17001-33-39-006-2017-00347-02 · Administrative Court of Caldas

REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS - Sala Cuarta de decisión - Magistrada Ponente: Dra. DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Manizales Caldas, 15 de agosto de 2025 Asunto: Sentencia de segunda instancia N° 115 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: María Leyla Arce Olarte Demandada: Municipio de Supía Expediente: 17001-3339-006-2017-00347-02 Acta de discusión: No. 093 de la fecha I. ASUNTO Decide la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas el recurso de apelación presentado por la entidad demandada contra la sentencia de 22 de agosto de 2023 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

II.

ANTECEDENTES 1. LA DEMANDA1 La señora María Leyla Arce Olarte, a través de apoderado judicial y por vía de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra el municipio de Supía, Caldas, con el fin de que se acceda a las siguientes: 1.1 PRETENSIONES 1.1.1 Se declare la nulidad del acto administrativo sin fecha ni número suscrito por el municipio de Supía, mediante el cual se negó la solicitud de orden laboral relacionada con el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales solicitadas. 1.1.2 Se declare la existencia de la relación laboral que existió entre la señora María Leyla Arce Olarte y el municipio de Supía por los contratos suscritos entre ambos desde el 3 de febrero de 2012 hasta el 19 de diciembre de 2013, así como el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales. 1.1.3 Se reconozca y pague las cesantías, los intereses a las cesantías, la sanción por mora por el no pago de las cesantías, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, auxilio de transporte, bonificación por recreación y la indemnización por el no pago de las prestaciones sociales. 1 SAMAI archivo 3ED_C01Princip_003Demanda(.pdf) Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3339-006-2017-00347-02 2 de 19 1.1.4 Se reconozca el pago de los aportes a seguridad social realizados durante el período en el que prestó los servicios en el municipio de Supía. 1.1.5 Se reconozca el pago de los demás salarios y prestaciones que correspondan a los empleados públicos del municipio de Supía. 1.1.6 Que los valores reconocidos sean debidamente indexados. 1.2 FUNDAMENTOS FÁCTICOS 1.2.1 Refiere que trabajó de forma continua para el municipio de Supía desde el 3 de febrero de 2012 hasta el 19 de diciembre de 2013 a través de contratos de prestación de servicios.

Sin embargo, precisa que lo que realmente existió fue una relación laboral, ya que estaba subordinada, cumplía horarios, recibía órdenes directas y debía pedir permiso para ausentarse. 1.2.2 Que durante el tiempo de prestación de servicios realizó actividades de aseo y servicios generales en el centro cívico y en las dependencias de la alcaldía, bajo los contratos No. 055, 148, 216, 350 2012 y No. 027, 055, 114, 175 de 2013. 1.2.3 Indicó que cumplía diferentes turnos de trabajo, sin interrupciones y cumplía órdenes de sus superiores, también señalo que el municipio le proporcionaba herramientas de trabajo y definía las tareas a realizar. 1.2.4 Manifestó que, pese a que la relación laboral fue continua y sin interrupciones, esta terminó sin justa causa el 19 de diciembre de 2013 y que durante su vínculo nunca le pagaron prestaciones sociales como cesantías, intereses, vacaciones, primas, auxilio de transporte, bonificación por recreación, entre otras. 1.2.5 Finalmente, señaló que, de acuerdo con lo anterior, elevó derecho de petición al municipio de Supía el 19 de diciembre de 2016 solicitando el reconocimiento y pago de sus derechos laborales, pero que, dicha solicitud fue negada por el municipio. 1.3 FUNDAMENTOS DE DERECHO Como fundamento de sus pretensiones la parte demandante cita las siguientes disposiciones: - Artículos 1, 2, 4, 6, 48 y 53, 365 y 367 de la Constitución Política de Colombia. - Artículos 138, 151, 158, 161 - 164, 166, 247 de la Ley 1437 del 2011. - Leyes 6 de 1945, 322 de 1996 y 472 de 1998. - Decretos 1045 de 1978, 1252 de 2000, 1919 de 2002, 1042 de 1978, 3135 de 1968, 3148 de 1968, 1848 de 1969, 2739 de 2012 y 4963 de 2011.

Como concepto de violación, indicó que tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional, han señalado que el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado si se demuestran los elementos constitutivos de un contrato de trabajo y, en específico el elemento de subordinación, lo que da lugar al reconocimiento de prestaciones sociales en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades (Art. 53).

Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3339-006-2017-00347-02 3 de 19 Menciona que la señora María Leyla Arce Olarte desarrollaba la prestación de los servicios de manera continua e ininterrumpida y que por tanto se evidencia la necesidad del servicio.

Además, indica que existió subordinación por las directrices del municipio de Supía.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2 De manera general se opuso a las pretensiones de la demanda, negando algunos hechos y aceptando otros parcialmente, sostiene que la relación entre las partes fue simplemente de carácter contractual, bajo la modalidad de prestación de servicios, y no una relación laboral. Argumentó que la demandante actuó con independencia, sin subordinación, y que su vinculación se dio en cumplimiento de las obligaciones contractuales.

Como excepciones de fondo propuso las siguientes: - Inexistencia de relación laboral – No existió subordinación entre el demandante y el municipio de Supía. - Vocación legal y legítima de los contratos de prestación de servicios suscritos entre e demandante y el municipio. - Temeridad de la acción – Abuso de la figura del contrato realidad. - Ausencia de material probatorio – No se desvirtúa la presunción de legalidad del contrato de prestación de servicios. - Improcedencia de la sanción a cargo del municipio de Supía – Caldas. - Cobro de lo no debido. - Prescripción. - No existe prueba sobre el trabajo durante horas extras, dominicales y nocturnas. - Genérica.

3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA3 Mediante sentencia de 22 de agosto de 2023, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales, accedió parcialmente a las pretensiones de la demandante, declarando la nulidad del acto administrativo impugnado y reconociendo la existencia de una relación laboral entre las partes durante el periodo comprendido entre el 3 de febrero del 2012 al 19 de diciembre de 2013.

Sin embargo, se negó la solicitud relativa al reconocimiento y pago de la sanción moratoria. Como fundamento de su decisión, la Jueza de primera instancia concluyó que la señora María Leyla Arce Olarte tuvo una relación laboral encubierta con la entidad demandada como auxiliar de servicios generales contratados mediante contrato laboral.

Asimismo, refirió que se logró corroborar el elemento de subordinación porque la demandante estaba sujeta al cumplimiento del horario establecido por la entidad, lo que demostró una relación de dependencia y control que excedía la autonomía propia de un contrato de prestación de servicios. De igual manera, señaló que se cumplía con los otros elementos esenciales de la relación laboral, debido a que, en el contrato de prestación de servicios suscrito, se estipuló el valor total del contrato y su forma de pago mensual, así como las obligaciones específicas que daban cuenta que la prestación del servicio no se podía delegar. 2 SAMAI archivo 11ED_C01Princip_011ContestacionMpioS(.pdf) 3 SAMAI archivo 34ED_C01Princip_034SentenciaPrimeraI(.pdf) Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3339-006-2017-00347-02 4 de 19

4. RECURSO DE APELACIÓN4 El municipio de Supía señaló que del material probatorio no se puede establecer los elementos que configuran una relación laboral, por cuanto no se enmarcan en las leyes y la jurisprudencia establecida. Manifestó la necesidad de prestación del servicio por ausencia de personal de planta, por esta razón, se celebraron los contratos de prestación de servicios.

En el recurso se planteó que las actividades desarrolladas por la demandante fueron en virtud de las obligaciones contractuales, de una manera autónoma técnica, administrativa y financiera y, por tanto, dichas ejecuciones no fueron materia de subordinación. Además de ello, señala que existen pruebas como memorandos, órdenes o llamados de atención que evidencien la dependencia funcional.

Finalmente, manifestó que en el plenario no se demostró la existencia de una relación laboral. A su vez, refirió que “el cumplimiento de un horario por parte de la demandante, el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores y el reporte de informes sobre sus resultados, no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación”, por lo tanto, solicitó revocar la sentencia de primera instancia.

5. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de 5 de diciembre de 20235 este Tribunal admitió el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada y corrió traslado para alegaciones y concepto del Ministerio Público. 5.1 ALEGATOS EN SEGUNDA INSTANCIA Durante el trámite de la segunda instancia, ninguna de las partes procesales presentó pronunciamiento de alegatos, ni el Ministerio Público emitió concepto alguno dentro de esta etapa procesal.6 III.

CONSIDERACIONES

1. PRESUPUESTOS PROCESALES Se advierte que en el presente proceso no hay inconveniente de ninguna naturaleza en cuanto a la jurisdicción y competencia de la Corporación para decidir el asunto en segunda instancia (artículos 153 y 243 del CPACA). Se reúne la capacidad para ser parte y la capacidad procesal, tanto de la parte demandante como de la demandada y ambas partes se encuentran representadas por apoderados debidamente constituidos.

En cuanto a que la acción no está extinguida por caducidad, encuentra la Sala que la demanda se presentó dentro de los 4 meses siguientes7 a la notificación del 22 4 SAMAI archivo 36ED_C01Princip_036EscritoRecursoMpi(.pdf) 5 SAMAI archivo 102ED_ApelacionS_003AutoAdmiteRecurso(.pdf) 6 SAMAI archivo 105ED_ApelacionS_006ConstanciaSecreta(.pdf) 7 SAMAI archivo 4ED_C01Princip_004AnexosDemanda(.pdf) Fls.

Fls. 8 – 11. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3339-006-2017-00347-02 5 de 19 de febrero de 20178 del acto administrativo demandado (artículo 164 Nº 2 literal D del CPACA), teniendo en cuenta la suspensión generada por el agotamiento del trámite de la conciliación extrajudicial de conformidad con el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 (vigente para la época de los hechos9), entre el 13 de junio al 26 de julio de 2017, siendo presentada la demanda el 27 de julio de 201710.

En cuanto al cumplimiento del requisito de procedibilidad de agotamiento del trámite de la conciliación extrajudicial, se tiene que la parte actora presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 28 Judicial II para Asuntos Administrativos de la ciudad de Manizales el día 13 de junio de 10711, la cual entregó a la demandante constancia de no conciliación12 según el artículo 2° de la Ley 640 de 200113, el día 26 de julio de 2017.

De otra parte, se observa que la demanda se presentó cumpliendo los requisitos de las normas procesales, en especial, de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) y que el proceso se tramitó en forma legal, sin que existan causales de nulidad que invaliden lo actuado. En aplicación del artículo 328 del Código General del Proceso, el análisis de la Sala se limitará a los argumentos expuestos por la entidad demandada comoquiera que es el apelante único.

Así las cosas, se procede a proferir sentencia de segunda instancia de conformidad con los siguientes:

2. PROBLEMAS JURÍDICOS Corresponde a la Sala determinar si es procedente confirmar la sentencia de 22 de agosto de 2023 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Para ello debe dilucidarse si ¿Se encuentran acreditados los elementos que configuran una relación laboral, entre la señora María Leyla Arce Olarte y el municipio de Supía, durante el tiempo que aquella permaneció vinculada mediante los contratos de prestación de servicios 055, 148, 216 y 350 de 2012 y 027, 055, 114 y 175 de 2013, entre el 3 de febrero de 2012 y el 19 de diciembre de 2013? 3.

TESIS La Sala Cuarta de decisión del Tribunal Administrativo de Caldas sostendrá que hay lugar a confirmar la sentencia de 22 de agosto de 2023 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales, comoquiera que están acreditados los elementos que determinan el vínculo laboral entre la señora María Leyla Arce Olarte y el municipio de Supía, Caldas, entre el 3 de febrero de 2012 y el 19 de diciembre de 2013. 8 Si bien, en el acto administrativo por medio del cual el municipio de Supía, Caldas dio respuesta a la petición formulada por la demandante, no fue identificado con algún número de radicado y en él no se referenció la fecha en el que este fue suscrito, el Tribunal tendrá como fecha de notificación el 22 de febrero de 2017 debido a que en el escrito de acción tutela que reposa en el expediente se informó que la fecha de notificación del acto demandado fue el 22 de febrero de 2017. 9 Posteriormente fue derogada por el artículo 146 de la Ley 2220 de 2022 «Por medio de la cual se expide el estatuto de conciliación y se dictan otras disposiciones», que en su artículo 56 igualmente preceptúa la suspensión del término de prescripción o de caducidad ante la solicitud de conciliación extrajudicial. 10 SAMAI archivo 1ED_C01Princip_001ActaReparto(.pdf) 11 SAMAI archivo 4ED_C01Princip_004AnexosDemanda(.pdf).

Fl. 50. 12 SAMAI archivo 4ED_C01Princip_004AnexosDemanda(.pdf). Fls 53 – 54. 13 Hoy artículo 65 de la Ley 2220 de 2022. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3339-006-2017-00347-02 6 de 19

4. DESARROLLO DEL PROBLEMA JURÍDICO Para dar respuesta al anterior interrogante, la Sala hará alusión a los hechos probados y se referirá al contrato de prestación de servicios, así como realizará un recuento de antecedentes jurisprudenciales sobre el contrato de prestación de servicios y el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, la carga de la prueba, para finalmente, abordar el análisis del caso concreto. 4.1 HECHOS PROBADOS De conformidad con los medios probatorios allegados al proceso, se encuentran acreditados los siguientes hechos: 4.1.1 En relación con los contratos de prestación de servicios.

Contrato Objeto Valor Total Fecha de inicio Fecha de terminación Contrato de prestación de servicios N°055 del 3 de febrero de 201214 “El objeto del presente contrato es desarrollar acciones de apoyo operativo y/o administrativo en aseo y servicios generales en las instalaciones del Centro Cívico, propiedad del Municipio de Supía”. $1.920.000 3 de febrero de 2012 30 de abril de 2012 Contrato de prestación de servicios N°148 del 1° de mayo de 201215 $1.280.000 1° de mayo de 2012 30 de junio de 2012 Contrato de prestación de servicios N°216 del 1° de julio de 201216 $1.600.000 1° de julio de 2012 30 de noviembre de 2012 Contrato de prestación de servicios N°350 de 1° de diciembre 201217 $330.000 1° de diciembre de 2012 28 de diciembre de 2012 Contrato de prestación de servicios N°027 del 9 de enero de 201318 “EL CONTRATISTA se obliga para con EL MUNICIPIO a prestar sus servicios desarrollando actividades de aseo y servicios generales en las instalaciones del centro cívico cultural como estrategia que propicie el uso adecuado y la limpieza de espacios y enseres, brindando una mejor presentación.” $665.600 9 de enero de 2013 9 de febrero de 2013 Contrato de prestación de servicios N°055 del 9 de febrero de 201319 “EL CONTRATISTA se obliga para con EL MUNICIPIO a prestar sus servicios de apoyo a la gestión de apoyo operativo y/o administrativo en aseo y servicios generales en las diferentes dependencias del primer piso de la administración municipal”. $1.650.000 9 de febrero de 2013 24 de mayo de 2013 Contrato de prestación de servicios N° 114 del 13 de junio de 201320 $700.000 13 de junio de 2013 13 de julio de 2013 Contrato de prestación de servicios N° 175 del 19 de julio de 201321 $1.750.000 19 de julio de 2013 19 de diciembre 2013 14 SAMAI archivo 4ED_C01Princip_004AnexosDemanda(.pdf) Fls. 20 – 22. 15 SAMAI archivo 4ED_C01Princip_004AnexosDemanda(.pdf) Fls. 23 – 25. 16 SAMAI archivo 4ED_C01Princip_004AnexosDemanda(.pdf) Fls. 26 – 28. 17 SAMAI archivo 4ED_C01Princip_004AnexosDemanda(.pdf) Fls. 29 – 31. 18 SAMAI archivo 4ED_C01Princip_004AnexosDemanda(.pdf) Fls. 32 – 35. 19 SAMAI archivo 4ED_C01Princip_004AnexosDemanda(.pdf) Fls. 36 – 40. 20 SAMAI archivo 4ED_C01Princip_004AnexosDemanda(.pdf) Fls. 41 – 45. 21 SAMAI archivo 4ED_C01Princip_004AnexosDemanda(.pdf) Fls. 46 – 49.

Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3339-006-2017-00347-02 7 de 19 4.1.2 Pruebas Testimoniales22 Ferney de Jesús Henao de Montoya, la testigo refirió que conocía a la señora María Leyla hacía aproximadamente 15 años, puesto que ella trabajó en la Defensa Civil del municipio de Supía. No precisó el tiempo en que la demandante laboró, pero dijo que fue por varios años en el Centro Cívico y en la Alcaldía. Manifestó que María Leyla era la encargada de hacer aseo, servir los tintos y que le consta cuando incluso el alcalde de turno le ordenaba realizar “mandados”.

Dijo que el horario de la señora Leyla era desde las 8 a.m. hasta las 12 m., almorzaba, “volvía a entrar” y salía a las 6 p.m., de lunes a viernes y que los sábados laboraba hasta el mediodía. Le consta el pago que realizaba el municipio de Supía a la señora Leyla, en virtud de que se encontraban en el momento en que les pagaban. 4.1.3 De otros documentos - La parte demandante solicitó mediante escrito radicado el 19 de diciembre de 2016 dirigido al señor Omairo Ayala Castaño, en calidad de alcalde de la época del municipio de Supía, el reconocimiento de la existencia de una relación laboral durante los períodos en los que estuvo vinculado mediante contratos de prestación de servicios, así como el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales derivadas de la relación laboral.23 - Acto Administrativo sin número ni fecha24, por medio del cual el municipio de Supía dio respuesta al derecho de petición radicado por el apoderado de la señora María Leyla Arce Olarte el 19 de diciembre de 2016, negando la existencia de relación laboral y rechazando el reconocimiento de prestaciones sociales y salariales solicitadas. 4.2 EL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS Y EL CONTRATO O VÍNCULO LABORAL La contratación por prestación de servicios con el Estado se ha desarrollado a través del Decreto Ley 222 de 1983, y actualmente, la Ley 80 de 1993, la cual en su artículo 32 dispuso: “3o.

Contrato de Prestación de Servicios. <Apartes subrayados CONDICIONALMENTE EXEQUIBLES188> Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” El contrato de prestación de servicios nace a la vida jurídica como amparo para que las entidades estatales puedan suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento, o labores específicas de las cuales no se puede hacer cargo el personal de planta.

Así lo ha ratificado la jurisprudencia de esta jurisdicción especializada: 22 SAMAI archivo 78ED_JuzgadoCi_038TestigoDocumental(.pdf) 23 SAMAI archivo 4ED_C01Princip_004AnexosDemanda(.pdf) Fls. 1 – 5. 24 SAMAI archivo 4ED_C01Princip_004AnexosDemanda(.pdf) Fls. Fls. 8 – 11. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3339-006-2017-00347-02 8 de 19 “El contrato de prestación de servicios tiene como propósito el de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de las entidades estatales, o para desarrollar labores especializadas que no pueden ser asumidas por el personal de planta de estas.

Por su parte, como características principales del contrato de prestación de servicios esta la prohibición del elemento de subordinación continuada del contratista, en tanto que este debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual, y estos no pueden versar sobre el ejercicio de funciones permanentes.

De acuerdo con lo anterior, debe advertirse que la vinculación por contrato de prestación de servicios es de carácter excepcional, a través de la cual no pueden desempeñarse funciones públicas de carácter permanente o de aquellas que se encuentren previstas en la ley o el reglamento para un empleo público. Ello con el fin de evitar el abuso de dicha figura y como medida de protección de la relación laboral, en tanto que, a través de la misma, se pueden ocultar verdaderas relaciones laborales y la desnaturalización del contrato estatal.” 25 Se determina entonces, que el contrato de prestación de servicios es un tipo excepcional de vinculación a entidades públicas, cuando estas no cuentan con el personal de planta para cumplir con fines esenciales de la administración, es decir, en todos aquellos casos donde se sale del ejercicio ordinario de las labores constitucionales y legales asignadas a la entidad pública (artículo 122 de la Constitución Política26).

Al analizar la constitucionalidad de esta norma, la Corte Constitucional determinó, entre otros aspectos, las características del contrato de prestación de servicios y sus diferencias con el contrato de trabajo, en los siguientes términos: "( ) Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.

En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.

Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales –contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.

(Inc. 1º)… " Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3339-006-2017-00347-02 9 de 19 así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.”27 Lo anterior significa que, el contrato de prestación de servicios puede desvirtuarse cuando se demuestra la característica propia del contrato laboral, cual es la subordinación y/o dependencia respecto del empleador, evento en el cual surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.

La relación de trabajo se encuentra constituida por tres elementos esenciales a saber, la subordinación y/o dependencia por parte del trabajador frente al empleador, la prestación personal de un servicio y la remuneración o contraprestación al servicio prestado. A su turno, sobre las características del contrato de prestación de servicios, el Consejo de Estado estableció: “El contrato de prestación de servicios no genera retribución distinta que los honorarios en él pactados, la entidad estatal lo celebra en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser desarrollada por personas vinculadas a la entidad o cuando requiere de conocimientos especializados para lo cual se han establecido las siguientes características: - El contrato versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores, en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia. - El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad. - La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico o científico, constituye el elemento esencial del contrato. - El contratista dispone de amplio margen de discrecionalidad para la ejecución del objeto contractual, delimitada por el plazo y la realización de la labor. - La vigencia del contrato es temporal.

Su duración debe ser delimitada por el tiempo indispensable para realizar el objeto contractual. - La actividad puede ser desarrollada por una persona natural o jurídica”.28 Siguiendo lo anterior, el contrato de prestación de servicios concede a quien lo suscribe, la facultad de desempeñar las actividades contratadas, atendiendo al principio de discrecionalidad en su desarrollo, y la vinculación bajo esa modalidad tiene un carácter temporal y no continuo o indefinido, pues, si la necesidad lo aconseja, es deber de la entidad pública efectuar las apropiaciones necesarias para incluir el empleo en la respectiva planta de personal.

Como lo prevé el artículo 7 del Decreto 1950 de 197329 "en ningún caso podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones públicas de carácter permanente, en cuyo caso se crearán los empleos correspondientes mediante el procedimiento que se señala en el presente Decreto (…) la función pública que implique el ejercicio de la autoridad administrativa no podrá ser objeto de contrato ni delegarse en el personal vinculado mediante esta modalidad". 27 Corte Constitucional.

Sentencia C-154 de 1997. MP. Dr. Hernando Herrera Vergara. 28 Consejo De Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección “A”. Consejero ponente: Alfonso Vargas Rincón Bogotá., ocho (8) de agosto de dos mil once (2011) Radicación número: 08001-23-31-000-2001-02100- 01(1078-09) 29 Artículo compilado en el artículo 2.2.5.1.7 del Decreto Único Reglamentario 1083 de 2015.

Debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 3.1.1 del mismo Decreto 1083 de 2015 Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3339-006-2017-00347-02 10 de 19 De otra parte, en cuanto al contrato laboral o de trabajo, el artículo 22 del Código Sustantivo del Trabajo lo definió en los siguientes términos: “ARTICULO 22.

DEFINICIÓN. 1. Contrato de trabajo es aquel por el cual una persona natural se obliga a prestar un servicio personal a otra persona, natural o jurídica, bajo la continuada dependencia o subordinación de la segunda y mediante remuneración. 2. Quien presta el servicio se denomina trabajador, quien lo recibe y remunera, empleador, y la remuneración, cualquiera que sea su forma, salario.” En concordancia con esta definición de contrato laboral, la Corte Constitucional se pronunció sobre su alcance y características, delimitándolo así: "(…) el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.

En efecto, para que aquél se configure se requiere de la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contrata bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.

En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esa naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente, sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horarios de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho a prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente."30 Dado lo anterior, se tiene que los tres elementos constitutivos de la relación laboral son la realización de manera personal de las labores para las cuales fue contratado, la continuada subordinación o dependencia del trabajador frente al empleador, que confiere a éste último el derecho de exigir el acatamiento de órdenes y el cumplimiento de reglamentos, que deben ser observados durante todo el tiempo de duración del contrato, y la remuneración económica como compensación por la labor desarrollada; en consecuencia, y al tenor de la providencia transcrita, el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado al demostrarse la existencia de éstos tres elementos, facultando al contratista para exigir el pago de las prestaciones sociales a que tiene derecho, en atención al principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo. 4.3 PRINCIPIO DE LA PRIMACÍA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMALIDADES “CONTRATO REALIDAD” Este principio tiene como fundamento el artículo 53 Constitucional y hace alusión a que, ante un contrato que no se definió, ni se formalizó, la ley considera que existe 30 Corte Constitucional, Sentencia T-523 del veintitrés (23) de septiembre mil novecientos noventa y ocho (1998), Magistrado Ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3339-006-2017-00347-02 11 de 19 por la naturaleza misma de las actividades desarrolladas por el trabajador; independientemente de la figura que se utilice, si en el fondo del asunto, en la realidad se dan las condiciones propias de un contrato de trabajo, primará la realidad de este tipo de vínculo frente a cualquier formalidad acordada entre las partes; de allí la denominación de contrato realidad.

No importa cómo sea llamado el contrato, pero si la realidad indica que es un contrato de trabajo, así será considerado por la ley. Asimismo, es importante mencionar el régimen jurídico de vinculación con entidades del Estado, los cuales se dividen en tres: I. los empleados públicos (relación legal y reglamentaria); II. los trabajadores oficiales (relación contractual laboral); y III. los contratistas de prestación de servicios (relación contractual estatal).

Por cuanto si el vínculo se desdibuja corresponderá al juez administrativo determinar si las funciones ejercidas por el contratista corresponden a un contrato de trabajo con un cargo de empleado público o servidor público. Al respecto, en sentencia de unificación 448 de 2016 la Corte Constitucional consideró: “Con base en lo expuesto, se puede concluir que existen situaciones, en materia laboral, en las cuales la realidad no siempre coincide con lo consignado en un contrato o con lo pactado verbalmente, pues puede ocurrir que, aunque formalmente se señale que se trata de una determinada relación, en verdad se trate de otra totalmente distinta.

Así, es habitual que ocurra que un contrato de prestación de servicios en verdad no lo sea, pudiéndose así, con observancia de los requisitos ya mencionados, proceder a declarar la existencia de un contrato laboral. Sin embargo, es importante precisar que al convertirse el contrato de prestación de servicios en un contrato realidad, ello no implica que se constituya un vínculo legal y reglamentario entre las partes porque no se dan los presupuestos del acto de nombramiento o elección y su correspondiente posesión194, y por ende, tampoco provoca el reintegro, ni el pago de los emolumentos dejados de percibir.”31 De acuerdo con el precedente de la Corte Constitucional en el evento de encontrarse probada la existencia de una verdadera relación laboral, procede la condena al pago de las prestaciones sociales con base en los honorarios pactados, lo cual incluye además las cotizaciones al sistema de seguridad social integral.

Así mismo, es del caso indicar, que en los casos en los cuales se demuestra la existencia de una relación laboral derivada de la suscripción de contratos de prestación de servicios con entidades estatales, no hay lugar a que la persona que logre probar dicha relación sea colocada en la misma situación legal y reglamentaria en la que pueda encontrarse otra persona que desempeña una actividad similar como servidor público.

Si bien es cierto, en aplicación del artículo 53 de la Constitución Política es posible el reconocimiento de las prestaciones sociales al contratista, también lo es que no es viable conferir el estatus de empleado público como consecuencia de tal situación. En igual sentido se pronunció el Consejo de Estado en sentencia de unificación CE- SUJ2 No. 5 de 25 de agosto de 201632, en la cual se decantaron los elementos 31 CORTE CONSTITUCIONAL.

Sentencia SU-448 de 2016. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 32 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter. Sentencia de veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 23001-23-33- 000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. Actor: Lucinda María Cordero Causil.

Demandado: Municipio de Ciénaga Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3339-006-2017-00347-02 12 de 19 necesarios para predicar la existencia de una relación laboral en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades: 1.

La existencia de una actividad o servicio prestado en forma personal. 2. El reconocimiento de una remuneración como contraprestación (salario). 3. La subordinación o dependencia, que corresponde a “la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo”. 4.

La permanencia, es decir, “que la labor sea inherente a la entidad”. 5. La equidad o similitud, que “es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta”. Establecidos los requisitos anteriores, sostiene el Consejo de Estado que “por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión.”33 Así mismo, las reglas jurisprudenciales definidas en dicha sentencia son: “1.º Unifícase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, en el sentido de que (i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;

(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho;

(vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva. 2.° Unifícase la jurisprudencia en lo referente a que en las controversias relacionadas con el contrato realidad, (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de Oro (Córdoba) Cfr. Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23-33-000-2012-00020-01 (0316-2014), actora: Magda Viviana Garrido Pinzón, demandado: Unidad Administrativa Especial de Arauca.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección 'B’, Consejero Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, Radicación número: 05001-23-31-000-2010-02195-01(1149-15) 33 Ibíd. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3339-006-2017-00347-02 13 de 19 de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación.”34 Con base en lo anterior, y en caso de que se acredite la existencia de la relación laboral, cabe resaltar que procede consecuentemente el restablecimiento del derecho con lo cual el Consejo de Estado unifica su criterio para indicar que no se trata de una reparación integral, y que por lo tanto, lo que procede es la condena al pago de prestaciones sociales legales tomando como base los honorarios, lo cual incluirá no solamente las prestaciones sociales que se pagan directamente sino también las cotizaciones a la seguridad social en pensiones, así incluso no se hayan solicitado.

Con lo cual se excluyen pretensiones de reintegro, de pago de salarios o emolumentos equivalentes como las horas extras o trabajo suplementario, de pago de prestaciones sociales extralegales o convencionales, tampoco procede el pago de sanciones moratorias, ni hay lugar a devolución de pagos por concepto de retención en la fuente35. Finalmente, la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió la sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de fecha 9 de septiembre de 202136 en materia de “contrato estatal de prestación de servicios, relación laboral encubierta o subyacente, temporalidad, solución de continuidad, pago de prestaciones sociales, aportes al sistema de Seguridad Social en salud”, que fijó las siguientes reglas judiciales sobre la temporalidad, el término de solución de continuidad entre contratos y la posibilidad de devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes: “PRIMERO. Unificar la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido de precisar las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes: (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.

(iii) La tercera regla determina que, frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.” 34 Ibíd. 35 Ibíd. Cfr. CONSEJO DE ESTADO.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero ponente: William Hernández Gómez. Sentencia de 6 de octubre de 2016 SE: 107. Radicación número: 68001-23-31-000- 2009-00146-01(1773-15). Actor: Jhon Gerardo Giraldo Rubio. Demandado: Ministerio del Interior y de Justicia – Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) En Supresión. Subsección B. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez.

Sentencia de 6 de octubre de 2016. Radicación número: 66001-23-33-000-2013-00091-01(0237-14). Actor: Miguel Ángel Castaño Gallego. Demandado: Municipio de Pereira – Secretaría de Educación Municipal. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia SU-448 de 22 de agosto de 2016. 36 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. CP Rafael Francisco Suárez Vargas.

Sentencia del 9 de septiembre de 2021. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143- 01 (1317-2016) Demandante: Gloria Luz Manco Quiroz Demandado: municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3339-006-2017-00347-02 14 de 19 La anterior decisión fue objeto de aclaración mediante providencia de 11 de noviembre de 2021, en la que se sostuvo: “Por lo anterior, es del caso aclarar que esta corporación en ningún momento ha pretendido desestimular la utilización de este tipo de contratos; por el contrario, lo considera un importante instrumento de gestión pública que apunta, fundamentalmente, a la solución y atención de determinadas necesidades de las diferentes entidades y organismos de la Administración. Sin embargo, como se dijo en la sentencia de unificación, lo que se busca es neutralizar la práctica extendida al interior de algunas entidades de utilizar, indebidamente, este tipo de contratos para burlar los derechos salariales y prestacionales de quienes, en realidad, más que contratistas autónomos e independientes, son verdaderos servidores del Estado, sometidos a un régimen de subordinación y dependencia que es de suyo contrario a los propósitos que tuvo el legislador al consagrar este tipo de contratos como estatales, de los cuales, en estricto rigor y cuando son celebrados conforme a la ley, no surge ninguna relación de naturaleza laboral.

(…) Lo anterior quiere significar que, si no están dados los presupuestos establecidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, no puede hablarse de una relación laboral encubierta. Por lo tanto, el término de treinta (30) días hábiles, a que alude la segunda regla de unificación, tal como se dijo en la sentencia del 9 de septiembre de 2021, debe entenderse como un indicador temporal para inferir que no hay solución de continuidad entre un contrato y otro sucedáneo, y solo para efectos de la prescripción de derechos laborales.”37 Así las cosas, deben revisarse las condiciones bajo las cuales se prestaron los servicios en aras de esclarecer bajo el análisis probatorio pertinente, la verdadera naturaleza de la relación existente entre las partes, para no adoptar conceptos que, de manera formal y restrictiva, homogenicen las causas propuestas ante esta jurisdicción, en detrimento del análisis sustancial particular que amerita cada caso. 4.4 LA CARGA DE LA PRUEBA Uno de los principios generales del derecho probatorio, se encuentra consagrado en el artículo 16738 del CGP, según el cual corresponde a las partes la carga de la prueba.

Tratándose de contratos de prestación de servicios, cuando el contratista alegue que durante la ejecución su vínculo con la entidad se convirtió en una verdadera relación de trabajo, en aplicación del principio de la primacía de la realidad frente a las formalidades propias de la contratación, le corresponde demostrar que durante la relación se dieron los elementos propios de la relación 37 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso-Administrativo Sección Segunda.

Providencia de 11 de noviembre de 2021. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016) Demandante: Gloria Luz Manco Quiroz Demandado: municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro 38 Artículo 167. Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.

No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.

La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares.

Cuando el juez adopte esta decisión, que será susceptible de recurso, otorgará a la parte correspondiente el término necesario para aportar o solicitar la respectiva prueba, la cual se someterá a las reglas de contradicción previstas en este código. Los hechos notorios y las afirmaciones o negaciones indefinidas no requieren prueba. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3339-006-2017-00347-02 15 de 19 laboral ya enunciados, la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación, así como los elementos de permanencia, equidad o similitud.

En tal sentido, corresponde a la parte demandante allegar al proceso las pruebas que demuestren los requisitos decantados en la sentencia de unificación del Consejo de Estado, para la prosperidad de sus pretensiones39. 4.5 CASO CONCRETO 4.5.1 Configuración del elemento de subordinación. De acuerdo con el material probatorio obrante en el expediente y teniendo como base la legislación y jurisprudencia citada en esta providencia, debe esta Sala determinar si concurren los elementos constitutivos de una relación laboral y, por ende, si se logró desnaturalizar en el caso concreto la relación contractual de prestación de servicios pactada inicialmente entre las partes, por el lapso durante el cual la accionante prestó sus servicios en cumplimiento de las actividades administrativas y misionales en el Centro Cívico y Cultural y en la alcaldía del municipio de Supía, Caldas.

Es oportuno anotar que no son objeto de disenso los elementos relacionados con la prestación personal del servicio, el desempeño de labores inherentes a la entidad y la remuneración, por cuanto es claro que la parte actora fue contratada por el municipio de Supía, lo que implica que fue quien prestó el servicio y, de otro lado, que en los contratos de prestación de servicio40 055, 148, 216 y 350 de 2012 y 027, 055, 114 y 174 de 2013, celebrados entre el 3 de febrero de 2012 y el 19 de diciembre de 2013, se estipuló un pago de carácter mensual con cargo en los recursos presupuestales de la entidad demandada.

Además, de acuerdo con la función que desarrolló la demandante, se encontraba sujeta al cumplimiento de las obligaciones inherentes a la entidad, las cuales, además de ser permanentes, constituyen el objeto misional de prestación de servicios del municipio de Supía, Caldas. Tampoco es objeto de discusión que las tareas desarrolladas por la accionante tuvieron equidad o similitud a las de los servidores públicos vinculados a la entidad demandada, sin embargo, es preciso advertir, que, de conformidad con la certificación de 11 de febrero de 2020 suscrita por el municipio de Supía41, para la época de los hechos no existía un cargo desarrollado por al menos un empleado de planta en la entidad demandada, lo que impediría realizar un análisis comparativo específico sobre este aspecto.

Por ende, el punto que marca el litigio en esta oportunidad, es la existencia o no de subordinación o dependencia en el caso concreto, elemento que como se señaló con suficiencia, debe trascender de la simple relación de coordinación entre quienes suscriben un contrato para lograr el cumplimiento del objeto contractual pactado, y que además, en el caso concreto fue materia de la impugnación por la apoderada del municipio de Supía, quien aludió que la parte actora no cumplió con la carga 39 Cfr. CONSEJO DE ESTADO.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Consejero ponente: Nubia Margoth Peña Garzón (E). Sentencia de veinticinco (25) de julio de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 11001-03-15- 000-2019-03061-00(AC). Actor: Luis Hortencio Peralta Gómez. Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre. Sección segunda. Subsección “A”.

Consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. Sentencia de once (11) de julio de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 05001-23-33-000-2012-00726-01(1358-16). Actor: Demandante: Edison Rivera y otros. Demandado: Ministerio de Trabajo y Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA. 40 SAMAI archivo 4ED_C01Princip_004AnexosDemanda(.pdf).

Fls 20 – 49. 41 SAMAI archivo 62ED_JuzgadoCi_022RespuestaRequerim. Fl. 7. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3339-006-2017-00347-02 16 de 19 probatoria para acreditar la existencia de los elementos constitutivos de una relación laboral. En el fallo de primera instancia, se consideró que la existencia de la subordinación estaba probada, en el sentido de que i) las laborales desarrolladas por la demandante no eran transitorias en la entidad, sino que eran permanentes, ii) que las funciones fueron habituales y continuas durante el tiempo que duró su vínculo contractual y, iii) que cumplía el horario establecido por la alcaldía. De igual manera, señaló que se cumplía con los otros elementos esenciales de la relación laboral, debido a que, en el contrato de prestación de servicios suscrito, se estipuló el valor total del contrato y su forma de pago mensual, así como las obligaciones específicas que daban cuenta que la prestación del servicio no se podía delegar.

En este punto, se debe indicar el Tribunal que tal y como lo señaló la Jueza de primera instancia, las funciones desempeñadas por la demandante no se realizaron de forma autónoma e independiente, sino que estuvo sujeta a horarios y órdenes que son de naturaleza subordinada. Además, la labor desempeñada por la señora María Leyla Arce Olarte es una función de carácter permanente que se debe desarrollar en el municipio de Supía, Caldas y estas atienden a un control de un superior para llevar a cabo la ejecución de los contratos.

De acuerdo con lo anterior, la Sala reconoce que en cada caso concreto es necesario analizar las circunstancias particulares de la relación, tales como las obligaciones pactadas, la existencia de órdenes directas, el cumplimiento de un horario y la vinculación con el fin misional de la entidad. En este caso se acreditó el elemento de subordinación por las siguientes razones: En primer lugar, la naturaleza del cargo permite evidenciar una situación de sujeción y dependencia por parte de quien ejerce funciones de auxiliar de servicios generales, como ocurre con la demandante, frente al municipio de Supía. Esto se debe a que la finalidad del servicio para la ejecución del objeto contractual implica la emisión de órdenes directas, lo que refleja una relación de subordinación. A ello se suma que, para la época en que la demandante prestó sus servicios, la entidad demandada no contaba con auxiliares de servicios generales en su planta de empleados, por lo que, las pruebas obrantes en el expediente permiten concluir que la señora María Leyla cumplía con lo dispuesto por el municipio de Supía y que estaba sujeta al horario que establecía la misma demandada para cumplir con su objeto contractual.

Adicionalmente, del análisis del objeto general de los contratos suscritos por la actora con la entidad demandada (Nº 055 del 3 de febrero de 2012, Nº 148 del 1.º de mayo de 2012, Nº 216 del 1º de julio de 2012 y Nº 350 del 1º de diciembre de 2012) se desprende que su finalidad era “desarrollar acciones de apoyo operativo y/o administrativo en aseo y servicios generales en las instalaciones del Centro Cívico, propiedad del Municipio de Supía”.

De igual forma, en el contrato Nº 027 del 9 de enero de 2013 se estableció que la contratista debía prestar “sus servicios desarrollando actividades de aseo y servicios generales en las instalaciones del centro cívico cultural como estrategia que propicie el uso adecuado y la limpieza de espacios y enseres, brindando una mejor presentación”.

Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3339-006-2017-00347-02 17 de 19 Y de los contratos por los que fue vinculada a la entidad demandada la actora N°055 del 9 de febrero de 2013, N° 114 del 13 de junio de 2013 y N° 175 del 19 de julio de 2013 precisan que la contratista se obligaba a “prestar sus servicios de apoyo a la gestión de apoyo operativo y/o administrativo en aseo y servicios generales en las diferentes dependencias del primer piso de la administración municipal”.

Respecto de las obligaciones específicas de la contratista debía realizar labores de barrido y limpieza en oficinas, andenes, corredores, paredes, ventanas y pisos; efectuar aseo en cada oficina del Centro Cívico, incluidos el patio y el teatro; y dar buen uso a los elementos de trabajo asignados. El contrato Nº 027 de 2013 agrega el cuidado de enseres, aseo en el Museo de Arte Religioso y apoyo logístico a las actividades institucionales.

Los contratos posteriores reiteran actividades similares, incluyendo la atención de necesidades de cafetería y limpieza en las dependencias del primer piso de la Alcaldía Municipal. En suma, de la anterior relación se infiere que se trató de funciones que no se cumplen de forma autónoma e independiente, sino que la demandante estuvo sujeta a instrucciones que son de naturaleza subordinante, debido a que se supeditan al control de un superior para ejecutar las obligaciones contractuales.

Sumado a lo anterior, si bien la señora Ferney de Jesús Henao de Montoya42 en el testimonio rendido no precisó los extremos temporales en los que María Leyla Arce prestó sus servicios al municipio de Supía, Caldas (minuto 19:25), sí afirmó que la demandante era la encargada de realizar labores aseo y servir los “tintos” (minuto 19:45).

Además, manifestó que le constaba que el alcalde municipal le daba órdenes, ya que ella trabajaba con el municipio como “permanente en la Defensa Civil” (minuto 19:55), aunque aclaró que se retiró de la entidad hace 12 años. La testigo también indicó que el horario de la señora María Leyla Arce era de lunes a viernes, desde las 8:00 a.m hasta las 12:00 m., almorzaba, “volvía a entrar” y salía a las 6:00 p.m. y que los sábados laboraba hasta el mediodía (minutos 20:38 - 20:58).

Es preciso señalar que, aunque en varias ocasiones la testigo incurrió en imprecisiones y generalizó las respuestas respecto de datos temporales debido a limitaciones en su memoria, su testimonio no pierde credibilidad por cuanto mencionó otros momentos cronológicos que pueden ser corroborados con las pruebas documentales que obran en el expediente y que son ciertos, como las labores que desempeñaba la señora María Leyla Arce.

En efecto, tal y como lo señaló la Jueza de primera instancia y, como se ha venido desarrollando en esta providencia, el municipio de Supía impuso las condiciones de tiempo, modo y lugar para que la trabajadora desarrollara sus labores, sin que le hubiere asistido ningún tipo de autonomía e independencia. Aunque en el recurso de apelación la entidad demandada sostuvo que la señora María Leyla Arce Olarte ejecutaba sus funciones con total autonomía e independencia, y que su labor se limitaba a una simple coordinación, lo cierto es que no aportó prueba alguna que respaldara dicha afirmación. En todo caso, la Sala debe destacar que la existencia de una coordinación no puede desvirtuar la realidad de una relación de subordinación ni la ausencia de autonomía en la prestación del servicio, máxime cuando se pretende justificar dicha relación bajo el argumento de una supuesta coordinación contractual. 42 SAMAI archivo 78ED_JuzgadoCi_038TestigoDocumental(.pdf) Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3339-006-2017-00347-02 18 de 19 En suma, esta Sala encuentra plenamente acreditados los elementos esenciales de una relación laboral entre la señora María Leyla Arce Olarte y el municipio de Supía, en tanto era a la demandante a la que le correspondía acatar las órdenes, parámetros, instrucciones y requerimientos dispuestos por el ente territorial. 5.

CONCLUSIÓN En resumen, este Tribunal determina que los cargos de apelación en cuanto a la falta de acreditación de los elementos constitutivos de una relación laboral no tienen vocación de prosperar.

6. SOBRE LA CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO EN SEGUNDA INSTANCIA De conformidad con los artículos 188 del CPACA y el artículo 365 del CGP, teniendo en cuenta el criterio objetivo valorativo del Consejo de Estado 43, y que no se demostró su causación, no se impondrá condena en costas ni agencias en derecho en esta instancia. En mérito de lo expuesto, la SALA CUARTA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia del 22 de agosto de 2023, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales, por las consideraciones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: No condenar en costas ni agencias en derecho en esta instancia, por las consideraciones expuestas.

TERCERO: No aceptar la renuncia al poder que le fue conferido por el municipio de Supía, Caldas, a la Dra. Laura María Alzate Ocampo, identificada con cédula de ciudadanía 1.053.822.595 y portadora de la tarjeta profesional N° 264.292 del C.S. de la Judicatura, ya que no se acreditó que dicha renuncia haya sido comunicada a su poderdante, conforme con lo establecido en el artículo 76 del CGP44.

CUARTO: En firme la presente decisión, vuelva el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Colombia SAMAI y en la base de datos del despacho 04. 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de unificación del 7 de diciembre de 2016, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicado N° 25000234200020130467601 (2686-2014).

Reiterada por la Sección Segunda el 22 de marzo de 2018. Consejero Ponente: William Hernández Gómez, radicado Nº 08001233300020140056501.“(…) el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre la condena en costas, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente deben aparecer causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP, descartándose así una apreciación solamente objetiva sobre el particular, que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas, pues se exige una valoración de la conducta”. 44 SAMAI archivo 104ED_ApelacionS_005EscritoRenunciaMp.

Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3339-006-2017-00347-02 19 de 19 Esta providencia se aprobó en Sala Cuarta de decisión Ordinaria Nº 093 de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Magistrada ponente AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA Magistrado Esta providencia se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx