TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Mocoa, 30 de septiembre de 2025 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 86001 33 33 001 2023 00698 01 Demandante: Marino Bedoya Saavedra Demandados: Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Departamento del Putumayo – Fiduprevisora S.A Tema: Sanción moratoria docente por retardo en pago de cesantías parciales Sentencia de segunda instancia I. ASUNTO De conformidad con lo previsto en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. Para el efecto, priorizó, entre otros, los procesos cuya solución implique la aplicación de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, como ocurre en este caso en el que se controvierte el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías de los docentes, asunto que fue objeto de unificación en la sentencia SUJ-012-S2 de 18 de agosto de 2018.
En tal virtud, la Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el departamento del Putumayo contra la sentencia del 13 de febrero de 2025, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, que resolvió:
PRIMERO. - INAPLICAR por ilegal el Decreto 2831 de 2005, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO. - DECLARAR la nulidad del Oficio No. PUT2023EE016360 del 15 de junio de 2023, emitido por la Secretaría de Educación del Departamento del Putumayo por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria solicitada por la parte demandante, de conformidad con la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO. - DECLARAR que no ha operado la prescripción de la sanción moratoria del periodo comprendido entre el 18 de septiembre al 30 de septiembre de 2021, de conformidad con lo expuesto en precedencia.
CUARTO. - Como restablecimiento del derecho, se condena al Departamento del Putumayo, al reconocimiento y pago en favor de la parte demandante de un día de salario por cada día de retardo a título de sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, por trece (13) días de mora causados entre el 18 de septiembre al 30 de septiembre de 2021, los cuales se liquidarán con la asignación básica vigente al momento en que se causaron, esto es, la asignación correspondiente al año 2021.
QUINTO. - La suma total causada por sanción moratoria se ajustará en su valor, tomando como base el Índice de Precios al Consumidor, conforme lo dispone el artículo 187 de la ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente en que cesó la causación de la sanción moratoria, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEXTO. - DENEGAR las demás pretensiones de la demanda. Radicado: 86 001 33 33 001 2023 00698 01 Demandante: Marino Bedoya Saavedra SÉPTIMO. - ABSTENERSE de condenar en costas, ni agencias en derecho a la parte vencida. (…) II.
ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho Por conducto de apoderado judicial, el señor Marino Bedoya Saavedra pidió que se declarara la nulidad del oficio No. PUT2023EE016360 del 15 de junio de 2023, dictado por el departamento del Putumayo, que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en el artículo 5° de la Ley 1071 del 2006.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se reconociera, liquidara y pagara la suma de dinero correspondiente por concepto de sanción moratoria, porque no se realizó el pago oportuno del valor de las cesantías reconocidas mediante resolución No. 2760 del 12 de julio de 2021. También solicitó que los valores reconocidos sean debidamente indexados y que, además, se liquidaran intereses moratorios.
De igual manera, pidió que se condenara en costas a las entidades demandadas y que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. 2. Hechos jurídicamente relevantes El señor Marino Bedoya Saavedra se desempeña como docente oficial. El 4 de junio de 2021 solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías parciales para invertir en construcción de vivienda.
La Secretaría de Educación del Putumayo, mediante resolución No. 2760 del 12 de julio de 2021, reconoció la prestación solicitada y ordenó a la Fiduprevisora realizar el pago, el cual se efectuó el 1° de octubre de 2021. El 25 de mayo de 2023, el demandante solicitó al departamento del Putumayo el reconocimiento y pago de 13 días de sanción moratoria, debido a la falta de pago oportuno de las cesantías.
El departamento del Putumayo, mediante oficio No. PUT2023EE016360 del 15 de junio de 2023, negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en el artículo 5° de la Ley 1071 del 2006. Finalmente, se agotó el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, pero no se logró acuerdo. 3. Concepto de violación La parte demandante indicó que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio ha vulnerado las disposiciones legales que regulan el pago de cesantías parciales y definitivas a los docentes oficiales, dado que los reconocimientos de estas han tardado hasta cuatro o cinco años.
En este contexto, destacó la relevancia de la Ley 244 de 1995, modificada y adicionada por la Ley 1071 de 2006, que establece las normas para el pago de las cesantías de los servidores públicos. Precisado lo anterior, sostuvo que, según el artículo 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, la entidad demandada tenía 15 días para responder la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías y 45 días para realizar el pago, una vez en firme el acto administrativo respectivo, situación que no ocurrió. Radicado: 86 001 33 33 001 2023 00698 01 Demandante: Marino Bedoya Saavedra 4.
Contestación de la demanda 4.1. Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio La apoderada judicial del FOMAG se pronunció sobre los hechos y las pretensiones de la demanda y formuló las siguientes excepciones de mérito: «falta de integración de litisconsorcio necesario - responsabilidad del ente territorial», «pago de las cesantías se entiende satisfecho en el momento en que se produce el abono en la cuenta, independientemente del momento en que este el valor se retire por el titular del derecho», «debido a la inexistencia de moratoria, con corte a 31 de diciembre de 2019, debe operar la desvinculación del proceso de las entidades que represento», «inexistencia actual de la obligación en cabeza de las entidades que represento, y a favor del demandante», «ausencia actual de objeto litigioso, frente a mis representadas, por pago de la obligación», «cobro de lo no debido, frente a mis representadas, porque no se generó mora alguna», «falta de legitimación en la causa por pasiva de las entidades que represento, para asumir declaraciones y condenas por sanción mora, posteriores al 31 de diciembre de 2019», «legitimación exclusiva en la causa por pasiva del ente territorial, para asumir declaraciones y condenas, derivadas de sanción moratoria generadas desde el 01 de enero de 2020», «sanción moratoria causada en vigencia del año 2020 debe ser cancelada por el ente territorial», «cobro indebido de la sanción moratoria», «de la improcedencia de la indexación y/o actualización monetaria de la sanción moratoria» e «improcedencia de la condena en costas» (Samai, índice 00003, Samai, primera instancia, índice 00008). 4.2.
La Fiduprevisora S.A. Mediante apoderada judicial, Fiduprevisora S.A., en calidad de vocera y administradora del patrimonio autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, luego de pronunciarse frente a las peticiones, condenas y hechos de la demanda, propuso las siguientes excepciones de mérito: «falta de legitimación en la causa por pasiva», «cobro de lo no debido», «enriquecimiento sin justa causa», «indebida composición de la parte pasiva – Fiduprevisora S.A.», «inexistencia en la reclamación del derecho», y «excepción innominada».
Finalmente, hizo referencia a las figuras de las sociedades fiduciarias, la fiducia, los antecedentes de La Previsora S.A., así como de la constitución de patrimonios autónomos y aclaró que los bienes fideicomitidos no pertenecen a la fiduciaria (Samai, índice 00003, Samai, primera instancia, índice 00009). 4.3. Departamento del Putumayo La apoderada judicial del departamento del Putumayo precisó que, conforme al Decreto 2831 de 2005, las actuaciones adelantadas por el ente territorial respecto del reconocimiento de prestaciones económicas se suscriben al mero trámite, y que la entidad encargada del reconocimiento y liquidación de las cesantías definitivas y parciales es FOMAG.
Propuso las excepciones de mérito que denominó: «falta de legitimación en la causa por pasiva» y «excepción genérica del artículo 282 del C.G.P.». Finalmente, solicitó declarar probadas las excepciones propuestas y absolver al departamento del Putumayo de responsabilidad frente a la demanda (Samai, índice 00003, Samai, primera instancia, índice 00010). 5.
La decisión apelada El Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, mediante sentencia del 13 de febrero de 2025, declaró la nulidad del oficio No. PUT2023EE016360 del 15 de junio de 2023, dictado por el departamento del Putumayo, que negó el Radicado: 86 001 33 33 001 2023 00698 01 Demandante: Marino Bedoya Saavedra reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en el artículo 5° de la Ley 1071 del 2006.
A juicio del a quo, se comprobó que la Secretaría de Educación incurrió en mora injustificada al expedir de manera extemporánea el acto administrativo de reconocimiento de cesantías parciales. Por lo tanto, condenó al departamento del Putumayo a reconocer y pagar al demandante un día de salario por cada día de retraso por 13 días de mora, con base en la asignación básica devengada en 2021.
Denegó otras pretensiones y no impuso costas (Samai, índice 00003, Samai, primera instancia, índice 00024). 6. El recurso de apelación Inconforme con la decisión, el departamento del Putumayo apeló. Pidió que se revocara y que, en su lugar, se determinara que no es la entidad responsable de pagar los días de mora. Sostuvo que los 70 días siguientes a la presentación de la petición vencieron el 17 de septiembre de 2021, y como el pago efectivo de la cesantía se realizó el 1 de octubre de 2021, dicho desembolso se efectuó por fuera del plazo establecido.
Que si bien el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías parciales fue expedido de manera extemporánea, lo cierto es que, conforme al artículo 324 de la Ley 2294 de 2023, que modificó el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, las sanciones moratorias generadas antes de diciembre de 2022 deben ser asumidas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y no por el ente territorial (Samai, índice 00003, Samai, primera instancia, índice 00027). 7.
Trámite en segunda instancia El Tribunal Administrativo del Putumayo, mediante auto del 28 de julio de 2025, admitió el recurso de apelación presentado (Samai, índice 00006). Las demás partes y el agente del ministerio público guardaron silencio frente al recurso de apelación (Samai, índice 00011). III. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para resolver el asunto de la referencia, según lo establecido en los artículos 125, numeral 2, y 153 de la Ley 1437 de 2011. 2.
Planteamiento y solución del problema jurídico En los términos de la apelación, corresponde a la Sala determinar si, a pesar de que el acto administrativo de reconocimiento de cesantías parciales fue expedido de manera extemporánea, la entidad territorial no es responsable del pago de la sanción moratoria, por resultar aplicable al caso el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023.
La Sala anticipa que el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023 no es aplicable al caso concreto, dado que entró en vigor después del inicio del trámite administrativo (4 de junio de 2021), por lo que la norma que rige el caso es el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. Para sustentar esta conclusión, el estudio se desarrollará en dos aspectos fundamentales i) sobre la sanción moratoria de los docentes y la determinación de los responsables del pago en vigencia de la Ley 1955 de 2019 y ii) análisis del caso concreto.
Radicado: 86 001 33 33 001 2023 00698 01 Demandante: Marino Bedoya Saavedra 3. Sobre la sanción moratoria de los docentes y la determinación de los responsables del pago en vigencia de la Ley 1955 de 2019 La Sala comienza por decir que la controversia suscitada sobre si los docentes tienen o no derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales o definitivas fue superada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación del 18 de julio de 20181.
En esa sentencia se determinó que, al docente oficial, al tratarse de un servidor público, le son aplicables las leyes 244 de 1995 y 1071 de 20062 en cuanto a la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. Respecto al responsable del pago de la sanción moratoria por el retraso en el desembolso de las cesantías, se precisa que, antes de la vigencia de la Ley 1955 de 2019, dicha responsabilidad recaía sobre el FOMAG en los términos del artículo 2.4.4.2.3.2.28 del Decreto 1272 de 2018.
Sin embargo, con la expedición de la Ley 1955 de 2019, también se asignó responsabilidad en el pago a las entidades territoriales. Esto implica que, para las solicitudes presentadas durante la vigencia de la Ley 1955 de 2019 (desde el 25 de mayo de 2019), es necesario verificar, en cada caso concreto, cuál fue la entidad responsable de la mora durante el trámite de reconocimiento y pago de las cesantías. 4.
Análisis del caso concreto En el recurso de apelación, el departamento del Putumayo aceptó que expidió el acto administrativo que reconoció las cesantías parciales al docente de manera extemporánea, pero considera que se debe dar aplicación al artículo 324 de la Ley 2294 de 2023, que, a su juicio, establece que las sanciones moratorias generadas antes de diciembre de 2022 deben ser asumidas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y no por el ente territorial.
Para resolver el asunto, lo primero que la Sala debe establecer es la norma aplicable al trámite de reconocimiento de las cesantías solicitadas por el demandante, pues de ello depende determinar qué entidad es jurídicamente responsable de asumir la sanción por la mora en el desembolso. Lo anterior, por cuanto el derecho a la sanción moratoria no surge de forma autónoma, sino como consecuencia del incumplimiento del deber de pago en los términos de ley.
Al respecto, el Consejo de Estado ha sostenido de forma reiterada que la fecha en que se presenta la solicitud de reconocimiento de cesantías determina el régimen 1 Radicado: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15). 2 Artículo 4°. Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este. Radicado: 86 001 33 33 001 2023 00698 01 Demandante: Marino Bedoya Saavedra jurídico aplicable. En particular, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 4 de julio de 20243, sostuvo: «la petición de la demandante ( se refiere a la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías) debía resolverse con las normas vigentes al momento de su petición, esto es, a la luz de lo establecido en la Ley 1955 de 2019 y demás normas concordante y complementarias, para determinar a quien corresponde la responsabilidad por la mora que se depreca, en atención a lo previsto en el parágrafo del artículo 57, deba analizarse si la conducta desarrollada por la entidad territorial, cumplió con los presupuestos fijados por el legislador, lo que en caso positivo, la traslada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -FOMAG-».
En el mismo sentido, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 27 de junio de 20244, explicó: «Así las cosas, cuando se radicó la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías definitivas- 27 de mayo del 2019- estaba vigente la Ley 1955 del 2019 la cual empezó a regir el 25 de mayo del 2019. Por ende, cobija las que se causen con posterioridad a esa data».
Al respecto, la Sala precisa que el demandante presentó la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías parciales el 4 de junio de 2021. Esto significa que la norma aplicable al caso es la Ley 1955 de 2019 y no la Ley 2294 de 2023, pues esta última entró en vigor el 19 de mayo de 2023, es decir, con posterioridad al inicio de la actuación administrativa del demandante.
En virtud del principio de irretroactividad5 de la ley, las disposiciones normativas rigen hacia el futuro, salvo que expresamente se disponga lo contrario, lo que no ocurre en este caso. Por lo tanto, el marco normativo pertinente es el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, que asigna tanto a las entidades territoriales como a FOMAG la responsabilidad por el pago de las cesantías cuando la mora en el desembolso es atribuible a su actuación. En el caso concreto, el a quo encontró probado que la Secretaría de Educación incurrió en mora injustificada en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías parciales.
Por esta razón, se condenó al departamento del Putumayo al pago de la sanción correspondiente a 13 días de mora. Es importante destacar que esta decisión no fue controvertida en el recurso de apelación. Por lo tanto, la Sala se abstendrá de verificar el cumplimiento de los plazos previstos en la Ley 1071 de 2006 y el Decreto 1272 de 2018.
Lo anterior es suficiente para concluir que el recurso de apelación no prospera. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia apelada. 5. Costas Conforme con el artículo 188 del CPACA, en concordancia con el artículo 365 del CGP, se condenará en costas al departamento del Putumayo, porque el recurso de apelación no prosperó. Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Putumayo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, IV.
FALLA 1. Confirmar la sentencia del 13 de febrero de 2025, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, por las razones expuestas. 3 Radicado: 25-000-23-42-000-2022-00010-01 (1876-2024). 4 Radicado: 25000-23-42-000-2021-01056-01 (5395-2023). 5 Ver sentencia del 4 de julio de 2024. Consejero Ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez.
Radicado: 25-000-23- 42-000-2022-00010-01 (1876-2024). Radicado: 86 001 33 33 001 2023 00698 01 Demandante: Marino Bedoya Saavedra 2. Condenar en costas al departamento del Putumayo, de conformidad con la parte motiva. 3. Por Secretaría, devolver el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, una vez ejecutoriada esta decisión. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.