1 Fl. 377 vuelto del expediente físico. CONCURSO DE MÉRITOS - Lista corta / PLIEGO DE CONDICIONES - Requisitos habilitantes y de calificación – Síntesis del caso: La empresa SERVICIOS DE INGENIERÍA Y CONSTRUCCIÓN LTDA demandó al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVIAS solicitando la nulidad de los actos administrativos que adjudicaron el módulo 5 del concurso de méritos CM-SGT-SRN-014-2012 al Consorcio Red Vial 2012, alegando que su propuesta fue indebidamente descalificada por no acreditar la ausencia de sanciones en los contratos aportados como experiencia específica.
Extracto: [ ] Como puede verse, la selección de las propuestas depende del cumplimiento de los requisitos contenidos en el pliego de condiciones, documento que ha sido definido por el Consejo de Estado como aquél que «establece el conjunto de cláusulas aplicables al contrato, y por supuesto determina el procedimiento para la escogencia del contratista.
En ese orden, tiene un contenido mixto, porque además de que detallan las características del negocio jurídico, fijan la forma como la administración seleccionará al contratista.»; por tanto, allí se consagran los requisitos habilitantes y, de evaluación y clasificación de propuestas que deben ser analizados por la entidad. [ ] Obsérvese que la subsanabilidad de requisitos se predica para los factores habilitantes y no de escogencia, porque esto implicaría una adición o mejora de la oferta. [ ] Todo lo anterior, permite señalar que la experiencia específica como requisito de evaluación y escogencia de las propuestas, no es subsanable. [ ] En el caso concreto, el recurrente repara el hecho que el Juez de primera instancia haga aplicación extensiva de la regla del requisito habilitante de experiencia, a la evaluación de la experiencia específica, consistente en la certificación expedida por el ente contratante que manifieste que no hubo sanciones y multas, exigencia que a su juicio es ilegal, más cuando está tácitamente acreditada con la documentación aportada. [ ] Por estas razones, estima la Sala que en este caso no es dable considerar que se está en presencia de una interpretación extensiva de reglas consagradas en el requisito habilitante de la experiencia aceptable, ni que se vulnera el principio de in dubio pro actione, pues como se cita en el acápite de pruebas, lo antes señalado consta en las reglas del criterio de evaluación objeto de reparo, que están expresamente contenidas en el pliego de condiciones, lo que impide inferir las afirmaciones de la sociedad demandante. […] Todo lo anterior, permite señalar que no es cierto que lo requerido en la experiencia general fue trasladado a la experiencia específica, ni que debía tenerse como requisito tácitamente cumplido, cuando las disposiciones fueron claras en las exigencias hechas a los proponentes, tampoco se trataba de un requisito que pudiera ser objeto de modificación, aclaración o complementación, pues aceptar una actuación posterior al cierre para el cumplimiento de éste, constituiría en este caso, una mejora de la propuesta inicialmente presentada. [ ] En consecuencia, ante la ausencia de elementos que den lugar a declarar la prosperidad del cargo objeto de apelación y el cargo de nulidad presentado en la demanda, se hace innecesario estudiar las pretensiones «condenativas» de la demanda, y lo procedente es confirmar la sentencia de primera instancia. NOTA DE RELATORÍA: La Sala Quinta del Tribunal concluyó que: i) La exigencia de certificación expedida por la entidad contratante sobre la inexistencia de sanciones en los contratos aportados como experiencia específica estaba expresamente prevista en el pliego de condiciones; ii) Dicha exigencia no podía ser cumplida mediante declaraciones del proponente ni documentos distintos a los señalados; iii) Al tratarse de un factor de ponderación esencial para la comparabilidad de las ofertas, no era susceptible de modificación, aclaración o complementación posterior al cierre del proceso; iv) No se configuró falsa motivación ni vulneración del principio in dubio pro actione, pues las reglas eran claras y aplicables por igual a todos los oferentes.
Por tanto, se confirmó la sentencia de primera instancia y se negó la condena en costas en segunda instancia por no haberse causado. 1 Fl. 377 vuelto del expediente físico. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA QUINTA DE ORALIDAD Magistrada Ponente: JULIANA NANCLARES MÁRQUEZ Medellín, primero (1) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Proceso NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 25 Actor SERVICIOS DE INGENIERÍA Y CONSTRUCCIÓN LTDA Demandado INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVIAS Radicado 05001 33 33 009 2013 01016 01 Instancia Segunda Providencia Sentencia No. 195 de 2025 Temas y Subtemas Concurso de mérito de lista corta- pliego de condiciones- requisitos habilitantes y de calificación- subsanabilidad.
Decisión CONFIRMA DECISIÓN Procede la Sala a resolver el recurso de apelación, interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 13 de diciembre de 2019, por el JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda presentada a través del medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, por la SERVICIOS DE INGENIERÍA Y CONSTRUCCIÓN LTDA en contra del INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS -INVIAS-. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones1. PRIMERA: Que se declare la nulidad del acto de adjudicación No 06267 del 06 de Noviembre de 2012 por medio del cual se ordenó lo siguiente: “(…)
ARTICULO QUINTO: Adjudicar el MÓDULO 5 del Concurso de Méritos CM-SGT- SRN-014-2012 cuyo objeto es la INTERVENTORÍA, PARA EL MANTENIMIENTO Y REHABILITACIÓN DE LA RED VIAAL (sic) PRIMARIA A CARGO DE INVIAS, GRUPO 6 “MODULO 5 INTERVENTORÍA PARA EL MANTENIMIENTO Y REHABILITACIÓN DE LA CARRETERA LA MANSA-PRIMVERA (sic) SECTOR CIUDAD BOLIVAR – CAMILO C., RUTA 60 TRAMO 6003, DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA al proponente No 6 CONSORCIO RED VIAL 2012 representado legalmente por MIGUL(sic) ANGEL BOTERO GIRALDO … por un valor total de la propuesta de MIL CINCUENTA TRES MILLONES DOSCIENTOS UN MIL QUINIENTOS OCHENTA Y CUATROS PESOS MCTE ($ 1.053.201.584,00), con un factor multiplicador de 2.40.” SEGUNDA: que se declare la nulidad del acto 6613 del 22 de Noviembre de 2012 por medio del cual se establece lo siguiente: “(…) Por la cual se aclara la Resolución NO 06267 del 06 de Noviembre de 2012 por medio de la cual se adjudicó el Concurso de Méritos CM-SGT-SRN-014-2012 cuyo 05001 33 33 009 2013 01016 01 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 2 es INTERVENTORÍA, PARA EL MANTENIMIENTO Y REHABILITACIÓN DE LA RED VIAL PRIMARIA A CARGO DE INVIAS, GRUPO 6.” CONDENATIVAS PRIMERA: que como consecuencia de la primera pretensión principal y segunda pretensión principal, se condene al INSTITUTO NACIONAL DE VIAS a pagar las utilidades que hubiesen generado el contrato a favor del demandante las cuales ascienden a CIENTO VEINTINUEVE MILLONES DOSCIENTOS UN MIL CIEN PESOS CON OCHO CENTAVOS ($129.201.100,8).
SEGUNDA: que como consecuencia de la primera pretensión condenativa, se paguen las sumas anteriormente descritas debidamente actualizadas y con los intereses moratorias a la máxima tasa legal permitida si a ello hay lugar. 1.2. Hechos2 Informa la demanda, que: - El 17/05/2012 INVIAS publicó la apertura del proceso de selección bajo la modalidad de lista corta No. CM-SGT-SRN-014-2012, para el desarrollo del proyecto de interventoría, para el mantenimiento y rehabilitación de la red vial primaria a cargo de INVIAS, que contemplaba la ejecución de cinco (5) subproyectos, clasificados en módulos. - En el término de cierre del proceso de selección, la empresa SERVINC LTDA presentó propuesta técnica para la conformación de la lista corta el 15/06/2012. - El 06/08/2012 la entidad expidió un acta de conformación de lista corta dentro de cada módulo, subproyecto. -En el informe de evaluación del 19/10/2012, la entidad determinó para la propuesta de la demandante que, los contratos acreditados como experiencia «no son tenidos en cuenta para la evaluación…los documentos no especifican si hubo multas y/o sanciones y si se hizo efectiva la garanta (sic) de calidad de los servicios» - La demandante solicitó modificar el informe de evaluación, dando respuesta a las observaciones solicitadas. - El 29/10/2012 se dictó el informe de evaluación definitivo, señalando que la demandante cumple para la precalificación de la interventoría y acreditación de 2 Fl. 378 del expediente físico. 05001 33 33 009 2013 01016 01 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 3 la experiencia aceptable.
Sin embargo, de la experiencia específica y del proponente singular, la entidad se ratifica en la decisión adoptada el 19/10/2012. - En la audiencia del informe de apertura de sobre económico, se solicitó la calificación con el máximo puntaje; no obstante, la entidad se ratificó en la evaluación del proponente. Con fundamento en lo anterior, mediante Resolución 06267 del 06/11/2012 la entidad resolvió adjudicar los módulos así: MÓDULO ADJUDICATARIO 3 Consorcio Interventores 014 4 Consorcio Red Vial 2012 1 Consorcio CI 014 2 Interventorías y diseños SA Interdiseños SA 5 Consorcio Red Vial 2012 - Indica que la entidad demandada afectó los derechos de la sociedad demandante, porque bajo un criterio ilegal determinó que no acreditó el no haber sido sancionado o multado en los contratos para cumplir con la experiencia específica, a pesar de que los documentos presentados así lo demostraban y que no fueron tenidos en cuenta, negándose entonces a otorgar 1000 puntos a la propuesta presentada. - Luego de hacer referencia a las razones por las cuales no se eligió o se rechazó los proponentes CONSORCIO VIAL, CONSORCIO E Y B 2012, INTEGRAL S.A., CONSORCIO INTERVENTORIA OBRAS VIALES, dice que el orden debió ser:
1. CONSORCIO RED VIAL 2012
2. SERVINC LTDA 3. INTEGRAL S.A. - La entidad debió tener en cuenta lo establecido en el pliego de condiciones para dirimir empates técnicos que se encuentra en el numeral 8.2., y que al revisar las propuestas de los oferentes CONSORCIO RED VIAL 2012 e INTEGRAL S.A., ninguno acredita ser Mipyme singular o que sus integrantes tuvieran esa condición, y por eso debió haberse seleccionado en el primer orden de elegibilidad a SERVINC LTDA único proponente singular en condición de Mipyme. - Ante la evidente intención de la entidad de no proceder a adjudicar el contrato del módulo 5 a la demandante, se solicitó conciliación con el fin de revocar el acto de adjudicación y ser resarcidos los daños causados. 05001 33 33 009 2013 01016 01 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 4 - El 22/11/2012 por Resolución No. 6613, se aclaró la R. No. 06267 del 06/11/2012 «por medio de la cual se adjudicó el Concurso de Méritos CM-SGT- SRN-014-2012 cuyo es INTERVENTORÍA, PARA EL MANTENIMIENTO Y REHABILITACIÓN DE LA RED VIAL PRIMARIA A CARGO DE INVIAS, GRUPO 6.» 1.3.- Concepto de violación En la demanda se invoca como causales de nulidad de los actos demandados, los siguientes: - Falsa motivación, porque la entidad desconoció las reglas de interpretación de los pliegos de condiciones, imponiendo dentro del proceso consecuencias falaces, por las siguientes razones: • Indebida interpretación de los documentos de la convocatoria CM- SGT-SRN-014-2012.
La entidad no evaluó la información presentada por la demandante, porque no se encontraba la anotación que indicara que el contratista no había sido sancionado o multado, por una interpretación al numeral 4.4.2 del documento precalificatorio, cuando pudo haberse hecho de manera tácita o expresa, ya que el documento no hacía distinción al respecto.
Con fundamento en los artículos 13 y 27 de la Ley 80 de 1993, dice que la entidad da un significado más allá de lo literal, pues del numeral 4.4.2. no se deduce una obligación de acreditar la información con una nota que indique no sanción ni multa, cuando se puede deducir de la frase: contrato recibido a satisfacción. • Del sentido teleológico del documento de convocatoria “el espíritu del pliego”.
En caso de duda debe optarse por la interpretación que favorezca al participante, conforme al art. 1624 del código Civil o eliminando la regla, en caso de ser factible. • De la regla de subsanación dentro del proceso de selección estatal. En este caso, la demandante allegó documentos de los contratos acreditados para demostrar la experiencia, a lo que la entidad respondió: «habilitante», pero no otorgaba puntaje por la experiencia calificable, al considerar que la misma no estaba sujeta a cambios, modificación o aclaración. 05001 33 33 009 2013 01016 01 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 5 Al respecto señala que el documento debió tenerse en cuenta porque con él no se estaba mejorando la oferta y era un requisito cumplido desde el principio; además, no está prohibido realizar aclaraciones de aspectos que se están afirmando desde la presentación de la propuesta. 1.4.
Posición de la parte demandada3 La entidad demandada se opone a las pretensiones de la demanda por carecer de fundamentación fáctica y jurídica. Explica que: - En el Acta del 19/10/2012 del informe de evaluación de lista corta, se requirió a la demandante para complementar y aclarar la información de los contratos acreditados como experiencia para precalificar que, según el numeral 4.4.2. debía existir la anotación sobre si el contrato ha sido objeto de multas o sanción, la misma que no encontró. - El Pliego de condiciones es claro y lógico en que la falta de sanción o multa en los contratos aportados debe ser certificada por el ente contratante, y no con una simple manifestación del proponente.
Además, es un requisito del que no se predica ningún sistema de valorización, pues está encaminado a dar seguridad a las relaciones jurídicas. - En este caso es aplicable el Decreto 734 de 2012 art. 2.2.8, que trata de las reglas de subsanabilidad. Propone como excepciones de fondo: buena fe de INVIAS, enriquecimiento sin causa por parte del demandante, imposibilidad de condenar en costas, y la excepción de caducidad, que fue resuelta en audiencia inicial celebrada el 05/05/2015, en la cual se declaró no procedente.4 1.5.- De la providencia impugnada.5 El Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Medellín, profirió sentencia el 13 de diciembre de 2019, negando las pretensiones y 3 Fl. 443 del expediente físico y 024ContestacionDeLaDemanda.pdf 4 Fl. 493 del expediente físico y 024ContestacionDeLaDemanda.pdf 5 Fl. 553 del expediente físico y 052Sentencia.pdf 05001 33 33 009 2013 01016 01 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 6 condenando en costas a la parte demandante.
En la parte considerativa hace referencia a: • Los principios que orientan la contratación estatal, consagrados en los arts. 3, 23, 24, y 25 de la Ley 80 de 1993 y art. 5 de la Ley 1150 de 2007. • La modalidad de contratación estatal de concurso de mérito, consagrado en el núm. 3 del art. 2º de la Ley 80 de 1993. • El pliego de condiciones- naturaleza, finalidad e interpretación. • La subsanabilidad de los requisitos habilitantes y las causales de rechazo de las ofertas (parágrafo 1º del art. 5º de la Ley 80 de 1993). • Los presupuestos para la procedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho frente a actos precontractuales y contractuales.
Del caso concreto, señala que está probado que INVIAS adelantó proceso de selección a través de la «modalidad de concurso de méritos de lista corta por módulos No. CM-SGT-SRN-014-2012 que tenía por objeto la INTERVENTORÍA PARA EL MANTENIMIENTO Y REHABILITACIÓN DE LA RED VIAL PRIMARIA A CARGO DE INVIAS, GRUPO 6», el cual se componía de módulos, siendo objeto del litigio el 5º módulo.
Luego de citar el informe de evaluación de lista corta del 19/10/2012, la valoración de la experiencia específica, la respuesta a las observaciones, el pliego de condiciones y documento de precalificación de la interventoría que por cierto fueron consultados en el SECOP, precisa que allí se fijó que los proponentes debían aportar soportes requeridos para la experiencia aceptable, so pena de declarar la propuesta NO HÁBIL, falencia que podía ser subsanada por los oferentes al ser requisitos habilitantes, contrario a lo que sucede con la experiencia específica y los documentos requeridos en el pliego para su demostración, que no pueden ser subsanados por tratarse de factores de escogencia, como lo establece el parágrafo 1º del art. 5º de la Ley 1150 de 2007.
Señala que en el «documento para precalificación de la interventoría» relacionada con el concurso de mérito objeto de demanda, expresamente consagraba la certificación de inexistencia de sanciones del oferente y que la consecuencia de no acreditarse dicho requisito es considerar: NO HÁBIL. En la documentación presentada por SERVINC LTDA no consta la certificación 05001 33 33 009 2013 01016 01 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 7 expresa exigida, sino formato de «acreditación de multas y sanciones» en la que el propio representante legal manifiesta bajo la gravedad de juramento que no ha sido objeto de tales medidas entre el 1/01/2007 y la fecha de cierre del proceso de selección; sin embargo, siendo documento que proviene del oferente y no del contratante no podía ser tenido en cuenta.
Además, porque no tenía la anotación de la ausencia de multas y sanciones, de ahí que se le concedió la posibilidad de complementar y aclarar, por ser requisito habilitante. En cuanto a la experiencia específica, revisando el pliego de condiciones INVIAS reiteró la exigencia de la constancia expresa de no haber sido objeto de sanción o multa, por lo que no podían recibirse las certificaciones firmadas por el representante legal de SERVINC LTDA, y dado que se trataba de un requisito con criterio de comparabilidad de las propuestas, no podía ser objeto de subsanación, ya que esto implicaría mejorar la oferta.
Por lo anterior, estimó el Juzgado que permanece incólume la legalidad de los actos demandados, y por ello no hay lugar a estudiar si la sociedad SERVINC LTDA debía ser adjudicataria del módulo 5º, y el restablecimiento del derecho pretendido. 1.6. Del fundamento del recurso interpuesto. La parte demandante6 interpone recurso de apelación argumentando que no se analizó el primer cargo de nulidad de falsa motivación expuesto en la demanda, y precisa que: - «Lo requerido en la experiencia general, no es exigible en la experiencia específica».
Tanto INVIAS como el Juez consideran que las reglas establecidas para la experiencia habilitante son trasladables para la acreditación de la experiencia específica, solo por la alocución «la información relativa a la experiencia específica se calificará a partir de la información aportada en la propuesta técnica». En ninguna parte INVIAS establece que se despreciará aquellos contratos que no tengan la frase, no sancionado. - «La acreditación de no sancionado se cumplió de manera tácita», con el aporte de contratos terminados y liquidados que no tenían sanciones, pues la exigencia de la frase no estar sancionado, no se deduce del pliego de condiciones. 6 Fl. 571 del expediente físico y 055EscritoDeRecurso.pdf 05001 33 33 009 2013 01016 01 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 8 - «Tasación de prueba ilegal» tanto en sede administrativa como judicial se expuso que se inaplicara la interpretación de la entidad consistente en extraer reglas de la experiencia general a la acreditación de la experiencia específica, lo que obvió el Despacho, quien no tuvo en cuenta lo establecido en los art. 6.1 y 6.2 de la Ley 1150 de 2007, que fija una tarifa legal a la prueba de encontrarse multado o sancionado, y que consagra a la Cámara de Comercio como entidad donde se envía la información de contratos, multas y sanciones.
Reitera los argumentos expuestos en la demanda, relacionados con: • Indebida interpretación de los documentos de la convocatoria CM-SGT- SRN-014-2012. • Del sentido teleológico del documento de convocatoria “el espíritu del pliego”. Concluye que la no calificación con el máximo puntaje de la propuesta de la sociedad demandante implica una interpretación extensiva que la perjudica, siendo válido un criterio finalístico y no ir en contra de la regla general del in dubio pro actione, «es decir, el entendimiento de las cláusulas de pliego en beneficio de la parte que no las ha redactado, regla consagrada en el artículo 1624 del Código Civil». 1.7.
Trámite de segunda instancia. De forma oportuna, la sociedad demandante presentó y sustentó el recurso de apelación interpuesto en contra de la decisión proferida en primera instancia, el cual fue concedido por el Juez en auto del 2 de marzo de 20207y admitido por este Tribunal a través de proveído del 25 de septiembre de 20208. En auto del 15 de octubre de 20209 se dio traslado para alegar a las partes, y luego el expediente fue objeto de redistribución de reparto e ingresó a despacho para sentencia. 1.8.- Alegatos de conclusión en segunda instancia La parte demandante10 presenta alegatos de conclusión señalando que era diáfano y quizá de buena fe hacer extensiva la regla de requerir los certificados 7 Fl. 582 del expediente físico y 057AutoQueConcedeRecursoDeApelacion.pdf 8 Fl. 587 del expediente físico y 063AutoQueConcedeRecursoDeApelacion 9 Fl. 590 del expediente físico y 065Auto 10 Fl. 591 del expediente físico y 067EscritoDeAlegatos 05001 33 33 009 2013 01016 01 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 9 de experiencia para la acreditación de componente puntuable, la misma que resulta contra legem al aplicar el numeral 4.4.2. del pliego de condiciones en contraposición al art. 6.2 de la Ley 1150 de 2007.
Señala que demostró desde el inicio ser el mejor proponente para ser adjudicatario, lo que se demuestra con el informe de evaluación preliminar, y reitera argumentos expuestos en el recurso de apelación. 1.9.- Concepto del Ministerio Público.11 El Agente del Ministerio Público delegado ante el Tribunal, conceptúa que la parte demandante no demostró los cargos formulados en contra de los actos demandados, por considerar que: - De conformidad con el art. 2º de la Ley 1150 de 2007 y el Decreto reglamentario 734 de 2012 vigente para la época de los hechos, se estableció que, dentro de los factores de evaluación técnica de las propuestas en los contratos de consultoría, podía incluirse la experiencia específica del proponente en el pliego de condiciones.
De la aplicación extensiva de la regla de certificación de experiencia de contratos cumplidos, dice que en el pliego de condiciones claramente está la exigencia de acreditar que no haya sido objeto de sanción o multa certificada por el ente contratante, la cual tiene amparo en el Decreto 734 de 2012. Por tanto, estima que no resulta irracional ni desproporcionado que la entidad exija para la acreditación de la experiencia específica la certificación mencionada, puesto que uno de los propósitos es evaluar la idoneidad del contratista.
Ahora, de considerar que la exigencia es ilegal, puesto que la facultad de registrar sanciones contractuales es de las Cámaras de Comercio, estima el Procurador que ello no infringe el principio de transparencia, cuando la entidad lo hace en el pliego de condiciones y de forma igual para evaluar a los oferentes la experiencia e idoneidad; además que el certificado de Cámara de comercio es prueba de requisitos habilitantes, pero no de aspectos técnicos.
Por lo que sí resultaría violatorio del principio de igualdad, que se permitiera subsanar faltas de documentos de calificación de experiencia específica, por fuera de las oportunidades del pliego de condiciones. 11 Fl. 596 del expediente físico. 05001 33 33 009 2013 01016 01 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 10 Por último, precisa que los contratos y actas de liquidación no son documentos idóneos para demostrar la ausencia de sanciones. 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. Corresponde a esta Corporación conocer en segunda instancia de la apelación presentada en contra de la sentencia dictada por los juzgados administrativos, según lo consagrado en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011. Así mismo, se advierte que el pronunciamiento estará sujeto a los cargos sustentados en el recurso, conforme el artículo 320 de la Ley 1564 de 2012. 2.2.
Problema jurídico. Teniendo en cuenta lo anterior y los argumentos expuestos en el recurso de apelación, la Sala se ocupará de establecer si procede revocar la sentencia de primera instancia, por considerar que la regla para evaluar el requisito habilitante de experiencia no puede extenderse a la evaluación de la experiencia específica que, por cierto, se estima acreditada en forma tácita. 2.3.
Tesis de la Sala. Habrá de confirmarse la decisión de primera instancia, en razón a que la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados, como pasa a explicarse en el desarrollo del caso en concreto. 2.4.- Marco jurídico y jurisprudencial. Concurso de mérito de lista corta.
La Ley 1150 de 2007 en su art. 2º consagra el concurso de méritos como una modalidad de selección de contratista, definido así: 3. Concurso de méritos. <Numeral modificado por el artículo 219 del Decreto 19 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Corresponde a la modalidad prevista para la selección de consultores o proyectos, en la que se podrán utilizar sistemas de concurso abierto o de precalificación. En este último caso, la conformación de la lista de precalificados se hará mediante convocatoria pública, permitiéndose establecer listas limitadas de oferentes mediante 05001 33 33 009 2013 01016 01 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 11 resolución motivada, que se entenderá notificada en estrados a los interesados, en la audiencia pública de conformación de la lista, utilizando para el efecto, entre otros, criterios de experiencia, capacidad intelectual y de organización de los proponentes, según sea el caso.
De conformidad con las condiciones que señale el reglamento, en desarrollo de estos procesos de selección, las propuestas técnicas o de proyectos podrán ser presentadas en forma anónima ante un jurado plural, impar deliberante y calificado. Para la selección del contratista en esta modalidad, el Decreto 734 de 2012 aplicable al caso, disponía: Artículo 3.3.1.2.
Tipos de propuesta técnica. Para la selección de consultores o de proyectos, la entidad definirá en el pliego de condiciones el tipo de propuesta técnica que se le solicitará a los posibles proponentes según se define en el presente artículo. Cuando la entidad suministre en los requerimientos técnicos la metodología exacta para la ejecución de la consultoría, así como el plan y cargas de trabajo para la misma, se exigirá la presentación de una Propuesta Técnica Simplificada (PTS).
En estos casos procede la selección por el sistema de concurso abierto, o mediante el de precalificación con lista corta o lista multiusos. Cuando los servicios de consultoría señalados en los requerimientos técnicos para el respectivo concurso de méritos puedan desarrollarse con diferentes enfoques o metodologías, se exigirá la presentación de una Propuesta Técnica Detallada (PTD).
En estos casos sólo procede la selección por el sistema de precalificación con lista corta. Artículo 3.3.1.3. Contenido del pliego de condiciones y requerimientos técnicos. El pliego de condiciones para el concurso de méritos deberá contener, además de lo señalado en el artículo 2.2.3 del presente decreto, el anexo de los requerimientos técnicos de los servicios de consultoría que se van a contratar.
En los mismos se señalará cuando menos lo siguiente: 1. Los objetivos, metas y alcance de los servicios que se requieren. 2. La descripción detallada de los servicios requeridos y de los resultados o productos esperados, los cuales podrán consistir en informes, diagnósticos, diseños, datos, procesos, entre otros, según el objeto de la consultoría. 3.
El cronograma de la ejecución del contrato de consultoría. 4. El listado y ubicación de la información disponible para ser conocida por los proponentes, con el fin de facilitarles la preparación de sus propuestas, tales como estudios, informes previos, análisis o documentos definitivos. 5. La determinación del tipo de propuesta que se exige en el proceso de concurso de méritos.
Como puede verse, la selección de las propuestas depende del cumplimiento de los requisitos contenidos en el pliego de condiciones, documento que ha sido definido por el Consejo de Estado como aquél que «establece el conjunto de cláusulas aplicables al contrato, y por supuesto determina el procedimiento para la escogencia del contratista.
En ese orden, tiene un contenido mixto, porque además de que detallan las características del negocio jurídico, fijan la forma como la administración seleccionará al contratista.» 12; por tanto, allí se 12 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA SUBSECCION C Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO Bogotá D.C., doce (12) de agosto de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-26-000-1995-10866-01(26332) 05001 33 33 009 2013 01016 01 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 12 consagran los requisitos habilitantes y, de evaluación y clasificación de propuestas que deben ser analizados por la entidad.
En cuanto a la subsanabilidad de estos requisitos, el Decreto 734 de 2012 dispone: Artículo 2.2.8. Reglas de subsanabilidad. En todo proceso de selección de contratistas primará lo sustancial sobre lo formal. En consecuencia no podrá rechazarse una propuesta por la ausencia de requisitos o la falta de documentos que verifiquen las condiciones del proponente o soporten el contenido de la oferta, y que no constituyan los factores de escogencia establecidos por la entidad en el pliego de condiciones, de conformidad con lo previsto en los numerales 2, 3 y 4 del artículo 5° de la Ley 1150 de 2007 y en el presente decreto.
Tales requisitos o documentos podrán ser requeridos por la entidad en condiciones de igualdad para todos los proponentes hasta la adjudicación, sin que tal previsión haga nugatorio el principio contemplado en el inciso anterior. Sin perjuicio de lo anterior, será rechazada la oferta del proponente que dentro del término previsto en el pliego o en la solicitud, no responda al requerimiento que le haga la entidad para subsanarla.
Cuando se utilice el mecanismo de subasta esta posibilidad deberá ejercerse hasta el momento previo a su realización, de conformidad con el artículo 3.2.1.1.5 del presente decreto. En ningún caso la entidad podrá señalar taxativamente los requisitos o documentos subsanables o no subsanables en el pliego de condiciones, ni permitir que se subsane la falta de capacidad para presentar la oferta, ni que se acrediten circunstancias ocurridas con posterioridad al cierre del proceso, así como tampoco que se adicione o mejore el contenido de la oferta.
Obsérvese que la subsanabilidad de requisitos se predica para los factores habilitantes y no de escogencia, porque esto implicaría una adición o mejora de la oferta. Ahora, entre los criterios de evaluación de las propuestas, está el de la experiencia específica, consagrada en el Decreto 734 de 2012, así: Artículo 3.3.4.3. Criterios de evaluación de las propuestas técnicas.
Los factores de calificación destinados a valorar los aspectos técnicos de la oferta o proyecto son aquellos criterios de selección que permiten escoger la oferta o proyecto más favorable para la entidad contratante, por brindar las mejores condiciones para la ejecución del contrato y la calidad del servicio, según lo establezca el pliego de condiciones.
Lo anterior, sin perjuicio del cumplimiento de los requisitos mínimos establecidos en el pliego de condiciones. Los criterios que las entidades podrán utilizar según la naturaleza y complejidad del servicio de consultoría a contratar, son entre otros: 1. Experiencia específica del Proponente: Es aquella directamente relacionada con el objeto a contratar, que de acuerdo con las necesidades que la entidad pretende satisfacer, permite a la entidad valorar la idoneidad de los proponentes, en exceso de la mínima habilitante. 05001 33 33 009 2013 01016 01 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 13 2.
Experiencia específica del equipo de trabajo: Es aquella que se acredite con base en el personal propuesto en la oferta, directamente relacionada con las actividades que desarrollarán en la ejecución contractual y que permite a la entidad valorar la idoneidad de aquel. Los pliegos de condiciones podrán señalar aquellas condiciones que deban acreditar las ofertas a efecto de ser elegibles, de tal manera que si a pesar de cumplir con los requerimientos habilitantes de los pliegos de condiciones para participar, no alcanzaron el nivel mínimo de calidad establecido en dichas condiciones, no sea posible tenerlas en cuenta para efectos del orden de adjudicación. Los criterios técnicos de la oferta o del proyecto deberán ser proporcionales y razonables a la naturaleza del contrato a suscribir.
Para tal efecto, se debe tener en cuenta la incidencia de estos criterios en la ejecución del contrato conforme el campo de que se trate. La valoración del equipo de trabajo deberá realizarse únicamente sobre aquel que ejecutará el contrato. La entidad estatal contratante verificará que el equipo de trabajo presentado esté en capacidad real y efectiva de cumplir con la carga y plan de trabajo de la consultoría. Todo lo anterior, permite señalar que la experiencia específica como requisito de evaluación y escogencia de las propuestas, no es subsanable. 2.5.- Caso concreto En el caso concreto, el recurrente repara el hecho que el Juez de primera instancia haga aplicación extensiva de la regla del requisito habilitante de experiencia, a la evaluación de la experiencia específica, consistente en la certificación expedida por el ente contratante que manifieste que no hubo sanciones y multas, exigencia que a su juicio es ilegal, más cuando está tácitamente acreditada con la documentación aportada. 2.5.1.- Las pruebas.
Dentro de las pruebas aportadas que fueron decretadas en el proceso, y que interesa para resolver sobre el cargo presentado en el recurso de apelación, que se circunscribe a la acreditación de la experiencia específica, encontramos: - Pliego de condiciones de septiembre de 2012. Propuesta técnica detallada concurso de méritos de lista corta por módulos, que para acreditar la experiencia específica que es el objeto de la demanda, consagra13: 13 Fl. 6 y siguientes del expediente físico. 001Demanda.pdf Pág. 10 05001 33 33 009 2013 01016 01 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 14 CAPITULO I INFORMACIÓN GENERAL 1.1.- Interpretación de los pliegos Este pliego de condiciones debe ser interpretado común todo y sus disposiciones no deben ser entendidas de manera separa de lo que indica su contexto general.
Por lo tanto, se entienden integrados a éste los anexos que lo acompañan y adendas que posteriormente se expidan…. 1.2.- Glosario. … gg) Experiencia específica. Es la experiencia del numeral 6.2 del Pliego de condiciones, que otorga puntaje a los Proponente. … fff) Pliego de condiciones: Conjunto de normas y documentos que rigen el proceso de selección y futuro contrato en los que se señalan las condiciones objetivas, plazos y procedimientos dentro de los cuales los Proponentes deben formular su Propuesta para participar en el proceso de selección del contratista y tener la posibilidad de obtener la calidad de Adjudicatario del proceso de selección. ggg) Primer Orden de Elegibilidad;
Es la posición que ocupa el proponente que habiendo obtenido calificación definitiva de “ADMISIBLE” en todos los criterios de habilidad, obtiene el puntaje más alto luego de efectuarse la calificación de los criterios de ponderación, previstos en el Pliego de condiciones. (…) 1.3.- Documentos del concurso de Méritos para la presentación de propuestas. … Formato 5 Experiencia específica … Formato 9 Acreditación de Multas y sanciones … (…) CAPITULO V REQUISITOS HABILITANTES Y SU VERIFICACIÓN 5.1 Vigencia de la Verificación de Requisitos Habilitantes Los documentos que soportan los requisitos habilitantes aportados en la etapa de precalificación por los proponentes que conforman la lista corta, hacen parte integral de su PROPUESTA TÉCNICA y en consecuencia no podrán ser modificados.
(…) 5.10. Soportes de la Experiencia Aceptable de la Precalificación. El proponente aportará dentro de su propuesta Técnica Detallada, los soportes contractuales que acrediten su experiencia para precalificar, los cuales deberán corresponder a los relacionados en el formulario de EXPERIENCIA presentado con la manifestación de interés y por los cuales se habilitó para conformar la lista corta de precalificados.
Así mismo el proponente deberá cumplir con todos los requisitos señalados en el documento de precalificación EXPERIENCIA PARA PRECALIFICAR. De lo contrario la propuesta técnica será declarada NO HÁBIL. En el evento que el proponente no aporte los soportes requeridos para acreditar la experiencia, el contrato relacionado con el formulario de experiencia no será tenido en cuenta para efectos de la presente evaluación. (…) Capitulo VI CRITERIOS DE COMPARABILIDAD Y CALIFICACIÓN DE LAS PROPUESTAS. … Las propuestas serán calificadas teniendo en cuenta los aspectos que se enuncian a continuación y dentro de los rangos de ponderación establecidos, así: 05001 33 33 009 2013 01016 01 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 15 La evaluación se realizará de conformidad con las siguientes reglas: 6.2 Experiencia Específica El proponente deberá acreditar en el Formato No. 5 de EXPERIENCIA ESPECÍFICA, que desde el 1 de enero de 1997 y antes de la Fecha de Cierre del presente Concurso de méritos de Lista Corta, inició y terminó, individualmente, en Consorcio ó Unión Temporal, CONTRATOS DE INTERVENTORÍA EN PROYECTOS VIALES CUYO OBJETO HAYA SIDO EN CONSTRUCCION, Y/0 MEJORAMIENTO Y/O REHABILITACION, Y/O, PAVIMENTACION, Y/O MANTENIMIENTO Y/O CONSERVACION DE VIAS PRIMARIAS Y/O SECUNDARIAS Y/O VÍAS URBANAS Y/O PISTAS DE AEROPUERTOS, REALIZADAS PARA ENTIDADES ESTATALES… (…) NOTA 5: LOS CONTRATOS QUE ACREDITEN ESTA EXPERIENCIA NO DEBEN HABER SIDO OBJETO DE MULTA O SANCION ALGUNA.
(…) El Proponente deberá demostrar que desde el 1 de enero de 1997 y antes de la fecha de cierre de la presente Concurso de méritos de Lista Corta, inició y terminó contratos individuales, o en estructura plural, para acreditar la experiencia específica solicitada en este numeral, de la siguiente manera: • Con un máximo de cuatro (4) contratos iniciados y terminados; los cuales no hayan sido objeto de sanción o multa, dicha experiencia deberá venir certificada por el ente contratante de dicha interventoría. • Uno de los contratos presentados para acreditar la experiencia específica debe haber sido ejecutado en el territorio nacional de Colombia, y deberá aportar por lo menos el veinte (20 %) por porciento (sic) de la experiencia específica solicitada. • Uno (1) de los contratos presentados para acreditar la experiencia específica debe haber sido iniciado y terminado con posterioridad al 1 de enero de 2007 y antes de la fecha prevista para el cierre del presente proceso de selección. 6.2.1.- Acreditación para la experiencia específica La Experiencia especifica se acreditará a través de la información consignada en el formulario (Formato No 5) correspondiente, que contenga máximo cuatro (4) contratos iniciados y terminados, adjuntando: • CERTIFICACIÓN DE LOS CONTRATOS PARA ACREDITAR LA EXPERIENCIA ESPECÍFICA expedida por la entidad contratante, en la cual deben encontrarse los datos requeridos en el presente pliego de condiciones.
O, si es necesario • Acta de Entrega y Recibo Definitivo, debidamente diligenciada y suscrita por las partes involucradas. O, si es necesario • Acta de liquidación y/o el acto administrative de liquidación (si el contrato fue liquidado). 05001 33 33 009 2013 01016 01 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 16 O, si es necesario • Copia del contrato (o de los folios pertinentes).
En los documentos aportados para acreditar la experiencia deberá constar la siguiente información: (…) • Manifestación en la cual conste que no se declare ningún tipo de sanción por incumplimiento del Interventoría y/o calidad del servicio. • (…) El Formulario de EXPERIENCIA ESPECÍFICA contenido en el Formato No. 5 deberá diligenciarse en su totalidad con toda la información requerida anteriormente.
La información relativa a la EXPERIENCIA se podrá complementar con cualquier otro documento adicional que se requiera cuando la información referida en el presente numeral, no se pueda obtener de la certificación expedida por el ente contratante o contrato y acta de liquidación o terminación o recibo final. El documento adicional para complementar la información relative a la experiencia deberá ser expedido por la entidad contratante.
La(s) certificación (es) para acreditar la experiencia debe(n) ser expedida(s) por la(s) entidad(es) contratante(s), con indicación de la fecha de expedición. 6.2.2 Consideraciones para la acreditación de la Experiencia Especifica (…) En caso que el proponente relacione o anexe más de un formulario para obtener puntaje por experiencia especifica, únicamente se tendrá en cuenta el primer formulario que aparece en orden consecutive foliado y de él los cuatro (4) primeros contratos relacionados.
(…) • Cuando el proponente sea una persona natural o jurídica extranjera que no tenga sucursal en Colombia, presentara la información que acredite su experiencia específica, en iguales condiciones que los proponentes nacionales. En caso de que alguna información referente a esta experiencia no este acreditada de la manera que exige el presente pliego de condiciones, deberá aportar el documento o documentos equivalentes, de los cuales se pueda obtener la información requerida.
Esta acreditación con documentos equivalentes, solo aplica en relación con los expedidos en un país extranjero. (…) Para los Interesados que integren la lista corta, en la etapa de calificación, deberán acreditar la experiencia aceptable, exigida en el documento de precalificación para lo cual deberán allegar certificación de experiencia expedida por el ente contratante en la cual conste que no se declare ningún tipo de sanción por incumplimiento del Consultor, ni se hizo efectiva, con posterioridad a la terminación de los trabajos, la garantía de calidad del servicio de la Interventoría. • En caso que la Entidad requiera verificar la veracidad de la información aportada para acreditar la experiencia aceptable, podrá solicitarla y el oferente está en la obligación de allegarla, de lo contrario los contratos no serán tenidos en cuenta para la evaluación. (…) El Instituto, sin perjuicio de la aplicación del principio de Buena Fe, se reserva el derecho de verificar integralmente la autenticidad, exactitud y coherencia de la información aportada por el proponente, tendiente a acreditar su experiencia, quedando facultado para acudir para ello a las personas, empresas o entidades contratantes que considere necesario.
NOTA: Los documentos contentivos del ofrecimiento de la EXPERIENCIA ESPECIFICA deberán ser anexados por el oferente dentro del sobre No.1 y no serán admitidos con posterioridad a la fecha y hora del cierre para la entrega de propuesta técnica, por ser factor de ponderación de las ofertas. 05001 33 33 009 2013 01016 01 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 17 LA INFORMACION RELATIVA A LA EXPERIENCIA ESPECÍFICA SE CALIFICARÁ A PARTIR DE LA INFORMACION APORTADA EN LA PROPUESTA TÉCNICA, POR ENDE, NO SERA SUSCEPTIBLE DE MODIFICACIÓN, ACLARACIÓN, COMPLEMENTACIÓN, NI CORRECCIÓN POR PARTE DEL OFERENTE CON POSTERIORIDAD A LA FECHA DE CIERRE DEL PRESENTE PROCESO, POR TRATARSE DE UN FACTOR DE PONDERACION ESENCIAL PARA LA COMPARABILIDAD DE LAS OFERTAS. 6.3 Criterios de calificación. 6.3.1 Experiencia Especifica La experiencia específica tenida en cuenta para otorgar puntaje en estos pliegos se calificará con máximo setecientos cincuenta (750) puntos.
La asignación de puntaje por la experiencia especifica, será válida siempre y cuando el proponente acredite la experiencia mínima requerida en estos pliegos de condiciones. Una vez calificada la documentación que sustenta la experiencia específica de cada uno de los proponentes, la asignación de puntaje se realizara de la siguiente manera: (…) Los documentos contentivos del ofrecimiento del Formato 5- EXPRIENCIA ESPECÍFICA deberán ser anexados por el oferente dentro del sobre No. 1 y no serán admitidos con posterioridad a la fecha y hora del cierre para la entrega de propuesta técnica simplificada, por ser factor de ponderación de las ofertas.
(Subrayas fuera del texto) - Carta de presentación de la propuesta de Servinc Ltda. 14, para los módulos 2, 4 y 5 firmada por el representante legal ÁLVARO FRANCISCO ETTIN DIAGO, que en los soportes de experiencia para precalificar allega: • Cuadro del formulario de experiencia. • Copia del contrato No. SOP-V-049-2006 y certificado. • Copia del contrato No. SOP-V-246-2007 y su certificado. • Copia del contrato No. SOP-V 241-2007 y certificado. • Copia del contrato No. 717 del 2007 y certificado.
En la experiencia específica aporta diligenciado el Formato 5.15 Anexa el Formulario No. 9 de acreditación de multas y sanciones firmado por el representante legal de SERVINC LTDA, «que declara bajo juramento… que las siguientes son las multas y sanciones que el INVIAS me ha impuesto mediante actos administrativo en firme durante el período comprendido entre el 1º de enero de 2007 y la fecha de cierre del presente proceso de selección y que no registra multas o sanciones en el Registro único de Proponentes (RUP).»16 14 Fl. 136 y ss del expediente físico y y 001Demanda.pdf pág. 182 y ss, pág. 248 y ss 15 Fl. 260 del expediente físico. 16 Fl. 360 del expediente físico y 001Demanda.pdf pág. 265. 05001 33 33 009 2013 01016 01 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 18 - Informe de evaluación realizada el 19 de octubre de 2012, que relaciona las propuestas recibidas, entre ellas, la de Proponente No. 8, SERVICIOS DE INGENIERÍA Y CONSTRUCCIÓN LIMITADA, que dice:17
2. PROPUESTAS RECIBIDAS De acuerdo con el Acta de cierre del 25 de septiembre de 2012, los integrantes de la Lista Corta Definitiva, conformada mediante la Resolución No. De (sic) 04248 del 03 de agosto de 2012, presentaron Propuesta así: NO. PROPONENTE INTEGRANTES % ORIGEN MÓDULOS 8 SERVICIOS DE INGENIERÍA Y CONSTRUCCIÓN LIMITADA INDIVIDUAL 100% COLOMBIA 2, 4 Y 5 3 CRITERIOS DE EVALUACION Y CALIFICACION.
Las propuestas se evaluaron teniendo en cuenta los criterios enunciados en el Pliego de Condiciones Capitulo V. 4 RESULTADOS DE LA EVALUACION (…) 4.2 EXPERIENCIA PARA PRECALIFICAR. De acuerdo con los contratos relacionados en el formulario para acreditar experiencia para precalificar, y sus respectivos soportes, aportados en la propuesta técnica, los siguientes proponentes obtienen calificación de NO HABIL y/o presentan observaciones en la experiencia acreditada;
(…) o PROPONENTE No.8 SERVINC LTDA. Los CUATRO (4) contratos acreditados como Experiencia para Precalificar NO SON TENIDOS EN CUENTA PARA LA EVALUACION, ya que: según DOCUMENTO PARA PRECALIFICACION DE LA INTERVENTORÍA, Numeral 4.4.2 ACREDITACION DE LA EXPERIENCIA ACEPTABLE, "Anotación sobre si el contrato ha sido objeto de multa ó sanción alguna.
Se aclara que si en la verificación de los documentos soporte de los contratos consignados en el Formulario 4 para la experiencia aceptable, que se efectúa 17 Fl. 40 y siguientes del expediente físico y 001Demanda.pdf pág. 78 05001 33 33 009 2013 01016 01 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 19 a los interesados que posterior mente (sic) conforman la lista corta, no se encuentra anotación alguna sobre las multas y sanciones de los contratos, o, que sí ha sido objeto de sanción ó multa. tales contratos no serán tenidos en cuenta para la evaluación.".
DOCUMENTOS NO ESPECIFICAN SI HUBO MULTAS Y/0 SANCIONES, Y SI SE HIZO EFECTIVA LA GARANTA DE CALIDAD DE LOS SERVICIOS. Se solicita al proponente complementar y aclarar la información indicada para los contratos de Orden Numero 1,2,3 y 4, teniendo en cuenta lo descrito anteriormente. El proponente obtiene calificación de PENDIENTE. (…) 5 CRITERIOS DE PONDERACIÓN 5.1.
EXPERIENCIA ESPECÍFICA. MÓDULO 2 (…) o PROPONENTE No. 8 SERVINC LTDA Los CUATRO (4) contratos acreditados como Experiencia Específica NO SON TENIDOS EN CUENTA PARA LA PONDERACIÓN, ya que: según el PLIEGO DE CONDICIONES DEFINITIVO, Numeral 6.2 Experiencia Específica, “NOTA 5: LOS CONTRATOS QUE ACREDITEN ESTA EXPERIENCIA NO DEBEN HABER SIDO OBJETO DE MULTA O SANCION ALGUNA” DOCUMENTOS NO ESPECIFICAN SI HUBO MULTAS Y/O SANCIONES, Y SI SE HIZO EFECTIVA LA GARANTÍA DE CALIDAD DE LOS SERVICIOS.
(…) El proponente tiene un VTE de 0.00 SMLMV, obteniendo un puntaje de 0 puntos por este criterio. (…) MÓDULO 4 (…) o PROPONENTE No. 8 SERVINC LTDA Los CUATRO (4) contratos acreditados como Experiencia Específica NO SON TENIDOS EN CUENTA PARA LA PONDERACIÓN, ya que: según el PLIEGO DE CONDICIONES DEFINITIVO, Numeral 6.2 Experiencia Específica, “NOTA 5: LOS CONTRATOS QUE ACREDITEN ESTA EXPERIENCIA NO DEBEN HABER SIDO OBJETO DE MULTA O SANCION ALGUNA” DOCUMENTOS NO ESPECIFICAN SI HUBO MULTAS Y/O SANCIONES, Y SI SE HIZO EFECTIVA LA GARANTÍA DE CALIDAD DE LOS SERVICIOS.
(…) El proponente tiene un VTE de 0.00 SMLMV, obteniendo un puntaje de 0 puntos por este criterio. MÓDULO 5 (…) o PROPONENTE No. 8 SERVINC LTDA Los CUATRO (4) contratos acreditados como Experiencia Específica NO SON TENIDOS EN CUENTA PARA LA PONDERACIÓN, ya que: según el PLIEGO DE CONDICIONES DEFINITIVO, Numeral 6.2 Experiencia Específica, “NOTA 5: LOS CONTRATOS QUE ACREDITEN ESTA EXPERIENCIA NO DEBEN HABER SIDO OBJETO DE MULTA O SANCION ALGUNA” DOCUMENTOS NO ESPECIFICAN SI HUBO MULTAS Y/O SANCIONES, Y SI SE HIZO EFECTIVA LA GARANTÍA DE CALIDAD DE LOS SERVICIOS.
(…) El proponente tiene un VTE de 0.00 SMLMV, obteniendo un puntaje de 0 puntos por este criterio. 05001 33 33 009 2013 01016 01 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 20 - Documento suscrito el 22 de octubre de 2012 por el representante legal de SERVINC LTDA, en el cual da respuesta a las observaciones realizadas por la entidad en el informe de la Evaluación, indicando que18: • Copia Liquidación 049-2012, No tuvo multas y sanciones. • Copia Liquidación 246-07.
No tuvo multas y sanciones. • Copia Liquidación 241-07. No tuvo multas y sanciones. • Copia recibo y liquidación 171-07. No tuvo multas ni sanciones y se anexa actas donde se evidencia que las vías de este contrato tienen 7 m. - Respuesta a las observaciones al informe de evaluación realizada por INVIAS el 29 de octubre de 201219, que respecto al SERVINC LTDA, dijo: EN RELACIÓN A LA EXPERIENCIA ACEPTABLE El PFM aportado por el proponente es de 588,52 SMMLV mayor a los 449,18 SMMLV requeridos para el Módulo 1, 463,34 SMMLV requeridos para el Módulo 4, y a los 271,36 SMMLV requeridos para el Módulo 5 del presente proceso.
El proponente obtiene calificación de HABIL - EN RELACION A LA EXPERIENCIA ESPECÍFICA, Y LA EXPERIENCIA DEL PROPONENTE SINGULAR Y DE CADA UNO DE LOS INTEGRANTES DE LA ESTRUCTURA PLURAL La entidad SE RATIFICA en la decisión adoptada en el INFORME DE EVALUACION publicado en el SECOP toda vez que; Según el Pliego de Condiciones Definitive 6.2.2 Consideraciones para la Acreditación de la Experiencia Específica (…) LA INFORMACION RELATIVA A LA EXPERIENCIA ESPECÍFICA SE CALIFICARÁ A PARTIR DE LA INFORMACION APORTADA EN LA PROPUESTA TÉCNICA, POR ENDE, NO SERA SUSCEPTIBLE DE MODIFICACIÓN, ACLARACIÓN, COMPLEMENTACIÓN, NI CORRECCIÓN POR PARTE DEL OFERENTE CON POSTERIORIDAD A LA FECHA DE CIERRE DEL PRESENTE PROCESO, POR TRATARSE DE UN FACTOR DE PONDERACION ESENCIAL PARA LA COMPARABILIDAD DE LAS OFERTAS.(…) Por lo tanto, la calificación otorgada respecto de los factores de ponderación de la Experiencia permanece de acuerdo con lo informado en el informe de evaluación de la propuesta publicado el día 19 de octubre de 2012 - Documentos suscritos por el SERVINC LTDA los días 31 de octubre20 y 1º de noviembre de 2012 21, donde hace observaciones al informe de evaluación y alega violación directa de la ley y del acceso a la administración de justicia, señalando que no es cierto que «el proponente no cumple con lo solicitado en el pliego de condiciones en lo que se refiere a la acreditación de no haber sido multado o sancionado en la ejecución de lo (sic) contratos 18 Fl. 63 del expediente físico y 001Demanda.pdf pág. 101 19 Fl. 64 y ss y 464 y ss del expediente físico y 001Demanda.pdf pág. 103 y ss, 024ContestacionDeLaDemanda 20 Fl. 478 del expediente físico 21 Fl. 481 del expediente físico 05001 33 33 009 2013 01016 01 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 21 presentados, puesto que esta condición no es un elemento de escogencia tal como lo establece el pliego de condiciones y por tanto su acreditación mediante documentos posteriores debe ser tenida en cuenta por tratarse este de un aspecto subsanable.»22.
Indica también que, se vulnera el art. 2.2.8 del Decreto 734 de 2012 cuando en el proceso de selección de contratista prima lo sustancial sobre lo formal. - Acta de establecimiento del orden de elegibilidad y apertura de oferta económica, del 01 de noviembre de 2012, donde consta que: a) La sociedad demandante solicitó la reconsideración de la evaluación, porque: i) se exige el cumplimiento de un aspecto formal como si fuese un criterio de escogencia, y es el documento que informa de ausencia de multa y sanciones, ii) el cual está cumplido con la declaración presentada por el proponente bajo juramento, y iii) que se trata de reglas oscuras y confusas de los pliegos de condiciones23. b) Respuesta de INVIAS que dice: De acuerdo con las reglas claras del pliego de condiciones, se estableció que para los presentes procesos de selección los proponentes deben acreditar experiencia aceptable, definida como aquella en cuya ejecución no se impuso ninguna clase de multa 0 sanción. Así se reguló desde el documento de precalificación y el proyecto de pliego de condiciones.
Por tanto, el criterio de habilidad de experiencia general para precalificar y los criterios de ponderación de experiencia especifica, no radican solamente en la experticia que el proponente ostente en la actividad de interventoría de proyectos viales, tal experticia debe tener además, la condición de aceptable, en cuanto no se haya impuesto durante su ejecución ninguna clase de sanción. Respecto de la prueba de la ausencia de multas y sanciones de los contratos presentados para acreditar la experiencia, se reitera que el pliego de condiciones, de manera clara y objetiva estableció que debía ser certificada por la entidad contratante y no por el proponente que participa en el proceso, de manera que no es procedente aplicar el principio “in dubio pro actione”, en tanto no existe duda alguna ni regia confusa, acerca de la manera de acreditar esta circunstancia. En consecuencia, se ratifica la evaluación del proponente.
Respecto del módulo 2, dijo: Su propuesta se evaluó como hábil pero obtuvo un total de 200 puntos, por no acreditar la expresión manifiesta de no haber sido objeto de multas, sobre esto, expresa que la ley señala que aspectos objeto de ponderación no son subsanables, y que es necesario hacer claridad en que lo no subsanable son los 22 Fl. 479 del expediente físico y 024ContestacionDeLaDemanda pág. 52 23 Fl. 91 del expediente físico y 001Demanda.pdf pág. 130 y ss 05001 33 33 009 2013 01016 01 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 22 aspectos, no los papeles o documentos.
Para sustentar su observación, se remite a la página 56 del pliego de condiciones, que hace referencia a la ponderación de la experiencia especifica, indicando que en ese numeral no se señala que sea necesario especificar que no se ha multado el contrato. Por esta razón, el proponente considera que el criterio de ponderación de la experiencia especifica es el VTE, y no la acreditación de no haber sido acreedor de multas y sanciones.
Asimismo, se remite a la página 48 del pliego - nota 5, esgrimiendo que si en las certificaciones que fueron aportadas en la propuesta no se señaló si el contrato fue objeto de multas o sanciones, el INVIAS en caso de tener duda sobre ello, debió actuar conforme con lo dispuesto en la página 53, es decir, debió solicitar la certificación, para que el oferente la aportara.
(…) La prueba que acredita la ausencia de multa o de sanción, la certificación proferida por la entidad contratante, es una prueba material a la cual no se le predica ningún sistema de valoración - ni íntima convicción, ni sana critica ni tarifa legal-, por cuanto está encaminada a darle seguridad a las relaciones jurídicas. Sin embargo ello no es óbice para que ese documento, pueda ser interpretado, que no valorado, a fin de determinar si su contenido acredita la ausencia de multas 0 sanciones cuando no utiliza expresamente dichos términos. - Resolución No. 06267 del 06 de noviembre de 2012 «por la cual se adjudica el Concurso de Méritos No. CM-SGT-SRN-014-2012 cuyo OBJETO es INTERVENTORÍA, PARA EL MANTENIMIENTO Y REHABILITACIÓN DE LA RED VIAL PRIMARIA A CARGO DE INVIAS GRUPO 6» que, en el artículo quinto de la parte resolutiva, adjudica el Módulo 5 al proponente No. 6 CONSORCIO RED VIAL 2012.24 - Resolución No. 06613 del 22 de noviembre de 2012, por la cual se aclara el artículo cuarto de la R. 06267 de 2012, rectificando el valor total de propuesta presentada por el proponente No. 17 INTERVENTORÍAS Y DISEÑOS S.A.25 Es pertinente anotar que, en este caso se aceptó el desistimiento de la prueba pericial decretada en audiencia inicial, mediante auto del 22/02/201626. 2.6.2.- Análisis probatorio Estudiado el pliego de condiciones realizado por la entidad demandada, se advierte que: - Entre los requisitos habilitantes se encuentra la experiencia aceptable de la precalificación, en el cual se debe cumplir los requisitos señalados en el documento de precalificación EXPERIENCIA PARA PRECALIFICAR, para ser declarado como HÁBIL y poderse evaluar su propuesta. 24 Fl. 113 del expediente físico y y 001Demanda.pdf pág. 152 y ss 25 FL. 120 del expediente físico y y 001Demanda.pdf pág. 159 y ss. 26 Fl. 512 del expediente físico. 05001 33 33 009 2013 01016 01 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 23 - En los requisitos de comparabilidad y calificación de propuesta se consagra el de la experiencia específica, por el cual debe diligenciarse el Formato No. 5, acompañado de certificados que demuestren: • Máximo 4 contratos individuales o en estructura plural, iniciados y terminados desde el 01/01/1997 hasta la fecha de cierre de este concurso y que al menos uno de ellos se haya ejecutado en el territorio nacional, «los cuales no hayan sido objeto de sanción o multa, dicha experiencia deberá venir certificada por el ente contratante de dicha interventoría.» • Se adjunte al formulario, la certificación de esos contratos que debe contener, entre otra información, la «Manifestación en la cual conste que no se declare ningún tipo de sanción por incumplimiento del Interventoría y/o calidad del servicio.». • INVIAS reitera posteriormente que, «La(s) certificación (es) para acreditar la experiencia debe(n) ser expedida(s) por la(s) entidad(es) contratante(s), con indicación de la fecha de expedición.» Obsérvese que, en el mismo capítulo del pliego de condiciones que consagra la experiencia específica, su acreditación, calificación como requisito con criterio de comparabilidad y calificación de las propuestas, y demás consideraciones, la entidad demandada en varias oportunidades exige expresamente la certificación expedida por entidad contratante, lo que hace improcedente que la manifestación antes referida se realice por el mismo oferente.
Por estas razones, estima la Sala que en este caso no es dable considerar que se está en presencia de una interpretación extensiva de reglas consagradas en el requisito habilitante de la experiencia aceptable, ni que se vulnera el principio de in dubio pro actione, pues como se cita en el acápite de pruebas, lo antes señalado consta en las reglas del criterio de evaluación objeto de reparo, que están expresamente contenidas en el pliego de condiciones, lo que impide inferir las afirmaciones de la sociedad demandante.
Ahora, en la evaluación realizada el 19/10/2012, consta que la sociedad demandante presentó propuesta para los módulos 2, 4 y 5, quedando pendiente la calificación de la «experiencia para precalificar», pero obteniendo una 05001 33 33 009 2013 01016 01 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 24 evaluación de cero (0) puntos en la experiencia específica de los criterios de ponderación. En respuesta a la evaluación realizada por INVIAS, el representante legal de SERVINC LTDA envía documento informando que los contratos no fueron objeto de multas ni sanciones; datos que dieron lugar a que INVIAS en documento del 29/10/2012 considerara para la experiencia aceptable que estaba HÁBIL, pero que se ratificara en la calificación de la experiencia específica, toda vez que en el pliego de condiciones se dijo que estos requisitos no son pasibles de aclaración, modificación y complementación. También se reiteró esta calificación en el Acta de Establecimiento del orden de elegibilidad y apertura oferta económica del 1º de noviembre de 2012, en el que, además, la entidad precisó que en el pliego de condiciones se dijo expresamente que la certificación de ausencia de multas y sanciones debía provenir de la entidad contratante.
Al respecto, se considera que le asiste razón a INVIAS cuando se ratifica en la evaluación hecha en la experiencia específica, pues tratándose de un requisito con criterio de comparabilidad y calificación de propuestas, no era pasible de modificar, aclarar y complementar luego de expedida el acta de cierre del concurso de mérito, que ocurrió en Resolución 04885 del 4 de septiembre de 2012; así se consagró en el capítulo del pliego de condiciones (ver numeral 6.2.1. y 6.2.2. citado en las pruebas), lo que se ajusta a lo dispuesto en el art. 2.2.8 del Decreto 734 de 2012 antes citado.
Aunado a lo anterior, no puede pasarse por alto que, en el pliego de condiciones, también se estableció expresamente que las certificaciones que debían adjuntarse al Formato 5, entre ellas, la relacionada con la ausencia de sanciones y multas, debían ser expedidas por la entidad contratante, lo que no se cumplió en este caso. Todo lo anterior, permite señalar que no es cierto que lo requerido en la experiencia general fue trasladado a la experiencia específica, ni que debía tenerse como requisito tácitamente cumplido, cuando las disposiciones fueron claras en las exigencias hechas a los proponentes, tampoco se trataba de un requisito que pudiera ser objeto de modificación, aclaración o complementación, pues aceptar una actuación posterior al cierre para el cumplimiento de éste, constituiría en este caso, una mejora de la propuesta inicialmente presentada. 05001 33 33 009 2013 01016 01 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 25 De otro lado, si bien es cierto que hay un formulario No. 9 sobre multas y sanciones que debe ser diligenciado por el proponente, también lo es, que en el pliego de condiciones se exigió expresamente una certificación en ese sentido como documento que debía estar adjunto al Formulario No. 5 para entenderse acreditada la experiencia específica; por tanto, se trata de dos elementos distintos que deben estar contenidos en la propuesta presentada.
Al respecto, es pertinente señalar que, si se consideraba que el pliego de condiciones contenía reglas oscuras y confusas, la mismas pudieron ser discutidas en sede administrativa y judicial, pues el Consejo de Estado ha indicado que éste es un acto administrativo de carácter general que regula el proceso de contratación27 y es susceptible de control judicial, «bajo las reglas de la acción de nulidad» 28.
De ahí que, entrar a analizar la legalidad de las disposiciones que regulan los requisitos allí contemplados, no sólo escapa de la competencia del Juez en este caso, sino que vulnera el principio de justicia rogada que rige en esta Jurisdicción. Así las cosas, estima la Sala que INVIAS evaluó el requisito de experiencia específica objeto de discusión conforme a las reglas previamente consagradas 27 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B- Bogotá DC, treinta (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 17001-23-33-000-2021-00266-01 (69.108). 28 Sobre la procedencia de la acción de nulidad contra el pliego de condiciones, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo: sentencia del 14 de febrero de 2012, expediente n.° 11001-03-26-000-2010-0036-01(IJ), magistrado ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa; y sentencia del 30 de noviembre de 2006, expediente n.° 11001-03-26-000-2000- 00020-01(18059), magistrado ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez.
Ahora bien, la jurisprudencia también ha reconocido que los pliegos de condiciones son susceptibles de control judicial, en tanto constituyen un acto administrativo definitivo. Al respecto, se ha indicado: “Desde esa perspectiva, en materia de actos previos al contrato estatal se identifican como actos de carácter definitivo y por lo tanto, susceptibles de control jurisdiccional: el de adjudicación del contrato —parágrafo 1º del artículo 77 de la Ley 80 de 1993—, el que declara desierta la licitación pública, el que hace efectiva la póliza constituida para garantizar la seriedad de la oferta –numeral 12 del artículo 30 ejusdem–, el que adopta el pliego de condiciones, entre otros.
Estos actos comparten la característica de ser definitivos porque contienen un pronunciamiento que decide directa o indirectamente la selección del contratista” (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencia del 17 de septiembre de 2018, expediente n.° 76001- 23-31-000-2003-04960-01(35096), consejero ponente: Ramiro Pazos Guerrero, reiterada en sentencia de la misma sección dictada el 9 de abril de 2021 dentro del expediente n.° 11001-03- 26-000-2016-00142-00(57875), consejero ponente: José Roberto Sáchica Méndez).
Lo anterior, sin perjuicio de la existencia actual de posturas disímiles, como la del consejero Martín Bermúdez Muñoz, para quien los pliegos de condiciones son un acto de trámite, porque no crean, modifican ni extinguen una relación jurídica (ver: auto del 18 de diciembre de 2024 dictado dentro del expediente n.° 11001-03-26-000-2024-00133-00(71.896)).
El Despacho se aparta de esta última postura, pues considera que el acto administrativo por el que se adoptan los pliegos de condiciones contiene decisiones de fondo que inciden, no solo en el proceso de selección, sino en la ejecución contractual, por lo que es definitivo y, en esa medida, susceptible de control judicial. Citado en CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D. C., tres (03) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-26-000-2024-00025-00 (70.925) 05001 33 33 009 2013 01016 01 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 26 en el pliego de condiciones y, por tanto, no hay lugar a considerar que hubo falsa motivación en el acto de adjudicación. En consecuencia, ante la ausencia de elementos que den lugar a declarar la prosperidad del cargo objeto de apelación y el cargo de nulidad presentado en la demanda, se hace innecesario estudiar las pretensiones «condenativas» de la demanda, y lo procedente es confirmar la sentencia de primera instancia. 2.7.- De la condena en costas y agencias en derecho.
En la segunda instancia, el numeral 1 del artículo 365 de la Ley 1564 de 2012 prevé que se condenará en costas a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, siempre y cuando se demuestren causadas y, en la medida de su comprobación. Ahora bien, el Consejo de Estado29, en relación con la condena en costas ha indicado que esta debe darse con base en los presupuestos objetivos y bajo un criterio valorativo y a partir de ello, corresponde al juez revisar en el expediente y en la medida de su comprobación si estas se causaron o no, ello, conforme lo dispone la Ley 1564 de 2012, a través del pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del mismo, sin que para dicha valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Así las cosas, encuentra esta Corporación que, conforme al criterio valorativo enunciado en párrafo anterior y a lo dispuesto en el artículo 365 de la Ley 1564 de 2012, aun cuando el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante no prosperó, no habrá lugar a condenar en costas ya que en esta instancia no se causaron. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA QUINTA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 6 de diciembre de 2018.
C.P. William Hernández Gómez. Radicado Nº 11001-03- 15-000-2018-04317-00(AC). 05001 33 33 009 2013 01016 01 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 27 PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 13 de diciembre de 2019, por el JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO. ABSTENERSE DE IMPONER CONDENA EN COSTAS en segunda instancia, conforme lo reseñado en el acápite respectivo.
TERCERO. NOTIFICAR esta sentencia de conformidad con lo dispuesto por el artículo 203 de la Ley 1437 de 2011 CUARTO. Una vez ejecutoriada esta sentencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen, previa desanotación en el sistema de registro.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala, como consta en acta de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIANA NANCLARES MÁRQUEZ Magistrada (Firmado electrónicamente) LILIANA PATRICIA NAVARRO GIRALDO Magistrada (Firmado electrónicamente) SANDRA LILIANA PÉREZ HENAO Magistrada Firmado Por: Juliana Nanclares Marquez Magistrada 018 Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Liliana Patricia Navarro Giraldo 05001 33 33 009 2013 01016 01 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia 28 Magistrada Tribunal Administrativo De Antioquia Sandra Liliana Perez Henao Magistrada 003 Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 569f5bf7f7a9046d6ffbac869050891d6bc22ddece3c423060735918286 04bd2 Documento generado en 01/09/2025 01:37:07 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica