TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, cinco (5) de junio de dos mil veinticinco (2025) MEDIO DE CONTROL: Reparación Directa (Apelación de Sentencia) DEMANDANTE: Nazaret Enrique Amaya Castilla DEMANDADO: Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional RADICACIÓN: 20-001-33-33-004-2017-00017-011 MAGISTRADO PONENTE: MANUEL FERNANDO GUERRERO BRACHO I.-ASUNTO.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante, contra la sentencia proferida el veintiocho (28) de junio de dos mil veintidós (2022) por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Valledupar, que negó las pretensiones de la demanda. II.- ANTECEDENTES PROCESALES. 2.1.- HECHOS.
Narró el apoderado de la parte actora que el señor Nazareth Enrique Amaya Castilla ingresó a la Policía Nacional el 14 de marzo de 2005 y que, durante su vinculación a la Institución, ha tenido un desempeño intachable, circunstancia que se refleja en su hoja de vida, en la cual constan condecoraciones y anotaciones de felicitación. Indicó que el señor Amaya Castilla fue asignado a las patrullas de vigilancia que se movilizan en motocicletas y que, como consecuencia del desarrollo de esa labor, comenzó a presentar dolencias a nivel lumbar.
En razón de ello, fue valorado el 27 de noviembre de 2013 por la respectiva Junta Médico-Laboral, la cual dictaminó una disminución de la capacidad psicofísica del 0.0%, contra dicha decisión interpuso recurso de apelación, tras lo cual el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía resolvió modificar el acta de la Junta Médico-Laboral, concluyendo que el señor Amaya Castilla no era apto para la actividad policial, en consecuencia, le fue determinada una pérdida de la capacidad laboral psicofísica equivalente al 12%, de origen profesional, sin recomendación de reubicación laboral, al no acreditar aptitudes ocupacionales que permitieran aprovechar su capacidad residual.
Sostuvo que, con fundamento en lo anterior, la Policía Nacional procedió a retirar del servicio al señor Amaya Castilla, desconociendo que el porcentaje de pérdida de capacidad laboral determinado por el Tribunal Médico Laboral no le impedía ejercer funciones de carácter administrativo, docente o de instrucción, especialmente si se considera que su hoja de vida incluye más de diez certificados de estudios que lo habilitan para desempeñar labores administrativas.
Manifestó que, inconforme con la decisión de retiro, el señor Amaya Castilla con la finalidad de acudir ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, presentó el 30 de octubre de 2015 solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 185 Judicial I para Asuntos Administrativos. La diligencia se llevó a cabo el 19 de enero 1https://samai.azurewebsites.net/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=200013333004201700017012000123 Reparación Directa (Apelación de Sentencia) Radicación 20-001-33-33-004-2017-00017-01 Sentencia de 2ª Instancia 2 de 2016, fecha en la que fue declarada fallida la conciliación, expidiéndose en esa misma oportunidad la respectiva constancia. Agregó que, de manera paralela, el señor Amaya Castilla promovió acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales, la cual fue resuelta favorablemente mediante sentencia de segunda instancia adiada 4 de febrero de 2016, proferida por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, que ordenó el reintegro del actor.
Dicha orden fue cumplida el 1.º de marzo de 2016; no obstante, durante el periodo en que permaneció fuera del servicio, no le fueron reconocidas las mesadas dejadas de percibir. 2.2.- PRETENSIONES. Con fundamento en los hechos expuestos, la parte actora solicita que se declare la responsabilidad administrativa de la Nación – Ministerio de Defensa – Fuerzas Militares de Colombia – Policía Nacional, por los perjuicios materiales y morales derivados del retiro del señor Nazareth Enrique Amaya Castilla de la Policía Nacional.
En consecuencia, solicitó se condene a la parte demandada al pago de los perjuicios materiales e inmateriales que les causó dicho retiro. III.-PROVIDENCIA RECURRIDA. – El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Valledupar, mediante sentencia de primera instancia, negó las pretensiones de la demanda. Para sustentar su decisión, el a quo consideró que, al analizar el caso bajo el título de imputación por falla en el servicio y con base en el acervo probatorio obrante en el expediente, la parte actora no logró acreditar la existencia de un daño antijurídico.
Señaló que la desvinculación del demandante del servicio de Policía obedeció a la recomendación emitida por el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, contenida en el Acta No. TML-14-0454 del 10 de febrero de 2015, instancia que no aconsejó su reubicación laboral al no contar el actor con las capacitaciones requeridas para desempeñar funciones distintas a las de vigilancia, tales como labores administrativas, de docencia o de instrucción. En consecuencia, el retiro se basó en una causal válida conforme a lo dispuesto en el artículo 55, numeral 3, del Decreto 1791 de 2000, norma declarada exequible de manera condicionada por la Corte Constitucional.
Esta exequibilidad condicionada fue entendida en el sentido de que el retiro por disminución de la capacidad psicofísica solo es procedente cuando el concepto de la Junta Médica Laboral sobre la posibilidad de reubicación resulte desfavorable y las capacidades del uniformado no puedan ser aprovechadas en funciones administrativas, docentes o de instrucción; condiciones que, en el presente caso, se cumplieron.
El despacho agregó que los argumentos del demandante respecto de su formación académica no tienen la fuerza probatoria necesaria para demostrar que, al momento de su desvinculación, contaba con las competencias requeridas para ejercer funciones distintas a las de patrullero. Si bien los títulos académicos acreditados en el expediente lo habilitaban para desempeñar ese cargo, no permiten concluir que contara automáticamente con las habilidades o destrezas necesarias para ejercer otras funciones dentro de la institución. Reparación Directa (Apelación de Sentencia) Radicación 20-001-33-33-004-2017-00017-01 Sentencia de 2ª Instancia 3 Adicionalmente, no se acreditó el supuesto daño material que, según el actor, habría afectado a su núcleo familiar durante el tiempo en que estuvo fuera del servicio.
En efecto, no obra en el expediente prueba alguna que evidencie tales afectaciones o que demuestre alteraciones relevantes en su vida cotidiana durante ese periodo. En suma, el a quo concluyó que no se probó la existencia de una falla en el servicio con ocasión de la orden de desvinculación del señor Nazareth Enrique Amaya Castilla del servicio activo de la Policía Nacional por disminución de su capacidad laboral.
Aunque dicha desvinculación pudo haber afectado sus intereses económicos, tal afectación no alcanza la entidad de un daño antijurídico indemnizable, al no haberse acreditado una actuación arbitraria o ilegal por parte de la administración. Esto se mantiene así incluso cuando, en sede de tutela, el juez constitucional haya ordenado su reintegro, ya que dicha decisión, por sí sola, no basta para tener por acreditado un daño antijurídico.
IV.-RECURSO DE APELACIÓN. – Inconforme con la decisión de primera instancia, el apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación, centrando su inconformidad en los siguientes aspectos de la sentencia: Afirmó que el juez incurrió en un error en la valoración probatoria, pues basó su decisión en la facultad discrecional de la Policía Nacional para retirar del servicio activo a sus funcionarios, conforme al numeral 3 del artículo 55 del Decreto 1791 de 2000, sin tener en cuenta que dicha causal contempla una excepción prevista en el artículo 59 del mismo decreto, orientada a proteger derechos de rango superior, como la estabilidad laboral reforzada.
Sostuvo además que la valoración judicial careció de un análisis técnico, objetivo y especializado, al no realizar una evaluación integral de la hoja de vida del actor, de sus evaluaciones de desempeño, ni de sus estudios y capacitaciones. Tampoco valoró los antecedentes clínicos y laborales, ni el hecho de que, al momento del retiro, el actor se encontraba reubicado como Jefe de Información del CAI Garupal, circunstancia que, en su criterio, resultaba determinante para establecer si la Policía Nacional actuó dentro del marco de la legalidad o si, por el contrario, desvió su poder y tomó una decisión arbitraria.
Argumentó que dicha reubicación demuestra que el actor venía desempeñando funciones administrativas, en contradicción con lo señalado por el juez, quien afirmó que “no está demostrado que la formación académica del señor NAZARETH ENRIQUE AMAYA CASTILLA le permita realizar labores en espacios distintos al meramente operativo dentro de la ciudad (…)”.
En su concepto, esta afirmación desconoce la realidad funcional del actor y configura una vulneración directa de la Constitución y de las normas en las que debió fundarse la decisión, lo que le generó un perjuicio económico, al dejar de percibir sus salarios mensuales. Indicó también que, si bien el tiempo en que el actor permaneció fuera del servicio fue posteriormente reconocido en su hoja de vida, no se le pagaron los salarios ni las prestaciones dejadas de percibir, y la Policía Nacional no acreditó haber actuado conforme a derecho respecto de dicha omisión. Añadió que el señor Amaya Castilla tiene a su cargo a su padre, una persona de la tercera edad y beneficiario suyo en el sistema de salud, quien también quedó desprotegido durante ese periodo, lo cual refuerza la existencia del daño alegado en la demanda.
Reparación Directa (Apelación de Sentencia) Radicación 20-001-33-33-004-2017-00017-01 Sentencia de 2ª Instancia 4 Sostuvo que el Estado tiene la obligación de reparar los perjuicios causados por su acción u omisión, y que en este caso el daño se originó en un acto administrativo que fue tácitamente revocado con la expedición de una nueva junta médica laboral.
En tales circunstancias, señaló que es procedente la acción de reparación directa, conforme a lo admitido por la jurisprudencia como excepción. Reprochó que el juez de primera instancia desconociera el precedente constitucional vinculante, así como la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia, que han sido claras en cuanto a la especial protección que debe otorgarse en los casos de retiro de miembros de la fuerza pública con disminución de la capacidad psicofísica.
Finalmente, solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda, las cuales incluyen el reconocimiento de perjuicios materiales y morales derivados del retiro arbitrario e injustificado del actor. V.-ALEGATOS. 5.1. En esta instancia no se corrió traslado para alegar de conclusión. 5.2.
El Agente del Ministerio Público delegado ante este Despacho, no rindió concepto. VI.-CONSIDERACIONES DE LA SALA 6.1.- Problema Jurídico. Inicialmente la Sala se pronunciará sobre el medio de control idóneo para obtener el resarcimiento deprecado por la parte actora, ello atendiendo la fuente del daño invocada. En el evento en que se establezca que el medio de control incoado es el adecuado, atendiendo la fuente del daño, la Sala determinará si los perjuicios sufridos por el señor Nazareth Enrique Amaya Castilla, como consecuencia de su retiro de la Institución Policial, constituyen un daño antijurídico imputable al extremo accionado bajo la figura de falla en el servicio.
Tesis de la Sala. La Sala sostendrá que, en atención a la fuente del daño, el medio de control adecuado para obtener el resarcimiento deprecado por la parte actora no corresponde al de reparación directa, sino al de nulidad y restablecimiento del derecho. En ese sentido, al verificar que la demanda fue interpuesta fuera del plazo legalmente establecido, la Sala dirá que operó el fenómeno de la caducidad del aludido medio de control. 6.2.
Fundamentos jurídicos 6.2.1. De la fuente del daño para la aplicación del medio de control La jurisprudencia del Consejo de Estado, en su desarrollo frente a la fuente del daño y la determinación del medio de control aplicable, ha sido pacífica en establecer “que la fuente del daño determina la acción procedente para analizar los supuestos que fundan la controversia y ésta, a su vez, determina la técnica apropiada para la Reparación Directa (Apelación de Sentencia) Radicación 20-001-33-33-004-2017-00017-01 Sentencia de 2ª Instancia 5 formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por la vía jurisdiccional”2.
En este sentido, las normas que regulan las condiciones para el ejercicio de cada tipo medio de control están sujetas al arbitrio del interesado, pues se trata de normas de orden público y de imperativo cumplimiento. Para la elección del medio de control, es clave tener en cuenta que el de reparación directa, consagrado en el artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y desarrollado a partir del artículo 90 de la Constitución Política, establece que toda persona puede interponer este con el propósito de obtener la indemnización de los daños derivados de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación de inmuebles por trabajos públicos u otras causas.
Sin embargo – en principio – dicho medio de control no es procedente cuando la fuente del daño proviene de un acto administrativo, ya que, por regla general, el CPACA prevé en su artículo 138 como medio adecuado el de nulidad y restablecimiento del derecho. De manera excepcional, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha identificado una serie de circunstancias en las que procede el medio de control de reparación directa, incluso cuando el daño proviene de actos administrativos: “A modo de epílogo, son cuatro las excepciones que hasta este momento se han identificado en la jurisprudencia y que permiten afirmar que la acción de reparación directa es el cauce procesal idóneo cuando el origen del daño lo constituya una actuación administrativa: (i) reparación de perjuicios causados por la ejecución de actos administrativos consonantes con el ordenamiento jurídico en los que no se controvierta su legalidad y se atente contra el principio de igualdad frente a las cargas públicas;
(ii) reparación de perjuicios causados por la expedición y ejecución del acto administrativo ilegal que haya sido anulado o haya sido objeto de revocatoria directa por la propia administración, sin incidencia de la conducta del sujeto pasivo del acto administrativo; (iii) reparación como consecuencia de la configuración de un daño derivado de una manifestación de la administración contra la cual no procede la acción de legalidad pertinente, como ocurre con los actos preparatorios o de trámite;
(iv) reparación de los perjuicios causados por la anulación o revocatoria directa de un acto administrativo que hubiere beneficiado al actor, cuando la anulación o revocatoria directa hubiere sido causada por la inobservancia de las reglas propias del procedimiento administrativo o de las normas que rigen el ejercicio de la actividad administrativa”3 Ahora bien, el Consejo de Estado4 en sentencia donde estudió una indebida escogencia de la acción de lo contencioso administrativo, dijo: “Causa petendi: ¿falla del servicio o cuestionamientos de ilegalidad? La jurisprudencia ha advertido de tiempo atrás que las vías judiciales previstas en la ley para la jurisdicción de lo contencioso administrativo persiguen propósitos 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 12 de mayo de 2011, Exp. 26.758.
Así mismo, ver, entre otras, las sentencias de 7 de junio de 2007, Exp. 16.474; del 19 de julio de 2007, Exp. 30.905; del 31 de agosto de 2005, Exp. 29.511. 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 24 de enero de 2019, expediente 46.806, MP Ramiro Pazos Guerrero. 4 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 13001-23-31-000-2011-00040-02 (64290) Actor: LESBIA DEL CARMEN BARRANCO HERAS Demandado: DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Reparación Directa (Apelación de Sentencia) Radicación 20-001-33-33-004-2017-00017-01 Sentencia de 2ª Instancia 6 distintos y muy específicos, atendiendo al origen del daño o lesión invocado por el demandante, por lo que tales acciones atacan determinadas y diferentes conductas administrativas.
En esa medida, la selección de la vía judicial no se encuentra al arbitrio del demandante, sino que debe guardar correspondencia con la fuente del daño al bien jurídico que la parte actora busca reivindicar. ( ) [P]ara la Sala es evidente que la demandante pretende utilizar la teoría de la falla del servicio para justificar la procedencia del medio de control de reparación directa en el presente proceso; sin embargo, tal como se ha explicado en las líneas precedentes, el escrito inicial contiene reproches de ilegalidad respecto las resoluciones, de suerte que la Sala concluye que la acción elegida no era la procedente.
Por último, la Subsección no puede dejar de advertir la incoherencia que se puede detectar a partir del comportamiento procesal del apoderado judicial de la parte activa. En términos más sencillos, resulta llamativo que el abogado de la demandante -en el escrito de la demanda- acepte expresamente que se presentó una acción de nulidad y restablecimiento del derecho que cursó ante el mismo Tribunal a quo, cuestionando las resoluciones que profirió el agente liquidador de la E.S.E. y, en el recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia proferida en este proceso, defienda con contundencia la licitud de dichos actos administrativos en el contencioso de reparación directa.
No obstante, la contradicción -consciente- en la que incurrió el profesional del derecho que representa la parte activa fue insalvable, porque, a pesar de que se trató de instrumentalizar el título jurídico de imputación de la falla del servicio como un mecanismo idóneo para tornar procedente la pretensión de reparación directa en este litigio, lo cierto es que los argumentos -tanto en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho y el de reparación directa- materialmente son coincidentes.
Sumado a lo anterior, si bien en el expediente no obra pieza procesal alguna del expediente de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ello no es óbice para que, en desarrollo de los principios de economía procesal, celeridad y eficacia, se resuelva el problema jurídico planteado acudiendo a la información contenida en el link de consulta de procesos de la página web de la Rama Judicial, lo cual permite establecer que dicho proceso existe y que, además, la demanda que le dio origen se presentó y terminó con anterioridad a la de reparación directa de la referencia, luego de que fuera rechazada la demanda por caducidad de la acción. (…)”.
Bajo el anterior marco jurídico, esta Corporación abordará el estudio del presente asunto. 6.3.- Hechos probados. El acervo probatorio en el presente asunto está determinado de la siguiente manera: Que, según el extracto de la hoja de vida obrante en el expediente, el señor Nazareth Enrique Amaya Castilla se vinculó a la Policía Nacional como alumno del nivel ejecutivo desde el 14 de marzo hasta el 1.º de diciembre de 2005; posteriormente, se incorporó como patrullero del mismo nivel a partir del 2 de diciembre de 2005 hasta el 7 de mayo de 2015, acumulando un tiempo de servicio de 10 años, 1 mes y 14 días5.
Que, el señor Nazareth Enrique Amaya Castilla cursó los siguientes estudios: bachillerato académico; técnico profesional en servicio de policía; seminario-taller de actualización institucional para el efectivo desempeño policial; seminario sobre manejo de pistola para el servicio policial con énfasis en el modelo Sig Sauer; seminario de pedagogía para la enseñanza del uso de la fuerza en procedimientos 5 Folios 3 y 4 del documento 03ANEXOS.pdf Expediente Digital One-Drive Reparación Directa (Apelación de Sentencia) Radicación 20-001-33-33-004-2017-00017-01 Sentencia de 2ª Instancia 7 de policía; taller de actualización jurídica; conferencia de sensibilización y motivación policial; y seminario sobre manejo de pistola con énfasis en el modelo Sig Sauer SP 20226.
Que, según constancia expedida por la Policía Nacional, el señor Freddy Enrique Amaya Morales, padre del demandante, figura como beneficiario del subsidio familiar otorgado por dicha institución7. Que, conforme a la historia clínica allegada al expediente, el señor Nazareth Enrique Amaya Castilla recibió atención médica por un cuadro clínico de lumbago no especificado8.
Que, mediante Acta No. 805 de la Junta Médica Laboral, de fecha 27 de noviembre de 2013, se dictaminó que las lesiones sufridas por el demandante —diagnosticadas como lumbalgia musculoligamentaria sin déficit neurológico— no le generaron una disminución de su capacidad laboral, por lo cual fue declarado apto para el servicio9. Que, el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, mediante Acta No. TML-14-0454 del 10 de febrero de 2015, modificó el dictamen anterior y determinó que dichas lesiones sí generaban una disminución de la capacidad laboral del 12.5%, motivo por el cual lo declaró no apto para el servicio y no recomendó su reubicación laboral10.
Que, por medio de la Resolución No. 01851 del 4 de mayo de 201511, la Policía Nacional ordenó el retiro del servicio activo del señor Nazareth Enrique Amaya Castilla por disminución de su capacidad psicofísica. Esta decisión le fue notificada el 7 de mayo de 2015, según consta en el acta suscrita en las instalaciones de Talento Humano de la DECES12.
Que, el señor Nazareth Enrique Amaya Castilla solicitó la revocatoria directa del acto administrativo que dispuso su retiro; sin embargo, esta fue negada mediante Oficio No. S2015-265470/DIPON-DITAH ASJUR, de fecha 7 de septiembre de 201513. Que, el actor interpuso acción de tutela, cuyo conocimiento correspondió a la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar, la cual, mediante sentencia del 13 de noviembre de 2015, negó el amparo solicitado14.
Que, dicha decisión fue revocada por la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia del 4 de febrero de 2016, en la que se ordenó suspender temporalmente los efectos de la Resolución No. 01851 del 4 de mayo de 2015 y reintegrar al accionante, hasta tanto se resolvieran sus pretensiones ante la jurisdicción contencioso-administrativa15.
Que, según declaración extraprocesal rendida el 25 de septiembre de 2015, el demandante convivía en unión libre con la señora Graciela Liney Viloria Corzo desde hacía más de cinco años al momento de la declaración16. 6 Folios 5 a 7 del documento 03ANEXOS.pdf Expediente Digital One-Drive 7 Folio 8 del documento 03ANEXOS.pdf Expediente Digital One-Drive 8 Folio 16 a 28 del documento 03ANEXOS.pdf Expediente Digital One-Drive 9 Folio 29 a 32 del documento 03ANEXOS.pdf Expediente Digital One-Drive 10 Folio 33 a 36 del documento 03ANEXOS.pdf Expediente Digital One-Drive 11 Folio 10 del documento 03ANEXOS.pdf Expediente Digital One-Drive 12 Folio 9 del documento 03ANEXOS.pdf Expediente Digital One-Drive 13 Folio 46 a 51 del documento 03ANEXOS.pdf Expediente Digital One-Drive 14 Folio 52 a 63 del documento 03ANEXOS.pdf Expediente Digital One-Drive 15 Folio 65 a 81 del documento 03ANEXOS.pdf Expediente Digital One-Drive 16 Folio 13 del documento 03ANEXOS.pdf Expediente Digital One-Drive Reparación Directa (Apelación de Sentencia) Radicación 20-001-33-33-004-2017-00017-01 Sentencia de 2ª Instancia 8 Que, la Tesorería General de la Policía Nacional certificó los emolumentos devengados por el accionante durante los meses de abril de 2015 y junio de 201617.
Que, el señor Nazareth Enrique Amaya Castilla aprobó satisfactoriamente todos los requisitos para obtener la certificación internacional e-Citizen18. Que, según el libro de minuta de servicio de las estaciones de Policía CAI Nevada y CAI Garupal de Valledupar, el señor Nazareth Enrique Amaya Castilla se desempeñó como personal orgánico de dichas unidades durante los años 2013 y 201419.
Que, de acuerdo con el acta de Junta Médica Laboral del 2 de marzo de 2018 — realizada como evaluación adicional a la JML No. 805 del 27 de noviembre de 2017 y aclaratoria de la JML No. 1235 del 16 de febrero de 2017— se dictaminó lo siguiente para el demandante: CI: 87.50%; DCLA: 10.50%; DCLT: 23.00%; CN: 77%20. Que, según el Acta de la Junta Médica Laboral No. 1235 del 16 de febrero de 2017, se concluyó que las lesiones sufridas por el señor Nazareth Enrique Amaya Castilla, diagnosticadas como discopatía lumbosacra L5-S1, le generaron una disminución de la capacidad laboral del 12%, por lo cual fue declarado no apto para el servicio y se recomendó su reubicación laboral21.
De este modo, una vez relacionadas las pruebas, la Sala procederá al estudio del caso concreto, teniendo como base el acervo probatorio previamente reseñado, cuya presunción de autenticidad no fue desvirtuada por las partes. 6.4. Caso Concreto. En el presente asunto, el señor Nazareth Enrique Amaya Castilla solicita que se declare la responsabilidad administrativa y patrimonial de la Nación – Ministerio de Defensa – Fuerzas Militares – Policía Nacional, por los perjuicios materiales y morales que, según afirma, le fueron ocasionados con ocasión de su retiro de la Institución Policial, así como por la posterior omisión en el reconocimiento y pago de los salarios dejados de percibir durante el período en que permaneció separado del cargo.
En consecuencia, solicitó que se condene a la entidad demandada al pago de la indemnización correspondiente, conforme a lo solicitado en la demanda. Mediante el fallo recurrido, el a quo desestimó las pretensiones formuladas por el actor. Ante ello, el apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación, argumentando que el juez incurrió en un error en la valoración de las pruebas, al sustentar su decisión exclusivamente en la facultad discrecional de la Policía Nacional para retirar del servicio activo a sus funcionarios, sin considerar que el actor contaba con estabilidad laboral reforzada y que, además, se encontraba en condiciones de desempeñar funciones administrativas para las cuales estaba debidamente capacitado.
Del análisis de los antecedentes fácticos, la Sala observa que el señor Amaya Castilla, quien se desempeñaba como patrullero ejecutivo de la Policía Nacional, 17 Folio 14 y 15 del documento 03ANEXOS.pdf Expediente Digital One-Drive 18 Folio 37 del documento 03ANEXOS.pdf Expediente Digital One-Drive 19 Folio 82 a 689 del documento 03ANEXOS.pdf Expediente Digital One-Drive 20 Folio 1 a 3 del documento 19MemorialAnexos.pdf Expediente Digital One-Drive 21 Folio 4 a 7 del documento 19MemorialAnexos.pdf Expediente Digital One-Drive Reparación Directa (Apelación de Sentencia) Radicación 20-001-33-33-004-2017-00017-01 Sentencia de 2ª Instancia 9 presentó problemas de salud que motivaron su valoración médica.
La Junta Médico Laboral, mediante Acta No. 805 del 27 de noviembre de 2013, lo declaró apto para continuar en el servicio. No obstante, tras recurso interpuesto, el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, mediante Acta No. TML-14-0454 del 10 de febrero de 2015, modificó dicho dictamen, estableciendo una pérdida de capacidad laboral del 12.5%, declarándolo no apto para el servicio y no recomendando su reubicación. Con fundamento en dicho dictamen, fue retirado del servicio mediante Resolución No. 01851 del 4 de mayo de 2015.
Del acervo probatorio no se establece con claridad si contra dicho acto administrativo se interpusieron los recursos ordinarios procedentes. Sin embargo, se acreditó que el señor Amaya Castilla solicitó su revocatoria directa mediante escrito radicado el 2 de julio de 2015, solicitud que fue rechazada por la Policía Nacional mediante Oficio No. S-2015265470/DIPON-DITAH ASJUR del 7 de septiembre del mismo año, al no cumplirse las causales exigidas para dicho mecanismo.
Ante esta situación, el actor promovió acción de tutela en defensa de sus derechos fundamentales presuntamente vulnerados. Esta fue conocida en primera instancia por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar, que mediante sentencia del 13 de noviembre de 2015 negó el amparo, al considerar que el actor disponía de otros medios de defensa judicial idóneos y eficaces, como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que hacía improcedente el amparo constitucional.
En dicha providencia se dejó constancia de que el actor había presentado solicitud ante la Procuraduría General de la Nación con el fin de promover dicho medio de control. La decisión fue impugnada, y en segunda instancia la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Penal, mediante sentencia del 4 de febrero de 2016, revocó el fallo y concedió el amparo transitorio de los derechos fundamentales del actor.
En consecuencia, ordenó la suspensión de los efectos de la Resolución No. 01851 del 4 de mayo de 2015 y el reintegro del accionante a su último cargo, o a uno que resultara acorde con sus condiciones, habilidades y destrezas, hasta tanto se resolviera el proceso correspondiente ante la jurisdicción contencioso- administrativa. Respecto al reconocimiento y pago de salarios y prestaciones sociales, así como a la indemnización solicitada, la Corte fue enfática en señalar que: “(…) se deja en libertad que inicie las acciones pertinentes en aras de sacar avante esas pretensiones, habida cuenta que para ello no fue instituida la petición de amparo”.
Del recuento anterior, advierte la Sala que el daño alegado por el actor —esto es, la ausencia de pago de salarios y prestaciones sociales durante el período en que estuvo separado del cargo— se origina directamente en la expedición de la Resolución No. 01851 del 4 de mayo de 2015. A diferencia de lo afirmado por el apelante, dicho acto no ha sido revocado directamente por la autoridad que lo profirió ni anulado por la jurisdicción contencioso-administrativa.
Aunque sus efectos fueron suspendidos de forma transitoria mediante acción de tutela, tal suspensión quedó supeditada al resultado del proceso judicial ordinario que debía iniciarse. En este orden, se tiene que, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido que la procedencia del medio de control se encuentra determinada por el origen del daño, el cual fundamenta la causa petendi.
En este sentido, ha explicado que el criterio útil para la determinación de la vía procesal adecuada con el fin de reparar Reparación Directa (Apelación de Sentencia) Radicación 20-001-33-33-004-2017-00017-01 Sentencia de 2ª Instancia 10 los daños generados por la Administración es precisamente su origen, el cual, a su vez, determina el plazo dispuesto por el legislador para el ejercicio de la acción22.
Bajo esta óptica, se debe recordar que, si la causa del daño proviene de la ilegalidad de una decisión de la administración que crea, modifica o extingue una relación jurídica particular y concreta, es decir, un acto administrativo, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho. Por el contrario, si la fuente del daño es, por ejemplo, un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación de un inmueble el medio de control idóneo será el de reparación directa, pretensión que, excepcionalmente, procede para demandar el resarcimiento de perjuicios producidos por un acto administrativo legal, siempre que el fundamento de la acción resida en razones que revelen el rompimiento de la igualdad frente a las cargas públicas23 o cuando la fuente del daño sea la ejecución de un acto administrativo que haya sido objeto de revocatoria directa o de anulación por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo24.
Nótese que el apoderado de la parte actora –hoy apelante– reconoce, tanto en la demanda como en el recurso de apelación, que los perjuicios reclamados derivan directamente de la Resolución No. 01851 del 4 de mayo de 2015. Así lo dejó consignado en el acápite de normas presuntamente infringidas con la expedición de dicho acto administrativo, en el concepto de violación desarrollado en el escrito inicial, y al sustentar su impugnación25.
Sin embargo, sostiene que dicho acto fue objeto de una "revocatoria tácita", en la medida en que, con posterioridad, se expidió un nuevo dictamen de Junta Médico Laboral, tras el cual su poderdante fue reintegrado al servicio y se le reconoció el tiempo en el que estuvo separado del cargo, aunque sin recibir el pago de salarios ni prestaciones durante ese periodo.
A juicio del apelante, dicha circunstancia habilitaba el uso del medio de control de reparación directa, amparado en la excepción que permite acudir a esta vía cuando el daño proviene de un acto administrativo revocado de manera directa por la administración. Sin realizar mayores disquisiciones, la Sala encuentra que tal argumento no tiene vocación de prosperidad, pues no está respaldado por la normativa aplicable ni por la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado.
En efecto, la revocatoria directa de los actos administrativos se encuentra regulada de manera expresa en el artículo 93 de la Ley 1437 de 201126, disposición que establece como requisito esencial la expedición de un acto administrativo expreso, motivado y notificado, mediante el cual la administración decide dejar sin efectos un acto anterior.
Adicionalmente, la misma norma condiciona la procedencia de dicha figura a supuestos específicos, tales como, ser manifiestamente contrario a la Constitución o la ley, cuando no está conforme con el interés público o social, o cuando causa un agravio injustificado a una persona. En ese orden, no es posible aceptar que la sola expedición de una nueva valoración médica por parte de una Junta Médico Laboral, en la que se reevalúa la situación de salud del actor, tenga como efecto automático la revocatoria del acto de retiro 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Tercera, Sentencia 13001-23-31-000-2011-00040- 02(64290), 22 de octubre de 2021, C. P. Marta Nubia Velásquez Rico 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Tercera, Sentencia 25000-23-26-000-2010-00255- 01(45728), 19 noviembre de 2021, C. P. Jaime Enrique Rodríguez Navas 24 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO (E), 21 de noviembre de 2018, Radicación número: 08001-23-33- 000-2016-0889-01(62117) 25 Desviación de poder, decisión arbitraria, en contravía de la Constitución y de las normas legales que debieron regir la actuación administrativa 26 –Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) – Reparación Directa (Apelación de Sentencia) Radicación 20-001-33-33-004-2017-00017-01 Sentencia de 2ª Instancia 11 previamente expedido.
Este tipo de actuaciones son meramente valorativas, y por sí mismas no suprimen ni sustituyen el acto administrativo anterior, el cual continuó produciendo efectos jurídicos, pues no se acreditó que fuera revocado por la administración o anulado por la jurisdicción competente. Tampoco puede afirmarse que el reintegro del actor, ordenado en sede de tutela, haya implicado una revocatoria del acto de retiro.
La providencia judicial proferida en ese escenario tuvo un alcance transitorio y cautelar, en el sentido de suspender los efectos del acto impugnado mientras se decidía su legalidad en sede contencioso-administrativa. De hecho, el propio fallo de tutela fue claro en señalar que el accionante podía acudir a las acciones ordinarias para obtener el reconocimiento de los efectos patrimoniales derivados de su situación. Así las cosas, el supuesto de hecho alegado por el apelante no encaja dentro de las excepciones jurisprudenciales que permiten activar el medio de control de reparación directa frente a un acto administrativo.
La jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha sido clara en señalar que este medio es procedente únicamente cuando el acto causante del daño ha sido revocado de manera expresa por la administración o anulado por la jurisdicción contenciosa administrativa, lo cual no se acredita en el presente caso. Por lo tanto, al no haberse producido la desaparición jurídica del acto administrativo de retiro, ni mediante revocatoria directa, ni a través de un fallo anulatorio, no es posible predicar la existencia de un daño antijurídico atribuible al Estado que dé lugar a una reparación por esta vía. En consecuencia, no es de recibo el argumento del apelante, menos aún tiene la virtud de desvirtuar las razones de la sentencia apelada.
Como se ha expuesto, el actor parte de un supuesto fáctico y jurídico equivocado al considerar que el acto administrativo de retiro fue tácitamente revocado, y que tal hecho habilita la procedencia del medio de control de reparación directa. No obstante, en el sub-lite no se acreditó la revocatoria expresa ni la anulación judicial del referido acto administrativo, como exige la jurisprudencia para que opere la excepción invocada.
Aunado a lo anterior, se advierte que el daño cuya reparación se solicita — consistente en la pérdida de salarios y demás prestaciones económicas— no es autónomo frente al acto administrativo de retiro del servicio. Por el contrario, deriva directamente de sus efectos jurídicos, razón por la cual el medio de control idóneo para cuestionar su legalidad y solicitar la correspondiente reparación era el de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme a lo previsto en el artículo 138 del CPACA.
A través del medio de control citado, el demandante podía solicitar la nulidad del acto administrativo de retiro y a modo de restablecimiento, solicitar el reintegro al cargo que venía desempeñando, sin solución de continuidad, así como el pago de los salarios y demás emolumentos dejados de percibir durante el tiempo en que permaneció separado del mismo.
Lo anterior cobra mayor relevancia si se tiene en cuenta que el mismo actor afirmó - cuando presentó la acción de tutela - que ya había acudido a la Procuraduría General de la Nación, para interponer precisamente una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual revela que conocía la existencia y pertinencia de dicho mecanismo.
A pesar de ello, optó por promover una acción de reparación directa, cuyo objeto procesal y carga argumentativa difieren sustancialmente, y que Reparación Directa (Apelación de Sentencia) Radicación 20-001-33-33-004-2017-00017-01 Sentencia de 2ª Instancia 12 no puede usarse como una vía alternativa para discutir actos administrativos cuya presunción de legalidad está en discusión. Destaca la Sala que, de conformidad con la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, los diferentes medios de control previstos en el artículo 137 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) tienen finalidades específicas que no pueden confundirse entre sí, por tanto, su elección no queda al arbitrio del demandante, sino que debe ajustarse a la naturaleza jurídica de los hechos y pretensiones que se someten al conocimiento de la jurisdicción. En este sentido, en atención a que el perjuicio alegado deriva directamente de un acto administrativo que ha producido efectos jurídicos, era indispensable su previo enjuiciamiento mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, so pena de desconocer el principio de legalidad y de estabilidad del acto administrativo.
En ese orden de ideas, la Sala concluye que aun cuando el caso concreto se haya planteado y decidido bajo el medio de control de reparación directa, el análisis del asunto no puede desligarse del juicio de legalidad respecto del acto administrativo expedidos por la Policía Nacional. En este sentido, se advierte que la controversia no se limita únicamente a la existencia de un daño antijurídico, sino que exige un examen sobre la validez de la Resolución No. 01851 del 4 de mayo de 2015 que sustentó la actuación de la entidad demandada, lo que determina la aplicación del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en lugar del mecanismo invocado por la parte actora.
Por lo tanto, el análisis del caso permite concluir que el medio de control aplicable no es el de reparación directa, sino el de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que la controversia gira en torno a la legalidad de los actos administrativos y no exclusivamente a la existencia de un daño antijurídico derivado de su ejecución. Si bien, la jurisprudencia admite la posibilidad excepcional de demandar actos administrativos mediante el medio de control de reparación directa, ello ocurre únicamente en situaciones donde el acto es solo el instrumento de la lesión, pero no el objeto directo de la controversia.
Arribada a la anterior conclusión, corresponde entonces a la Sala, analizar los presupuestos de procedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 6.5.2- De la caducidad del medio de control Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen dentro del término específico establecido en la ley.
En este sentido, las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado, y si no lo hacen oportunamente, perderán la posibilidad de acudir a la jurisdicción para la protección de su derecho. En consecuencia, el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, lo que implica que no admite renuncia y debe ser declarado de oficio por el juez, conforme a lo señalado en el numeral tercero del artículo 182A27 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), 27 “En cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probada la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva.” Reparación Directa (Apelación de Sentencia) Radicación 20-001-33-33-004-2017-00017-01 Sentencia de 2ª Instancia 13 cuando se verifique la conducta inactiva del sujeto procesal obligado a interponer la acción judicial correspondiente.
En efecto, la caducidad ha sido entendida como la extinción de la posibilidad de formular una pretensión, por el transcurso del tiempo previamente fijado en la ley, de manera objetiva En lo que respecta a la caducidad y, más concretamente, al medio de control previsto para controvertir la nulidad de los actos administrativos particulares e invocar el restablecimiento del derecho, el artículo 164 núm. 2, literal d, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece: “Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales.” De manera que, conforme a la norma previamente transcrita, para que se declare la nulidad de un acto administrativo de carácter particular y se restablezca el derecho vulnerado, el término de caducidad de cuatro meses para acceder a la justicia se cuenta a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del pronunciamiento, según corresponda al caso.
Teniendo en cuenta lo anterior, la parte actora tuvo conocimiento de la decisión contenida en la Resolución No. 01851 del 4 de mayo de 2015 mediante la cual se ordenó su retiro del servicio activo por disminución de la capacidad psicofísica el 7 de mayo de 2015, cuando le fue notificado personalmente su contenido en las instalaciones de la Oficina de Talento Humano DECES.
De conformidad con lo anterior, en el presente asunto el término de caducidad comenzó a correr a partir del 8 de mayo de 2015, por lo que el demandante tenía plazo hasta el 8 de septiembre de 2015 (inclusive) para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de controvertir los derechos que consideraba vulnerados por la Policía Nacional28.
La solicitud de conciliación fue presentada el día 30 de octubre de 2015, por su parte la constancia de no conciliación fue expedida el 19 de enero de 2016, es decir, cuando ya había operado la caducidad del medio de control. Como la demanda fue interpuesta el 16 de enero de 2017, la Sala concluye que operó el fenómeno jurídico de la caducidad, al haberse vencido el plazo legalmente establecido para incoar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el presente asunto.
En consecuencia, conforme a lo expuesto se impone mantener el sentido de la sentencia de primera instancia, pero de conformidad con las consideraciones aquí expresadas. 7.- Condena en costas Referente a las costas se recuerda que el artículo 365 del Código General del Proceso prevé que se condenará en costas a la parte a quien se resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, siempre y cuando se demuestren causadas y, en la medida de su comprobación. Como en el presente asunto no 28 Se precisa que dentro del expediente no se acreditó que el demandante haya propuesto recursos contra el acto administrativo de retiro, por lo que el cómputo se realizará con la fecha de notificación del acto principal.
Reparación Directa (Apelación de Sentencia) Radicación 20-001-33-33-004-2017-00017-01 Sentencia de 2ª Instancia 14 existe prueba de que las mismas se hubieren causado, no hay lugar a condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho, con fundamento en lo expuesto en la parte motiva de la presente sentencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha, según Acta No. 040. Notifíquese y cúmplase. MANUEL F. GUERRERO BRACHO DORIS PINZÓN AMADO Magistrado Magistrada MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada Firmado Por: Manuel Fernando Guerrero Bracho Magistrado 005 Tribunal Administrativo De Cesar Maria Luz Alvarez Araujo Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Doris Pinzón Amado Magistrado Mixto Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 3ee8b0d8ffeb11137fb831c14813dd5c9fe23f17be72fb78fd9f88a89a34c35a Documento generado en 05/06/2025 10:13:35 AM Reparación Directa (Apelación de Sentencia) Radicación 20-001-33-33-004-2017-00017-01 Sentencia de 2ª Instancia 15 Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica