TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, cinco (5) de junio de dos mil veinticinco (2025). MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA -APELACIÓN SENTENCIA DEMANDANTES: LUISA YUBETH GÓMEZ FUENTES Y OTROS DEMANDADOS: MUNICIPIO DE CHIMICHAGUA - CESAR y CONCEJO MUNICIPAL DE CHIMICHAGUA - CESAR RADICACIÓN: 20-001-33-33-004-2018-00093-01 MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MARIO ARANGO HOYOS I. ASUNTO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante, contra la sentencia proferida el 31 de marzo de 2022, por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Valledupar, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES PROCESALES 2.1.
HECHOS. El apoderado judicial de la parte demandante narra lo siguiente: Luisa Yubeth Gómez Fuentes, abogada, participó en el año 2015 en un concurso público convocado por el Concejo Municipal de Chimichagua (Cesar) para proveer el cargo de Personero Municipal para el período 2016–2020. En dicho concurso, tras agotar todas las etapas del proceso, se conformó una lista de elegibles en estricto orden de mérito, en la cual la demandante ocupó el segundo lugar, precedida por Bernel Palomino Simanca y seguida por Enemirlo Cervantes León. El 24 de febrero de 2016, el Concejo Municipal realizó la elección del Personero, pero en lugar de designar al primero o segundo de la lista, eligió al tercero, Enemirlo Cervantes León, argumentando que los dos primeros se encontraban incursos en causales de inhabilidad.
Esta decisión fue formalizada mediante el Acta 027 de esa misma fecha. Ante lo que consideró una vulneración de sus derechos, la demandante interpuso una demanda de nulidad electoral contra el acto de elección, proceso que fue asignado al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Valledupar, el cual concluyó que no existía inhabilidad alguna en cabeza de la demandante.
En consecuencia, el juzgado declaró la nulidad del acto de elección por falsa motivación, decisión que fue confirmada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Cesar. A pesar de esta decisión judicial, el Concejo Municipal no procedió a nombrar a la demandante en el cargo, sino que volvió a encargar a Enemirlo Cervantes León como Personero Municipal, omisión que impidió que la actora accediera al cargo para el cual había sido legítimamente seleccionada, lo que le generó un perjuicio económico al no percibir el salario correspondiente, además de limitar su posibilidad de contratar con entidades públicas por temor a incurrir en inhabilidades.
Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-004-2018-00093-01 Sentencia de 2ª Instancia 2 La demandante sostiene que esta situación le causó un daño antijurídico, al truncarse su legítima expectativa de ocupar el cargo, por lo que solicita la indemnización por los perjuicios materiales e inmateriales sufridos, tanto por ella como por su núcleo familiar. 2.2.
PRETENSIONES. La parte demandante pretende que se declare administrativa y patrimonialmente responsable al Municipio de Chimichagua – Cesar y a su Concejo Municipal, por la pérdida de oportunidad sufrida por la señora Luisa Yubeth Gómez Fuentes. Como consecuencia de esta declaración, se pide que se condene a las entidades demandadas al pago de una indemnización por los perjuicios ocasionados.
En primer lugar, se solicita una compensación por los perjuicios morales sufridos por cada uno de los miembros del grupo familiar, equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes para cada uno. En segundo lugar, se reclama una indemnización por el daño grave a la alteración de las condiciones de existencia, también por un valor equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes para cada uno de los integrantes del grupo familiar.
En tercer lugar, se solicita el reconocimiento y pago del lucro cesante a favor de la víctima directa, correspondiente al período comprendido entre el 24 de febrero de 2016 y el 31 de diciembre de 2020. Esta suma se calcula con base en un ingreso mensual estimado de tres millones de pesos ($3.000.000), ajustado por prestaciones sociales y deducciones por sostenimiento personal.
El total del lucro cesante reclamado asciende a $169.975.226, dividido en una indemnización consolidada de $76.177.455 y una futura de $93.797.771. Adicionalmente, se solicita que las entidades demandadas sean condenadas en costas y que las sumas a pagar sean actualizadas y generen intereses moratorios desde la ejecutoria de la sentencia hasta su pago total.
Finalmente, se pide que la sentencia se ejecute conforme a lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011). III. PROVIDENCIA RECURRIDA El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, mediante sentencia del 31 de marzo de 2022, resolvió lo siguiente: “PRIMERO: Negar las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas. ( ) El juez a quo negó las pretensiones de la demanda al considerar que el acto administrativo que salió del ordenamiento jurídico en virtud de la declaratoria de nulidad judicial no era favorable a la hoy demandante, así como tampoco lo es su Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-004-2018-00093-01 Sentencia de 2ª Instancia 3 expulsión; y, aun cuando no desconoce el Despacho que en este caso pudo haberse presentado algún hecho que incidió, de alguna manera, en que no se nombrara a la demandante, desde un primer momento en el cargo de Personera, no obstante, esa circunstancia no tiene el alcance de constituir el daño antijurídico que se señaló en la demanda, habida cuenta que, hasta ese momento, el derecho que tenía la accionante por haber superado las etapas del concurso era de ser incluido en la lista de elegible en el lugar correspondiente que desde el primer momento fue el segundo lugar; luego a ser nombrada y posesionada, siempre que la persona que ocupó el primer lugar no pudiese ser nombrada; mientras que el derecho al pago de los salarios y demás emolumentos que reclama en la demanda, como constitutivo del perjuicio y daño antijurídico causado, no lo tenía, puesto que solo podría adquirir el derecho al pago de los mismos una vez se le hubiese nombrado y posesionado en el cargo; por lo que no cabría la aplicación, en este caso, de la teoría de la pérdida de oportunidad expuesta en la demanda.
El juez explicó que no existió entonces el daño antijurídico reclamado, por lo cual el Despacho omitió pronunciarse sobre el segundo de los elementos exigidos por el artículo 90 de la norma constitucional –la imputación– para la configuración de la responsabilidad del Estado y negó las pretensiones de la demanda. IV. RECURSO DE APELACIÓN La parte actora solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, y como consecuencia, se acceda a todas las súplicas de la demanda.
El apelante sostiene que las sentencias proferidas dentro del proceso de nulidad electoral fueron claras en señalar que el Concejo Municipal no respetó la lista de elegibles y debió proceder a nombrar a quien ocupó el segundo lugar, es decir, a Luisa Yubeth Gómez Fuentes. Refiere que es claro, que al haber superado la Doctora LUIS YUBETH GOMEZ FUENTES las etapas del concurso y haber sido incluida en la lista de elegibles y al haberse comprobado una inhabilidad por parte de quien ocupó el primer puesto en la lista, era obligatoria su elección en el cargo de Personera Municipal de Chimichagua – Cesar, mediante el Acta 027 de 2016, situación que no ocurrió; en consecuencia esa fue la génesis que debe tenerse como constitutiva del perjuicio y del daño antijurídico causado, con la consecuente pérdida de oportunidad para ella de recibir el pago de los salarios y demás emolumentos reclamados.
Indica que está claro que no fue emitida una orden en la parte resolutiva de la sentencia que ordenara el nombramiento de quien ocupó el segundo lugar en la lista, pero el a quo está desconociendo que el error y el daño surgió porque el Concejo Municipal de Chimichagua no respetó la lista de elegible, de conformidad con lo señalado en el Artículo 4 del Decreto 2485 de 2014 y la Resolución 003 de 2016, situación que generó la nulidad electoral dentro del expediente No. 20001-33- 40-008-2016-00266-00, como lo señaló la Juez Octava Administrativa.
Señala que el a quo debió tener en cuenta que la declaratoria de nulidad del Acta 027, surgió por haber incurrido el CONCEJO MUNICIPAL en falsa motivación al nombrar al tercero de la lista, fundamentándose en una inhabilidad inexistente en de la señora LUISA YUBETH GOMEZ FUENTES, quien ocupó el segundo puesto en la lista de elegibles, incurriendo así mismo, en violación del artículo 4 del Decreto 2485 de 2014, y la Resolución 003 del 10 de enero de 2016, por medio de la cual se integra la lista de elegibles en estricto orden de mérito para proveer el cargo de Personero municipal para el período constitucional 2016 – 2020.
Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-004-2018-00093-01 Sentencia de 2ª Instancia 4 Recalca que se encuentra demostrado que el hecho determinante que derivó el daño antijurídico reclamado en la demanda fue la omisión del CONCEJO MUNICIPAL de Chimichagua – Cesar, el día 24 de febrero de 2016 mediante Acta 027, al no haber nombrado, en la primera elección, a la señora LUISA YUBETH GÓMEZ FUENTES, generando con ello la consecuente pérdida de oportunidad, para quien había agotado cada una de las etapas de selección del concurso de mérito.
Cita providencias del Consejo de Estado de los años 2007 y 2013 en las cuales se señala la posibilidad de ejercer la acción de reparación directa para solicitar la indemnización de perjuicios derivados de los efectos producidos por un acto declarado ilegal en el marco de la nulidad electoral. Argumenta que se encuentra debidamente probado que la demandante, agotó todas las etapas del concurso, resultando incluida en la lista de elegibles, comprobándose una inhabilidad por parte de quien ocupó el primer puesto en la lista, lo que hacía obligatoria su elección en el cargo de Personera Municipal de Chimichagua – Cesar, mediante el Acta 027 de 2016; situación que no ocurrió; en consecuencia, esa fue la génesis que debe tenerse como constitutiva del perjuicio y del daño antijurídico causado con la consecuente pérdida de oportunidad para ella de recibir el pago de los salarios y demás emolumentos reclamados en la demanda.
V. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Vencido el término de ejecutoria del auto mediante el cual se admitieron los recursos interpuestos, los sujetos procesales no se pronunciaron al respecto. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA 6.1. Competencia. Es competente esta Corporación para conocer el presente proceso en segunda instancia, por disposición del artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que dispone que los Tribunales Administrativos conocen en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos. 6.2.
Problema Jurídico. Corresponde a la Sala determinar si se revoca la sentencia de primera instancia, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Valledupar, que negó las pretensiones de la demanda, en tanto la parte apelante afirma que la nulidad del acto administrativo se fundamentó en una inhabilidad inexistente de la demandante, de donde se deriva el daño antijurídico consistente en la pérdida de oportunidad para ser nombrada en el cargo de Personera Municipal de Chimichagua - Cesar. 6.3.
Marco normativo y jurisprudencial. 6.3.1. La responsabilidad extracontractual del Estado. El daño constituye el primer elemento estructural de los procesos de responsabilidad. Solo ante la existencia del daño se pone en marcha el aparato social y jurisdiccional para buscar la eventual reparación de la víctima. El daño es Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-004-2018-00093-01 Sentencia de 2ª Instancia 5 definido como la “afectación o lesión a un interés jurídicamente tutelado, es decir, daño es toda injuria a un derecho o interés ajeno”1.
El segundo elemento de la responsabilidad es la "imputación", la cual, es entendida como la identificación del hecho que ocasionó el daño sufrido por la víctima y, por consiguiente, permite vislumbrar el sujeto, suceso o cosa que produjo el daño. La teoría tradicional de la responsabilidad hablaba del nexo causal como la relación necesaria y eficiente entre el daño provocado y el hecho dañoso.
En la actualidad dicho concepto ha sido ampliado jurisprudencialmente, dado que al ser un criterio naturalístico de relación causa-efecto, puede quedarse corto a la hora de englobar la totalidad de consideraciones que implica un proceso de imputación. Esto llevó a que el contenido de dicho nexo causal haya sido ampliado, al contener un componente fáctico y un componente jurídico.
Es decir, se analiza la “relación que surge entre el daño y la observancia o inobservancia de los deberes jurídicos” 2. Por último, el operador judicial debe determinar si la entidad demandada se encuentra en la obligación de reparar el daño imputado. De resultar cierto, se procede analizar bajo qué fundamento o régimen de responsabilidad ha de ser declarada administrativamente responsable.
Lo anterior, partiendo de lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución Política de Colombia, disposición que regula la responsabilidad patrimonial del Estado, en los siguientes términos: "ARTÍCULO 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste". El régimen bajo el cual se analice la responsabilidad del Estado será diferente dependiendo del origen del daño. En la primera hipótesis (falla del servicio) se estudiará bajo el régimen subjetivo.
Mientras que en la segunda (riesgo excepcional) se hará bajo el régimen objetivo. Estos regímenes son coexistentes y no excluyentes entre sí, toda vez que su determinación le corresponde al juez con base en el principio iura novit curia. 6.3.2. La procedencia de la acción de reparación directa cuando se alega como fuente del daño un acto administrativo de carácter electoral declarado nulo.
En lo que corresponde a los mecanismos con que se accede a la jurisdicción para solicitar la resolución de un litigio con la administración pública, conviene precisar, a través de la jurisprudencia del Consejo de Estado3, los diferentes medios de 1 Consejo de Estado, Sección Tercera, C.P. Ramiro Pazos Guerrero, Rad No. 05001-23-31-000- 2009-01012-01(45902), Sentencia del 17 de septiembre de 2018. 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas, Rad No. 68001-23- 31-000-2004-02686-01(42731), Sentencia del 29 de marzo de 2019. 3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA SUBSECCION B Consejero ponente: RAMIRO DE JESUS PAZOS GUERRERO Bogotá D. C., cinco (5) de marzo de dos mil quince (2015).
Radicación número: 13001-23-31-000-1999-00191- 01(34356). Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-004-2018-00093-01 Sentencia de 2ª Instancia 6 control con los que se puede actuar según las pretensiones que se tengan frente a un acto administrativo de contenido electoral: Para el ejercicio del control de legalidad sobre los actos administrativos el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo creó la acción de nulidad simple, por cuyo ejercicio se somete a examen la validez de la decisión de la administración, con el único fin de confrontarla con el orden jurídico y establecer si se ajusta a este o no. Esta acción le permite a las partes pedirle al juez la verificación del respeto a las normas superiores en que debía fundarse, la veracidad de sus motivos, la ausencia de vicios en su expedición, la competencia de quien lo ha expedido y que en su ejercicio no se hayan desviado las atribuciones que la ley le confiere.
El control de legalidad que ejerce el juez en el marco de esta acción está encaminado a la confrontación del acto con el orden jurídico, y tiene como finalidad la de mantener la legalidad y expulsar del ordenamiento aquella decisión administrativa de carácter general que adolece de vicios que afectan su validez. En lo que respecta a los actos administrativos de naturaleza electoral, esto es, aquellos expedidos por las corporaciones electorales o por las autoridades nominadoras, el ordenamiento jurídico ha previsto una acción especial para su control jurisdiccional, cuando quiera que por su intermedio se haya incurrido en algunas de las causales específicas de anulación previstas en la ley.
Tanto la acción de nulidad simple como la electoral, comparten una finalidad común, cual es la de permitir el examen judicial de legalidad de los actos administrativos mediante su confrontación con el orden jurídico al que está sometida la administración pública al expedirlos; sin embargo, estas dos acciones no fueron concebidas con fines de reparación del daño, sino con el objeto de permitir un control de legalidad en sentido abstracto.
Así las cosas, no es posible que por intermedio de la acción de nulidad simple se persiga el restablecimiento patrimonial de un derecho afectado con la decisión, como quiera que en ese tipo de eventos la acción procedente sería la de nulidad y restablecimiento del derecho, por virtud de la cual, además del control de legalidad, el juez define la posibilidad de disponer el eventual restablecimiento del derecho conculcado y la reparación del daño, acción esta última que está sujeta al término de caducidad para ella establecido.
La acción de nulidad electoral tampoco trae consigo la posibilidad de obtener la reparación de un daño. En efecto, cuando se declara la nulidad de un acto electoral, puede el juez disponer la realización de un nuevo escrutinio con el fin de que el acto que declara la elección se ajuste a la legalidad; sin embargo, no tiene la posibilidad de ordenar el resarcimiento de los eventuales perjuicios que el acto declarado ilegal generó durante su vigencia. Así, quien v.gr. se ha visto privado de su legítimo derecho a acceder a un cargo público por vicios en la contabilización de los votos, por medio de la acción electoral puede lograr que mediante el nuevo escrutinio se declare la elección en su favor si es que hay lugar a ello, pero no puede acceder a la reparación de los eventuales daños que el acto anulado generó durante su vigencia. Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-004-2018-00093-01 Sentencia de 2ª Instancia 7 En ese sentido, para la reclamación de perjuicios que se generaron a partir del acto electoral durante el tiempo que estuvo vigente, continúa afirmando esta Alta Corporación: Por ello, la Corporación4 ha admitido que en este tipo de eventos, cuando se ha anulado o revocado una decisión electoral, el afectado acuda a la acción de reparación directa con el fin de obtener el resarcimiento de los daños causados por el acto ilegal durante el término de su vigencia, por considerar que las demás acciones previstas en el ordenamiento jurídico no son idóneas para ese fin y que no puede privilegiarse una interpretación que prive al ciudadano del derecho al acceso a la administración de justicia5.
En los términos del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, la acción procedente para deprecar en sede judicial la declaratoria de responsabilidad extracontractual del Estado y la correspondiente reparación de perjuicios derivados de un hecho, omisión u operación administrativa, imputables a la administración pública, así como por la ocupación temporal o permanente de un inmueble, es la de reparación directa.
Esta acción ostenta un contenido netamente reparador y es el medio idóneo para juzgar la responsabilidad estatal, cuando el daño cuya indemnización se pretende ha sido generado por la conducta activa u omisiva de la administración, por una operación administrativa u ocupación de bien inmueble; así, cuando se cuestiona una actuación de hecho de la administración pública, es la acción de reparación directa la llamada a servir de mecanismo procesal para la tutela judicial de los derechos de las víctimas.
De igual manera, se ha considerado que procede la acción para obtener la reparación de perjuicios derivados de la ejecución de un acto administrativo, únicamente cuando no está en cuestión su legalidad6, en aquellos casos en que la decisión legalmente proferida genera desequilibrio frente a las cargas públicas. Sin embargo, cuando se cuestiona la legalidad de un acto administrativo, esto es, se alegan vicios que afectan la validez de una decisión adoptada por la administración con el fin de crear, modificar o extinguir una determinada situación jurídica, la reparación de los eventuales perjuicios derivados de su ilegalidad solo procede previa anulación del acto administrativo que los determinó. Los actos adoptados por la administración como expresión patente de su voluntad o deseo en ejercicio de sus competencias, gozan en el ordenamiento jurídico nacional de las prerrogativas de presunción de legalidad y ejecutividad, de acuerdo con las cuales: se presumen ajustados 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, sentencia de 3 de mayo de 2013, exp. 27.064, M.P. Stella Conto Díaz del Castillo. 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 25 de julio de 2007, exp. 33.013, M.P. Enrique Gil Botero. 6 Al respecto se ha pronunciado en forma reiterada la Corporación. Ver: Consejo de Estado, sentencia de 8 de marzo de 2007, radicación 16.42, Ponente: Ruth Stella Correa Palacio.
Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-004-2018-00093-01 Sentencia de 2ª Instancia 8 al ordenamiento jurídico7 y son ejecutables8 en forma inmediata, por manera que si la administración se ha pronunciado en esos términos, la inconformidad del administrado debe plantearla ante el juez administrativo, para que se pronuncie sobre la legalidad o no de la decisión cuestionada y disponga, de aparecer fundamento para ello, su suspensión o anulación. Mientras ello no ocurra, la decisión así adoptada mantiene su carácter ejecutivo y ejecutorio.
Lo expuesto encuentra relevancia en la escogencia de la acción procedente para llevar el conflicto ante el juez, por cuanto sólo la pretensión de nulidad del acto lo faculta para acometer el estudio de fondo acerca de la validez de la decisión administrativa. Pero cuando el acto administrativo no ha sido cuestionado por virtud de la acción procedente para ello, continúa amparado en su presunción de legalidad, que aunque desvirtuable, sólo puede serlo cuando se ha deprecado del juzgador el análisis sobre su legalidad o no, por medio del mecanismo procesal idóneo.
Como está vedado al juez asumir en forma oficiosa el estudio de la legalidad de un acto administrativo, es sólo mediante petición del interesado afectado que ésta procede, mediante el ejercicio de la acción procedente dentro del término de caducidad que la ley ha previsto para su ejercicio. Por ende, cuando media un acto administrativo, expreso o ficto, como fuente de la causación del daño, el juez de la responsabilidad está atado a la presunción de legalidad que lo reviste, salvo que mediante la acción procedente se cuestione también su legalidad y se le pida en forma expresa al juzgador pronunciarse sobre esta.
Es claro para la Sala que en un proceso de naturaleza electoral no pueden acumularse pretensiones9 de reparación directa y, a su vez, en la acción de responsabilidad no puede pedirse la anulación del acto de naturaleza electoral, como quiera que están sometidas a reglas de competencia y procedimientos distintos10. Por ende, concluye, en aquellos eventos en que se pretende la declaratoria de responsabilidad estatal por presuntas fallas en el funcionamiento de la organización electoral y ello conlleve cuestionar la legalidad del acto administrativo que declara una elección, debe haberse obtenido en forma previa la declaratoria de nulidad electoral, para que a 7 Código Contencioso Administrativo, artículo 66.
Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 8Ibídem, artículo 64. Salvo norma expresa legal en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento. 9 Código Contencioso Administrativo, artículo 145.
“En todos los procesos contencioso administrativos procederá la acumulación de pretensiones en la forma establecida en el Código de Procedimiento Civil, así como la acumulación de procesos a instancia de cualquiera de las partes o de oficio, en los casos establecidos por el mismo código” 10 Código de Procedimiento Civil. Artículo 82. “Acumulación de pretensiones.
El demandante podrá acumular en una misma demanda varias pretensiones contra el demandado, aunque no sean conexas, siempre que concurran los siguientes requisitos: “1. Que el juez sea competente para conocer de todas; sin embargo, podrán acumularse pretensiones de menor cuantía a otras de mayor cuantía. “2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias.
“3. Que todas puedan tramitarse por el mismo procedimiento” Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-004-2018-00093-01 Sentencia de 2ª Instancia 9 partir de la ilegalidad de ese acto pueda estructurarse el estudio sobre la eventual responsabilidad del Estado. Cuando hay de por medio una decisión administrativa en firme y el daño deriva de su presunta ilegalidad, no puede en modo alguno calificarse de antijurídico, porque la decisión que lo produjo está revestida de presunción de legalidad, que sólo puede cuestionarse en el juicio electoral, tratándose de actos que declaran una elección. Así, no puede adentrarse el juez de la responsabilidad en el estudio de presuntos vicios en la formación del acto de naturaleza electoral, cuando estos no han sido llevados al control de su juez natural mediante el ejercicio de la acción contenciosa administrativa procedente.
Establecidas estas premisas, el esquema de responsabilidad estatal aplicable al caso concreto se hará bajo el título de imputación de falla del servicio probada, que exige que se configuren los siguientes presupuestos: el daño, la acción u omisión de la autoridad estatal y el nexo de causalidad entre la acción u omisión y el daño, los cuales pasan a examinarse. 6.4.
Caso concreto. 6.4.1. El daño. El daño es definido como “la afectación o lesión a un interés jurídicamente tutelado, es decir, daño es toda injuria a un derecho o interés ajeno” 11. Pues bien, en el presente asunto, el juez de primera instancia arribó a la conclusión según la cual la parte demandante no logró probar el daño, por lo que no hay lugar al estudio de los presupuestos subsiguientes para establecer la responsabilidad administrativa.
Por su parte, la demandante asevera en su recurso de apelación que contrario a lo considerado por el a quo, el daño surgió porque el Concejo Municipal de Chimichagua no respetó la lista de elegibles, de conformidad con lo señalado en el Artículo 4 del Decreto 2485 de 2014 y la Resolución 003 de 2016, situación que generó la nulidad electoral y la consecuente pérdida de oportunidad de la demandante de ser nombrada en el cargo de Personera Municipal y devengar los emolumentos propios de este empleo.
Corresponde entonces a esta Sala de Decisión dilucidar si efectivamente se probó el daño en el caso concreto y, de serlo así, continuar con el análisis de la responsabilidad administrativa frente al asunto que se pone a consideración de la jurisdicción, por lo que inicialmente se deberá establecer respecto de qué acto, hecho u operación administrativa la parte demandante depreca el daño del que se debe derivar la presunta responsabilidad administrativa del Municipio de Chimichagua – Cesar y de su Concejo Municipal.
En primer lugar, se observa que en el recurso de apelación la demandante planteó como fuente del daño que “(…) al haber superado la Doctora LUISA YUBETH GOMEZ FUENTES las etapas del concurso y haber sido incluida en la lista de elegibles y al haberse comprobado una inhabilidad por parte de quien ocupó el 11 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 17 de septiembre de 2018, Rad No. 05001- 23-31-000-2009-01012-01(45901), C.P. Ramiro Pazos Guerrero.
Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-004-2018-00093-01 Sentencia de 2ª Instancia 10 primer puesto en la lista, era obligatoria su elección en el cargo de Personera Municipal de Chimichagua – Cesar, mediante el Acta 027 de 2016, situación que no ocurrió; en consecuencia esa fue la génesis que debe tenerse como constitutiva del perjuicio y del daño antijurídico causado, con la consecuente pérdida de oportunidad para ella de recibir el pago de los salarios y demás emolumentos reclamados (…)”.
Pues bien, en consonancia con la jurisprudencia del H. Consejo de Estado citada en precedencia, la fuente del daño tiene dos momentos i) el hecho de que la demandante no haya sido nombrada mediante el Acta No. 027 de 2016 del Concejo Municipal de Chimichagua – Cesar y ii) el hecho de que ese acto administrativo haya sido declarado ilegal por el juez electoral, pues es a partir de la ilegalidad de ese acto es que puede estructurarse el estudio sobre la eventual responsabilidad del Estado, asunto este último que incluso sirve de punto de partida para el conteo de la caducidad de la acción12 y que legitima a quien padece los presuntos perjuicios del acto declarado ilegal para interponer el medio de control de reparación directa a efectos de lograr su resarcimiento.
Dicho esto, se encuentra probado en el cartulario que el Acta No. 027 del 24 de febrero de 2016 emitida por el Concejo Municipal de Chimichagua – Cesar (fls. 47- 85 Anexos Demanda) fue declarada nula mediante sentencia proferida por el Juzgado Octavo del Circuito de Valledupar el 25 de octubre de 2016 (fls. 87-85 Anexos Demanda), confirmada en providencia del Tribunal Administrativo del Cesar del 23 de febrero de 2017 (fls. 120-147 Anexos Demanda), por lo que se debe examinar si esa declaratoria de nulidad generaba de manera inequívoca un derecho en cabeza de la señora Luisa Yubeth Gómez Fuentes a ser nombrada en el cargo de Personera Municipal de Chimichagua – Cesar.
Al respecto, la parte actora alega que si bien de la sentencia de nulidad electoral no se puede derivar una orden categórica para su nombramiento en el cargo, también es cierto que en el análisis de legalidad el juez electoral arribó a la conclusión según la cual la señora Gómez Fuentes no se encontraba inhabilitada, razón que – a su juicio – es suficiente para que la administración, en aplicación de esa interpretación, hubiere procedido a realizar el respectivo nombramiento, contrario sensu, lo que hizo fue nombrar nuevamente (08 de noviembre de 2016), esta vez en encargo, al tercero de la lista.
Tal como se observa en la Resolución No. 003 del 10 de enero de 2016 “Por medio de la cual se integra la lista de elegibles en estricto orden de mérito para proveer el cargo de Personero municipal para el período constitucional 2016-2020, como resultado de las pruebas aplicadas dentro del concurso público y abierto de méritos para la elección de personero municipal y se dictan otras disposiciones” (fls.40- 46 Anexos Demanda) la demandante ocupaba el segundo lugar en el registro de elegibles que se encontraba conformado por tres personas, sin embargo, del análisis realizado por el juez electoral y de la decisión adoptada no se desprende con claridad que el daño sea cierto y determinado, en atención a que no resulta diáfano que con la interpretación que le da la parte demandante a la providencia que decretó la nulidad del Acta No. 027 de 2016 se genere un derecho cierto en favor de quien ocupaba el segundo renglón en el registro de elegibles. 12 Ver Sentencia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO Bogotá, D. C., primero (1º) de agosto de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 20001-23-31- 000-2007-00152-01(37071) Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-004-2018-00093-01 Sentencia de 2ª Instancia 11 Y es que los efectos de la nulidad electoral pueden variar según el tipo de elección que se aborde, pues si bien es cierto en los procesos de esa clase, donde se discuten elecciones realizadas por voto popular, las más de las veces por no decir todas, traen aparejada a la nulidad del acto la identificación del daño para quien no resultó elegido y posesionado en el cargo con ocasión del acto u omisión que generó la nulidad, asunto que sin mayores esfuerzos hermenéuticos reluce de manera inequívoca, ello no resulta tan claro en casos como el que se resuelve en esta instancia, donde de la decisión del juez electoral no se puede inferir un daño cierto para uno de los integrantes de la lista, máxime cuando existen otras personas que integran el registro frente a las cuales se pueden presentar diferentes contingencias que las coloquen en una posición de derecho a ser nombrado en el cargo, verbigracia, lo ocurrido con el señor Bernel Palomino Simanca, quien por orden de tutela debió ser nombrado en el cargo a partir del 1º de mayo de 2016 (según información contenida en la sentencia de nulidad electoral de primera instancia).
Posteriormente, mediante Acta No. 060 del 31 de mayo de 2017 (fls. 150-172 Anexos Demanda), fue nombrado nuevamente y por tercera vez el señor Enemirlo Sánchez, quien ocupaba el tercer renglón en el registro de elegibles. Pues bien, como partimos de la premisa según la cual con la sentencia de nulidad electoral no quedó radicado en la demandante un derecho cierto a ser nombrada en el cargo de Personera Municipal de Chiriguaná – Cesar al declararse la nulidad del nombramiento de Enemirlo Sánchez, a lo sumo una mera expectativa, que podría o no concretarse, no puede inferirse un daño que sirva de génesis al análisis de responsabilidad.
Lo que imponía a la actora, si consideraba que era ella quien debía ocupar el cargo en mención, ejercer las acciones judiciales pertinentes frente a los actos administrativos que nombraron en las dos ocasiones siguientes al tercer renglón (08 de noviembre de 2016 y 31 de mayo de 2017), esto es, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual -en caso de prosperar- sí le habría reportado de manera inequívoca el derecho a ser nombrada en el cargo.
Vistas así las cosas, en tanto el daño se reputa de la lesión a un derecho bajo la titularidad del administrado, no hay lugar a continuar con el análisis de la responsabilidad, por cuanto no se constata la lesión del derecho invocado en la demanda, pues la orden judicial dada en la sentencia electoral no implicaba para la demandante obtener el nombramiento, y aunque que para el caso concreto la parte barruntó el título de imputación como pérdida de oportunidad este no se presenta, habida cuenta que un análisis sistemático de los acápites de la demanda permite concluir que solicita en verdad una declaratoria de responsabilidad por falla en el servicio y una indemnización plena.
No obstante ello, valga advertir que la pérdida de oportunidad es un daño pasible de ser resarcido que se presenta cuando como consecuencia de una acción u omisión de la administración pública se priva a una persona de la probabilidad seria y real de obtener una ventaja o de evitar un perjuicio. De manera que en este título de imputación de la responsabilidad no se indemniza la ventaja o el perjuicio finalmente establecido, sino la desaparición de la oportunidad de que se tenía de obtener un resultado favorable o de evitar uno desfavorable, o lo que es lo mismo, se repara la frustración de una expectativa legítima que, aunque no constituía una certeza, sí era una posibilidad fundada y no meramente hipotética.
Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-004-2018-00093-01 Sentencia de 2ª Instancia 12 Y como se dijo, al no implicar la nulidad declarada en el proceso de nulidad electoral un nombramiento automático de la aquí actora, no puede aceptarse que la ausencia de dicho nombramiento le frustrara a la señora Gómez la posibilidad de percibir ingresos producto de un eventual o hipotético vínculo legal y reglamentario.
De esta manera, se confirmará la decisión de primera instancia que consideró la inexistencia del daño, con las precisiones realizadas en esta providencia. 6.4.5 Condena en costas Finalmente, en relación con las costas de esta instancia, se advierte que, revisado el expediente, no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen la causación de costas ni su componente agencias en derecho, pues la actuación de la parte no recurrente no le exigió esfuerzos que justifiquen la condena en costas en esta instancia. Acotación Final: Como en el presente asunto la Magistrada Carmen Dalis Argote Solano ha expresado su impedimento para conocer en segunda instancia de este medio de control de reparación directa por haber sido la funcionaria que, en su condición de Juez Cuarta Administrativo del Circuito de Valledupar, emitió la sentencia en primera instancia, la Sala aceptará el impedimento manifestado, con fundamento en el numeral 2 del artículo 141 del Código General del Proceso, aplicable por remisión del artículo 130 del CPACA.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley; FALLA PRIMERO: Aceptar el impedimento manifestado por la Magistrada Carmen Dalis Argote Solano, para conocer en segunda instancia de este proceso.
SEGUNDO: CONFIRMAR la providencia del 31 de marzo de 2022, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Valledupar, con las precisiones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen, para lo de su competencia. Notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala de Decisión en sesión de la fecha, según Acta No. 052. CARLOS MARIO ARANGO HOYOS CARMEN DALIS ARGOTE SOLANO Magistrado Presidenta -Impedida MANUEL FERNANDO GUERRERO BRACHO Magistrado Firmado Por: Carlos Mario Arango Hoyos Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Manuel Fernando Guerrero Bracho Magistrado 005 Tribunal Administrativo De Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 31045d5a5819cdc773a969b9b0f7788c53185dcb2ec572af178baaddb970a1f9 Documento generado en 05/06/2025 11:49:20 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica