1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, trece (13) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicado: 73001-33-33-004-2022-00226-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento de derecho Demandantes: Daniela Alejandra Guzmán Leyton y otros Apoderado: Diego Fernando Ducuara Bonilla Demandado: Departamento del Tolima Apoderado: Víctor Manuel Mejía Quesada Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG Apoderado: Martin Orlando Méndez Amador (principal) Cristian Andrés Pineda Pamplona (sustituto) Tema: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías ASUNTO Decidir el recurso de apelación presentado por las partes demandante y demandada, en este caso la Nación - Ministerio de Educación - FOMAG, contra la sentencia dictada el 18 de junio de 2024 por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, que resolvió acceder a las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda Daniela Alejandra Guzmán Leyton, en representación del menor Samuel David Parrado Guzmán, y Jennyfer Cruz Moreno, en representación del menor Juan Nicolás Parrado Cruz, ambos hijos sobrevivientes en común del docente Juan Gabriel Parrado Morera (Q.E.P.D.) 1, interpusieron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y el Departamento del Tolima – Secretaría de Educación y Cultura, solicitando las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.1.
Pretensiones Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio TOL2021EE042240 del 26 de noviembre de 2021, expedido por la Secretaría de Educación y Cultura del Tolima, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de sanción moratoria derivada del pago tardío de las cesantías definitivas del docente Juan Gabriel Parrado Morera (Q.E.P.D.), a favor de sus hijos menores de edad, Samuel David Parrado Guzmán y Juan Nicolás Parrado Cruz. 1 Por medio de apoderado. 2 Se declare la existencia y la nulidad del acto administrativo ficto o presunto configurado por la omisión de respuesta a la solicitud presentada el 24 de septiembre de 2021 ante la Nación – Ministerio de Educación - FOMAG, mediante la cual se solicitó el reconocimiento y pago de sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas del docente Juan Gabriel Parrado Morera (Q.E.P.D.), a favor de sus hijos menores de edad, Samuel David Parrado Guzmán y Juan Nicolás Parrado Cruz.
Se ordene a las entidades demandadas reconocer y pagar a los menores Samuel David Parrado Guzmán y Juan Nicolás Parrado Cruz, en calidad de beneficiarios de su padre, el docente Juan Gabriel Parrado Morera (Q.E.P.D.), la sanción moratoria correspondiente a 679 días, derivada del pago tardío de las cesantías definitivas del causante, por el periodo comprendido entre el 13 de agosto de 2019 y el 21 de junio de 2021, conforme a lo establecido en la Resolución 2320 del 16 de julio de 2020.
Se ordene que la suma reconocida por concepto de sanción moratoria sea distribuida en partes iguales entre los beneficiarios forzosos del docente Juan Gabriel Parrado Morera (Q.E.P.D.), asignando un 50% al menor Samuel David Parrado Guzmán y un 50% al menor Juan Nicolás Parrado Cruz. Se disponga el cumplimiento de la sentencia en los términos legales, incluyendo la actualización monetaria de las sumas reconocidas conforme a los índices aplicables.
Se condene a las entidades demandadas al pago de costas procesales y agencias en derecho. 1.1.2. Hechos La parte actora refiere que el 29 de abril de 2019 presentó ante la Secretaría de Educación y Cultura del Tolima la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías definitivas a favor de los beneficiarios del docente Juan Gabriel Parrado Morera (Q.E.P.D.), la cual fue registrada en el aplicativo SAC I con el número 2019PQR11109 y en OnBase con el número 2019-CES-732395.
Señala que, mediante la Resolución 2320 del 16 de julio de 2020, se reconoció y ordenó el pago de dicha prestación a favor de los menores Samuel David Parrado Guzmán y Juan Nicolás Parrado Cruz, así como de la señora Daniela Alejandra Guzmán Leyton, quien ostenta la calidad de compañera permanente supérstite del docente Juan Gabriel Parrado Morera (Q.E.P.D.), siendo notificada este acto mediante aviso el 28 de agosto de 2020.
El 21 de junio de 2021, la FIDUPREVISORA S.A. efectuó el pago de las cesantías definitivas reconocidas a favor de los beneficiarios del docente Juan Gabriel Parrado Morera (Q.E.P.D.), los menores Samuel David Parrado Guzmán y Juan Nicolás Parrado Cruz, así como de la señora Daniela Alejandra Guzmán Leyton. El 24 de septiembre de 2021, en representación de los menores Samuel David Parrado Guzmán y Juan Nicolás Parrado Cruz, se radicó ante la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio una solicitud de reconocimiento y pago de sanción moratoria por la cancelación tardía de las cesantías reconocidas mediante la Resolución 2320 del 16 de julio de 2020, la cual fue denegada mediante acto ficto.
El 10 de octubre de 2021, se presentó la misma solicitud ante el Departamento del Tolima - Secretaría de Educación y Cultura, bajo el radicado TOL2021ER038748, 3 la cual fue denegada mediante el Oficio TOL2021EE042240 del 26 de noviembre de 2021. 1.2. Contestación de la demanda 1.2.1. Nación – Ministerio de Educación - FOMAG Expresó oposición a las pretensiones de la demanda, argumentando que, tras realizar un estudio legal de cada una de ellas, debe declararse la legitimación del Ente Territorial para asumir el pago de la sanción moratoria causada desde el 1 de enero de 2020 hasta el día anterior al pago de la cesantía, es decir, hasta el 20 de junio de 2021, conforme al artículo 57 de la Ley 1955 de 2019; en caso de declararse la nulidad de los actos administrativos solicitados, al FOMAG solo le correspondería realizar el pago de la sanción moratoria hasta el 31 de diciembre de 2019.
Aseguró que la responsabilidad por las eventuales condenas recaería sobre el Departamento del Tolima - Secretaría de Educación Departamental, ya que fue dicho ente quien emitió la resolución a través de la cual se cancelaron las cesantías parciales a la accionante, por lo que le asiste responsabilidad a título individual, tal como se desprende de la interpretación armónica del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.
Señaló que, en el caso concreto, la Resolución 2320 del 16 de julio de 2020, que reconoció y ordenó el pago de las cesantías definitivas por el fallecimiento del docente, fue expedida con un retraso de 15 meses respecto al término del plazo legal, explicando que la solicitud de las cesantías se presentó el 29 de abril de 2019 y la entidad territorial tenía hasta el 21 de mayo de 2019 para expedir el acto administrativo; sin embargo, la resolución fue expedida hasta el 16 de julio de 2020, lo que generó una mora en el trámite, por lo tanto, la sanción moratoria reclamada debe ser reconocida y pagada con recursos propios del ente territorial, ya que la demora en el trámite le corresponde exclusivamente a éste, y no con recursos del FOMAG, por expresa prohibición legal del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.
Afirmó que, en el caso de la sanción moratoria derivada del pago extemporáneo de la cesantía parcial o definitiva docente causadas hasta el 31 de diciembre de 2019, el pago de la sanción moratoria corresponde al FOMAG, incluso si la mora fue causada por la entidad territorial; sin embargo, desde el 1 de enero de 2020, el pago de la sanción moratoria corre a cargo del Ente Territorial, según la disposición legal.
Comentó que este asunto corresponde a una moratoria mixta, causada en 2019 y prolongada hasta 2021, y que, en caso de declararse la nulidad de los actos administrativos solicitados, el responsable del pago sería el ente territorial, es decir, el Departamento del Tolima - Secretaría de Educación, conforme al parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.
Insistió en que, atendiendo los anexos allegados en el escrito de demanda, se trata de una moratoria causada en 2019 y prolongada hasta 2021, acreditándose la responsabilidad del ente territorial en la demora de la expedición del acto administrativo de reconocimiento de la prestación y la posterior proyección del acto administrativo aclaratorio. 1.2.2.
Departamento del Tolima No intervino en esta etapa procesal. 4 1.3. Sentencia de primera instancia El Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, mediante sentencia proferida el 18 de junio de 2024, resolvió en su parte dispositiva lo siguiente: “PRIMERO: DECLARAR probada de oficio la excepción previa de falta de legitimación en la causa por pasiva a favor del Departamento del Tolima, por las razones esbozadas en precedencia.
SEGUNDO: DECLARAR la existencia del acto administrativo presunto negativo configurado el 24 de diciembre 2021 ante la falta de respuesta a la petición realizada el 24 de septiembre del 2021 ante la NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL- FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, por medio de la cual los demandantes solicitaron el reconocimiento y pago de la sanción moratoria de que trata la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006.
TERCERO: DECLARAR la nulidad de los actos administrativos distinguidos como Oficio No. TOL2021EE042240 del 26 de noviembre de 2021 y presunto negativo configurado ante la falta de respuesta a la petición realizada el 24 de septiembre del 2021, por medio de los cuales las demandadas negaron a los demandantes el reconocimiento y pago de la sanción mora por el pago tardío de sus cesantías; sanción moratoria de que trata la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL- FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, al reconocimiento y pago de un día de salario por cada día de retardo, a título de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, desde el 13 de agosto de 2019 (día siguiente al cumplimiento del plazo de los 70 días) hasta el 16 de marzo de 2020 (día anterior a aquel en el que inició la suspensión de términos en el Departamento del Tolima por la Pandemia Covid 19) y del 13 de julio de 2020 (día en el que se reactivaron los términos suspendidos) hasta el 19 de junio de 2021(día anterior al pago de las cesantías reconocidas), para un total de 559 días.
Durante el periodo comprendido entre el 17 de marzo de 2020 y el 12 de julio de 2020 se deberá pagar la indexación de las cesantías definitivas reconocidas mediante Resolución No. 2320 del 16 de julio de 2020, a favor de los beneficiarios demandantes. El reconocimiento y pago de la sanción moratoria aquí reconocida a favor de los demandantes, deberá hacerse en la proporción establecida en la Resolución No. 2320 del 16 de julio de 2020, esto es, para SAMUEL DAVID PARRADO GUZMAN y JUAN NICOLÁS PARRADO CRUZ en proporción correspondiente a un 25% de la mora causada.
La sanción moratoria reconocida se liquidará con base en la asignación básica devengada por el causante para la anualidad de 2018, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 5 QUINTO: Reconocer la indexación solicitada sobre la suma total causada por sanción moratoria, la cual en consecuencia, se ajustará desde el día siguiente en que esta cesó y hasta la ejecutoria de la presente providencia. (…)
OCTAVO: CONDENAR en costas a la NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL- FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO por las razones expuestas con antelación, reconociéndose como agencias en derecho en favor de la parte accionante, la suma de $1.124.000.oo Por Secretaría, liquídense. (…)”. Las decisiones adoptadas se fundamentaron en las siguientes consideraciones: La autoridad judicial determinó que la resolución de reconocimiento de cesantías fue emitida catorce meses después de presentada la solicitud, aplicándose así la regla jurisprudencial del Consejo de Estado que dispone que, en caso de acto administrativo extemporáneo, la sanción moratoria debe computarse a partir de 70 días hábiles tras la radicación de la solicitud.
Indicó que el plazo para el reconocimiento y pago de las cesantías venció el 12 de agosto de 2019, mientras que el desembolso se efectuó el 20 de junio de 2021, lo que generó una mora de 677 días, comprendida entre el 13 de agosto de 2019 y el 19 de junio de 2021. De otro lado, indicó que, como consecuencia de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, se expidió el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
En desarrollo de dicha medida, el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 autorizó la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas mientras estuviera vigente la emergencia sanitaria, siempre que dichas actividades no pudieran efectuarse por medios tecnológicos. Especificó que, en el ámbito territorial, el Gobernador del Tolima suspendió los términos administrativos mediante el Decreto 296 del 17 de marzo de 2020.
Posteriormente, los reanudó a través de la Circular 147 del 10 de julio de 2020, estableciendo su reactivación a partir del 13 de julio de 2020, lo que implicó que los términos permanecieran suspendidos entre el 17 de marzo y el 12 de julio de 2020. Anotó que la Corte Constitucional, al revisar el Decreto Legislativo 491 de 2020, declaró la exequibilidad del artículo 6, salvo el parágrafo 1, que fue declarado inexequible, y condicionó el parágrafo 2, señalando que, en casos de suspensión de términos que imposibiliten aplicar una sanción moratoria, las autoridades están obligadas a indexar el valor de la acreencia durante el período de suspensión. Determinó que la mora abarca dos períodos: del 13 de agosto de 2019 al 16 de marzo de 2020, previo a la suspensión de términos; y del 13 de julio de 2020 al 19 de junio de 2021, tras su reactivación; además, indicó que, durante la suspensión comprendida entre el 17 de marzo y el 12 de julio de 2020, deberá efectuarse el pago de la indexación de las cesantías definitivas reconocidas en la Resolución 2320 del 16 de julio de 2020. 6 Finalmente, respecto a la entidad responsable del pago de la sanción, destacó que la solicitud de cesantías, presentada el 29 de abril de 2019, es anterior a la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019; por lo tanto, el pago de la sanción corresponde al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Además de lo expuesto, la autoridad judicial señaló que la participación de los hijos del causante en la distribución de la cesantía definitiva reconocida corresponde a un 25% para cada uno de ellos. Indicó, además, que aunque en el proceso judicial se solicitó el acrecimiento de dicha participación, no obra manifestación expresa por parte de la otra beneficiaria, Daniela Alejandra Guzmán Leyton, acerca de su voluntad de incrementar la proporción tanto a favor de su hijo como del otro beneficiario de las cesantías, razón por la que no resulta procedente disponer del porcentaje que le corresponde en la sanción moratoria.
Asimismo, precisó que, aunque la sanción moratoria no constituye un derecho laboral, sino una medida de carácter económico que sanciona la negligencia del empleador en la gestión administrativa y presupuestal para el reconocimiento y pago oportuno de la cesantía, generándose desde el inicio de la mora, esta tiene la naturaleza de un derecho económico que puede ser reclamado por quienes tengan vocación sucesoral. 1.4.
Recurso de apelación 1.4.1. La Nación – Ministerio de Educación – FOMAG Formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia en desacuerdo con la condena impuesta, argumentando que la demora en el pago de las cesantías es atribuible exclusivamente a la entidad territorial. Señaló que el acto de reconocimiento de las cesantías, establecido en la Resolución 2320 del 16 de julio de 2020, fue radicado para su pago hasta el 17 de junio de 2021, y que la cancelación se efectuó dentro de los tres días siguientes, es decir, el 20 de junio de 2021, cumpliendo con los plazos legales establecidos.
Argumentó que, conforme a lo establecido en el artículo 57 de la Ley 1755 de 2019, no es posible decretar el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y que a esta entidad únicamente le corresponde el pago de la prestación correspondiente. 1.4.2.
Parte actora Interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, manifestando inconformidad con la limitación de la penalidad en proporción al 25% del monto de las cesantías para cada uno de los demandantes. Solicitó que, en su lugar, se reconozca la penalidad en un 50% para cada uno de los demandantes, como se pidió en la demanda.
Argumentó que la señora Daniela Alejandra Guzmán Leyton, en calidad de beneficiaria de las cesantías definitivas, compareció al proceso en nombre y representación de su hijo menor, Samuel David Parrado Guzmán, expresando su decisión de ceder su parte de la sanción moratoria exclusivamente en favor de su hijo. Adujó que, a través del poder otorgado, dejó constancia de su intención de acrecentar la participación de los menores al 50% para cada uno, sin reservarse derecho alguno sobre la sanción. 7 Indicó que la señora Guzmán Leyton otorgó poder a su apoderado para actuar en los términos expresados, lo cual evidencia su decisión de ceder los derechos litigiosos a favor de los menores.
Destacó que esta manifestación es válida y suficiente en ausencia de una regulación legal estricta sobre la cesión de derechos litigiosos. Sostuvo que la señora Guzmán Leyton, en calidad de madre y representante legal de su hijo Samuel David, no requería expresar aceptación formal de la cesión, dado que esta decisión emanó de su propia voluntad.
Agregó que en los mismos términos la representante del menor Juan Nicolás Parrado Cruz, señora Jennyfer Cruz Morera, otorgó poder en los mismos términos, aceptando implícitamente la proporción propuesta. Destacó que la Corte Suprema de Justicia ha señalado que, para validar una cesión de derechos litigiosos, basta con que el cesionario se constituya como parte en el proceso o presente el documento de cesión correspondiente.
Dijo que en el presente caso, la cesión fue implícitamente aceptada desde la presentación de la demanda, sin oposición de las partes. Invocó los principios de convalidación, preclusión y primacía de la realidad sobre las formas. Argumentó que la falta de objeción por parte de los demandados y la omisión del juzgado para requerir formalidades adicionales consolidan la legitimación de los demandantes en el proceso.
Solicitó que se reconociera la sanción moratoria en un 50% para cada uno de los menores, en concordancia con la voluntad manifestada por la cedente, dado que la limitación decretada en primera instancia carece de fundamento legal o sustancial. Insistió en que la cesión de derechos litigiosos se realizó de manera válida y conforme a la intención de la cedente.
Por lo tanto, solicitó la modificación de la sentencia para reconocer la sanción moratoria en un 50% a favor de cada uno de los menores, atendiendo a los principios de equidad, primacía de la realidad y debido proceso.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad a lo establecido en el artículo 153 del CPACA, según el cual los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.
De otro modo, esta Sala se ceñirá a lo reglado en el artículo 328 del CGP, por remisión del artículo 306 del CPACA; en cuanto a que se hará pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 2.2. Procedibilidad del recurso de apelación Las sentencias de primera instancia son apelables, circunstancia que se avizora en este caso, según el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011. 8 2.3.
Problema jurídico De acuerdo con los cargos expuestos en la apelación, corresponde a la Sala determinar qué autoridad es responsable del pago de la sanción moratoria en este caso, así como la proporción que debe ser reconocida a los demandantes, quienes argumentan la existencia de una cesión de derecho litigioso a su favor por parte del tercero beneficiario de las cesantías del causante, que dieron lugar al reconocimiento de la penalidad. 2.3.1.
Tesis de la Sala Se confirmará la decisión de primera instancia, ya que la autoridad condenada es efectivamente la llamada a responder en este asunto, dado que la Ley 1955 de 2019 no estaba vigente al momento en que se solicitó la prestación. En cuanto a la distribución de la condena respecto de los accionantes, la misma está justificada, pues no se acreditó en este caso la cesión de los derechos litigiosos mencionada por la parte actora.
Por lo tanto, al haberse dispuesto el pago de las cesantías conforme a la proporción legal establecida, se considera lo procedente. 2.4. Análisis de la Sala 2.4.1. Hechos probados De conformidad con el material probatorio recaudado en el proceso, debidamente aportado por las partes y en ningún momento desconocido ni tachado, se encuentra acreditado lo siguiente: − El 29 de abril de 2019, Daniela Alejandra Guzmán Leyton, en nombre propio como cónyuge supérstite del señor Juan Gabriel Parrado Morera (Q.E.P.D.) y en representación del menor Samuel David Parrado Guzmán, hijo del fallecido, junto con Jennyfer Cruz Moreno, actuando en nombre del menor Juan Nicolás Parrado Cruz, solicitaron ante la Secretaría de Educación del Tolima el pago de las cesantías definitivas correspondientes a Juan Gabriel Parrado Morera, quien desempeñaba el cargo de docente.2 − Mediante la Resolución 002320 del 16 de julio de 2020, expedida por la Secretaría de Educación del Tolima, se reconocieron las cesantías definitivas del señor Juan Gabriel Parrado Morera (Q.E.P.D.), asignándose un 50% a Daniela Alejandra Guzmán Leyton, en calidad de cónyuge supérstite, y un 25% a cada uno de sus hijos, Samuel David Parrado Guzmán y Juan Nicolás Parrado Cruz.3 − El 20 de junio de 2021 se efectuó el pago de la prestación.4 − El 24 de septiembre de 2021, Daniela Alejandra Guzmán Leyton, en representación del menor Samuel David Parrado Guzmán, hijo del señor Juan Gabriel Parrado Morera (Q.E.P.D.), y Jennyfer Cruz Moreno, actuando en nombre del menor Juan Nicolás Parrado Cruz, también hijo del fallecido, solicitaron ante el Ministerio de Educación Nacional y la Fiduciaria la 2 SAMAI, expediente digital Tribunal, índice 3, documento 1ED_73001333300420220022(.zip) NroActua 3, archivo 1_EXPEDIENTEDIGITAL_ACTADEMAN_ILOVEPDF_MERGED49.pdf, páginas 60-62. 3 SAMAI, expediente digital Tribunal, índice 3, documento 1ED_73001333300420220022(.zip) NroActua 3, archivo 1_EXPEDIENTEDIGITAL_ACTADEMAN_ILOVEPDF_MERGED49.pdf, páginas 60-62. 4 SAMAI, expediente digital Tribunal, índice 3, documento 1ED_73001333300420220022(.zip) NroActua 3, archivo 11_RECEPCIONMEMORIAL_FIDUPREVIS_CONDEMDANIELAALEJA.pdf, página 52. 9 Fiduprevisora S.A. el reconocimiento y pago de intereses moratorios o la sanción por el pago tardío de las cesantías definitivas del señor Juan Gabriel Parrado Morera (Q.E.P.D.), en una proporción del 50% para cada uno.5 − El 13 de octubre de 2021, radicaron la misma solicitud ante el Departamento del Tolima, Secretaría de Educación y Cultura,6 la cual fue negada mediante el Oficio TOL2021EE04240 del 26 de noviembre de 2021.7 2.4.2.
Marco normativo 2.4.2.1. Sanción por mora en el pago de cesantías El Consejo de Estado8, en sentencia de unificación, definió que a los docentes oficiales les son aplicables, en materia de sanción moratoria, las previsiones de la Ley 244 de 1995 y sus disposiciones complementarias. Al respecto, indicó: “3.5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago.
(Resalta la Sala). (…) 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva. Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. 3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. 3.5.4 Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria.
Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA.” (Resaltado de la Sala). Como se observa, el máximo órgano de cierre en esta jurisdicción estimó pertinente proferir sentencia de unificación jurisprudencial sobre los siguientes puntos: i) la 5 SAMAI, expediente digital Tribunal, índice 3, documento 1ED_73001333300420220022(.zip) NroActua 3, archivo 1_EXPEDIENTEDIGITAL_ACTADEMAN_ILOVEPDF_MERGED49.pdf, páginas 85-96. 6 SAMAI, expediente digital Tribunal, índice 3, documento 1ED_73001333300420220022(.zip) NroActua 3, archivo 1_EXPEDIENTEDIGITAL_ACTADEMAN_ILOVEPDF_MERGED49.pdf, páginas 97-103, 112-113. 7 SAMAI, expediente digital Tribunal, índice 3, documento 1ED_73001333300420220022(.zip) NroActua 3, archivo 1_EXPEDIENTEDIGITAL_ACTADEMAN_ILOVEPDF_MERGED49.pdf, páginas 109-110. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ-012-S2 de 18 de julio de 2018, radicación 73001-23-33-000-2014- 00580-01, número interno 4961-15. 10 naturaleza del empleo docente y la aplicación de la Ley 244 de 19959, modificada por la Ley 1071 de 200610, a los docentes del sector oficial; ii) la exigibilidad de la sanción moratoria; iii) el salario base de liquidación de la sanción moratoria; y iv) la compatibilidad de la sanción moratoria con la indexación. Ahora, atendiendo la problemática de la aplicación de la sanción moratoria, es decir, cómo debían contabilizarse los términos a partir de los cuales se hacía exigible la penalidad, la Sección Segunda del máximo órgano de lo contencioso administrativo11, para poner fin a la discusión, dispuso las siguientes reglas jurisprudenciales: “3.5.2.
Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. 194.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley12 para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. (…).” Asimismo, se advierte que en dicha providencia se analizaron las posibles hipótesis que podían surgir en relación con la exigibilidad de la sanción moratoria, considerando las disposiciones previstas en el CPACA y en las Leyes 244 y 1071, las cuales quedaron recogidas de manera didáctica y resumida en el siguiente cuadro: 9 «Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones.» 10 «Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación.» 11 Consejo de Estado, sentencia E-SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio de 2018, proceso con radicación 73001-23-33-000-2014- 00580-01(4961-15). 12 Artículos 68 y 69 CPACA. 11 2.4.1.1.
Autoridad responsable en caso de mora en el pago de cesantías - docentes De acuerdo con el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, la entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se produzca debido al incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG).
En este contexto, la modificación establecida en el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 establece que la entidad territorial será responsable del pago de la sanción moratoria en el pago de las cesantías cuando la cancelación extemporánea se origine por el incumplimiento de los términos otorgados para la radicación de la solicitud de pago de cesantías por parte de las secretarías de educación territoriales ante el FOMAG para su revisión y pago.
Es decir, desde la vigencia de la mencionada ley (25 de mayo de 2019), no es exclusivamente responsabilidad del FOMAG el pago de la sanción por mora derivada del retraso en el reconocimiento y pago de las cesantías, como lo establecían las normas anteriores. En tal sentido, la responsabilidad de las entidades es individual y divisible entre la entidad territorial y el FOMAG, por lo tanto, si no se demanda al causante de la mora, las pretensiones deberán ser negadas sin que sea necesario realizar ninguna vinculación o hacer un pronunciamiento adicional al respecto.
Cabe señalar que esta disposición buscó corregir la situación anterior, en la que el fondo encargado del pago de estas prestaciones sociales era también condenado a reconocer y pagar la sanción derivada del cumplimiento tardío de los términos establecidos jurisprudencialmente para el reconocimiento y pago de esas prestaciones. Dicho cumplimiento no dependía de ese fondo, sino que era realizado por delegación o fideicomiso por otras entidades, específicamente por las secretarías de educación de las entidades territoriales certificadas, para quienes tales demoras y deficiencias no conllevaban ninguna consecuencia. 12 2.5.
Caso concreto Los menores Samuel David Parrado Guzmán y Juan Nicolás Parrado Cruz comparecieron a este proceso a través de sus representantes legales, quienes otorgaron poder a un abogado para solicitar la nulidad de los actos administrativos que denegaron el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el retraso en el pago de las cesantías reconocidas mediante la Resolución 2320 del 16 de julio de 2020, derivadas del deceso de su padre, el docente Juan Gabriel Parrado Morera (Q.E.P.D.), cuyo pago se efectuó el 20 de junio de 2021.
En primera instancia, el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Ibagué, mediante sentencia del 18 de junio de 2024, declaró la existencia y nulidad del acto administrativo presunto negativo por el cual la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio denegó a los demandantes el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el retraso en el pago de las cesantías, conforme a lo dispuesto en la Resolución 2320 del 16 de julio de 2020.
Además, declaró la nulidad del Oficio No. TOL2021EE042240 del 26 de noviembre de 2021, que también rechazó dicha solicitud. Como consecuencia de lo anterior, la autoridad judicial condenó a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el retardo en el pago de las cesantías reconocidas mediante la Resolución 2320 del 16 de julio de 2020, estableciendo que se incumplieron los plazos legales para el reconocimiento y pago de la prestación. La condena se sustentó en que, al momento de solicitar las cesantías, aún no había entrado en vigor la Ley 1955 de 2019, que establece que la entidad territorial es responsable del pago de la sanción moratoria cuando incurra en el incumplimiento de los plazos para el reconocimiento y remisión de las cesantías al fondo para su pago.
El período de sanción comprendió desde el 13 de agosto de 2019 (día siguiente al vencimiento del plazo de 70 días) hasta el 16 de marzo de 2020 (día anterior al inicio de la suspensión de términos en el Departamento del Tolima debido a la pandemia de Covid-19). Además, se ordenó el pago de la sanción moratoria desde el 13 de julio de 2020 (cuando se reactivaron los términos suspendidos) hasta el 19 de junio de 2021 (día anterior al pago de las cesantías reconocidas), totalizando 559 días.
Durante el período comprendido entre el 17 de marzo de 2020 y el 12 de julio de 2020, se dispuso el pago de la indexación del valor de la prestación. Se precisó que el reconocimiento y pago de la sanción moratoria a favor de los demandantes se realizará conforme a la proporción establecida en la Resolución No. 2320 del 16 de julio de 2020, que asigna el 50% de la mora generada, distribuyéndose el 25% para cada uno de los demandantes, Samuel David Parrado Guzmán y Juan Nicolás Parrado Cruz.
La Nación - Ministerio de Educación - FOMAG apeló la decisión de primera instancia, argumentando que la autoridad responsable del incumplimiento de los plazos para el reconocimiento y remisión para pago de las cesantías fue la Secretaría de Educación y Cultura del Tolima. Por ello, consideró que el Departamento del Tolima es el llamado a responder por la condena, en virtud de lo establecido en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, que dispone que la entidad territorial será responsable del pago de la sanción moratoria cuando el incumplimiento derive del atraso en la entrega o radicación de la solicitud de pago de las cesantías. 13 Por su parte, los demandantes también apelaron, pero exclusivamente en cuanto a la distribución de la condena.
Manifestaron que el porcentaje del 25% asignado debería aumentarse al 50%, basando su reclamación en que la tercera beneficiaria de las cesantías, la señora Daniela Alejandra Guzmán Leyton, exesposa del causante y madre de uno de los demandantes, al otorgar poder exclusivo para gestionar la sanción moratoria en nombre y representación de su hijo (Samuel David Parrado Guzmán), realizó tácitamente una cesión de sus derechos litigiosos a los dos hijos del causante (demandantes).
Respecto al cargo de apelación relacionado con la responsabilidad en el pago de la sanción moratoria, se precisa que, tal como lo determinó la primera instancia, está acreditado que la solicitud de cesantías fue presentada el 29 de abril de 2019, fecha anterior a la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019, que rige desde el 25 de mayo del mismo año. En este sentido, carece de fundamento el argumento del FOMAG según el cual debe ser exonerado del pago de la sanción moratoria, al atribuir el incumplimiento en los plazos para la radicación o entrega de la solicitud de pago a la entidad territorial, dado que la norma en cuestión no puede aplicarse retroactivamente.
Antes de la vigencia de la Ley 1955 de 2019, aunque la gestión de las solicitudes relacionadas con prestaciones económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se realizaba a través de las secretarías de educación de las entidades territoriales, estas actuaban en representación de la Nación, titular de la cuenta especial.
A partir del artículo 57 de la mencionada ley, se reguló de manera específica la responsabilidad de las entidades territoriales en cuanto al pago de la sanción moratoria por el retraso en el pago de cesantías, estableciendo que estas serían responsables de dicha sanción cuando el incumplimiento en los plazos para la radicación o entrega de la solicitud fuera imputable a la Secretaría de Educación respectiva.
Por lo tanto, es dable concluir que, antes de la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019, la responsabilidad por la sanción moratoria derivada del retardo en el pago de cesantías parciales o definitivas recaía exclusivamente en el FOMAG. En consecuencia, la mora en este caso debe ser asumida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, toda vez que, al momento de efectuarse el trámite administrativo correspondiente, la Ley 1955 de 2019 aún no estaba vigente.
En relación con la inconformidad de la parte actora respecto a la distribución de la condena a su favor, basada en que debe entenderse que la señora Daniela Alejandra Guzmán Leyton, beneficiaria de las cesantías, cedió su derecho litigioso a los otros beneficiarios al no reclamar a nombre propio el porcentaje de la sanción moratoria por el retardo en el pago de la prestación, y que prueba de ello es concedió poder a un abogado solo para representarla en sede administrativa y judicial a su hijo menor de edad que también fue beneficiado con el pago de cesantías, tal afirmación no resulta procedente.
Esto se debe a que la cesión de derechos litigiosos es un contrato aleatorio, regulado en los artículos 1969 a 1972 del Código Civil, mediante el cual el cedente transfiere, de manera onerosa o gratuita, a un cesionario un derecho personal o real incierto derivado de un proceso judicial, lo que requiere un acuerdo expreso entre las partes.13 13 “La cesión de derechos litigiosos es el acto jurídico en virtud del cual una persona transfiere a otra, a título oneroso o gratuito, los derechos personales o reales que se controvierten en juicio.
Esta cesión se hace efectiva por medio de la entrega del título que contenga la cesión. Este título consiste en un documento privado, aun en el caso en que la controversia trate sobre inmueble”. 14 En el caso en estudio, no existe evidencia de un contrato de cesión de derechos litigiosos por parte de Daniela Alejandra Guzmán Leyton.
El abogado de la parte actora sostiene que esta intención debería inferirse del poder otorgado, limitado a la representación de su hijo, también beneficiario de las cesantías y, por ende, de la sanción moratoria derivada del retardo en su pago. Sin embargo, dicha interpretación carece de soporte jurídico al no haberse formalizado la cesión conforme a las disposiciones legales.
El profesional de la parte actora sostiene que la señora Daniela Alejandra Guzmán Leyton, en su calidad de beneficiaria de las cesantías definitivas que originaron la sanción moratoria reclamada, en ningún momento desprotegió el reconocimiento de su derecho; por el contrario, actuando en favor de los hijos menores de edad del fallecido Juan Gabriel Parrado Morera (Q.E.P.D.) y disponiendo libremente de su derecho, manifestó de manera libre, voluntaria, consciente y expresa su intención de incrementar la proporción asignada a los menores, lo cual se acredita con el contenido de los poderes conferidos, en virtud de los cuales se instauró el proceso judicial, solicitando que el reconocimiento de la sanción moratoria se distribuyera en un 50% para cada uno de los hijos del causante.
Revisado el poder otorgado por Daniela Alejandra Guzmán Leyton al abogado Diego Fernando Ducuara Bonilla para el proceso judicial —y teniendo en cuenta que en el expediente no se encontró el poder conferido para el trámite de la reclamación administrativa— se advierte que dicho poder, además de otorgar facultades en nombre y representación del menor Samuel David Parrado Guzmán, también autorizó al apoderado para actuar en nombre propio de la señora Guzmán Leyton; este mandato tenía como objetivo demandar, mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la anulación de los actos administrativos que en sede administrativa negaron al menor el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el retraso en el pago de las cesantías, lo cual desvirtúa por completo los argumentos presentados por el profesional de la parte actora en el recurso de apelación. A continuación, se presenta la imagen del documento referido: 15 En el mismo sentido, el abogado recurrente de la parte actora indicó que, según la Corte Suprema de Justicia, “lo que sí es necesario para que la enajenación del derecho litigioso surta efectos en el juicio respectivo y tanto la contraparte como los terceros y el juez que conocen del asunto tengan conocimiento de ellas, es que el cesionario se presente al juicio a pedir que se le tenga como parte, en su calidad de subrogatario del derecho litigioso del cedente, o por lo menos que presente el título de la cesión y pida al juez que se notifique a la contraparte que él ha adquirido ese derecho ”; y que “la ley no ha reglamentado, conforme lo hizo para los créditos personales, el mecanismo de la cesión de los derechos litigiosos.
Sin embargo, la jurisprudencia ha tratado de llenar la ausencia de normas positivas, señalando las formalidades que deben cumplirse para que la cesión de esta suerte de derechos produzca las debidas consecuencias para el cesionario. Ya expuso la Corte tal doctrina, en el sentido de que dentro del proceso por medio del cual el derecho controvertido se reclama, es indispensable que el cesionario se presente al juicio a pedir que se le tenga como parte, en su calidad de subrogatario del derecho litigioso del cedente, o por lo menos que presente el título de cesión y pida al juez que se notifique a la contraparte que él ha adquirido ese derecho, porque, mientras esto no suceda, no sale para aquellos del poder del cedente el derecho litigioso.” Según lo expuesto, para que la cesión de derechos litigiosos sea válida, es necesario contar con un documento que acredite la transferencia, por parte del cedente al cesionario, de un derecho personal o real incierto derivado de un proceso judicial; dicho documento debe ser expreso, lo cual no ocurrió en este caso.
En este asunto, la documentación que se pretende hacer valer para acreditar tal cesión es el poder otorgado por la señora Daniela Alejandra Guzmán Leyton al abogado Diego Fernando Ducuara Bonilla, con el fin de que promoviera este proceso judicial en su nombre y en el de su hijo menor, Samuel David Parrado Guzmán. Sin embargo, dicho poder no menciona nada sobre la cesión de derechos litigiosos, lo cual puede constatarse en el mismo documento.
En el mismo sentido, carece de sustento que en el recurso de la parte actora se asegure que exista una manifestación expresa por parte de la señora Daniela Alejandra Guzmán Leyton respecto a la forma en que desea ejercer su derecho a la sanción moratoria reclamada, indicando que su intención es que el derecho que se llegare a reconocer se pague en proporción del 50% a favor de cada uno de los menores, hijos de su expareja fallecido; en contraposición, lo que es claro es que su propósito era que, también en su nombre, se solicitara la sanción moratoria por el retardo en el pago de cesantías que fue negado en sede administrativa.
Por las razones señaladas, el cargo interpuesto en el recurso de apelación de la parte actora no tiene vocación de prosperar, pues los argumentos que respaldan su posición quedan desvirtuados al no haberse soportado la alegada cesión de derechos litigiosos. Además, los principios a los que apela, como el de primacía de la realidad sobre la forma, quedan desvirtuados por la palmaria intención de que en nombre de Daniela Alejandra Guzmán Leyton también se promoviera el proceso; hecho que prima en este asunto, ante la falta de un documento en el que Daniela Alejandra Guzmán Leyton expresara su intención de ceder su derecho litigioso en este caso.
En suma, dado que no prosperaron los recursos de apelación contra la decisión de primera instancia, esta será confirmada. 2.6. Costas procesales El artículo 188 del CPACA, sobre condena en costas, establece lo siguiente: 16 “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” En esta instancia, la Sala se abstendrá de condenar en costas a las partes recurrentes, dado que los recursos interpuestos les resultaron adversos.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 18 de junio de 2024 por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, se devolverá el expediente al Juzgado de origen, y se harán las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Los Magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx