TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Magistrado Ponente: LUÍS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, trece (13) diciembre del dos mil veinticuatro (2024) Radicación N°: 73001-23-33-000-2024-00267-00 Medio de Control: OBJECIONES A PROYECTO DE ACUERDO MUNICIPAL Demandante: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Demandado: MUNICIPIO DE VENADILLO - CONCEJO MUNICIPAL.
Apoderado: LEONELA FERNANDA RAMÍREZ ARENAS (Departamento del Tolima). Tema: Acuerdo Municipal N° 018 de 2024 – Estampilla para la Justicia Familiar (art. 22, Ley 2126/21) – Excepciones. Asunto: SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA. ASUNTO Procede la Sala a dictar en derecho la SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA en el proceso de objeción del Acuerdo No. 018 del 26 de agosto de 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE CREA LA ESTAMPILLA PARA LA JUSTICIA FAMILIAR EN EL MUNICIPIO DE VENADILLO – TOLIMA Y SE ORDENA SU EMISIÓN Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, emitido por el Concejo Municipal de Venadillo (Tolima).
I.
ANTECEDENTES 1.
HECHOS. 1.1 El Concejo Municipal de Venadillo (Tolima), expidió el Acuerdo Nro. 018 del 26 de agosto de 2024, “POR MEDIO DEL CUAL SE CREA LA ESTAMPILLA PARA LA JUSTICIA FAMILIAR EN EL MUNICIPIO DE VENADILLO – TOLIMA Y SE ORDENA SU EMISIÓN Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES.”, acuerdo que fue enviado para su revisión al Departamento del Tolima a través de correo electrónico secretaria_gobierno@venadillo-tolima.gov.co, el cual fue recibido solo hasta el 2 de septiembre de 2024. 1.2 Precisó el demandante que el Concejo Municipal de Venadillo (Tolima), remitió dicho acuerdo al correo notificaciones.judiciales@tolima.gov.co en horas inhabilites siendo 18:17 del 2 de septiembre de 2024, por lo que se entiende por recibido solo hasta el día hábil siguiente. 1.3 Atendiendo la remisión, indicó que conforme al artículo 119 del Decreto 1333 de 1986, el 3 de septiembre de 2024 inició el término para proceder con dicha revisión por parte del Departamento del Tolima. 2.
FUNDAMENTOS DE LAS OBJECIONES. Considera el Departamento del Tolima que es inconstitucional e ilegal parcialmente el Acuerdo Municipal Nro. 018 del 26 de agosto de 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE CREA LA ESTAMPILLA PARA LA JUSTICIA FAMILIAR EN EL MUNICIPIO DE VENADILLO – TOLIMA Y SE ORDENA SU EMISIÓN Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, al incluirse frente a la estampilla excepciones que no estaban dispuestas en la ley, al señalar que quedaban excluidos del pago de dicho tributo los “(…) Actos Contractuales que suscriba el Municipio de Venadillo Tolima con el Expediente: 73001-23-33-000-2024-00267-00 Acción: Objeción a Proyecto Demandante: Departamento del Tolima Demandado: Concejo Municipal de Venadillo, Tolima.
Objetado: Acuerdo No 018 de 2024. Pág. No.2 Hospital Santa Bárbara E.S.E., de la misma municipalidad y la Empresa de Servicios Públicos de Venadillo S.A. E.S.P.,” y “(…) los contratos que realice el municipio con el hogar MARIO Y SUSANA GARCES.”, cuando la Ley 2126 de 2021 que creó la estampilla consideró exceptuados únicamente los “Los contratos de prestación de servicios cuyo pago de honorarios mensual sea inferior a diez (10) SMLMV.”, por lo que la corporación pública excedió sus competencias para establecer los elementos estructurales de dicho tributo en contravía de la voluntad del legislador.
Explicó que, en efecto, tal como lo dispone la Constitución, corresponde a las entidades territoriales, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, no obstante, dicha facultad no es ilimitada, en tanto que, debe ser observada dentro de los límites de la Constitución y la Ley, y así, lo ha establecido los artículos 287 y 313 de la Constitución Política, a través de los cuales señalan que los concejos tienen como función votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales, así mismo, las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, entre ello, para administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones pero dentro de los límites de la Constitución y la ley.
Conforme a ello, advirtió que estas limitaciones también están previstas cuando del establecimiento de estampillas se trata, debido a que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha definido a las estampillas como tributos dentro de la especie de “tasas parafiscales”, pues participan de la naturaleza de las contribuciones parafiscales, porque constituyen un gravamen cuyo pago obligatorio deben realizar los usuarios de algunas operaciones o actividades que se realizan frente a organismos de carácter público; son de carácter excepcional en cuanto al sujeto pasivo del tributo; los recursos se reintegran en beneficio de un sector específico; y, están destinados a sufragar gastos en que incurran las entidades que desarrollan o prestan un servicio público.
Así mismo, señaló que la facultad impositiva en cabeza de los Concejos Municipales para cobrar tributos, debe ser en forma clara y precisa estableciendo los elementos estructurales del impuesto, esto es, sujetos activo y pasivo, hecho, base gravable y tarifa, sin embargo, esta facultad debe desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la Ley, y en este caso, consideró la Directoras del Departamento Administrativo de Asuntos Jurídicos de la Gobernación del Tolima que el legislador a través de la Ley 2126 de 2021 definió los elementos estructurales del tributo, y en el artículo 23 estableció el hecho generador de la estampilla para la justicia familiar, precisando que, está constituido por los contratos y las adiciones a los mismos, suscritos con las entidades que conforman el presupuesto anual del departamento, municipio y distrito; asimismo, sin dejar campo a regulación alguna por la entidad territorial frente a dicho aspecto, dispuso taxativamente las exclusiones al cobro de dicho estampilla, indicando “Quedarán excluidos los contratos de prestación de servicios cuyo pago de honorarios mensual sea inferior a diez (10) SMLMV.” De ahí que, concluye que le estaba vedado al Concejo Municipal de Venadillo (Tolima), hacer excepciones donde el legislador no las hace, esto es, no podía incluir como exceptuados a los actos contractuales suscritos por el ente territorial con el Hospital Santa Barbara E.S.E., la Empresa de Servicios Públicos de Venadillos S.A. E.S.P. y el Hogar Mario Susana Garcés de esa municipalidad.
Expediente: 73001-23-33-000-2024-00267-00 Acción: Objeción a Proyecto Demandante: Departamento del Tolima Demandado: Concejo Municipal de Venadillo, Tolima. Objetado: Acuerdo No 018 de 2024. Pág. No.3 3. TRÁMITE E INTERVENCIONES. La solicitud de estudio de las observaciones al acuerdo demandado se radicaron por reparto el 17 de septiembre de 2024, conforme acta Nro. 1716 de esa fecha1, luego mediante auto del 24 de ese mismo mes2, el Despacho inadmitió la solicitud de revisión de las observaciones por inconstitucionalidad e ilegalidad del acuerdo Nro. 018 de 2024 emitido por el Concejo Municipal de Venadillo, al considerar que no se había dado cumplimiento al numeral 5 del artículo 162 del CPACA, y el artículo 119 del Decreto 13333 de 1986, respecto de la acreditación de la fecha en que la entidad demandante recibió el acto para su evaluación, debido a que, se indicó que era necesario para establecer el presupuesto de presentación en oportunidad del medio de control.
Conforme constancia secretarial del 15 de octubre hogaño3, la secretaría de esta Corporación informó que se venció el término de los 10 días para subsanar por parte de la demandante, sin que se presentara escrito o pronunciamiento alguno, transcurriendo en silencio dicho plazo. Posteriormente, mediante providencia del 22 de octubre siguiente4, este operador judicial admitió la revisión de las observaciones al acuerdo municipal, ordenándose la notificación al Concejo del Municipio de Venadillo (Tolima) y al Procurador Delegado ante esta Corporación, al considerar que, pese a que no se encontraba prueba alguna que permitiera acreditar la fecha en que el Departamento recibido el acuerdo para su revisión, era evidente que, entre la fecha de la sanción y la radicación del medio de control habían menos de 20 días hábiles, por lo que las objeciones se presentaron en oportunidad ante esta Corporación Judicial.
Subsiguientemente, se fijó en lista5 por el término de 10 días, para que las partes se pronunciaran sobre el particular, plazo en el cual no hubo pronunciamiento alguno ni del Ministerio Público ni del Concejo Municipal de Venadillo, según se observa de constancia secretarial de fecha 20 de noviembre de 20246, fecha en la cual venció el término del traslado antes indicado.
II. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA Le asiste competencia a esta Corporación para resolver en única instancia las objeciones planteadas por la Gobernación del Departamento del Tolima al Acuerdo Municipal Nro. 018 del 16 de agosto de 2024 expedido por el Concejo Municipal de Venadillo (Tolima), de conformidad con el numeral 2 del artículo 151 del C.P.C.A.7, en concordancia con el artículo 82 de la Ley 136 de 1994.
2. PROBLEMAS JURÍDICOS Conforme a lo planteado por el demandante deberán resolverse los siguientes problemas jurídicos: 1 Expediente SAMAI, índice Nro. 00004 2 Providencia que inadmitió expediente SAMAI, índice Nro. 00008 3 Expediente SAMAI, índice Nro. 00013. 4 Expediente SAMAI, índice Nro. 00015. 5 Ver trámite en expediente SAMAI, índice Nro. 00021. 6 Ver constancia secretarial expediente SAMAI, índice Nro. 00023. 7 “2.De las observaciones que formulen los gobernadores de los departamentos acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales, y sobre las objeciones a los proyectos de ordenanzas, por los mismos motivos”.
Expediente: 73001-23-33-000-2024-00267-00 Acción: Objeción a Proyecto Demandante: Departamento del Tolima Demandado: Concejo Municipal de Venadillo, Tolima. Objetado: Acuerdo No 018 de 2024. Pág. No.4 • Determinar si procede la declaratoria de invalidez formulada por el Departamento del Tolima en contra del Acuerdo Municipal No. 018 del 26 de agosto de 2024 "POR MEDIO DEL CUAL SE CREA LA ESTAMPILLA PARA LA JUSTICIA FAMILIASR EN EL MUNICIPIO DE VENADILLO – TOLIMA Y SE ORDENA SU EMISIÓN Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, expedido por el Concejo Municipal de Venadillo (Tolima), al vulnerar el ordenamiento jurídico Superior y Legal debido a que esa corporación pública se extralimitó en su competencia en la estructuración de los elementos del tributo al incluir tres exenciones al pago de la estampilla para la justicia familiar correspondientes a los actos contractuales suscritos con i) Hospital Santa Bárbara E.S.E., ii) la Empresa de Servicios Públicos de Venadillo S.A. E.S.P., iii) el hogar Mario y Susana Garcés; cuando la Ley 2126 de 2021 que creó la “Estampilla de Justicia Familiar”, solo contempló como excepción a su pago los contratos de prestación de servicios cuyo pago de honorarios mensual sea inferior a diez (10) SMLMV.
3. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL APLICABLE AL CASO. 3.1. Facultad de los gobernadores de revisar y/o observar los acuerdos municipales. Dentro de las atribuciones que confiere la Constitución Política a los Gobernadores, se encuentra la de revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitiéndolos al Tribunal competente para que decida sobre su validez, facultad prevista inicialmente en los artículos 118 y 119 del Decreto 1333 de 1986, lo que fue reiterado en el numeral 10 del artículo 305 de nuestra carta.
La anterior facultad, es igualmente concordante con lo que para el efecto prevé el artículo 82 de la Ley 136 de 19948, en cuanto a las funciones del gobernador en revisar los acuerdos municipales. La solicitud de revisión constitucional y legal, ha sido considerada como “una figura jurídica que le permite a los Gobernadores, remitir los Acuerdos expedidos por los Concejos Municipales a los diferentes Tribunales Administrativos del País, cuando dichos mandatarios departamentales advierten que esas disposiciones son contrarias o violatorias de la Carta Política, con el objeto de que las referidas Corporaciones Judiciales se pronuncien sobre su legalidad y validez.9”, por lo que esta acción se ha caracterizado por ser un mecanismo de “control excepcional” y “preventivo” en donde actúa “un agente intermedio, el gobernador, entre el productor del actor, en el caso que nos ocupa el concejo municipal, y el ente judicial al que le corresponde definir sobre su validez, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo10”; lo que permite concluir que es un trámite propio de un proceso público, breve y sumario a través del cual se efectúa un juicio que se hace directamente al acuerdo municipal con el fin de determinar su conformidad con la Constitución. El procedimiento de revisión de los acuerdos municipales por parte del Gobernador está contemplado en el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986, el cual establece que, si dicho mandatario territorial encuentra que el acuerdo sometido a estudio 8“Artículo82.Revisión por parte del Gobernador.
Dentro de los cinco (5) días siguientes a la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral diez (10) del artículo 305 de la Constitución. La revisión no suspende los efectos de los acuerdos.” 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera ponente: María Elizabeth García González, Bogotá, D.C., once (11) de mayo de dos mil diecisiete (2017), Radicación número: 52001-23-33-003-2016-00284- 01 10 Ibidem Expediente: 73001-23-33-000-2024-00267-00 Acción: Objeción a Proyecto Demandante: Departamento del Tolima Demandado: Concejo Municipal de Venadillo, Tolima.
Objetado: Acuerdo No 018 de 2024. Pág. No.5 fuera contrario a la Constitución o la ley, puede remitirlo dentro de los 20 días siguientes al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que este decida sobre su validez. Así mismo, en el artículo 120 del mentado decreto prevé el trámite y condiciones formales de envió de dichas observaciones, prescribiendo que el escrito remitido por el Gobernador deberá contener “los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984).
El mismo día en que el Gobernador remita el acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso.” Por su parte, el artículo 121 siguiente establece un trámite sumario, toda vez que recibido por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y se reúnen los requisitos de ley el escrito de revisión, el Magistrado sustanciador ordenará que el negocio se fije en lista por el término de diez (10) días durante los cuales el Ministerio Público, el Concejo Municipal y cualquiera otra persona podrán intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y solicitar la práctica de pruebas.
Luego, vencido el término anterior, se decretarán las pruebas pedidas, y su práctica se realizará en un plazo que no puede ser superior a los diez (10) días. Finalmente, el Magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de la ponencia y el Tribunal de otros diez (10) días para decidir. Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno, conforme a lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 151 del CPACA que señala que dicho trámite se adelantará en única instancia. 3.2.
Competencia constitucional de los Concejos Municipales en material de establecimiento de tributos. De acuerdo a los parámetros de orden constitucional y la línea reiterada del Consejo de Estado11, al interpretar el contenido de los artículos 28712, el numeral 4 del artículo 30013, el numeral 4 del artículo 31314 y el 33815 de la Constitución Política, así como, las señaladas en el numeral 6 del artículo 32 de la Ley 136 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 201216, las entidades territoriales gozan de autonomía para gestionar sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la ley, y en virtud de esa autonomía, tanto las asambleas 11CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA. Consejera Ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA. Bogotá, D.C., nueve (9) de julio de dos mil nueve (2009). Radicación número: 1700123100020060040402 (16544); Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO; Sentencia del 27 de junio de 2018, Radicación número: 81001-23-31-000-2011-90001-02 (22166), Actor: Isagen S.A. E.S.P., Demandado: Municipio de Arauca; 12 Artículo 287.
Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4.
Participar en las rentas nacionales. 13 ARTICULO 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas: (…) 4. Decretar, de conformidad con la Ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales.” 14 ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: (…) 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales. 15 Artículo 338: “En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. (…)” 16 Artículo 18. El artículo 32 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 32. Atribuciones Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes.
(…) 6. Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la ley. Expediente: 73001-23-33-000-2024-00267-00 Acción: Objeción a Proyecto Demandante: Departamento del Tolima Demandado: Concejo Municipal de Venadillo, Tolima. Objetado: Acuerdo No 018 de 2024. Pág. No.6 departamentales como los concejos municipales pueden decretar tributos y gastos locales.
En ese orden, la determinación de los tributos está condicionada a los principios de reserva de ley y de representación popular; es decir, que el tributo es creado por ley del Congreso y adoptado en las entidades territoriales por los organismos de representación popular como son las asambleas y los concejos, por lo que, debe entenderse que una vez creado el tributo o autorizada su implantación por parte de la ley, en el evento de que ésta no se haya ocupado de definir todos los presupuestos objetivos del gravamen, y por ende, del señalamiento de los elementos esenciales de identificación y cuantificación, corresponde directamente a las respectivas corporaciones de elección popular efectuar las previsiones sobre el particular.
Así entonces y en virtud de los principios de autonomía y descentralización territorial, el criterio actual en materia de facultad impositiva territorial, reconoce la autonomía fiscal de los municipios para regular directamente los elementos de los tributos que la Ley les haya autorizado, tal como se previó en el artículo 338 de la Constitución, y así, lo ha entendido jurisprudencialmente el Consejo de Estado17 cuando expone que: “(…) El texto constitucional es claro en señalar que en la ley, en las ordenanzas o en los acuerdos se deben determinar los elementos del tributo, en clara concordancia y desarrollo con los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales.
Al respecto, la Corte Constitucional, en la sentencia de constitucionalidad C-390 del 22 de agosto de 1996, explicó el alcance del artículo 338 de la Constitución, en lo concerniente a la obligatoria fijación de los elementos esenciales del deber tributario por parte de los órganos colegiados de carácter representativo, así: "[…] el aludido precepto constitucional no tiene el sentido de concentrar en el Congreso la competencia exclusiva y excluyente para establecer los elementos de todo tributo, incluidos los que establezcan las asambleas departamentales y los concejos municipales y distritales, pues ello implicaría, ni más ni menos, el desconocimiento del ámbito propio e inalienable que la Constitución reconoce a las entidades territoriales en cuanto al establecimiento de gravámenes en sus respectivos territorios. […] "Por eso, el mismo artículo 338 de la Constitución, que el demandante estima violado, dispone con claridad que no solamente la ley sino las ordenanzas y los acuerdos son los actos que consagrarán directamente los elementos de los tributos.
Tal competencia está deferida, pues, según que el gravamen sea nacional, departamental, distrital o municipal, al Congreso, a las asambleas y a los concejos”. […] "Dentro de ese contexto, la referencia a la obligación de señalar en el acto creador del impuesto los elementos esenciales de la obligación tributaria ha de entenderse hecha, según el tipo de gravamen, por el nivel territorial al que corresponda, de lo cual se infiere que si el legislador5, como puede hacerlo, decide regular o establecer normas generales sobre tributos del orden departamental, municipal o 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera ponente: María Elizabeth García González, Bogotá, D.C., veinte (20) de octubre de dos mil diecisiete (2017), Radicación número: 05001-23-31-000-2009- 01253-01 Expediente: 73001-23-33-000-2024-00267-00 Acción: Objeción a Proyecto Demandante: Departamento del Tolima Demandado: Concejo Municipal de Venadillo, Tolima.
Objetado: Acuerdo No 018 de 2024. Pág. No.7 distrital, no se le puede exigir, ni debe permitírsele, que en la ley respectiva incluya directamente todos los componentes del tributo (hecho gravable, base gravable, sujetos activos, sujetos pasivos y tarifas) o, en los casos de tasas y contribuciones, el método y el sistema para recuperación de costos o la participación en beneficios -como sí está obligado a hacerlo tratándose de tributos nacionales-, pues su función no es, ni puede ser, según las reglas de la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales, la de sustituir a los órganos de éstas en el ejercicio de la competencia que les ha sido asignada por la Constitución[…]”.
El análisis constitucional, concuerda con el razonamiento esbozado por esta Corporación en el entendido que el artículo 338, inciso primero, de la Constitución Política confiere a las Asambleas y Concejos la atribución de determinar, directamente, los elementos de la obligación tributaria del orden departamental, distrital y municipal, de conformidad con las pautas dadas por el legislador.
Esta disposición armoniza con el artículo 278-3 superior, que faculta a los entes territoriales para establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, atribución que, sin embargo, debe desarrollarse "dentro de los límites de la Constitución y la ley”, es decir, aun reconociendo que constitucionalmente se les ha concedido a las entidades territoriales tal facultad, esta no es ilimitada, pues su ejercicio debe circunscribirse a lo que la Ley señale.”.
De ahí que, es deseable que la ley determine la totalidad de los elementos, pero no siempre es así, por lo que, atendiendo el esquema de descentralización y autonomía de las entidades territoriales estás podrán fijar los elementos de tributo faltantes para su debido cobro, es decir, el establecimiento del sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, tarifa, base gravable y causación. 4.
CASO CONCRETO. El Departamento del Tolima planteó la inconstitucionalidad e ilegalidad del Acuerdo Municipal Nro. 018 del 26 de agosto de 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE CREA LA ESTAMPILLA PARA LA JUSTICIA FAMILIAR EN EL MUNICIPIO DE VENADILLO – TOLIMA Y SE ORDENA SU EMISIÓN Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, al afirmar que se extralimitó el Concejo Municipal de Venadillo (Tolima), en sus competencias para la estructuración de este tributo en contravía de la voluntad del legislador al incluirse frente a la estampilla exenciones que no estaban dispuestas en la ley.
En ese sentido, puede sinterizarse que la inconformidad radica en que amén de la autonomía de que gozan las entidades territoriales para la gestión de sus intereses, y en tal virtud, la posibilidad de establecer tributos necesarios para el cumplimiento de esta función, la Ley 2126 de 2021 autorizó al Concejo Municipal de Venadillo (Tolima) la creación de la estampilla para la justicia familiar, y para ello, en dicha disposición normativa definió los elementos estructurales del tributo, por lo que, salirse del marco establecido en esta Ley constituye en criterio del Departamento del Tolima precisamente el motivo de invalidez del acuerdo municipal demandado.
Para entrar a dilucidar este asunto, lo primero que debemos establecer es que la Ley 2126 del 4 de agosto de 2021 “Por la cual se regula la creación, conformación y funcionamiento de las Comisarias de Familia, se establece el órgano rector y se dictan otras disposiciones”, cuyo objeto es dictar disposiciones que otorguen herramientas a las Comisarias de Familia para gestionar su diseño institucional y para facilitar, ampliar y garantizar el acceso a la justicia por medio de la atención especializada e interdisciplinaria, con el fin de prevenir, proteger, restablecer, reparar y garantizar los derechos de quienes estén en riesgo, sean o hayan sido víctimas de violencia por razones de género en el contexto familiar y víctimas de otras violencia en el contexto familiar.
Expediente: 73001-23-33-000-2024-00267-00 Acción: Objeción a Proyecto Demandante: Departamento del Tolima Demandado: Concejo Municipal de Venadillo, Tolima. Objetado: Acuerdo No 018 de 2024. Pág. No.8 Así mismo, en ese cuerpo normativo se estableció como forma de financiación de las Comisarias de Familia el siguiente mecanismo tributario: “ARTÍCULO 22.
Estampilla para la justicia familiar. Autorizase a las Asambleas departamentales, a los Concejos distritales y municipales para crear una estampilla, la cual se llamará "Estampilla para la Justicia Familiar", para contribuir a la financiación de las Comisarías de Familia. El producto de dichos recursos se destinará a financiar los gastos de funcionamiento en personal de nómina y dotación de las Comisarías de Familia, conforme el estándar de costos que para tal efecto establezca el Ministerio de Justicia y del Derecho como ente rector.
Los excedentes en el recaudo se destinarán a la política de digitalización y necesidades de infraestructura, sin perjuicio de los recursos propios adicionales que se apropien por los entes territoriales.
PARÁGRAFO. El recaudo de la Estampilla Departamental se distribuirá en los distritos y municipios de su Jurisdicción en proporción directa al número de Comisarías existentes en cada ente territorial.
ARTÍCULO 23. Hecho generador. El hecho generador de la estampilla está constituido por los contratos y las adiciones a los mismos, suscritos con las entidades que conforman el presupuesto anual del Departamento, Municipio y Distrito.
PARÁGRAFO. Quedarán excluidos los contratos de prestación de servicios cuyo pago de honorarios mensual sea inferior a diez (10) smlmv.
ARTÍCULO 24. Base gravable y tarifa. La base gravable es el valor bruto de los contratos, entendido como el valor a girar por cada orden de pago o anticipo sin incluir el impuesto al valor agregado IVA. La tarifa es del 2% del valor del pago anticipado si lo hubiere, y de cada cuenta que se le pague al contratista.” En ese orden, se puede extraer que el legislador autorizó al Concejo Municipal de Venadillo (Tolima) la creación de la estampilla de justicia familiar, disposición que estaría vigente a partir del 4 de agosto de 2023, conforme se infiere de la lectura del artículo 4718 de esa ley a través del cual se precisó que el artículo 22 entraría a regir a partir de los 2 años siguientes a la entrada en vigencia de esa norma.
Igualmente, estableció como elementos de esta estampilla los siguientes: a) Sujeto activo: La entidad territorial. b) Sujeto pasivo: Los contratistas o personas que suscriban contratos con este municipio y las entidades que conforman el presupuesto de este. c) Hecho generador: Contratos y adiciones a los mismos suscritos con entidades que conforman el presupuesto del Municipio, quedando excluidos aquellos cuyos honorarios mensuales sea inferiores a 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes. d) Base gravable: El valor bruto de los contratos, entendiendo por este valor a girar en cada orden de pago, sin incluir el impuesto al valor agregado (IVA). e) Tarifa: 2% del valor del pago anticipado si los hubiera y de cada cuenta pagada al contratista. 18 ARTÍCULO 47.
Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación, salvo el parágrafo 1 del Artículo 5, los Artículos 6, 8, 9, 11, 22, 25, el inciso 1 del Artículo 27, el Artículo 28, el Artículo 29 a excepción de su parágrafo 3o y el capítulo VII, que entrarán a regir a partir de los dos (2) años de su entrada en vigencia. Expediente: 73001-23-33-000-2024-00267-00 Acción: Objeción a Proyecto Demandante: Departamento del Tolima Demandado: Concejo Municipal de Venadillo, Tolima.
Objetado: Acuerdo No 018 de 2024. Pág. No.9 De acuerdo a lo anterior, contando con la autorización legal para crear y reglamentar en el Municipio de Venadillo (Tolima), y habiendo señalado la ley los elementos del tributo, efectivamente le correspondía al Concejo Municipal de esa entidad territorial obrar de conformidad, a efectos de lograr el objetivo de contribuir a la financiación de las Comisarias de Familia, sumado, a las atribuciones constitucionales y legales, en especial, las contempladas en el numeral 3 del artículo 287, numeral 4 del artículo 313, en el artículo 338 de la Constitución Política, así como, las señaladas en el numeral 6 del artículo 32 de la Ley 136 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, expidiéndose por ello, el Acuerdo Municipal Nro. 018 del 26 de agosto de 2024, a través del cual se determinó: “(…) Expediente: 73001-23-33-000-2024-00267-00 Acción: Objeción a Proyecto Demandante: Departamento del Tolima Demandado: Concejo Municipal de Venadillo, Tolima.
Objetado: Acuerdo No 018 de 2024. Pág. No.10 (…)” Con base en lo determinado por la corporación pública demandada, se evidencia que la base de la controversia o de las observaciones del Departamento de Tolima, se concentra únicamente en lo establecido en la parte final del parágrafo primero y el segundo del artículo 7° al incluir como exenciones al pago de la estampilla los Expediente: 73001-23-33-000-2024-00267-00 Acción: Objeción a Proyecto Demandante: Departamento del Tolima Demandado: Concejo Municipal de Venadillo, Tolima.
Objetado: Acuerdo No 018 de 2024. Pág. No.11 actos contractuales suscritos con las entidades “Hospital Santa Bárbara E.S.E. de la misma municipalidad y la Empresa de Servicios Públicos de Venadillo S.A. E.S.P.,” y con el “hogar: MARIO Y SUSANA GARCES”; pues en su criterio, solo debía contemplarse la exención de “los contratos de prestación de servicios cuyo pago de honorarios mensual sea inferior a diez (10) SMLMV.”, tal como lo determinó artículo 23 de la Ley 2126 del 4 de agosto de 2021.
Planteamiento que no comparte este Tribunal, debido a que, si se analiza en detalle los elementos del tributo determinados en la Ley 2126 del 4 de agosto de 2021, en ningún momento el concejo municipal demandado se extralimitó o modificó los lineamientos establecidos en dicho cuerpo normativo, y mucho menos actuó fuera del margen de sus facultades constitucionales y legales, toda vez que, el hecho generador de este tributo lo “constituye la celebración de contratos y sus adiciones”, entendiendo la orden de legislador en un sentido restrictivo y no amplio, es decir, aquellos contratos que comportan obligaciones de contenido patrimonial que constituye intereses determinados entre las partes e implica un gravamen o contraprestación por ello, siendo coherente con la base gravable y tarifa impuesta por legislador según el artículo 24, al establecer como “La base gravable el valor bruto de los contratos, entendido como el valor a girar por cada orden de pago o anticipo sin incluir el impuesto al valor agregado IVA.
La tarifa es del 2% del valor del pago anticipado si lo hubiere, y de cada cuenta que se le pague al contratista”. Sin embargo, en el acuerdo municipal Nro. 018 de 2024 demandado por inconstitucional e ilegal, se observa que las exenciones propuestas en los parágrafos primero y segundo del artículo 7° corresponde es a “actos contractuales”, lo que conlleva a inferir que se refiere a la generalidad de actos dentro de los cuales, incluso, podrían encontrarse los convenios, figura jurídica que es totalmente distinta en su naturaleza y finalidad con los contratos, pues involucra la ejecución de actividades en función de un interés común para suscriptores, y, si bien se puede pactar una retribución fundamentalmente se pretende el cumplimiento de fines concurrentes entre quienes lo ejecutan.
Específicamente, respecto a la diferencia entre los contratos y convenios, se ha precisado por parte de la Subdirección de Gestión Contractual de la Agencia Nacional de Contratación Pública en concepto C – 308 del 14 de agosto de 202319 que: “(…)la doctrina y la jurisprudencia recientes han resaltado las diferencias entre los contratos interadministrativos y los convenios interadministrativos de que trata el artículo 95 de la Ley 489 de 1998.
Al respecto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado expresó lo siguiente: “La noción convenio interadministrativo es diferente a la de contrato interadministrativo. Los contratos interadministrativos se distinguen de los convenios interadministrativos en que en los primeros existe entre las entidades estatales partes intereses opuestos y se persigue una contraprestación o precio por la adquisición de bienes o la prestación de servicios o la realización de una obra, mientras que en los segundos las entidades partes se encuentran en pie de igualdad, tienen intereses comunes para lograr una finalidad estatal impuesta por la Constitución o la ley a las mismas, sin que tengan un interés puramente económico (es decir, destinados a obtener una ganancia)20” En línea con lo anterior, la Sala Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado en sentencia del 14 de junio de 2019 también señaló: 19 Se ubica en este link de acceso https://colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/files_2020/c-171.pdf 20 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 26 de julio de 2016. Exp. 2.257. C.P. Alvaro Namén Vargas. Expediente: 73001-23-33-000-2024-00267-00 Acción: Objeción a Proyecto Demandante: Departamento del Tolima Demandado: Concejo Municipal de Venadillo, Tolima. Objetado: Acuerdo No 018 de 2024. Pág. No.12 “La Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación se ha referido a los “convenios interadministrativos” a los cuales alude el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, calificándolos de “puros” y entendiendo que estos, además de perseguir la finalidad de cooperación antes indicada, no implican intereses contrapuestos ni tampoco se circunscriben a un “intercambio patrimonial”.
Sin perjuicio de lo anterior, en otra oportunidad, la misma Sala había indicado que, si bien en dichos convenios no se daba un “verdadero intercambio de bienes o servicios (contrato conmutativo)”, ello no impedía que se conviniera una remuneración a cargo de alguna(s) entidad(es). Lo expuesto evidencia que, en general, las interpretaciones en torno a los “convenios interadministrativos” previstos en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, en el propósito de encasillarlos dentro de una categoría normativa delimitada en su estructura, elementos y régimen jurídico, han sido dubitativas al vincular o no las obligaciones propias de dichos convenios con las de los contratos estatales sometidos al EGCAP, las cuales tienen por objeto prestaciones patrimoniales”21.22 En esta ocasión la referida corporación judicial resaltó la finalidad del acuerdo de voluntades como un factor de diferenciación entre las dos figuras.
Si bien estas tienen un tronco común, se diferencian en su naturaleza y finalidad en la medida en que los contratos –en general– comportan obligaciones de contenido patrimonial que se traducen en intereses contrapuestos entre las partes pues implican un gravamen a cambio de un beneficio en una relación de carácter conmutativo, mientras que los convenios involucran la ejecución de actividades en función de un interés común para las partes; si bien se puede pactar remuneración23, en esencia se pretende el cumplimiento de fines coincidentes entre quienes lo ejecutan.
Mientras que en el contrato las finalidades de las partes divergen, en el convenio convergen y cooperan en función del cumplimiento eficiente de un propósito estatal común superior. En esa línea, una interpretación sistemática de las leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y 1474 de 2011 invitaría a considerar el contrato administrativo como una relación jurídica patrimonial, onerosa y conmutativa, en la que existen unas exigencias y restricciones normativas adicionales, de manera que, en efecto, dista de la naturaleza y esencia del convenio interadministrativo.
Esta diferencia está mucho más apuntalada en el derecho español de acuerdo con el artículo 47.1 de la Ley 40 de 2015, la cual regula el régimen jurídico del sector público. Por ello, la doctrina extrajera también estima que: “De la figura del “contrato” se diferencia la del “convenio”. Mientras el núcleo característico del “contrato” es el contenido económico de las obligaciones que asumen las partes que lo celebran, el “convenio” tiene por objeto el desarrollo de una actividad de colaboración interadministrativa.
El convenio tiene una función esencialmente organizatoria, o de promoción y fomento de actividades públicas y privadas; de forma indirecta el 21 [Referencia propia de la cita] “La normativa vigente del EGCAP [literal c) del numeral 4. Del artículo 2 de la Ley 1150/07] se refiere a “contratos interadministrativos” en los que sí existe dicha contraposición de ntereses, lo cual obedece a que las relaciones obligatorias que estos plantean, a diferencia de los regulados por el artículo 95 de la Ley 489/98, carecen de la finalidad asociativa, en la medida en que persiguen preponderantemente la satisfacción de necesidades contractuales de las entidades estatales, sin perjuicio de los fines que motivan la contratación en los términos del artículo 3 de la Ley 80/93”. 22 En sentido similar ver, entre otras, al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 22 de octubre de 2021, Rad. 65978, M.P. Martha Nubia Velásquez;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 23 de abril de 2021, Rad. 49148, M.P. María Adriana Marín; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 21 de mayo de 2021, Rad. 66756, M.P. José Roberto Sáchica Méndez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Auto del 30 de septiembre de 2020, Rad. 65358, M.P. Guillermo Sánchez Luque. 23 Sobre el particular, en ocasiones el Consejo de Estado ha establecido que en aquellos casos en que se pacte remuneración en el marco de un convenio interadministrativo, independientemente de la denominación que se adopte, el negocio jurídico podría no corresponder a su naturaleza y en consecuencia a sus efectos jurídicos.
A juicio de esta corporación “en realidad, los convenios en los cuales las partes se obligan patrimonialmente constituyen contratos en toda la extensión del concepto y con todos los efectos de esa particular institución jurídica”, de manera que indudablemente les será aplicable el EGCAP. (Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia de 23 de junio de 2010, Exp. 1998- 00261. C.P. Mauricio Fajardo Gómez). Cfr. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 30 de abril de 2008. Rad. 1881. Expediente: 73001-23-33-000-2024-00267-00 Acción: Objeción a Proyecto Demandante: Departamento del Tolima Demandado: Concejo Municipal de Venadillo, Tolima.
Objetado: Acuerdo No 018 de 2024. Pág. No.13 convenio puede tener efectos económicos, pero el fundamento de la celebración del convenio es la colaboración entre dos personas”. En suma, el convenio es un negocio jurídico cuyo objeto es coordinar, cooperar, colaborar o distribuir competencias en la realización de funciones administrativas de interés común y, por tanto, tienen intereses convergentes o coincidentes, sin que se reciba por alguna de ellas el pago de un precio o contraprestación. Por su parte, el contrato es un negocio jurídico generador de obligaciones al cual acuden estas con diversidad de intereses y en ellos existe una contraprestación directa a favor de la entidad contratista que ha entregado el bien o prestado el servicio o realizado la obra a favor de la entidad contratante.(…)” Es más, si se estudia en detalle las exenciones expuestas en el acuerdo demandado, puede inferirse que todas van dirigidas a cubrir obligaciones que tienen relación con fines del Estado en la prestación de servicios públicos y cubrimiento de necesidades insatisfechas de población en grado de especial protección y vulnerabilidad, pues es evidente que, los contratos o convenios suscritos con la Empresa de Servicios Públicos del Municipio de Venadillo S.A. E.S.P., por su naturaleza corresponde a esa obligación legal contenida en la Ley 142 de 1994 en la prestación de servicios públicos domiciliarios, su operación, así como, la obligación de los entes territoriales cuando la prestación se brinda en forma indirecta (municipios y distritos) de efectuar las apropiaciones presupuestales necesarias para transferir los recursos que permitan lograr el equilibrio entre subsidios y contribuciones, en pro de una eficiente prestación del servicio domicilio, lo cual se puede realizar a través de convenios o acuerdos con los prestadores de servicios públicos domiciliarios, a través del cual se determinan los mecanismos, documentación y término para efectuar la transferencia de estos dineros.
En esa medida, es lógico pensar que dichos negocios jurídico o actos contractuales no conlleva ninguna retribución o el mismo tuviera un beneficio patrimonial alguno, y por ello, era inviable aplicar o imponerle una carga con el tributo de la estampilla para la justicia familiar, pues constituye actos necesarios, primero para cumplir con una obligación de ley, y segundo, que dichos recursos tenía una destinación específica para el cubrimiento de necesidades para la prestación efectiva y eficiente en los servicios domiciliarios, circunstancias que efectivamente permiten concluir que el concejo municipal actuó respetando los límites de la Ley al establecer esta exención en la estampilla creada.
El razonamiento anterior, aplica en igual sentido a la segunda y tercera exención, correspondiente a actos contractuales con el “Hospital de Santa Bárbara E.S.E.” y los contratos con “hogar MARIO Y SUSANA GARCES”, debido a que estos negocios jurídicos cumplen principalmente con la función administrativa de la entidad territorial de apoyar y suministrar los recursos necesarios para fortalecer los servicios que brindan estas dos entidades.
Por un lado, la Empresa Social del Estado el Hospital de Santa Bárbara de Venadillo en su condición de prestadora principal del servicio de salud del Municipio de Venadillo, Tolima, siendo necesario la suscripción de varios convenios y/o contratos para la transferencia de diversos recursos para el mejoramiento de tan importante servicio para la comunidad del Municipio de Venadillo.
Por otra parte, la Asociación de la Tercera Edad Mario y Susana Garces, siendo una persona jurídica de derecho privado, sin ánimo de lucro que representa al tejido de protección principal de las personas de la tercera edad en el Municipio de Venadillo, la cual cuenta con experiencia en la manutención, estadía, cuidado y alimentación de esta comunidad vulnerable dentro del Municipio de Venadillo, Expediente: 73001-23-33-000-2024-00267-00 Acción: Objeción a Proyecto Demandante: Departamento del Tolima Demandado: Concejo Municipal de Venadillo, Tolima.
Objetado: Acuerdo No 018 de 2024. Pág. No.14 buscando el apoyo y promoción para el bienestar de los ancianos de esa municipalidad, dando cumplimiento a lo establecido en la Ley 1315 de 2009 “Por medio de la cual se establecen las condiciones mínimas que dignifiquen la estadía de los adultos mayores en los centros de protección, centros de día e instituciones de atención.”, la Ley 1276 de 2009 “A través de la cual se modifica la Ley 687 del 15 de agosto de 2001 y se establecen nuevos criterios de atención integral del adulto mayor en los centros vida.”, y los lineamientos técnicos establecidos por el Ministerio de la Protección Sociales para el funcionamiento de los centros de vida, centros de bienestar entendiéndose este programa como conjunto de proyectos, procesos, procedimientos e infraestructura técnica, física y administrativa orientada a brindar una atención integral a los adultos mayores, haciendo una contribución que impacta su calidad de vida y bienestar.
Sumado a ello, las entidades territoriales a partir de la Ley 1276 de 5 de enero de 200924, conforme lo establece el artículo 3 de esa norma, deben recaudar recursos por el concepto de estampillas de adulto mayor, para que sean invertidos para la protección de las personas de la tercera edad que se encuentren en los niveles I y II del SISBEN, por lo que, el Municipio de Venadillo mediante Acuerdo Municipal Nro. 032 del 10 de diciembre de 201325 creó la estampilla “Pro Bienestar del Anciano”, y en su artículo 150 determinó que “El producido de la estampilla será aplicado en su totalidad a la dotación y funcionamiento de los centros de bienestar del anciano, instituciones y centros de vida para la tercera edad en su respectiva jurisdicción.”.
En ese orden, se entiende que este tipo de actos contractuales y/o convenios que suscribirá el ente territorial con la Asociación de la Tercera Edad Mario y Susana Garcés comportan el cumplimiento de la obligación estatal en cabeza del Municipio de Venadillo, más que una contraprestación directa o patrimonial que fuera susceptible de ser afectada con el tributo creado en el acuerdo municipal demandado, máxime cuando estamos frente a una entidad sin ánimo de lucro contratante y los recursos que serán objeto del negocio jurídico devienen precisamente de otro carga impositiva impuesta por la estampilla Pro Bienestar del Anciano. 24 Ley 1276 de 2009: Artículo 3°.
Modificase el artículo 1° de la Ley 687 de 2001, el cual quedará así: Autorizase a las Asambleas departamentales y a los concejos distritales y municipales para emitir una estampilla, la cual se llamará Estampilla para el bienestar del Adulto Mayor, como recurso de obligatorio recaudo para contribuir a la construcción, instalación, adecuación, dotación, funcionamiento y desarrollo de programas de prevención y promoción de los Centros de Bienestar del Anciano y Centros de Vida para la Tercera Edad, en cada una de sus respectivas entidades territoriales.
El producto de dichos recursos se destinará, como mínimo, en un 70% para la financiación de los Centros Vida, de acuerdo con las definiciones de la presente ley; y el 30% restante, a la dotación y funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano, sin perjuicio de los recursos adicionales que puedan gestionarse a través del sector privado y la cooperación internacional.
Parágrafo. el recaudo de la Estampilla de cada Administración Departamental se distribuirá en los distritos y municipios de su Jurisdicción en proporción directa al número de Adultos Mayores de los niveles I y II del SISBÉN que se atiendan en los centros vida y en los centros de bienestar del anciano en los entes Distritales o Municipales.
Artículo 4°. Modificase el artículo 2° de la Ley 687 de 2001, el cual quedará así: Artículo 4°. El valor anual a recaudar, por la emisión de la estampilla a la cual se refiere el artículo anterior, será como mínimo, en los siguientes porcentajes, de acuerdo con la categoría de la entidad territorial: Departamentos y Municipios de Categoría Especial y categoría 1° 2% del valor de todos los contratos y sus adiciones.
Departamentos y Municipios de 2a y 3a Categorías: 3% del valor de todos los contratos y sus adiciones. Departamentos Municipios de 4a, 5a, y 6a, Categorías: 4% del valor de todos los contratos y sus adiciones. Artículo 5°. Modificase el artículo 4° de la Ley 687 de 2001, el cual quedará así: El recaudo de la estampilla será aplicado, en su totalidad, a la dotación y funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano y de los Centros Vida para la Tercera Edad, en su respectiva jurisdicción, de acuerdo con las definiciones de la presente ley.
Artículo 6°. Beneficiarios. Serán beneficiarios de los Centros Vida, los adultos mayores de niveles I y II de Sisbén o quienes según evaluación socioeconómica, realizada por el profesional experto, requieran de este servicio para mitigar condiciones de vulnerabilidad, aislamiento o carencia de soporte social.” 25 “Por el cual se adopta el código de rentas, la normatividad sustantiva tributaria, el procedimiento tributario y el régimen sancionatorio tributario para el Municipio de Venadillo - Departamento del Tolima”. – Página Oficial – Normatividad del Municipio de Venadillo - https://www.venadillo-tolima.gov.co/ Expediente: 73001-23-33-000-2024-00267-00 Acción: Objeción a Proyecto Demandante: Departamento del Tolima Demandado: Concejo Municipal de Venadillo, Tolima.
Objetado: Acuerdo No 018 de 2024. Pág. No.15 Incluso, se ha clarificado por parte Agencia Nacional de Contratación Pública en el Concepto C ─ 594 del 7 de septiembre de 202026 que el tipo de contratación aplicable para dar cumplimiento a las exigencias de la Ley 1276 de 2009, corresponde a los convenios con entidades reconocidas con experiencia en programa de centro de vida y dentro de protección, no solo porque así lo determinó la norma antes indicada sino porque: “En ese sentido, la Agencia Nacional de Contratación Pública advierte que el artículo 8 de la Ley 1276 de 2009, establece lo siguiente: Artículo 8o. <Ver modificaciones a este artículo directamente en la ley 687 de 2001> Modifícase el artículo 5o de la Ley 687 de 2001, el cual quedará así: Responsabilidad.
El Alcalde municipal o distrital será el responsable del desarrollo de los programas que se deriven de la aplicación de los recursos de la estampilla y delegará en la dependencia afín con el manejo de los mismos, la ejecución de los proyectos que componen los Centros Vida y creará todos los sistemas de información que permitan un seguimiento completo a la gestión por estos realizada.
Parágrafo. Los distritos y municipios podrán suscribir convenios con entidades reconocidas para el manejo de los Centros Vida; no obstante, estos deberán prever dentro de su estructura administrativa la unidad encargada de su seguimiento y control como estrategia de una política pública orientada a mejorar las condiciones de vida de las personas de tercera edad.
(Cursivas propias)” Sea lo primero advertir que esta norma, cuyo alcance se consulta en el radicado de la referencia, fue modificada por el artículo 16 de la Ley 1850 de 2017, vigente desde 19 de julio del año 2017. En ese sentido, el texto vigente de la norma sub examine es el siguiente: Artículo 16. Modifícase el artículo 8o de la Ley 1276 de 2009.
A través del cual se modifica el artículo 5o de la Ley 687 de 2001, el cual quedará así: Artículo 8o. Modifícase el artículo 5o de la Ley 687 de 2001, el cual quedará así: Responsabilidad. El Gobernador o el Alcalde municipal o Distrital será el responsable de sus recursos recaudados por la estampilla en el desarrollo de los programas que se deriven de su inversión en la respectiva jurisdicción, dando cumplimiento a lo relacionado en su plan de desarrollo para el grupo poblacional al que se refiere la presente ley, y delegará en la dependencia competente, la ejecución de los proyectos que componen los Centros Vida, Centros de Bienestar del Anciano y Granjas para adulto mayor, creando todos los sistemas de información que permitan un seguimiento completo de la gestión realizada por estos.
Parágrafo. La ejecución de los recursos en los departamentos, distritos y municipios se podrá realizar a través de convenios con entidades reconocidas para el manejo de los Centros Vida, Centros de Bienestar del Anciano y Granjas para adulto mayor, no obstante, estos deberán prever dentro de su estructura administrativa la unidad encargada de su seguimiento y control como estrategia de una política pública orientada a mejorar las condiciones de vida de las personas de tercera edad.
(Cursivas propias) Nótese que la norma citada autoriza a las entidades territoriales a celebrar «convenios con entidades reconocidas para el manejo de los Centros Vida […]», pero no establece la regulación contractual aplicable a ese tipo de convenios. Tal 26 Colombia Eficiente Concepto Nro.C-594 de 2020 N° Radicado: 2202013000008468 y 2202013000008469.
Expediente: 73001-23-33-000-2024-00267-00 Acción: Objeción a Proyecto Demandante: Departamento del Tolima Demandado: Concejo Municipal de Venadillo, Tolima. Objetado: Acuerdo No 018 de 2024. Pág. No.16 regulación tampoco se deriva de ninguno de los otros artículos de la Ley 1850 de 2017, así como tampoco lo hacían el artículo 5 de la Ley 687 de 2001 o el artículo 8 de la Ley 1276 de 2009.
De hecho, ninguna de estas tres leyes reguló la materia, omisión que se explica en el hecho que dichas normas regulan la «estampilla pro- dotación y funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano, instituciones y centros de vida para la tercera edad», aspecto sustancialmente distinto de las normas que regulan la contratación con el Estado.
Teniendo en cuenta la «ausencia» de regulación en las Leyes 687 de 2001, 1276 de 2009 y 1850 de 2017, y de acuerdo a las consideraciones expuestas en párrafos precedentes, Colombia Compra Eficiente considera que los convenios a los que se refieren las tres normas mencionadas anteriormente, están regulados por el EGCAP y, eventualmente, por las disposiciones especiales contenidas en el Decreto 092 del 2017, siempre que el convenio sea suscrito con una ESAL y únicamente si se cumplen los otros requisitos que se derivan del contenido de dicho decreto, entre ellos, que no se genere una contraprestación directa a favor de la entidad y tampoco a una relación conmutativa entre esta y la ESAL; así como también que el negocio jurídico tenga como objeto «impulsar programas y actividades de interés público de acuerdo con el Plan Nacional o los planes seccionales de Desarrollo, en los términos del artículo 355 de la Constitución Política».
Al respecto, la Agencia Nacional de Contratación Pública considera necesario hacer dos precisiones: por un lado, que los convenios referidos en las tres normas sub lite no podrán regularse por las disposiciones de los régimen exceptuados del EGCAP –tercero de los regímenes constitucionales de contratación–, pues dichos convenios son suscritos por entidades territoriales únicamente, particularmente, los departamentos, los distritos y los municipios, debido a su competencia frente a la ejecución de los recursos de la estampillada enunciada en los párrafos precedentes; autoridades que se denominan «entidades estatales» para los fines de la contratación estatal, y cuyos procesos contractuales son regulados por el EGCAP, según los artículos 1 y 2 de la Ley 80 de 1993, que establecen lo siguiente: Artículo 1o.
Del objeto. La presente ley tiene por objeto disponer las reglas y principios que rigen los contratos de las entidades estatales. Artículo 2o. DE LA DEFINICIÓN DE ENTIDADES, SERVIDORES Y SERVICIOS PÚBLICOS. Para los solos efectos de esta ley: 1o. Se denominan entidades estatales: a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles. […] (Cursivas propias)” Conforme a lo explicado, las exenciones establecidas en el acuerdo demandado no solo corresponden situaciones distintas previstas por el legislador en la Ley 2126 de 2021 respecto del hecho generador allí determinado, sino que también, constituyen eventos que tienen por objeto el desarrollo de actividades de colaboración interadministrativa, incluso, el cumplimiento de obligaciones constitucionales y legales establecidas para las entidades territoriales.
Expediente: 73001-23-33-000-2024-00267-00 Acción: Objeción a Proyecto Demandante: Departamento del Tolima Demandado: Concejo Municipal de Venadillo, Tolima. Objetado: Acuerdo No 018 de 2024. Pág. No.17 En ese orden, el Concejo Municipal de Venadillo, Tolima, en ejercicio de su facultad constitucional y legal en el establecimiento de los tributos, en forma clara y coherente con el sentir del legislador estableció las exenciones que controvierte el Departamento del Tolima, por lo que, considera la Sala el Acuerdo Nro. 018 de 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE CREA LA ESTAMPILLA PARA LA JUSTICIA FAMILIAR EN EL MUNICIPIO DE VENADILLO – TOLIMA Y SE ORDENA SU EMISIÓN Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, se expidió siguiendo los lineamientos determinados en la Ley 2126 de 2021, es más, se limitó a crear el tributo en las condiciones mismas determinadas por el legislador.
En conclusión, se declararán infundadas las observaciones presentadas por el Departamento del Tolima, respecto del Acuerdo Municipal antes anunciado, y en consecuencia, se negarán las pretensiones elevadas. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR infundadas las observaciones propuestas por el Departamento del Tolima contra el Acuerdo Municipal Nro. 018 de 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE CREA LA ESTAMPILLA PARA LA JUSTICIA FAMILIAR EN EL MUNICIPIO DE VENADILLO – TOLIMA Y SE ORDENA SU EMISIÓN Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, conforme las razones expuestas en la parte motivan de esta providencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración, se NEGARÁN las pretensiones elevadas en la demanda.
TERCERO: Comuníquese esta decisión al representante legal del Departamento del Tolima, al Alcalde Municipal, al Presidente del Concejo Municipal y al Personero del Municipio de San Sebastián de Mariquita (Tolima).
CUARTO: Una vez en firme la presente providencia archívese el expediente, previas las constancias secretariales.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados27, (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA (Firmado electrónicamente) LUÍS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx 27 Advierte la Sala de esta Corporación que, la presente providencia fue estudiada y aprobada mediante la utilización de medios electrónicos, en cumplimiento de la Ley 2213 de 2022 y el Acuerdo PCSJA22-11972 del 30 de junio de 2022, expedido por el Consejo Seccional de la Judicatura, y el cúmulo de normatividad que regula la conectividad en la administración de Justicia.