DE LA CADUCIDAD - Medio de control de controversias contractuales / DE LA CADUCIDAD - En contratos de arrendamiento – Síntesis del caso: La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional demandó al señor M.D.O.Q. por el incumplimiento de un contrato de arrendamiento celebrado en 2007 para operar una cafetería en la Estación de Policía Candelaria en Medellín. El contrato tenía una vigencia de dos años y no fue prorrogado por escrito.
La demanda fue presentada en 2015, más de seis años después del vencimiento del contrato, sin que existiera liquidación formal del mismo. Extracto: [ ] Sobre el fenómeno de la caducidad del medio de control de controversias contractuales, el Consejo de Estado ha precisado que se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar.
Además, que ese límite está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar. Por ello, opera cuando expira ese término perentorio fijado por la ley y en el caso de la controversia contractual, es de dos años que inician a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que sirvan de fundamento, según el inciso 1 del literal j) numeral 2°. del artículo 164 del CPACA, siempre que no se trate de cualquiera de los demás eventos previstos expresamente en ese literal. [ ] La caducidad ha sido definida como «[…] el plazo perentorio y de orden público fijado por la ley, para el ejercicio de una acción o de un derecho, que transcurre sin necesidad de alguna actividad por parte del juez o de las partes en un proceso jurídico […]».
Este instituto, en tanto desarrolla al principio de seguridad jurídica pues asegura la existencia de un plazo objetivo para que el ciudadano haga efectivos sus derechos, no es objeto de pacto o renuncia y opera. De esa manera, el juez debe declarar su acaecimiento, aún de oficio, cuando se cumplan los presupuestos de ley para su configuración. [ ] En definitiva, el contrato de arrendamiento estatal se rige por las disposiciones del artículo 13 de la Ley 80 de 1993.
Esto significa que, además de las normas civiles y comerciales previstas para los contratos de arrendamiento, también se rige por los principios de la contratación estatal. [ ] El texto original del artículo 60 de la Ley 80 de 1993 (vigente para el año 2007 cuando se celebró el contrato de arrendamiento que nos convoca), consagraba que los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serían objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia. En su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordenara la terminación o a la fecha del acuerdo que la dispusiera. […] Así, en los contratos sujetos a liquidación el término de dos años para el ejercicio de la acción de controversias contractuales (hoy medio de control de controversias contractuales), se contaba a partir del día siguiente a la fecha en que se liquide el contrato.
Esa Liquidación podía ser bilateral dentro del plazo previsto para tal efecto en el contrato o, en su defecto, dentro de los cuatro meses siguientes a su terminación. O unilateral cuando el acuerdo de liquidación se frustrara o dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del plazo que tenían las partes para liquidarlo. El contrato de arrendamiento suscrito entre las partes el 29 de junio de 2007 era de tracto sucesivo y así se desprende del contenido del artículo 1973 del Código Civil y, por ende, requería de liquidación. Además, las partes en la cláusula decimoctava lo pactaron para hacerse dentro de los cuatro meses siguientes al vencimiento o la fecha del acuerdo que lo dispusiera.
Por consiguiente, el término de caducidad debía computarse desde el vencimiento de la oportunidad para liquidar, tal como corresponde a la regla general. Lo anterior es coincidente con la postura asumida por el Consejo de Estado en un caso con similares supuestos fácticos y jurídicos a los que ocupan el estudio de la Sala. En esa oportunidad, se refirió la ilegalidad de las prórrogas automáticas en contratos estatales y se concluyó que el término de liquidación para contratos de arrendamiento que se someten a liquidación y respecto de los cuales no existió prórroga escrita, el término de caducidad debe contabilizarse desde el vencimiento de la oportunidad para liquidar.
NOTA DE RELATORÍA: La Sala Quinta del Tribunal Administrativo de Antioquia declaró de oficio la caducidad del medio de control de controversias contractuales, al considerar que el contrato estatal no fue prorrogado válidamente y que el término para demandar había vencido en enero de 2012. Además, revocó la condena en costas impuesta en primera instancia, al no encontrarse pruebas suficientes de su causación. Se negó cualquier condena adicional en segunda instancia. RADICADO: 05001-33-33-016-2015-01258-01 REFERENCIA: CONTROVERSIA CONTRACTUAL DEMANDANTE: NACIÓN – MINDEFENSA – POLICÍA NACIONAL DEMANDADO: MARLON DANIEL ORREGO QUINTERO 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA QUINTA DE DECISIÓN MAG.
PONENTE: LILIANA P. NAVARRO GIRALDO Medellín, 08 de septiembre de 2025. Radicado 05001333301620150125801 Sentencia N.º 148/2025 Medio de control Controversias contractuales Demandante Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Apoderado yolicio.garzon@correo.policia.gov.co Demandado Marlon Daniel Orrego Quintero Apoderado javier.cadavid12@gmail.com Temas/ Decisión Caducidad del medio de control de controversias contractuales.
En contratos de arrendamiento estatal se cuenta desde el vencimiento del plazo para liquidarlos y este a la vez empieza luego de expirado el término de duración del negocio. Inviabilidad de prórrogas automáticas. / Condena en costas. Regulación y criterios/ Modifica ordinales y declara de oficio probada la excepción de caducidad. Revoca ordinal de condena en costas y agencias.
La Sala Quinta de Decisión resuelve el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandante contra de la sentencia emitida el 28 de febrero de 2020 por el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Medellín, desestimatoria de las pretensiones. I.
ANTECEDENTES 1.1. La sentencia apelada El Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Medellín profirió sentencia desestimatoria de las pretensiones insertas en la demanda. Lo anterior, al estimar que por disposición de las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007, los contratos estatales han de elevarse a escrito. Y en este caso la Nación – Ministerio de Defensa - Policía Nacional y el señor Marlon Daniel Orrego Quintero, pactaron una vigencia de dos años contados a partir del 29 de junio de 2007 para el contrato de arrendamiento.
No acordaron, a través de documento, una prórroga. Por tanto, el negocio expiró el 1º. de julio de 2009, lo que hizo que para la fecha de interposición de la demanda, el contrato cuyo incumplimiento se persiguió no existiera. Amparado en una decisión del Consejo de Estado, refirió la imposibilidad de aplicar lo dispuesto en el artículo 518 del Código de Comercio a los contratos de arrendamiento estatales.
Finalmente, impuso condena en costas a la entidad actora, acorde con lo normado en el artículo 188 del CPACA y fijó agencias en derecho en suma equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente para el año 2020. 1.2. Recurso de apelación RADICADO: 05001-33-33-016-2015-01258-01 REFERENCIA: CONTROVERSIA CONTRACTUAL DEMANDANTE: NACIÓN – MINDEFENSA – POLICÍA NACIONAL DEMANDADO: MARLON DANIEL ORREGO QUINTERO 3 La parte demandante interpuso recurso de apelación1.
En él solicitó la revocación del fallo a fin de que se ordene al demandado proceder con la entrega efectiva e inmediata del bien arrendado. Lo anterior, con fundamento en que la demanda se formuló por la necesidad de intervención judicial y si el juez consideraba para el momento de la admisión que no cumplía con los requisitos de ley, con base en la tesis adoptada en la sentencia (inexistencia del contrato), debió rechazarla.
Incluso, en la etapa de saneamiento, podía adoptar alguna decisión al respecto. Para sustentar lo anterior, trajo a colación los principios de expurgación e iura novit curia mencionados en providencia del 7 de julio de 2016 emitida por el Consejo de Estado (Radicado 110010315000201601500400(AC)). Según esta decisión, si una demanda presentada carece de los requisitos legales, esta no es una carga que solo debe asumir la parte demandante; es una responsabilidad compartida con el juez del asunto que, en uso de los poderes que le asisten, debe procurar tomar las determinaciones que estén a su alcance para el saneamiento procesal (principio de expurgación).
Además, en virtud del principio iura novit curia, el juez debe efectuar un razonamiento del caso y tiene la obligación de aplicar el derecho, independientemente del invocado por las partes. Finalmente, cuestionó la condena en costas impuesta y las agencias en derecho. Afirmó que la previsión del artículo 188 del CPACA obliga a pronunciarse sobre las cosas, no a condenar siempre.
Adujo que dicha condena solo procede bajo criterios de abuso del derecho, mala fe o temeridad, tal como lo ha sostenido el Consejo de Estado. En últimas, clamó la no imposición de tal condena, toda vez que en ningún momento se vislumbra temeridad procesal ni conducta impropia de parte de la entidad. 1.3. Intervenciones en segunda instancia 1.3.1.
Dentro del término de traslado concedido en aplicación del artículo 247 del CPACA original, la parte demandante afirmó que erró el juez al no ordenar la restitución del inmueble arrendado en virtud de la declaración de inexistencia del contrato. Además, que la interposición de la demanda obedeció a la renuencia de la parte demandada en esa restitución. Asimismo, que el Consejo de Estado dijo en sentencia del año 2012 que el vencimiento del plazo no significa inexistencia, sino que surge para el arrendatario la obligación de restituir el inmueble.
Incluso, destacó lo pactado en la cláusula decimosexta del contrato respecto de la expiración del arrendamiento, en tanto se orientó a obtener la devolución del inmueble. Para concluir, expresó que como en contratos estatales por previsión de la Ley 80 de 1993 (artículo 13), no opera la renovación automática una vez finalizado el plazo el 1 de julio de 2009, se tuvo que acudir a la jurisdicción con el fin de obtener la entrega en cumplimiento del mandato judicial.
La parte demandada, refirió carencia de fundamentos fácticos y jurídicos del recurso de apelación de la demandante. Es más, afirmó que lo pretendido con la 1 Folios 373 a 380, archivo digital No. 1, carpeta primera instancia. RADICADO: 05001-33-33-016-2015-01258-01 REFERENCIA: CONTROVERSIA CONTRACTUAL DEMANDANTE: NACIÓN – MINDEFENSA – POLICÍA NACIONAL DEMANDADO: MARLON DANIEL ORREGO QUINTERO 4 alzada fue hacer incurrir en defecto al Tribunal, bajo el argumento de formulación de la demanda para lograr la entrega de un espacio dado en arriendo, so pretexto de la formulación de una súplica de incumplimiento de un contrato.
Refirió que en la demanda no fue elevada pretensión de declaratoria de inexistencia del negocio, siendo ello necesario ante lo sucedido en este caso. Destacó, además, que el estudio de admisibilidad de la demanda al que se refirió el apelante estaba encaminado al incumplimiento contractual y no a la inexistencia del contrato estatal, como lo limitó la parte activa.
Con relación a la condena en costas, afirmó que la mera forma en que se formularon las pretensiones dio cuenta de la temeridad y mala fe de la entidad. Por tanto, consideró que esa condena debe mantenerse. 1.3.2. La Agente del Ministerio Público delegada ante el Despacho dentro del término de traslado otorgado se abstuvo de allegar concepto.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Problema jurídico A esta Sala de Decisión2, en principio, le correspondería determinar si resulta procedente revocar la sentencia a fin de declarar el incumplimiento del contrato de arrendamiento, la consecuente terminación y ordenarle al demandado la restitución del espacio dado en arriendo a la Policía Nacional.
Sin embargo, empero, surge la imperiosa necesidad de determinar si operó el fenómeno procesal de caducidad del medio de control de controversias contractuales. 2.2. Tesis de la Sala Desde ya se anuncia que la hipótesis a sostener argumentativamente por esta Sala se concreta en la modificación de los ordinales primero y segundo de la sentencia apelada en los que fueron negadas las súplicas de la demanda y se declararon no probadas las excepciones propuestas.
En lugar de ello, se declarará probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control de controversias contractuales y la consecuente negación de las pretensiones. Lo anterior, porque en contratos de arrendamiento estatales no opera la renovación automática y en este caso no se pactó por escrito prórroga del término. En consecuencia, la demanda debió incoarse dentro de los dos años siguientes al vencimiento del plazo de la liquidación, los cuales empezaron a correr tras fenecer el de duración del contrato.
Adicionalmente y por la censuró respecto de la condena en costas y agencias, la Sala revocará el ordinal tercero de la sentencia apelada. A continuación, se desarrollará la tesis expuesta basada en el contexto jurídico y jurisprudencial que sigue y en el análisis probatorio concreto. 2 Al tenor de lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA, este Tribunal Administrativo es competente para decidir en segunda instancia el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia dictada por el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Medellín, el 28 de febrero de 2020.
Y conforme el artículo 320 del CGP, el pronunciamiento estará sujeto al cargo sustentado en el recurso y atendiendo a la competencia fijada en el artículo 328 de la misma codificación. RADICADO: 05001-33-33-016-2015-01258-01 REFERENCIA: CONTROVERSIA CONTRACTUAL DEMANDANTE: NACIÓN – MINDEFENSA – POLICÍA NACIONAL DEMANDADO: MARLON DANIEL ORREGO QUINTERO 5 2.3.
Caducidad del medio de control de controversias contractuales La caducidad del medio de control de controversias contractuales se encuentra regulada en el artículo 164, numeral 2°., literal j) del CPACA, en los siguientes términos: j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.
(…) En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así: i) En los de ejecución instantánea desde el día siguiente a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato; ii) En los que no requieran de liquidación, desde el día siguiente al de la terminación del contrato por cualquier causa; iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, desde el día siguiente al de la firma del acta; 3 iv) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe; v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga […].
(Se resalta). Sobre el fenómeno de la caducidad del medio de control de controversias contractuales, el Consejo de Estado ha precisado que se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Además, que ese límite está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar.
Por ello, opera cuando expira ese término perentorio fijado por la ley y en el caso de la controversia contractual, es de dos años que inician a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que sirvan de fundamento, según el inciso 1 del literal j) numeral 2°. del artículo 164 del CPACA, siempre que no se trate de cualquiera de los demás eventos previstos expresamente en ese literal4.
La Sección Tercera, Subsección B en torno al mismo aspecto sostuvo: 23. Como primera medida, en relación con la oportunidad para presentar la demanda, se debe recordar que el numeral 2, literal j) del artículo 164 del CPACA, dispone: “La demanda deberá ser presentada […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] j) En las relativas a contratos el término para demandar será 3 Jurisprudencia unificada del Consejo del Estado, Sección Tercera, a través de providencia del 01 de agosto de 2019, con ponencia del consejero Jaime Enrique Rodríguez Navas, expediente No. 05001-23-33-000-2018- 00342-01(62009): 'UNIFÍCASE la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en relación con el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales de contratos que han sido liquidados después de haber vencido el término convencional y-o legalmente dispuesto para su liquidación, pero dentro de los dos años posteriores al vencimiento de este último.
La Sala unifica el criterio que ha de ser observado para el conteo del término de caducidad del medio de control de controversias contractuales en tales casos, para indicar que éste debe iniciar a partir del día siguiente al de la firma del acta o de la ejecutoria del acto de liquidación del contrato, conforme al ap. iii del literal j. del numeral 2 del artículo 164 del CPACA; y de precisar que, en consecuencia, el apartado v) del literal j del mismo numeral solo se deberá aplicar cuando al momento de interponerse la demanda, el operador judicial encuentre que no hubo liquidación contractual alguna' 4 Consejo de Estado.
Sección Tercera. Subsección C. Auto del 10 de mayo de 2019. Consejero ponente: Guillermo Sánchez Luque. Radicación número: 66001-23-33-000-2014-00192-01(59532). RADICADO: 05001-33-33-016-2015-01258-01 REFERENCIA: CONTROVERSIA CONTRACTUAL DEMANDANTE: NACIÓN – MINDEFENSA – POLICÍA NACIONAL DEMANDADO: MARLON DANIEL ORREGO QUINTERO 6 de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento”. 24. […] el artículo 164 del CPACA contiene, además de un supuesto general, en el que una demanda de controversias contractuales puede ser presentada 2 años a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento, 5 supuestos adicionales que atienden a las particularidades propias de los contratos estatales, como el hecho de estar o no sometidos a liquidación. La existencia de estas 5 formas de contar la caducidad, específicas y adicionales, no puede hacer olvidar el supuesto general al que se refiere la ley (…)”5.
(Resaltos de la Sala). Finalmente, en decisión de este año, la Subsección A de la Sección Tercera del órgano de cierre, reiteró la existencia de supuesto general de conteo del término para ejercer el medio de control de controversias. No obstante, indicó que la norma «[…] establece unas subreglas para contar la caducidad según si el contrato es de ejecución instantánea o si requería o no de liquidación. Si ninguna de estas reglas específicas resulta aplicable al caso concreto, se debe acudir a la regla general relativa a los motivos de hecho y de derecho […]»6 (Destacamos).
La caducidad ha sido definida como «[…] el plazo perentorio y de orden público fijado por la ley, para el ejercicio de una acción o de un derecho, que transcurre sin necesidad de alguna actividad por parte del juez o de las partes en un proceso jurídico […]»7. Este instituto, en tanto desarrolla al principio de seguridad jurídica pues asegura la existencia de un plazo objetivo para que el ciudadano haga efectivos sus derechos, no es objeto de pacto o renuncia y opera.
De esa manera, el juez debe declarar su acaecimiento, aún de oficio, cuando se cumplan los presupuestos de ley para su configuración8. Por lo anterior, la Sala emprenderá de oficio el estudio para determinar si en el presente asunto operó la caducidad del medio de control de controversias contractuales, sin que con ello se desconozcan los principios de congruencia, de non reformatio in pejus y los límites de competencia del superior frente al recurso de apelación. Lo anterior, porque al momento de dictar sentencia le corresponde al juez analizar los presupuestos procesales del medio de control, entre ellos la caducidad, aspecto que no puede ni debe entenderse saneado o clausurado por virtud de las omisiones que se hubiesen presentado en el transcurso del proceso, como lo consagra el inciso segundo del artículo 187 del CPACA9 y como lo ha referido el Consejo de Estado: Este entendimiento del principio de congruencia y de los límites competenciales del ad quem frente el recurso de apelación es el que la Sala acoge y reitera, de manera que si se apela un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único.
Lo anterior, desde luego, sin perjuicio de la potestad que tiene el juzgador de pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia 5 Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. Providencia del 20 de mayo de 2024.
Consejero Ponente: Alberto Montaña Plata. Radicado: 13001-23-33-000-2013-00154-01 (69052). 6 Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 07 de marzo de 2025. Consejera ponente: María Adriana Marín. Radicación número: 15001-23-33-000-2014-00669-01 (63.262). 7 Corte Constitucional. Sentencia C-227 del 30 de marzo de 2009. 8 Consejo de Estado.
Sección Tercera Subsección C. Auto del 2 de octubre de 2020. Consejero Ponente: Jaime Enrique Rodríguez Navas. Radicación número: 50001233300020190002901(64461). 9 «En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada». RADICADO: 05001-33-33-016-2015-01258-01 REFERENCIA: CONTROVERSIA CONTRACTUAL DEMANDANTE: NACIÓN – MINDEFENSA – POLICÍA NACIONAL DEMANDADO: MARLON DANIEL ORREGO QUINTERO 7 de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada10.
En este caso, la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional incoó demanda de controversias contractuales contra el señor Marlon Daniel Orrego Quintero. Pretendió la declaratoria de incumplimiento y terminación del contrato de arrendamiento celebrado entre ambos el 29 de junio de 2007 respecto del espacio físico designado como cafetería y restaurante dentro del bien inmueble de mayor extensión situado en la calle 48 # 55-50 de Medellín (Estación de Policía Candelaria).
Además, que se ordene al demandado proceder con la restitución del bien. Desde ya se señala que al contrato objeto de la litis le es aplicable la Ley 80 de 1993 (Estatuto General de Contratación de la Administración Pública), comoquiera que la Nación – Ministerio de Defensa - Policía Nacional es un cuerpo armado de naturaleza civil que depende de la nación. Por ende, de conformidad con los artículos 1 y 2 de dicha ley, se encuentra sometida al régimen de contratación estatal.
El Estatuto General de Contratación de la Administrativa Pública y normas complementarias establecen que los contratos estatales que celebren las entidades a que se refiere su artículo 2, se rigen por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en la ley (artículo 1311). Dicho estatuto no fijó pautas específicas para los contratos de arrendamiento celebrados por entidades estatales.
Ello implica que continúan regulándose por el derecho privado. Y justamente, el artículo 1981 del Código Civil, define el arrendamiento de bienes de uso público, así:
ARTÍCULO 1981. <ARRENDAMIENTO DE BIENES PÚBLICOS>. Los arrendamientos de bienes de la Unión, o de establecimientos públicos de ésta, se sujetarán a las disposiciones del presente capítulo, salvo lo estatuido en los códigos o en las leyes especiales. En definitiva, el contrato de arrendamiento estatal se rige por las disposiciones del artículo 13 de la Ley 80 de 1993.
Esto significa que, además de las normas civiles y comerciales previstas para los contratos de arrendamiento, también se rige por los principios de la contratación estatal. Al proceso se aportó el contrato de arrendamiento celebrado el 29 de junio de 2007 entre el comandante de la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá y el señor Marlon Daniel Orrego Quintero.
En virtud de este, la entidad le entregó al particular los servicios de cocina y comedor en donde este efectuaría la adecuación, decoración y puesta en funcionamiento de un restaurante dentro del inmueble ubicado en la calle 48 # 55-50 de Medellín. En cuanto a la duración, expiración del plazo y terminación del contrato en sus cláusulas se pactó lo siguiente: CLAUSULA (sic) QUINTA: DURACIÓN.- El termino de duración (sic) presente contrato será de dos (2) años contados a partir del 01 de Julio de 2007, hasta el 01 de Julio de 2009, y una vez suscrita por EL ARRENDATARIO la correspondiente acta de 10 Consejo de Estado.
Sección Tercera. Sala Plena. Sentencia de unificación de 6 de abril de 2018. Consejere Ponente: Danilo Rojas Betancourth. Radicación número: 05001233100020010306801(46005). 11 Reglamentado parcialmente por los Decretos Nacionales 1896 y 2166 de 1994 y 4266 de 2010. RADICADO: 05001-33-33-016-2015-01258-01 REFERENCIA: CONTROVERSIA CONTRACTUAL DEMANDANTE: NACIÓN – MINDEFENSA – POLICÍA NACIONAL DEMANDADO: MARLON DANIEL ORREGO QUINTERO 8 recibido formal de los espacios físicos y de los inventarios del objeto (sic) presente contrato de arrendamiento. […] CLAUSULA (sic) DECIMA (sic) SEXTA.- EXPIRACION (sic) DEL ARRENDAMIENTO: Al expirar el plazo del arrendamiento EL ARRENDATARIO está obligado a devolver el inmueble en las condiciones en que lo recibió a excepción de su deterioro normal por el uso y de acuerdo con el inventario que trata y hace parte de este contrato, con excepción de las reformas autorizadas por la ENTIDAD ARRENDADORA, igualmente EL ARRENDATARIO responderá ante la ENTIDAD ARRENDADORA por los daños o pérdidas de elementos recibidos en el inventario y demostrará dos (2) días antes de la restitución del bien mediante presentación de los recibos facturados, el pago de los servicios públicos hasta el día de su desocupación. Los servicios que se hubieren causado antes de la desocupación y sean facturados posteriormente, también estarán a cargo del ARRENDATARIO, quien deberá pagarlos oportuna y directamente. […] CLAUSULA (sic) VIGESIMA (sic).- TERMINACIÓN DEL CONTRATO.- Serán causales para dar por terminado el presente contrato, las siguientes: a. El vencimiento del término de duración del mismo de conformidad con lo pactado en el presente contrato. b. Cuando cualquiera de las partes haya manifestado con la debida anticipación, su intención por escrito de no renovar la relación contractual. c. El incumplimiento en cualquier tiempo de una de sus obligaciones que por el presente contrato adquiera EL ARRENDATARIO; entre ellas la mora en el pago del canon de arrendamiento. d. El incumplimiento en cualquier tiempo de una de las obligaciones que por el presente documento adquiere LA ENTIDAD ARRENDADORA. e. El presente contrato se podrá dar por terminado de común acuerdo entre las partes, en cualquier momento de su ejecución. […]12.
De acuerdo con lo pactado en la cláusula quinta el contrato de arrendamiento citado inició el 01 de julio de 2007. En ninguna parte de la demanda se dejó expresado que el plazo del contrato hubiere sido objeto de modificaciones o prórrogas por escrito. Solo se encontraron los medios de prueba documental que se relacionan a continuación: - Oficio No. 1384/ASJUR- MEVAL del 12 de noviembre de 2009 firmado por la asesora jurídica de la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá con destino al señor Orrego Quintero.
En este, se le requirió por tercera vez para la firma de un contrato, así: En aras de finiquitar y haciendo énfasis que es el tercer requerimiento que esta dependencia realiza para que usted se haga presente en este despacho, con el fin de realizar la firma del contrato el cual la Policía Metropolitana del Valle de aburra en todo momento ha estado en la disposición de firmar con usted, y que se desconoce los motivos por los cuales la administración de la Cafetería de la Estación de Policía Candelaria no ha querido firmar este contrato, solicito se presente el día martes 17 de Noviembre del año en curso.
Toda vez que se hace necesaria su presencia teniendo en cuenta que usted no se presento (sic) a la reunión que se programo (sic) y la cual se le notifico vía telefónica para que se presentara y se pudiera realizar la firma y esclarecer las dudas que usted ha bien tuviera resolver con este despacho. Por lo anterior se le manifiesta que esta citación es con plazo improrrogable, la no atención a la presente citación se entenderá como la no disposición para continuar con 12 Folios 61 a 75, archivo digital No. 1, carpera primera instancia. RADICADO: 05001-33-33-016-2015-01258-01 REFERENCIA: CONTROVERSIA CONTRACTUAL DEMANDANTE: NACIÓN – MINDEFENSA – POLICÍA NACIONAL DEMANDADO: MARLON DANIEL ORREGO QUINTERO 9 la contratación del espacio de cafetería y restaurante de la Estación de Policía Candelaria por su parte13. - Otrosí del 1 de enero de 2010 firmado por el Comandante de la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá y el señor Marlon Daniel Orrego Quintero.
A través de este se modificó la cláusula novena relacionada con el pago de los servicios públicos por parte del arrendatario. En este documento se dijo que las demás cláusulas de contrato seguían iguales14. - Oficio No. 0170/COMAN – ASJUR 29.11 del 1 de mayo de 2011 del comandante de la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá para el señor Marlon Daniel.
El objeto fue el preaviso de terminación unilateral del contrato de arrendamiento, por tanto, se le otorgó el plazo de dos meses para realizar los trámites de entrega15. - Escrito del 6 de mayo de 2011 firmado por el señor Marlon Daniel Orrego Quintero, dirigido al comandante de Policía Metropolitana del Valle de Aburrá en respuesta del anterior.
En esa oportunidad refirió su disposición para hacer entrega del local que estaba bajo su tutela en calidad de arrendatario. Además, fundamentó una petición de reconocimiento de costos de inversión y mejoras realizadas al local, afirmó: Fundamento mi petición, en la aceptación de la propuesta, presentada por la señora María Eduviges Quintero Zuluaga, en mi nombre, en la cual se condicionaba la perfección del contrato de arrendamiento del local comercial a que este se pactara a un tiempo prudencial que nos permitiera la recuperación de la inversión, aceptación tácita q hicieron ustedes con la firma del contrato, y que en forma verbal se pactó a un tiempo no inferior a 10 años16.
(Se destaca). - Oficios del 23 de julio y 19 de noviembre de 2012 suscritos por la jefe del área de contratos de la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá dando preaviso al señor Marlon Daniel. En ambos escritos se indicó que «[…] el contrato de fecha 01 de julio de 2007, el cual tiene como objeto “Arriendo de espacios físicos utilizados para la prestación del servicio de restaurante y cafetería de la Estación de Policía Candelaria de la Metropolitana del Valle de Aburrá" tiene un plazo de ejecución hasta el 01 de Julio del 2013 […]»17.
Igual se hizo en los oficios del 8 de febrero y 2 de mayo de 201318. De lo observado en la prueba se puede concluir que: i) Para el 12 de noviembre de 2009 (fecha posterior al vencimiento del plazo pactado porque fenecía el 1 de julio de 2009), el señor Marlon Daniel fue requerido para firmar un contrato con la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá respecto del arrendamiento del espacio de la cafetería de la Estación de Policía Candelaria.
Es más, se dejó expresado que ese era el tercer requerimiento para tal fin y, en todo caso, se le indicó que la no presentación se entendería como la no disposición de su parte para continuar con la contratación de ese lugar. Eso significa que una vez expirado el plazo contractual ese 1 de julio de 2009 y hasta 13 Folio 193, archivo digital No. 1, carpera primera instancia. 14 Folios 95 a 97, archivo digital No. 1, carpera primera instancia. 15 Folio 195, archivo digital No. 1, carpera primera instancia. 16 Folios 213 a 219, archivo digital No. 1, carpera primera instancia. 17 Folios 187, 189 y 191, archivo digital No. 1, carpera primera instancia. 18 Folios 181 y 183, archivo digital No. 1, carpera primera instancia. RADICADO: 05001-33-33-016-2015-01258-01 REFERENCIA: CONTROVERSIA CONTRACTUAL DEMANDANTE: NACIÓN – MINDEFENSA – POLICÍA NACIONAL DEMANDADO: MARLON DANIEL ORREGO QUINTERO 10 el mes de noviembre de ese año, las partes no habían firmado otro contrato de arrendamiento o prórroga del inicial. b) A través del otrosí del 1 de enero de 2010, no se modificó la duración del contrato de arrendamiento, solo lo atinente al valor de los servicios públicos.
Incluso, se dejó expresado que las demás cláusulas no sufrían variación, lo que no resulta lógico desde el punto de vista legal porque el contrato de fecha 29 de junio de 2007 había terminado por vencimiento del plazo el 1 de julio de 2009. c) En el año 2011, el señor Marlon Daniel fue notificado por el comandante de la Estación de Policía Metropolitana del Valle de Aburrá sobre la terminación unilateral del contrato de arrendamiento y se le instó para entregar el local.
Sin embargo, no existe prueba que dé cuenta de suscripción de contrato de arrendamiento posterior al de data 1 de junio de 2009 o de una prórroga escrita de este. d) El mismo arrendatario en el año 2011 al dar repuesta al preaviso efectuado ese año, refirió que en forma verbal se había pactado un plazo no inferior a diez años. e) Pese a que la entidad, a través de la jefe del área de contratos de la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá, en los años 2012 y 2013 elaboró sendos preavisos para el señor Marlon Daniel con indicación de que el plazo de ejecución iba hasta el 1 de julio de 2013, lo cierto es que en ninguno de esos oficios hizo mención de prórroga o modificación del término de duración del contrato de arrendamiento elevada a escrito.
De cara a lo anterior, surge la necesidad de traer a colación lo que el Consejo de Estado ha dicho respecto de la solemnidad de los contratos estatales para que se dé la extensión o prórroga del plazo: […] por regla general, los contratos estatales celebrados por las entidades regidas por el Estatuto de Contratación deben elevarse a escrito, así: “ARTÍCULO
39. DE LA FORMA DEL CONTRATO ESTATAL. Los contratos que celebren las entidades estatales constarán por escrito y no requerirán ser elevados a escritura pública (…)
ARTÍCULO
41. DEL PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO. Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y este se eleve a escrito”. En ese marco legal debe observarse entonces lo siguiente: a) El hecho de que las normas antes citadas exijan que los contratos sean elevados a escrito significa que el legislador estatuyó una solemnidad ad substantiam actus para el contrato estatal, lo cual ha sido precisado por la jurisprudencia de la Sección Tercera en los siguientes términos: “(…) como la actuación contractual pública se sujeta a estrictos procedimientos legales para la formación de la voluntad y la concertación que no pueden soslayarse por las partes del contrato estatal, para que se presente la extensión o prórroga del plazo y, por ende, del tiempo para ejercer todas las prerrogativas derivadas de las cláusulas exorbitantes de modificación, terminación, interpretación y caducidad, es menester celebrar con antelación a su culminación un contrato adicional en debida y regular forma, es decir, por escrito, según la solemnidad ad substantiam actus y ad RADICADO: 05001-33-33-016-2015-01258-01 REFERENCIA: CONTROVERSIA CONTRACTUAL DEMANDANTE: NACIÓN – MINDEFENSA – POLICÍA NACIONAL DEMANDADO: MARLON DANIEL ORREGO QUINTERO 11 probationem que rige el acuerdo de voluntades en los negocios jurídicos estatales (arts. 26 y 51 del Decreto ley 222 de 1983; 39 y 41 de la Ley 80 de 1993)”19. b) En ese sentido, el incumplimiento de la mencionada formalidad conlleva que el negocio jurídico no exista, punto sobre el cual esta Subsección ha señalado lo siguiente: “Así, la acción interpuesta no tiene vocación de prosperidad puesto que en ella se pretende la declaratoria de la existencia de un contrato que, de conformidad con las prescripciones de las normas que gobiernan la contratación estatal, no puede existir.
La misma afirmación debe hacerse respecto de la pretensión subsidiaria en la que se busca que se sentencie sobre la nulidad del contrato. Si un contrato no existe, es claro que no puede declararse nulo. Recuérdese que todo contrato estatal debe observar el cumplimiento de la solemnidad de ser llevado a escrito y, en el presente caso, no se acreditó la existencia de contrato escrito.
Lo expresado ha sido reiterado en múltiples ocasiones por el Consejo de Estado quien ha sido enfático en manifestar que los contratos estatales nacen a la vida jurídica desde el momento en que se elevan a escrito. Solo así puede garantizarse el cumplimiento de los fines que le son propios a la función administrativa, particularmente aquellos establecidos en el artículo 209 constitucional”20 […] […] el contratista realizó actos de ejecución contractual con posterioridad a tales documentos, lo que incluye la suscripción de un acta de suspensión, el reinicio del término de ejecución o la modificación de las garantías del contrato.
Sin embargo, debe advertirse que dichas actuaciones no permiten revivir un contrato que legalmente había fenecido; en efecto, no basta la mera voluntad de las partes para generar la modificación del contrato estatal, como ha señalado la jurisprudencia de esta Sección del Consejo de Estado […]21 (Resaltos de la Sala). En consecuencia, como los contratos estatales tienen efectos jurídicos cuando se elevan a escrito, incluso porque así lo indica el artículo 41 de la Ley del año 1993, para que se dé una extensión o prórroga del plazo inicialmente pactado, antes de su culminación, se debe celebrar un contrato adicional en debida y regular forma (por escrito).
De lo contrario, se genera la inexistencia del contrato y los actos posteriores que ejecuten las partes no tiene la virtualidad de revivir el contrato vencido. Menos puede pensarse en la aplicación de la prórroga automática o las disposiciones del Código de Comercio sobre el derecho a la renovación en los contratos estatales de arrendamiento.
Así lo precisó el Consejo de Estado en decisión que se cita: 31. La prórroga automática del contrato de arrendamiento es una cláusula accidental, en virtud de la cual se conviene que, al vencimiento del plazo pactado y ante el silencio de los contratantes, la vigencia del contrato se extiende sin necesidad de manifestación adicional22.
Por su parte, la renovación del contrato es un derecho que el artículo 518 del Código de Comercio le concede al empresario mercantil que haya ocupado por no menos de dos años consecutivos un inmueble con un mismo establecimiento de comercio23. Finalmente, la tácita reconducción es un efecto previsto en la ley civil, en 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 20 de noviembre de 2008, expediente 17.031, MP Ruth Stella Correa Palacio. 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 26 de noviembre de 2015, expediente 32.626, MP Ramiro de Jesús Pazos Guerrero. 21 Consejo de Estado.
Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 18 de julio de 2025. Consejero Ponente (E): Fredy Ibarra Martínez. Radicación número: 05001233300020230030802(72108). 22 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 29 de mayo de 2013. Exp. 27.875. C.P Mauricio Fajardo Gómez. 23 Código de Comercio, artículo 518: “El empresario que a título de arrendamiento haya ocupado no menos de dos años consecutivos un inmueble con un mismo establecimiento de comercio tendrá derecho a la renovación RADICADO: 05001-33-33-016-2015-01258-01 REFERENCIA: CONTROVERSIA CONTRACTUAL DEMANDANTE: NACIÓN – MINDEFENSA – POLICÍA NACIONAL DEMANDADO: MARLON DANIEL ORREGO QUINTERO 12 virtud del cual, si el arrendatario de un inmueble, con el beneplácito del arrendador, paga la renta en cualquier espacio de tiempo subsiguiente a la terminación del contrato, o si ambas partes manifiestan inequívocamente su intención de perseverar en el arriendo, el contrato se entiende renovado bajo las mismas condiciones, pero no por más tiempo que el de tres meses tratándose de predios urbanos. Ninguna de estas tres instituciones, en el marco de un contrato estatal sometido a la Ley 80 de 1993, le concede al arrendatario el derecho a continuar indefinidamente con el goce de la cosa más allá del vencimiento del plazo pactado. 32.
La cláusula de prórroga automática del contrato no es válida, salvo disposición legal que expresamente la autorice, porque contraviene normas y principios imperativos de la contratación estatal. Por un lado, contraviene el principio de transparencia (Ley 80 de 1993, art. 24), en la medida que impide la libre concurrencia de proponentes y la selección objetiva del contratista al que se le concede el goce del inmueble, pues su aplicación genera una permanencia indefinida de la relación contractual, esto es, una especie de monopolio de hecho a favor de un particular en la explotación de un bien que le pertenece al Estado24.
Por esta misma razón, la cláusula de prórroga automática implica un desconocimiento del parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993, que impide adicionar en más de un 50% el valor inicial del contrato. En esta línea, la Corte Constitucional25 y el Consejo de Estado26 han dicho que la prórroga del contrato estatal en sí misma no es inválida, pero sí lo es la estipulación que le confiere carácter automático. 33.
Por otra parte, las disposiciones atinentes al derecho de renovación del arrendamiento de local comercial (Código de Comercio, art. 518) y a la tácita reconducción (Código Civil, art. 2014) no integran el régimen jurídico del contrato, pues se oponen a aspectos particularmente regulados en la Ley 80 de 1993. La norma del Código de Comercio que consagra el derecho a la renovación del contrato en favor del arrendatario no se integra al régimen jurídico del contrato estatal, porque, como se ha dicho en reiterada jurisprudencia, a las entidades estatales no se les puede imponer una renovación obligatoria e indefinida, en la medida que esto riñe con el principio de selección objetiva27.
La razón radica en que la explotación ininterrumpida de un establecimiento de comercio en un inmueble de propiedad de una entidad pública no es un factor de escogencia excluyente, ni constituye una excepción al principio de libre concurrencia de los proponentes que autorice la prolongación indefinida de la relación contractual. 34.
La disposición del Código Civil atinente a la tácita reconducción tampoco se integra al régimen del contrato estatal de arrendamiento porque se opone al artículo 41 de la Ley 80 de 1993, según el cual los contratos del Estado solo se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito. El artículo 2014 del Código Civil dispone que el contrato se entiende renovado, esto es, que se perfecciona un nuevo contrato28, si el arrendatario paga el canon después de la expiración del plazo pactado.
Como se ve, este efecto legal –que se sustenta en el principio de consensualidad– no es aplicable en el campo de la contratación estatal, del contrato al vencimiento del mismo, salvo en los siguientes casos: 1) Cuando el arrendatario haya incumplido el contrato. 2) Cuando el propietario necesite los inmuebles para su propia habitación o para un establecimiento suyo destinado a una empresa sustancialmente distinta de la que tuviere el arrendatario, y 3) Cuando el inmueble deba ser reconstruido, o reparado con obras necesarias que no puedan ejecutarse sin la entrega o desocupación, o demolido por su estado de ruina o para la construcción de una obra nueva”. 24 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 26 de febrero de 2015.
Exp. 30.834. C.P Hernán Andrade Rincón. 25 Corte Constitucional, Sentencia C-949 de 2001, M.P: Clara Inés Vargas: “La norma acusada señala que el término de duración de las concesiones para la prestación de los servicios y actividades de telecomunicaciones no podrá exceder de diez años, prorrogable automáticamente por un lapso igual, medida que en criterio de la Corte resulta a todas luces inconstitucional si se tiene en cuenta que el término de duración real de esta clase de contratos será de veinte años, con lo cual se limita injustificadamente la libre competencia de los oferentes y se vulnera el derecho constitucional de acceder en igualdad de oportunidades al uso del espectro electromagnético (…) De ahí que para la Corte la inconstitucionalidad radica en el carácter automático de la prórroga y no en la prórroga misma que, según se anotó, puede ser una herramienta muy útil en determinados casos”. 26 Cfr. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Concepto del 19 de mayo de 2010. Rad. 1684. C.P William Zambrano Cetina. 27 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 26 de febrero de 2015. Exp. 30.834. C.P Hernán Andrade Rincón. 28 Como ha dicho la Corte Suprema de Justicia, la renovación del contrato, a diferencia de la prórroga, implica la celebración de un nuevo contrato.
Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Sentencia del 27 de abril de 2010. Ref. 11001-3103-003-2006-00728-01. M.P César Julio Valencia Copete. RADICADO: 05001-33-33-016-2015-01258-01 REFERENCIA: CONTROVERSIA CONTRACTUAL DEMANDANTE: NACIÓN – MINDEFENSA – POLICÍA NACIONAL DEMANDADO: MARLON DANIEL ORREGO QUINTERO 13 pues el perfeccionamiento de un nuevo contrato depende de que el acuerdo se eleve a escrito29 […]30.
(Resaltos de la Sala). Esa postura ha sido reiterada por el órgano de cierre en decisiones más recientes. Una de ellas, fue emitida el pasado 21 de febrero e indicó que: La cláusula de prórroga automática del contrato no es aplicable en los contratos estatales, salvo disposición legal que expresamente la autorice, porque contraviene normas y principios imperativos de la contratación estatal como el principio de transparencia, concurrencia y buena administración […]. […] En lo que corresponde al denominado derecho de renovación previsto del arrendamiento de local comercial (Código de Comercio, art. 518), para esta Corporación es claro que en la contratación estatal tal derecho no se integra al régimen jurídico del contrato, porque contraviene la Ley 80 de 1993 […], dado que a las entidades estatales no se les puede imponer una renovación obligatoria e indefinida del contrato, por violar el principio de selección objetiva, libre concurrencia y los principios de la buena administración […]31.
En definitiva, el contrato de arrendamiento objeto de controversia terminó por vencimiento del plazo pactado el 1 de julio de 2009 y, se itera, no obra alguna prueba que permita concluir que antes de esa fecha las partes contratantes hayan ampliado por escrito el plazo inicialmente pactado. Para la fecha en que feneció el plazo del contrato (1 de julio de 2009), se encontraba vigente el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el canon 44 de la Ley 446 de 1998, en cuyo numeral 10º. se establecía como regla general que en las acciones relativas a contratos, el término de caducidad sería de dos años contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvieran de fundamento.
Como reglas específicas, la norma establecía las siguientes: […] En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así: a) En los de ejecución instantánea, a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato; b) En los que no requieran de liquidación, a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes, contados desde la terminación del contrato por cualquier causa; c) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada de común acuerdo por las partes, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la firma del acta; d) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe.
Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar […] (Subrayado fuera de texto original). 29 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 29 de mayo de 2013.
Exp. 27.875. C.P Mauricio Fajardo Gómez. 30 Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 21 de mayo de 2021. Consejero ponente: José Roberto Sáchica Méndez. Radicación número: 05001233100020100174401(49483). 31 Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 21 de febrero de 2025. Consejera Ponente: María Adriana Marín. Radicación número: 25000232600020070050301(46052).
RADICADO: 05001-33-33-016-2015-01258-01 REFERENCIA: CONTROVERSIA CONTRACTUAL DEMANDANTE: NACIÓN – MINDEFENSA – POLICÍA NACIONAL DEMANDADO: MARLON DANIEL ORREGO QUINTERO 14 El texto original del artículo 60 de la Ley 80 de 1993 (vigente para el año 2007 cuando se celebró el contrato de arrendamiento que nos convoca32), consagraba que los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serían objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia. En su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordenara la terminación o a la fecha del acuerdo que la dispusiera.
A su vez, el artículo 61 original de la Ley 80 de 1993 establecía que si el contratista no se presentaba a la liquidación o las partes no llegaban a acuerdo sobre el contenido de la misma, sería practicada directa y unilateralmente por la entidad y se adoptaría por acto administrativo motivado susceptible del recurso de reposición. Así, en los contratos sujetos a liquidación el término de dos años para el ejercicio de la acción de controversias contractuales (hoy medio de control de controversias contractuales), se contaba a partir del día siguiente a la fecha en que se liquide el contrato.
Esa Liquidación podía ser bilateral dentro del plazo previsto para tal efecto en el contrato o, en su defecto, dentro de los cuatro meses siguientes a su terminación. O unilateral cuando el acuerdo de liquidación se frustrara o dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del plazo que tenían las partes para liquidarlo. El contrato de arrendamiento suscrito entre las partes el 29 de junio de 2007 era de tracto sucesivo y así se desprende del contenido del artículo 1973 del Código Civil y, por ende, requería de liquidación. Además, las partes en la cláusula decimoctava lo pactaron para hacerse dentro de los cuatro meses siguientes al vencimiento o la fecha del acuerdo que lo dispusiera33.
Por consiguiente, el término de caducidad debía computarse desde el vencimiento de la oportunidad para liquidar, tal como corresponde a la regla general. Como ese contrato terminó por vencimiento del plazo el 1 de julio de 2009, los seis meses para llevar a cabo su liquidación (cuatro meses para la bilateral, porque en el contrato se pactó ese término y dos meses para la unilateral, por disposición legal), vencieron el 2 de enero de 2010.
A partir del día siguiente a esa data empezaron a correr los dos años para el ejercicio de la acción contractual, venciendo el 3 de enero de 2012. Sin embargo, la demanda fue presentada el 6 de noviembre de 201534, cuando había operado la caducidad. Lo anterior es coincidente con la postura asumida por el Consejo de Estado en un caso con similares supuestos fácticos y jurídicos a los que ocupan el estudio de la Sala.
En esa oportunidad, se refirió la ilegalidad de las prórrogas automáticas en contratos estatales y se concluyó que el término de liquidación para contratos de arrendamiento que se someten a liquidación y respecto de los cuales no existió 32 Ya que la Ley 1150 que reguló el plazo para la liquidación de los contratos fue emitida el 16 de julio de 2007 y el contrato se firmó el 29 de junio de ese año. 33 Folio 71, archivo digital No. 1, carpeta primera instancia. 34 Folio 23, archivo digital No. 1, carpeta primera instancia. RADICADO: 05001-33-33-016-2015-01258-01 REFERENCIA: CONTROVERSIA CONTRACTUAL DEMANDANTE: NACIÓN – MINDEFENSA – POLICÍA NACIONAL DEMANDADO: MARLON DANIEL ORREGO QUINTERO 15 prórroga escrita, el término de caducidad debe contabilizarse desde el vencimiento de la oportunidad para liquidar35.
En consecuencia, la Sala modificarán los ordinales primero y segundo de la sentencia apelada para en lugar de lo dispuesto en ellos, declarar probada de oficio la excepción de caducidad y, en consecuencia, negar las súplicas de la demanda. 3. La condena en costas de primera y segunda instancia La entidad actora cuestionó la condena en costas y agencias en derechos bajo la premisa de actuación desprovista de temeridad procesal o conducta impropia.
El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, establece: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Por su parte, el artículo 365 del CGP, prevé: Artículo 365. Condena en Costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. […] 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 7 de abril de 201636, reiterada por la misma Corporación en providencias37, respecto de la condena en costas en vigencia de la Ley 1437 de 2011, concluyó que la legislación varió del CPACA de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
Objetivo, por cuanto se consagró que en toda sentencia ha de disponerse sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del CGP. Valorativo, porque se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes. 35 Consejo de Estado.
Sección Tercera., Subsección B. Sentencia del 6 de julio de 2020. Consejero Ponente: Ramiro Pazos Guerrero. Radicación número: 05001233100020020320001(46071). 36 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 7 de abril de 2016. C.P. William Hernández Gómez. Radicado N° 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014). 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencias del 25 de noviembre de 2021, radicado N° 19001-23-33-000-2018-00029-01(1622-20), del 2 de diciembre de 2021, radicado N° 88001-23-33-000-2017-00035-01(6604-19), del 17 de febrero de 2022, radicado N° 17001-23- 33-000-2016-00874-01 (4600-19), entre muchas otras.
RADICADO: 05001-33-33-016-2015-01258-01 REFERENCIA: CONTROVERSIA CONTRACTUAL DEMANDANTE: NACIÓN – MINDEFENSA – POLICÍA NACIONAL DEMANDADO: MARLON DANIEL ORREGO QUINTERO 16 Con base en el anterior criterio jurisprudencial, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado38 dejó sin efectos una providencia de la anterior Sala Cuarta de Decisión de esta Corporación en la que se había condenado en costas de segunda instancia. Ordenó, realizar el análisis valorativo de la causación de costas.
Además, la Sección Cuarta de la misma corporación ha condicionado la condena en costas a que se encuentren probadas en el proceso39. Acorde con el numeral 8° del artículo 365 del C.G.P. y acogiendo el precedente jurisprudencial del órgano de cierre de esta jurisdicción del que se viene de hacer referencia, la Sala revocará el ordinal tercero de la sentencia apelada en el que se impuso condena en costas a la parte demandante y se estipularon las agencias en derecho.
Además, se abstendrá de condenar por ese mismo concepto (gastos procesales y agencias en derecho) en segunda instancia a la parte demandante, ya que en el expediente no se encuentran pruebas que las demuestren o justifiquen en ninguna de las dos instancias. LA DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO. Se modifican los ordinales primero y segundo de la sentencia emitida el 28 de febrero de 2020, por el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Medellín. En lugar de lo dispuesto en ellos, se declara probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control de controversias contractuales y, en consecuencia, se niegan las súplicas de la demanda.
SEGUNDO. Se revoca el ordinal tercero de la providencia en el que se impuso condena en costas y se estipularon las agencias en derecho a cargo de la parte demandante.
TERCERO. Sin condena en costas de segunda instancia a la parte recurrente.
CUARTO. Se reconoce personería al abogado Reinel Yolicio Garzón Giraldo con tarjeta profesional NO. 327.807 en los términos de sustitución de poder efectuada en el archivo digital No. 20.
QUINTO. Una vez ejecutoriada esta sentencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Estudiada y aprobada en Sala de la Fecha. Acta No. 094. 38 En sentencia del 19 de mayo de 2022, radicado N° 11001-03-15-000-2022-01131-01. 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencias del 11 de noviembre de 2021, radicado N° 68001-23-33-000-2015-00787-01(24432), del 18 de noviembre de 2021, radicado N° 25001-23-33-000-2018-00365-01(25510), del 25 de noviembre de 2021, radicado N° 25000-23-37-000-2013- 01403-01(24233), del 25 de noviembre de 2021, radicado N° 25000-23-37-000-2016-01988-01(24028), entre muchas otras.
RADICADO: 05001-33-33-016-2015-01258-01 REFERENCIA: CONTROVERSIA CONTRACTUAL DEMANDANTE: NACIÓN – MINDEFENSA – POLICÍA NACIONAL DEMANDADO: MARLON DANIEL ORREGO QUINTERO 17 Las Magistradas: (Firmada electrónicamente) LILIANA PATRICIA NAVARRO GIRALDO (Firmada electrónicamente) SANDRA LILIANA PÉREZ HENAO (Firmada electrónicamente) JULIANA NANCLARES MÁRQUEZ CCH Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co