17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Manizales, catorce (14) de agosto de dos mil veinticinco (2025). RADICADO 17-001-33-39-008-2020-00077-01 MEDIO DE CONTROL REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTES JHON JAIRO TORO NIETO DEMANDADO INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - INVÍAS Y OTROS Procede la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas a dictar sentencia de segunda instancia con ocasión al recurso de apelación interpuesto por el Consorcio Vías para la Equidad y la Aseguradora de Fianzas S.A. – Confianza contra el fallo que accedió parcialmente a pretensiones, proferido por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales el día 7 de octubre de 2024.
PRETENSIONES 1. Declarar administrativamente responsable bajo el régimen objetivo por daño especial al Instituto Nacional de Vías, la Empresa CSS Construcciones S.A., el Consorcio Vías para la Equidad y la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A., por los perjuicios patrimoniales de daño emergente y lucro cesante causados al demandante por la ocupación permanente del predio del cual este fue poseedor durante 30 años, sumado a los años que ejerció como tal el vendedor de la posesión hasta el año 2002, cuando empezó a ejercerla el señor Toro Nieto. 2.
Como pretensión principal, y consecuencia de la anterior, se ordene a las demandadas reconocer y cancelar por concepto de daño emergente la suma de $5.000.000, pagada por el demandante al vendedor de la posesión en el año 2002. 3. Se ordene a las entidades demandadas cancelar por concepto de lucro 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 2 cesante el valor de cada mes de arrendamiento que dejó de devengar el demandante desde noviembre de 2018 hasta que se profiera sentencia, teniendo en cuenta que los meses de mayo a octubre de 2018 le fueron pagados dentro de las audiencias celebradas en la Inspección Primera de Policía, así: 4.1. $550.000 por noviembre de 2018. 4.2. $550.000 por diciembre de 2018. 4.3. $550.000 por enero de 2019. 4.4. $550.000 por febrero de 2019 4.5. $567.490 por marzo de 2019 (en este mes se cumpliría un año de celebración de contrato de arrendamiento y por tanto su renovación con el correspondiente aumento, que en este caso se hace con base en el índice de precios al consumidor del año 2018 (3.18%), por no haberse renovado como venía sucediendo desde 2011. 4.6. $567.490 por abril de 2019 4.7. $567.490 por mayo de 2019 4.8. $567.490 por junio de 2019 4.9. $567.490 por julio de 2019 4.10. $567.490 por agosto de 2019 4.11. $567.490 por septiembre de 2019 4.12. $567.490 por octubre de 2019 4.13. $567.490 por noviembre de 2019 4.14. $567.490 por diciembre de 2019 4.15. $567.490 por enero de 2020 4.16. $567.490 por febrero de 2020 4.17. $589.054,62 por marzo de 2020 (con el aumento de 3.80% con base en índice de precios al consumidor de 2019) 4.
Se ordene el pago indexado de cada uno de los valores condenados tanto por daño emergente como por lucro cesante. 5. Se ordene a las demandadas cancelar el saldo facturado por la Central Hidroeléctrica de Caldas por el consumo de energía eléctrica de la que ellas hicieron uso cuando ocuparon el predio, hasta quedar al día con la empresa de servicios públicos. 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 3 HECHOS En resumen, los siguientes son los fundamentos fácticos de las pretensiones: ⮚ Por Escritura Pública nro. 2750 del 15 de junio de 2002 de la Notaría Cuarta de Manizales, el señor John Jairo Toro Nieto compró al señor Guillermo Antonio Arias Ramírez los derechos de posesión y mejoras sobre un lote de terreno con una casa de madera, ubicada en Manizales en el sector de Maltería, vía a Verdum, de aproximadamente 25 metros de frente por 12 metros de fondo, haciéndose la venta en todo caso como cuerpo cierto. ⮚ Este predio sobre el cual se realizó la compraventa hace parte de otro predio de mayor extensión que se identifica con el folio de matrícula nro. 100- 36297, propiedad de la señora María Olga Estrada de Restrepo, fallecida el 1 de diciembre de 1989. ⮚ Conforme la escritura pública el vendedor venía ejerciendo la posesión del inmueble en forma regular, pacífica y pública hacía más de 28 años; y desde el 2002, cuando el accionante adquirió la posesión, la siguió ejerciendo de igual manera, actuando como señor y dueño del predio realizando mejoras, y unos 3 o 4 años después de adquirida la posesión, en el año 2006, el señor Toro Nieto alquiló el espacio delantero al señor Norbey García para que lo usara como patio de contenedores; y en el año 2008, en la parte de atrás, próxima a la vivienda, instauró un taller de reparación de carrocerías. ⮚ En el año 2011, a raíz de la avalancha que se presentó en la zona industrial de Manizales por el desbordamiento de la quebrada, el accionante y su familia tuvieron que desocupar la vivienda por recomendación del Cuerpo Oficial de Bomberos. ⮚ En los años 2016 y 2017 inició las gestiones para que por medio de una demanda declaratoria de pertenencia le fuera reconocido el derecho de dominio, no pudiendo continuar con dicho trámite por el actuar de las demandadas. ⮚ En el mes de abril de 2018 las entidades demandadas ocuparon el predio en el marco de la construcción de la vía hacia el Magdalena, sector Maltería; 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 4 ocupación que consistió inicialmente en cerramiento con lona verde para impedir el ingreso de particulares, con maquinaria pesada, excavaciones, uso del servicio de energía eléctrica que tenía el predio; en términos generales, se privó al actor de la posesión del bien, que en dicho momento lo tenía alquilado, y de ello derivaba su sustento. ⮚ El asunto fue puesto en conocimiento de la Inspección Primera de Policía mediante querella presentada por el demandante, habiéndose decidido con Resolución nro. 063 del 15 de junio de 2018, tras practicarse pruebas, que el señor Toro Nieto tenía el derecho de posesión sobre el predio, ordenando suspender toda actividad sobre el mismo y proceder a desalojarlo. ⮚ En audiencia celebrada el 29 de junio de 2018 ante la Inspección Primera de Policía, el apoderado de CSS Constructores informó que el predio había sido desalojado, y exhibió la factura del servicio público de energía debidamente cancelada; aceptando el señor Toro Nieto la propuesta de recibir lo correspondiente a 6 meses de arriendo en un único pago, por lo que le fueron pagados $3.300.000. ⮚ Que las entidades demandadas continuaron con la ocupación del predio hasta el momento de presentación de la demanda, mencionando que en el lote quedó construida la vía que de Manizales conduce a Honda, por lo tanto, ha sido imposible que el demandante vuelva a tomar la posesión que venía ejerciendo.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA CSS CONSTRUCCIONES S.A: respecto a los hechos adujo de su gran mayoría que eran ciertos, de otros que no lo eran, y de algunos que no le constaban. En cuanto a las pretensiones se opuso a su prosperidad, al no encontrar asidero jurídico ni fáctico que las respaldara para así deducir la responsabilidad de la sociedad.
Como argumentos de defensa señaló que, el Instituto Nacional de Vías para desarrollar el contrato nro. 1632 de 2015 relacionado con el mejoramiento, gestión predial, social y ambiental mediante la construcción de segundas 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 5 calzadas, intersecciones y mejoramiento del corredor vial existente Honda – Manizales requirió unas franjas de terreno dentro de las cuales estaba incluido el inmueble del demandante, pero añadió que la titularidad, según el estudio de títulos, era de la señora María Olga Estrada de Restrepo, por lo que se realizó oferta formal de compra a sus herederos determinados e indeterminados, la cual fue inscrita en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos; aclarando que dentro de la zona de afectación del proyecto habían plantadas únicamente dos mejoras propiedad de otras personas con quienes se adelantó la adquisición por vía de enajenación voluntaria, mediante la suscripción de un contrato de compensación. Así las cosas, el instituto procedió a dar inicio al proceso de expropiación judicial por no poder realizar la negociación voluntaria en el predio propiedad de la señora María Olga Estrada de Restrepo.
Que se colige entonces que el demandante no ostenta ni la calidad de titular del derecho real de dominio, ni la calidad de mejoratario sobre el predio, incluso en el folio de matrícula inmobiliaria no se encontró registrada posesión. Propuso como excepciones: - Falta de legitimación en la causa e inexistencia de los elementos esenciales para la prosperidad de la acción: adujo que la falta de legitimación en la causa por parte del demandante radica en que nunca acreditó la titularidad sobre el inmueble, o al menos sobre el área de terreno perteneciente a un predio de mayor extensión sobre el que ejerce la posesión, y por ello no está facultado para reclamar indemnización por la ocupación alegada. - Caducidad: precisó que en este caso el demandante tuvo conocimiento sobre la ocupación del área del predio con anterioridad al momento en que acudió a la inspección de policía a interponer la querella por perturbación de la posesión, es decir, para diciembre de 2018, cuando culminaron las obras que afectaron el inmueble, pero la demanda fue admitida el 18 de marzo de 2021. 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 6 COMPAÑÍA ASEGURADORA DE FIANZAS S.A.: comenzó por pronunciarse sobre los hechos indicando de la gran mayoría que no le constaban, y únicamente frente al trámite de conciliación como requisito de procedibilidad aceptó que era cierto.
En cuanto a las pretensiones precisó que no se dirigían contra la compañía, pero agregó que se oponía a que fuera condenada a pagarle al demandante o reembolsar al INVIAS la condena que se llegase a imponer por los daños reclamados. Precisó que el 27 de noviembre de 2015 se expidió la póliza de responsabilidad civil extracontractual nro. 07RE001260, la cual contiene un clausulado claro, y fue objeto de modificación mediante distintos certificados.
Propuso las excepciones de: - Ausencia de daño y nexo causal imputables a CSS Constructores S.A.: manifestó que no es factible imputar responsabilidad bajo el título de falla del servicio, ya que se debe analizar si se configura el nexo de causalidad entre la actividad desplegada y el daño, pero en este caso no es posible establecer que las obras realizadas causaron un perjuicio al demandante, ya que en el proceso no se acredita que el señor Guillermo Antonio Arias Ramírez fuera poseedor y que pudiera venderle la misma al accionante, y este tampoco prueba que es el actual poseedor. - Improcedencia de la afectación del contrato de seguro por ausencia de responsabilidad de CSS Constructores S.A. – los particulares no responden por daño especial: en este caso el contrato de seguro cubre únicamente los daños causados a terceros imputables a CSS Constructores, pero lo reclamado por el demandante no sería responsabilidad de esta sociedad ya que los particulares no responden por daño especial, sino únicamente por falla del servicio. - Ausencia de prueba del daño emergente y el lucro cesante pretendido: los perjuicios reclamados no están demostrados. 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 7 - Sublímites asegurados – deducible: en caso de que la compañía sea condenada deberá tenerse en cuenta el valor asegurado y el deducible pactado en el amparo básico, en el amparo de daño moral y en el amparo de lucro cesante.
INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS: en primer momento se opuso a la prosperidad de las pretensiones al considerar que no existen fundamentos jurídicos para ello, pero especialmente por presentarse una falta de legitimación en la causa por activa. Seguidamente, se pronunció sobre cada uno de los hechos. En cuanto a las razones de defensa, tras reseñar el proceso pre y contractual relacionado con el contrato nro. 1632 de 2015, y la adquisición de unas franjas de terreno para poder desarrollar el mejoramiento del corredor vial existente entre Honda y Manizales, precisó que se pudo determinar que el señor Toro Nieto no ostentaba ni la calidad de titular del derecho real de dominio, ni la calidad de dueño de mejoras sobre el predio, y por ello dentro del marco de ejecución de la obra no se le ha causado ningún perjuicio.
Agregó que el instituto no incurrió en falla del servicio, ya que la entidad actuó conforme sus obligaciones y el proceso de expropiación se realizó cumpliendo a cabalidad el ordenamiento jurídico. Propuso las excepciones de: - Falta de relación de causalidad entre los hechos y el daño causado: el actor no demostró la relación entre los supuestos daños causados por el INVIAS y la supuesta falla del servicio. - Falta de legitimación en la causa por activa de la parte demandante: insistió en que dentro del procedimiento adelantado por el contratista para la adquisición de unas franjas de terreno se pudo comprobar que el demandante no ostentaba la calidad de titular del derecho real de dominio, ni figuraba en ningún certificado de registro, y tampoco realizó oposición alguna frente a la expropiación adelantada por la entidad. 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 8 - Hecho de un tercero: conforme los documentos contractuales el contratista CSS Constructores y el contratista interventor Consorcio Vías para la Equidad, eran los encargados de la gestión predial y directos responsables de todo el trámite de adquisición, por tanto, son quienes en dado caso deben asumir la responsabilidad que en este caso se endilga. - Inexistencia de responsabilidad por parte del Instituto Nacional de Vías: el instituto es completamente ajeno a las actuaciones relacionadas con la adquisición de predios. - Genérica.
CONSORCIO VÍAS PARA LA EQUIDAD: no contestó la demanda. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, mediante sentencia dictada el 7 de octubre de 2024 accedió parcialmente a pretensiones, después de plantearse como problema jurídico determinar si era procedente declarar la responsabilidad administrativa y patrimonial de las demandadas por los perjuicios materiales reclamados por el demandante con ocasión a la ocupación del predio sobre el cual ostentaba la calidad de poseedor.
En primer momento desató la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, y conforme al material probatorio concluyó que el demandante no tenía la calidad de propietario del lote de terreno objeto del proceso, pero halló acreditado que este adquirió a título oneroso el derecho de posesión sobre el inmueble desde el 15 de junio de 2002, cuando el señor Guillermo Antonio Arias Ramírez le transfirió la posesión, momento en el cual comenzó a ejercer actos de señor y dueño. En tal sentido, despachó de manera desfavorable esta excepción. En cuanto al fondo del asunto, comenzó por estudiar la responsabilidad del Estado en casos de ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos, que conforme la jurisprudencia se revisaba desde la óptica del régimen objetivo, advirtiendo que en este caso estaba acreditada 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 9 la realización de la obra en virtud del contrato nro. 1632 de 2015, y la gestión predial de los terrenos que se requerían para la construcción. Asimismo, que también quedó probado que el inmueble sobre el cual el actor ostentaba derechos de poseedor hizo parte de aquellos donde se desarrollaron las obras, lo que dejaba en evidencia el nexo causal entre la actividad desarrollada con la construcción ejecutada y los daños sufridos por el accionante, con ocasión de la ocupación permanente de la totalidad del predio.
En cuanto a la entidad responsable, tras estudiar el contrato mencionado determinó que CSS Constructores S.A. y el Consorcio Vías para la Equidad estaban llamados a responder por los perjuicios ocasionados al señor Jhon Jairo Toro Nieto, en su condición de poseedor del inmueble ocupado en forma permanente por los citados, por lo que de conformidad con el inciso final del artículo 140 del CPACA, la constructora respondería por el 80% de la condena, teniendo en cuenta que era la encargada de la gestión predial, y el consorcio interventor por el 20% restante, ya que era el encargado de aprobar cada etapa del proyecto.
Al INVIAS lo absolvió de responsabilidad. En cuanto a los perjuicios reclamados, como daño emergente reconoció el valor actualizado que el demandante había pagado por los derechos de posesión adquiridos a un tercero. Por lucro cesante, otorgó los dineros dejados de recibir por el accionante en virtud del último contrato de arrendamiento que tenía celebrado entre el 8 de marzo de 2018 al 8 de marzo de 2019, por lo que concedió los cánones que faltaban entre noviembre de 2018 a febrero de 2019.
En cuanto al lucro cesante futuro, otorgó el IPC en relación con los cánones dejados de percibir a futuro producto de la renovación del contrato, conforme el último valor pactado como canon de arrendamiento. Sobre la compañía de seguros demandada precisó que en este caso no solo estaba acreditado el hecho reclamado por el demandante, correspondiendo el pago de la condena en un 80% a CSS Constructores S.A., sino, además, resultó probado que la póliza de responsabilidad civil extracontractual nro. 1260 del 27 de noviembre del 2015 otorgada a favor de la constructora se encontraba vigente para el momento en que se produjo el hecho dañino que 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 10 tuvo ocurrencia el 8 de marzo del 2018, cuando la constructora inició la obra en el predio de posesión del señor Toro Nieto, a más que da cuenta del vínculo contractual que existía y que ampara los hechos ocurridos dentro de dicha vigencia, por lo que era necesario concluir que los supuestos fácticos expuestos tenían cubrimiento por dicha póliza.
Se plasmó en la parte resolutiva:
PRIMERO. - DECLARAR NO PROSPERAS las excepciones de “Falta de legitimación en la causa e inexistencia de los elementos esenciales para la prosperidad de la acción”, propuesta por CSS Constructores S.A. y “Falta de legitimación en la causa por activa de la parte demandante” propuesta por el Instituto Nacional de Vías – INVIAS; “Ausencia de daño y de nexo causal imputable a CSS Constructores SA”, “Ausencia del daño emergente y lucro cesante pretendido”, “Improcedencia de la afectación del contrato de seguro por ausencia de responsabilidad de CSS Constructores S.A. – los particulares no responden por daño especial”, propuesta por la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. Seguros Confianza, por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO. – DECLARAR PROSPERAS LAS EXCEPCIONES DE “Inexistencia de responsabilidad por parte del Instituto Nacional de Vías”, “Hecho de un tercero” y “Falta de relación de causalidad entre los hechos y el daño causado”, propuestas por el Instituto Nacional de Vías – INVIAS, y de “Sublimites asegurado – deducible”, por tanto, el asegurador solo responderá hasta la concurrencia de la suma asegurada, teniendo en cuenta el valor asegurado y el deducible para los eventos de los perjuicios materiales reconocidos, deducible que concierne al asegurado –CSS Constructores S.A., propuesta por la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. Seguros Confianza, por las razones expuestas.
“TERCERO. - DECLARAR la responsabilidad administrativa y patrimonial de CSS CONSTRUCTORES S.A y el CONSORCIO VÍAS PARA LA EQUIDAD (integrado por EUROESTUDIOS COLOMBIA – GETINSA INGENERIA SL SUCURSAL COLOMBIA, y CB INGENIEROS SAS), por los perjuicios ocasionados al señor JOHN JAIRO TORO NIETO, en su condición de poseedor del inmueble ocupado en forma permanente por los citados. 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 11 CUARTO. - Como consecuencia de la anterior declaración, CONDENAR a CSS CONSTRUCTORES S.A al pago de los perjuicios reconocidos en esta providencia en un 80%, y el CONSORCIO VÍAS PARA LA EQUIDAD (INTEGRADO POR EUROESTUDIOS COLOMBIA – GETINSA INGENERIA SL SUCURSAL COLOMBIA, Y CB INGENIEROS SAS) al pago de los perjuicios reconocidos en esta providencia en un 20%, teniendo en cuenta el grado de influencia en la causal del hecho que dio lugar a adelantar este medio de control Por concepto de perjuicios materiales, así: - Por daño emergente consolidado la suma de $ 10.452.970 pesos. - Por lucro cesante consolidado la suma de $6.703.036 pesos. - Por concepto de lucro cesante futuro de $113.05.958 de pesos Por tanto, se reconocerá y pagará a favor del señor en JOHN JAIRO TORO NIETO en total por concepto de perjuicios materiales de $ 130.161.964 pesos.
QUINTO. - NEGAR las demás pretensiones de la demanda, por los motivos expuestos en la parte considerativa.
SEXTO. – Absolver a la parte demandada INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS -INVIAS, por lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SÉPTIMO. – A la sentencia se le dará cumplimiento en los términos previstos en el artículo 192 del CPACA.
OCTAVO. - NEGAR la condena en costas por lo expuesto en parte considerativa de esta providencia. RECURSO DE APELACIÓN ASEGURADORA DE FIANZAS S.A. – CONFIANZA: Consideró que los particulares no son responsables bajo el título de daño especial, y que tampoco se acreditó una falla del servicio. Advirtió que para que surja la responsabilidad del Estado por daño especial es necesario que concurran unos factores: 1.
Que se despliegue una actividad legítima por parte de la administración; 2. Que se produzca en cabeza de un particular la ruptura de igualdad frente a las cargas públicas; y 3. El nexo de causalidad entre las anteriores. 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 12 Que en este caso CSS Constructores no corresponde a una entidad estatal, sino que se trata de un particular, precisando que fue absuelta la única entidad demandada (INVIAS), lo que hace inviable condenar a un particular bajo el título de imputación de daño especial.
Agregó que, bajo el título de daño especial, la consecuencia de la prosperidad de las excepciones propuestas por el INVIAS generaba también la absolución de CSS Constructores y, por tanto, de la aseguradora, ya que los particulares condenados no desplegaron la ejecución del contrato por cuenta y riesgo propio, sino en función de una actividad estatal.
Que en la sentencia se enrostró que el contratista no hubiera estudiado e investigado, aun sabiendo que era su obligación, cada franja de terreno necesaria para la construcción de la obra, pero resaltó que CSS Constructores sí realizó todo el proceso tendiente a identificar la construcción, mejora o cerramiento que indicaran el ejercicio de actos posesorios continuos, sin que se identificara la posesión que señala el demandante, ya que como el mismo lo reconoció no se encontraba en el terreno y las mejoras no estaban presentes dado el fenómeno natural.
Que no quedó acreditado el daño como primer elemento de la responsabilidad, teniendo en cuenta que no se demostró en el transcurso del proceso que el demandante fuera el titular de las mejoras existentes en el momento de la adquisición predial para el desarrollo de las obras contratadas por el INVIAS, y tampoco inició proceso de pertenencia. En cuanto a la tasación de perjuicios, manifestó que la condena no se ajustó a la aplicación correcta de las fórmulas utilizadas por la jurisdicción, ya que en ella se incluyeron valores que no correspondían a los meses por los cuales se otorgó el lucro cesante consolidado que eran 4, no 71 como se plasmó en la fórmula.
Y que lo propio ocurrió con el lucro cesante futuro, ya que este correspondía a 67 meses, pero al aplicar la fórmula se obtuvo un valor errado. Pidió entonces revocar la sentencia, y en caso de no acceder a ello, modificar el valor de los perjuicios al no ajustarse a las fórmulas establecidas para tal fin. 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 13 CONSORCIO VÍAS PARA LA EQUIDAD: aduce que no se acreditó la falla en el servicio en lo que respecta al consorcio, ya que las acciones que generaron responsabilidad fueron efectuadas de manera autónoma por el contratista, al margen de las obligaciones del contrato de obra.
Manifestó que las consideraciones realizadas en la sentencia en torno a la gestión predial corresponden a la realidad contractual, y están acordes a las actuaciones que adelantó el contratista de obra, pero bajo su cuenta y riesgo, dado que así se estableció en el anexo predial del contrato, y esas actuaciones fueron revisadas y avaladas por la interventoría en cumplimiento de sus obligaciones.
Pero agregó que en el proceso expropiatorio y de oferta adelantado el demandante no acreditó calidad alguna, ni como propietario ni titular de mejoras sobre el inmueble, y por tal razón la actuación administrativa, y posteriormente el trámite en sede judicial, se llevó a cabo de conformidad con las normas aplicables. Que la sentencia absolvió de responsabilidad al INVIAS, pero en el fallo no se determinó en ninguno de sus apartes que la falla del servicio hubiera sido ocasionada por acciones u omisiones a cargo del consorcio en su calidad de interventor, ya que se detalló ampliamente que todas las acciones relacionadas con la gestión predial fueron adelantadas por el contratista de obra, en el marco de sus obligaciones, y conforme las pruebas relacionadas en la sentencia las acciones que dieron origen a la falla del servicio fueron efectuadas de manera exclusiva por CSS Construcciones, y por ello, en caso de confirmarse la responsabilidad, esta solo debe recaer en el contratista.
Que erró el juez de primera instancia al establecer una responsabilidad objetiva en contra del consorcio solo por la existencia de dicha labor de interventor, cuando de las pruebas se desprende que las acciones adelantadas por CSS Constructores que constituyen la falla en el servicio en la sentencia no fueron efectuadas en el marco o en cumplimiento del mencionado contrato, sino que, según se lee, se trató de acciones fuera de este y mediante vías de hecho. 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 14 Que no existe o ha existido una omisión por parte del Consorcio Vías para la Equidad en su labor o en el cumplimiento de su función de interventor en alguna de sus obligaciones y mucho menos en lo que atañe al componente predial cuya vigilancia estaba a su cargo, pues, se repite, todas y cada una de las actividades propias de su labor de interventor en el marco del contrato fueron cumplidas por su parte; situación distinta es, como se acredita en el expediente, que quizás por una decisión personal de algún funcionario o contratista de CSS Constructores, o con el ánimo de avanzar con las obras, se efectuaron o adelantaron acciones por fuera de dicho contrato de obra (vías de hecho, ocupación ilegal), en las cuales no participó ni tuvo injerencia el interventor.
Hizo mención a una prueba que no fue valorada por la juez, relacionada con diligencia realizada el 29 de junio de 2018 por la Inspectora Primera de Policía de Manizales, en la cual se advierte no participó la interventoría del contrato, y en la que el contratista se comprometió a efectuar una serie de pagos por concepto de cánones de arrendamiento y servicios públicos con el fin de avanzar con las obras, y por ello esos acuerdos no pueden ser oponibles al consorcio.
Adujo que las pruebas obrantes en el expediente no se valoraron íntegramente, ya que de estas quedaba acreditado, por una parte, (i) el cumplimiento de sus obligaciones en el marco del contrato suscrito con el INVIAS; (ii) que en los hechos constitutivos de vías de hecho o acciones catalogadas por la autoridad administrativa como “ilegales” no tuvo ninguna participación o injerencia; y (iii) que en los acuerdos, tratativas económicas y arreglos, concretamente, lo que se acordó en la mencionada diligencia administrativa del 29 de junio de 2018, el interventor no compareció, no avaló los arreglos económicos a los que allí se llegó, tampoco conoció su forma de pago, etc., por lo que en manera alguna pueden ser oponibles como elemento generador de responsabilidad estatal en su contra.
En cuanto a los perjuicios, precisó que la juez se equivocó al efectuar el cálculo o tasación del lucro cesante, ya que no se aplicaron de manera correcta las fórmulas establecidas jurisprudencialmente, pues de ser así se hubieran obtenido sumas de dinero inferiores a las señaladas en el fallo. 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 15 Solicitó se revoque la sentencia, absolviendo de responsabilidad al Consorcio Vías para la Equidad y las sociedades que lo integran; y en el evento de confirmarse la decisión, se efectúe de manera correcta, y por tanto se modifique, el valor de los perjuicios otorgados.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Dentro del término establecido en el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, ninguna de las partes se pronunció sobre el recurso de apelación. CONSIDERACIONES La Sala no observa irregularidades procedimentales que conlleven decretar la nulidad parcial o total de lo hasta aquí actuado, y procederá en consecuencia a fallar de fondo la litis.
Problemas jurídicos De acuerdo con los argumentos planteados en los recursos de apelación, considera la Sala que los interrogantes a resolver en esta instancia girarán en torno a determinar: 1. ¿Se probaron los elementos que la ley y la jurisprudencia han estructurado para imputar responsabilidad a alguna de las demandadas en el acaecimiento del daño antijurídico reclamado por el demandante, relacionado con la perturbación de su derecho de posesión al ocuparse de manera permanente un inmueble que tenía en dicha calidad para la realización de una obra pública? En caso de que se halle responsabilidad en cabeza de alguna de las entidades demandadas se deberá analizar: 2.
¿Se reconocieron los perjuicios ajustados a la probado y a las características especiales del derecho real alegado, esto es, la posesión del inmueble? 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 16 Lo probado - A través de Escritura Pública 2750 del 15 de junio de 2002 se realizó una venta de posesión y mejoras por valor de $5.000.000 entre el señor Guillermo Antonio Arias Ramírez (vendedor), y Jhon Jairo Toro Nieto (comprador), que este tenía sobre un lote de terreno mejorado con una casa construida en madera localizado en el paraje de Verdum, vía a Maltería, con una extensión de 25 metros de frente por 12.00 metros de fondo, determinado por los siguientes linderos: por un costado con el señor Arcesio López Muñoz; por otro costado con la carretera Panamericana; por otro costado con la Cañada Manizales.
Se indicó en este documento que el vendedor venía poseyendo en forma regular, pacífica y pública desde hacía más de 28 años, sin que persona alguna le hubiera impedido ejercer como amo, señor y dueño. - Reposa Certificado Especial de Pertenencia, pleno dominio, nro. 2017-100- 1-74586 emitido por el Registrado Principal de Instrumentos Públicos de Manizales, en el cual se deja constancia que: 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 17 - Se allegó Certificado de Tradición de la matrícula inmobiliaria nro. 100- 36297 expedida por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Manizales. - Se aportó copia de un recibo correspondiente al impuesto predial unificado, periodo 2017, respecto del inmueble con ficha catastral 10800000016010500000001, dirección carrera 26 A nro. 109-35, a nombre del señor Jhon Jairo Toro Nieto, como propietario. - Reposa documento denominado “revisión en domicilio” del Cuerpo Oficial de Bomberos de Manizales, diligenciado el 25 de marzo de 2011, en el cual figura como propietario el señor Jhon Jairo Toro Nieto, dirección carrera 26A nro. 109-35, barrio Verdum, que consignó como motivo de peligro “avalancha quebrada Manizales”, y plasmó en el acápite de observaciones y recomendaciones “vivienda que resulta afectada de manera parcial por flujo de lodo, no puede ser habitada, se recomienda evacuación de sus habitantes”. - Entre el Instituto Nacional de Vías y CSS Constructores S.A. el día 25 de noviembre de 2015 se celebró contrato nro. 1632 de 2015 para el “mejoramiento, gestión predial, social y ambiental mediante la construcción de segundas calzadas, intersecciones y mejoramiento del corredor vial 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 18 existente Honda – Manizales en el departamento de Caldas para el programa “Vías para la equidad””. - Se celebró el 21 de diciembre de 2015 contrato 1731 entre el Instituto Nacional de Vías y el Consorcio para la Equidad (integrado por Euroestudios Colombia, Getinsa Ingeniería SL y CB Ingenieros), cuyo objeto era “Interventoría para el mejoramiento, gestión predial, social y ambiental mediante la construcción de segundas calzadas, intersecciones y mejoramiento del corredor vial existente Honda – Manizales en el departamento de Caldas para el programa “Vías para la Equidad”, modulo 2”. - Mediante oficio SMA del 30 de mayo de 2019, el Instituto Nacional de Vías a través del Subdirector de Medio Ambiente presentó oferta formal de compra a la señora Olga María Estrada de Restrepo (fallecida) y a los herederos indeterminados, por motivos de utilidad pública, para la adquisición de una franja de terreno de un predio urbano ubicado al lado izquierdo de la carretera Manizales Magdalena, paraje La Enea, Manizales – Caldas, localizada entre la abscisa inicial PR 1+483.38-1-I a la abscisa final PR 1+515.01-I, inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria nro. 100-36297 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y cédula catastral 01-08-00-00-0016- 0010-0-00-00-0000.
Franja de terreno que se requería para desarrollar las obras derivadas del contrato nro. 1632 de 2015. - A través de la Resolución nro. 007027 del 23 de diciembre de 2019, el Instituto Nacional de Vías ordenó, por motivos de utilidad pública e interés social, el inicio del trámite judicial de expropiación de unas franjas de terreno requeridas para el desarrollo del contrato nro. 1632 de 2015, que sumadas equivalían a 1.094.47 metros cuadrados, junto con sus mejoras, especies y construcciones, del inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria nro. 100-36297. - Se encuentra documento que data del 8 de mayo de 2018, mediante el cual la Inspectora Primera de Policía de Primera Categoría de Manizales dio apertura a audiencia pública dentro de una querella presentada por el señor Jhon Jairo Toro Nieto el día 18 de abril de 2018 contra el Instituto Nacional de Vías, por perturbación a la posesión por vías de hecho. 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 19 - Con Resolución nro. 063 del 15 de junio de 2018, la Inspectora Primera de Policía procedió a resolver la querella presentada por el señor Toro Nieto, decidiendo lo siguiente: Primer problema jurídico ¿Se probaron los elementos que la ley y la jurisprudencia han estructurado para imputar responsabilidad a alguna de las demandadas en el acaecimiento del daño antijurídico reclamado por el demandante, relacionado con la perturbación de su derecho de posesión al ocuparse de manera permanente un inmueble que tenía en dicha calidad para la realización de una obra pública? 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 20 Tesis: la Sala defenderá la tesis que en este caso hay lugar a imputar responsabilidad a CSS Constructores y al Instituto Nacional de Vías, ya que se probó que en desarrollo del contrato nro. 1632 de 2015, celebrado entre esta sociedad y esta entidad, se ocupó de manera permanente el bien inmueble sobre el cual el actor tenía la calidad de poseedor, lo cual le generó un daño antijurídico.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución Política, el Estado tiene el deber de responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas; norma que le sirve de fundamento al artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo que consagra el medio de control de reparación directa, cuyo ejercicio dio origen al presente proceso y que establece la posibilidad que tienen los interesados de demandar la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado.
Para analizar la responsabilidad el artículo mencionado no privilegió ningún régimen en particular, sino que dejó en manos del juez definir en cada caso concreto, de acuerdo con los supuestos fácticos y al material probatorio, el título de imputación que mejor se adaptara para tomar la decisión, sin que deba entenderse que existe la obligación de utilizar frente a determinadas circunstancias uno exclusivo.
Esto, en aplicación del principio iura novit curia. En este caso se demanda la responsabilidad del Estado por haber privado al demandante de ejercer sus derechos como poseedor de un predio ubicado en la carrera 26 nro. 109 – 35 del sector Maltería, ya que el mismo fue ocupado de manera permanente por la realización de las obras derivadas del contrato nro. 1632 de 2015, celebrado entre el Instituto Nacional de Vías y CSS Construcciones S.A, cuyo objeto era “mejoramiento, gestión predial, social y ambiental mediante la construcción de segundas calzadas, intersecciones y mejoramiento del corredor vial existente Honda – Manizales en el departamento de Caldas para el programa Vías para la Equidad”.
En la sentencia de primera instancia se determinó que el régimen de responsabilidad que debía ser aplicado era el objetivo (daño especial), y con base en el material probatorio halló comprobado el daño y el nexo causal. 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 21 Pero se concluyó que solo habían ocasionado el daño antijurídico CSS Construcciones S.A. y el Consorcio Vías para la Equidad, el primero por ser el directo y único responsable de la gestión predial teniendo en cuenta los anexos del contrato; y el segundo, en su calidad de interventor, por ser el encargado de aprobar cada etapa del proyecto.
En tal sentido, absolvió al INVIAS. Y en cuanto a la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A., conforme el contrato de seguro celebrado, infirió que la póliza 1260 del 27 de noviembre de 2015 cubría las contingencias de responsabilidad civil extracontractual, siendo el asegurado CSS Constructores y los beneficiarios los terceros afectados, comprobando que conforme la vigencia y el clausulado los hechos reclamados tenían cubrimiento.
Fueron dos los apelantes de este proceso, la compañía de seguros Aseguradora de Fianzas y el Consorcio Vías para la Equidad. La primera adujo que en este caso el régimen de responsabilidad que empleó la juez (daño especial) no es aplicable a los particulares ya que conforme lo establecido en la Constitución Política estos solo responden por el incumplimiento a la normativa, pero que tampoco se probó una falla del servicio, precisando que los particulares no desplegaron la ejecución del contrato por cuenta y riesgo propio sino en función de una actividad estatal, y en tal sentido si el INVIAS fue absuelto lo mismo debió ocurrir con su contratista.
Aunado a que el actor no probó el daño, pues no acreditó ser el titular de las mejoras existentes, y no inició proceso para obtener la titularidad. La segunda manifestó que no se probó la falla en el servicio en lo que a ella respecta, ya que las acciones que supuestamente generaron la responsabilidad fueron efectuadas de manera autónoma por el contratista constructor en el marco y ejecución del contrato celebrado con el INVIAS, y la interventoría siempre cumplió las labores que en dicha calidad le fueron asignadas.
En relación con la responsabilidad del Estado por la realización de obras que de manera temporal o permanente generan la ocupación de un bien inmueble, 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 22 la jurisprudencia del Consejo de Estado ha aplicado en algunos asuntos el título de imputación preferente, falla del servicio, y en otros ha acudido al daño especial, bajo un régimen objetivo.
Así lo explicó en providencia del 11 de octubre de 2024 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera dentro del proceso con radicado 66001-23-33-000-2014-00023-02 (68726): 5. Responsabilidad extracontractual del Estado por la ocupación permanente de inmuebles con ocasión de obras públicas El derecho de propiedad se encuentra protegido por los artículos 58 de la Constitución Política y 21 de la Convención Americana de Derechos Humanos, normatividad que fundamenta la posibilidad para los administrados de disponer, usar y gozar de aquellos bienes que conforman su patrimonio, de manera que las autoridades públicas tienen la obligación de respetar y protegerlos.
Ello no se traduce en que este derecho goce de un carácter absoluto e ilimitado, puesto que sobre los titulares pesan una serie de obligaciones originadas en la función social y ecológica de la propiedad. Con todo, existen ciertos escenarios en los que la administración pública afecta, restringe o limita el derecho de propiedad de los particulares con el objetivo de cumplir con los fines esenciales del Estado (Art. 2 C.P.), dentro de los que se destaca la ocupación permanente de bienes inmuebles, evento de responsabilidad extracontractual reconocido legalmente por el artículo 140 del CPACA.
La ocupación permanente sucede cuando la administración o un particular autorizado por esta asume, invade o toma posesión de una parte o de la totalidad de un bien inmueble de propiedad privada para asignarlo definitiva y prolongadamente en beneficio del interés general, como es el caso de la construcción de una obra pública con vocación de permanencia en el tiempo.
En efecto, con el ánimo de garantizar el interés general y los derechos fundamentales de los asociados, el Estado puede establecer la necesidad de desarrollar una obra pública, para lo cual idealmente deberá adquirir los bienes de los particulares donde se pretendan ejecutar las construcciones, bien sea mediante la negociación directa o a través de la expropiación, pero si dicha etapa no se materializa, aún así la administración podría verse compelida a indemnizar los perjuicios causados en los términos del artículo 90 de la Constitución Política. 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 23 Bajo esa lógica, para la configuración de la responsabilidad extracontractual del Estado por la ocupación permanente de bienes inmuebles con ocasión de trabajos públicos, la víctima deberá acreditar los siguientes elementos1: a) La titularidad del derecho de propiedad, algún otro derecho real o la posesión sobre un bien inmueble determinado. b) La ejecución de una obra pública por cuenta del Estado en beneficio del interés general, bien sea directa o indirectamente. c) c) La ocupación parcial o total del bien inmueble privado como consecuencia de la obra pública, lo que genera restricciones y afectaciones sobre las facultades otorgadas a los titulares de los derechos reales o de la posesión. d) d) La ausencia de un título legal o convencional oponible al titular del derecho real o de posesión que autorice la ejecución de la obra y justifique la ocupación. En definitiva, la víctima tendrá la carga probatoria de acreditar el daño antijurídico consistente en el menoscabo a su derecho real o de posesión por la ocupación del inmueble, junto con la imputación en contra de las entidades demandadas, mediante la comprobación de que el daño les resulta atribuible por la intervención directa o indirecta en la construcción de la obra pública.
El hecho de que la administración no ejecute directamente los trabajos públicos y lo realice a través de sus contratistas no impide imputarle jurídicamente el daño a la entidad estatal, pues tal como lo ha sostenido esta Corporación: “(i) es tanto como si la obra, que se realiza en interés general, se ejecutara directamente; (ii) es la titular y beneficiaria de la misma;
(iii) la actividad contractual se realiza con cargo al patrimonio estatal y (iv) sin perjuicio de las cláusulas de indemnidad que haya pactado, lo cierto es que devienen en inoponibles a quienes no intervinieron en las mismas”2. Respecto del fundamento de responsabilidad aplicable, se rememora que el artículo 90 de la 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 26 de marzo de 1987, radicación No. 47729, C.P. Antonio José de Irisarri Restrepo; sentencia del 15 de agosto de 1989, radicación No. CE-SEC3-EXP 1989- N5330, C.P. Gustavo de Greiff Restrepo; sentencia del 26 de abril de 2001, radicación No. 52001-23-31-000-1995-06630- 01(12994), C.P. María Elena Giraldo Gómez;
Subsección A, sentencia del 24 de septiembre de 2021, radicación No. 05001- 23-31-000-2008-01253-01(51605), C.P. María Adriana Marín. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 10 de junio de 2015, radicación No. 47001-23-31-000-1997-05125-01(30936), C.P. Danilo Rojas Betancourth. 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 24 Constitución Política no privilegió algún régimen de responsabilidad en particular, de suerte que el juez será el encargado de definir el título de imputación que se ajuste a las particularidades del caso concreto3 Tratándose de la ocupación permanente de bienes inmuebles a raíz del emplazamiento de obras públicas, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha gravitado entre la aplicación reiterada de la teoría del daño especial y, en ciertas ocasiones, ha optado por el título de imputación de falla del servicio.
Desde luego, el Estado se encuentra facultado para desarrollar las obras públicas que considere necesarias en aras del interés general; no obstante, dicha facultad no entraña una habilitación para ocupar de hecho los bienes de los particulares, ignorando la obligación de adquirir los inmuebles requeridos para ubicar las edificaciones a través de la enajenación voluntaria o el procedimiento expropiatorio, lo que permitiría la transferencia del derecho de propiedad en favor de la administración, previa cancelación de la compensación correspondiente al asociado.
Así las cosas, la ocupación de un inmueble con ocasión de una obra pública omitiendo la obligación de adquirir los predios de los administrados mediante los procedimientos legales previstos para ello (Ley 388 de 1997), podría implicar un desconocimiento del contenido obligacional a cargo del Estado, esto es, una falla del servicio que, siempre y cuando incida en el resultado dañoso, podría fundamentar la declaratoria de responsabilidad en contra de la entidad pública4.
La falla del servicio es el título de imputación preferente para desatar la responsabilidad extracontractual del Estado, en razón a que permite diagnosticar las actuaciones de la administración con el fin de identificar las anomalías en la prestación de los servicios públicos, en procura de prevenir la ocurrencia de daños antijurídicos por los mismos hechos.
En otro orden de ideas, pacíficamente se ha aceptado que los eventos bajo estudio pueden ser analizados desde la óptica del daño especial, con independencia de la verificación de un funcionamiento anormal del servicio, toda vez que la ocupación permanente de un bien inmueble con ocasión de una obra impone al titular del derecho real o de posesión una carga 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 19 de abril de 2012, radicación No. 19001-23-31-000-1999-00815-01(21515), C.P. Hernán Andrade Rincón 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 29 de febrero de 2016, radicación No. 47001-23-31-000-2001-00339-01(35256), C.P. Olga Mélida Valle de De la Hoz.
Sobre la posibilidad de aplicar el título de imputación de falla del servicio en estos asuntos ver: Subsección C, sentencia del 9 de abril de 2018, radicación No. 25000- 23-26-000-2002-11518-02(37781), C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 25 pública mayor a la soportada por el resto de los asociados, quienes se benefician de la infraestructura sin padecer restricciones a sus derechos; circunstancia que vulnera el principio de igualdad frente a las cargas públicas y deriva en la obligación de la entidad involucrada de restablecer ese equilibrio: En tratándose de supuestos como el que mediante esta providencia se resuelve, marco en el cual se le atribuye al Estado el daño causado por la ocupación permanente de inmuebles por trabajos públicos, la Sala que integra esta Sección del Consejo de Estado ha sostenido reiteradamente que el régimen de responsabilidad aplicable es de carácter objetivo y que hay lugar a su declaración, una vez se haya demostrado que una parte o la totalidad de un bien inmueble de propiedad del demandante, hubiere sido ocupado de forma permanente por la Administración o por particulares que actúan autorizados por ella.
La imposición de la obligación resarcitoria a cargo del Estado en este tipo de casos se justifica por la ruptura del principio de igualdad frente a las cargas públicas en que la ocupación se traduce, pues no existe para el particular afectado el deber jurídico de soportar, sin compensación alguna, el detrimento que a su patrimonio ¯material o inmaterial¯ se ocasiona a causa de la realización de unas obras o trabajos públicos que bien pueden reportar beneficio para la colectividad entera, pero lesionan desproporcionadamente los derechos de un coasociado.
La concreción y prevalencia del interés general ¯artículo 1º de la Constitución Política¯, si bien respalda y orienta teleológicamente la actividad administrativa, no justifica el desproporcionado sacrificio de la esfera de derechos e intereses del individuo, cuya salvaguarda también constituye fin esencial del Estado a tenor de lo normado por el artículo 2º de la Carta5.
Al igual que cualquier supuesto analizado desde un régimen objetivo de responsabilidad, las posibilidades de exoneración por parte del Estado se encontrarán limitadas a la configuración de alguna causa extraña que impida la imputación del daño, a saber: fuerza mayor, hecho exclusivo de la víctima o hecho exclusivo de un tercero. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 26 de noviembre de 2014, radicación No. 25000-23-26-000-2001-01158-01(28678), C.P. Hernán Andrade Rincón. Sobre la aplicación del daño especial en estos eventos ver: Subsección B, sentencia del 2 de junio de 2021, radicación No. 25000-23-26-000-2002-01588- 02(40282)S, C.P. Ramiro Pazos Guerrero;
Subsección C, sentencia del 24 de julio de 2024, radicación No. 08001233300020170136701 (64394), C.P. Nicolás Yepes Corrales; Subsección A, sentencia del 31 de julio de 2024, radicación No. 05001-23-31-000-2005-07240-03 (69.296), C.P. José Roberto Sáchica Méndez. 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 26 La Sala considera que este caso, como lo concluyó la juez, debe estudiarse bajo el régimen de responsabilidad objetivo, específicamente daño especial, teniendo en cuenta que por el actuar legal de la administración se rompería el equilibrio frente a las cargas públicas respecto de quien ha sido privado, en pro del interés general, de su derecho a la posesión, el cual está protegido por el ordenamiento jurídico.
Así las cosas, bajo este título de imputación, desligado de toda noción de culpa o falla del servicio, basta con que se demuestre el daño (la ocupación del predio que causa una lesión a un bien jurídico del accionante), y la imputación a la autoridad demandada, relacionada también con el nexo causal. Daño Frente a este elemento de la responsabilidad se concluyó en la sentencia de primera instancia que el actor era poseedor de una franja de terreno que hacía parte de un lote de mayor extensión identificado con la matrícula inmobiliaria nro. 100-36297, cuya propietaria era la señora Olga o María Olga Estrada de Restrepo (fallecida) y los herederos determinados; inmueble que efectivamente había sido ocupado de manera permanente como consecuencia de la realización de las obras derivadas del contrato nro. 1632 de 2015.
En el recurso de apelación se adujo que el accionante no acreditó el daño porque no demostró ser el dueño de las mejoras. Se adentrará entonces la Sala a revisar este elemento para verificar si el mismo quedó acreditado en el proceso, teniendo en cuenta que el demandante adujo que el daño se le causó en su calidad de poseedor. Para comenzar, debe señalarse que el daño es entendido como la afectación, vulneración o lesión a un interés legítimo y lícito, y se constituye en el primer elemento de la responsabilidad que debe quedar certera y suficientemente probado porque no es posible presumirlo; sin cuya existencia y demostración no surge la obligación indemnizatoria.
También, para que el daño sea resarcible, debe ser cierto, es decir, que su existencia sea real, demostrada sin duda alguna y no eventual o hipotética; 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 27 debe ser personal, lo que significa que solo quien lo sufre puede demandar su reparación. Y también debe ser determinado o determinable, esto es, que se puedan concretar claramente sus características.
Este daño debe ser probado, teniendo en cuenta que es el actor quien tiene la carga de demostrarlo. De esta manera, tratándose de la prueba del daño, el artículo 167 del Código General del Proceso, prescribe: “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, de ahí que no es suficiente que “en la demanda se hagan afirmaciones sobre la existencia del daño, porque el demandante no puede limitarse, si quiere sacar avante su pretensión, a hacer afirmaciones sin respaldo probatorio” Como en este caso la calidad que alega el demandante en relación con la franja de terreno que fue ocupada es la de poseedor, debe precisarse que la Sección Tercera- Subsección A en providencia del 30 de mayo de 2025- radicación número: 08001-23-33-000-2015-00361-02 (70.722) sobre dicha calidad explicó: 63.
La prescripción adquisitiva, o usucapión, es un modo de adquirir las cosas ajenas a través del ejercicio prolongado e ininterrumpido de hechos posesorios - artículo 2.512 Código Civil6-, en los términos del artículo 762 ibidem7, es decir, mediante la confluencia en una misma persona de dos elementos: la aprehensión física o material de un bien determinado (corpus), y el ánimo de comportarse como señor y dueño de aquello que se está detentando materialmente (animus domini). 64.
El corpus es un hecho externo y físico; mientras que el animus domini es un elemento netamente volitivo que, por lo mismo, solo puede constatarse una vez se exterioriza con precisas e indudables conductas posesorias y, por tanto, el poder y control que se ejercen sobre la cosa -mediante actos como los señalados en el artículo 981 ejusdem8-, deben ir acompañados, necesariamente, de la firme convicción del poseedor de estar actuando en nombre y en 6 “ARTÍCULO 2512..
La prescripción es un modo de adquirir las cosas ajenas, o de extinguir las acciones o derechos ajenos, por haberse poseído las cosas y no haberse ejercido dichas acciones y derechos durante cierto lapso de tiempo, y concurriendo los demás requisitos legales”. 7 ARTÍCULO 762.. La posesión es la tenencia de una cosa determinada con ánimo de señor o dueño, sea que el dueño o el que se da por tal, tenga la cosa por sí mismo, o por otra persona que la tenga en lugar y a nombre de él”. 8 51 “ARTÍCULO 981..
Se deberá probar la posesión del suelo por hechos positivos de aquellos a que sólo da derecho el dominio, como el corte de maderas, la construcción de edificios, la de cerramientos, las plantaciones o sementeras, y otros de igual significación, ejecutados sin el consentimiento del que disputa la posesión” 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 28 provecho propios, exclusivamente y no reconocer dominio ajeno. 65.
Con fundamento en el artículo 2.342 del Código Civil9, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha establecido que el poseedor se encuentra legitimado para solicitar el resarcimiento de los perjuicios que se causen a su derecho10. Para efectos de resolver el caso concreto, ha de precisarse que la posesión se deslinda con absoluta nitidez de la mera tenencia. Acorde con ello, son eventos ajenos a la posesión la simple aprehensión física de un bien del que se reconoce dominio ajeno; también la mera presencia física que se ejerce en nombre y representación o en beneficio de otro11.
Calidad de poseedor del señor Toro Nieto Reposa en el expediente copia de la Escritura Pública nro. 2750 del 15 de junio de 2002, mediante la cual el señor Guillermo Antonio Arias Ramírez protocolizó ante la Notaría Cuarta del Círculo de Manizales el contrato de compraventa de los derechos de posesión y mejoras que tenía en un predio localizado en el paraje Verdum, vía Maltería, con una extensión de 25 metros de frente por 12 de fondo al señor Toro Nieto.
Se encuentra un derecho de petición que data del 24 de enero de 2006, suscrito por el señor demandante y dirigido a la empresa Aguas de Manizales en el cual manifestaba que, en su calidad de propietario del inmueble ubicado en el paraje Verdum, vía Maltería, no estaba de acuerdo con las obras que estaban llevando a cabo, ni autorizaba que la tubería que estaban instalando 9 “ARTICULO 2342..
Puede pedir esta indemnización no sólo el que es dueño o poseedor de la cosa sobre la cual ha recaído el daño o su heredero, sino el usufructuario, el habitador, o el usuario, si el daño irroga perjuicio a su derecho de usufructo, habitación o uso. Puede también pedirla, en otros casos, el que tiene la cosa, con obligación de responder de ella; pero sólo en ausencia del dueño”. 10 “Ahora bien, no cabe duda a la Sala de que el poseedor de un bien está legitimado en la causa para solicitar la indemnización del perjuicio causado como consecuencia de la ocupación permanente o transitoria de un inmueble por causa de trabajos públicos.
En efecto, si bien aquél no es titular del derecho de propiedad, tiene otro derecho digno de tutela, reconocido y regulado por el legislador civil en su contenido, sus efectos y su forma de protección. Así lo ha reconocido esta misma Sala, en fallos anteriores, y ha recurrido, en algunos de ellos, a la prescripción contenida en el artículo 2342 del Código Civil, según la cual puede pedir la indemnización ‘no solo el que es dueño o poseedor de la cosa sobre la cual ha recaído el daño o su heredero, sino el usufructuario, el habitador, o el usuario, si el daño irroga perjuicio a su derecho’”.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 11 de marzo de 2004, exp. 12.289. 11 “( ) el que tiene el ánimo de señor o dueño sin la tenencia de la cosa, el animus sin el corpus, o el que tiene el corpus sin el animus, no poseen en el concepto legal. Al uno le falta el elemento exterior y material de la posesión; quizás su ánimo implica una fundada pretensión a la propiedad, pero no pasará de un acto interno, no atendible mientras no se afirme con el ejercicio de la acción reivindicatoria.
En cuanto al otro, su situación tiene una semejanza aparente con la del poseedor, desde que se halla en contacto físico con la cosa; pero carece de toda significación jurídica al faltarle la voluntad del tenedor de la cosa”. CLARO SOLAR, Luis. Explicaciones de derecho civil chileno comparado – Tomo VI - Volumen III, De Los Bienes. Editorial Jurídica de Chile, Santiago. 1979, p. 461 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 29 para resolver el problema de vertimiento de las aguas negras pasara por el lote de su propiedad.
A dicho escrito le adjuntó la copia de la Escritura Pública nro. 2750 del 15 de junio de 2002. Reposa una orden de la empresa Cable Unión para la instalación del servicio de acceso a televisión, banda ancha e internet que data del 11 de febrero de 2010 a nombre del señor Jhon Jairo Toro Nieto, en la cual se plasmó como dirección kilómetro 10 vía Magdalena.
Se allegaron contratos de arrendamiento de vivienda urbana con fechas 8 de marzo de 2014, 8 de marzo de 2015, 8 de marzo de 2016, 8 de marzo de 2017 y 8 de marzo de 2018, celebrados entre el señor Jhon Jairo Toro Nieto (arrendador) y el señor Norbey García (arrendatario), que da cuenta que se tomó en arriendo un patio de contenedores ubicado en la carrera 26 A nro. 109-35.
Se aportó un formulario diligenciado por el Cuerpo Oficial de Bomberos de Manizales denominado “revisión en domicilio” que data del 25 de marzo de 2011, en el cual se realizó una inspección a una vivienda ubicada en la carrera 26A nro. 109-35, barrio Verdum, para verificar los daños ocasionados por una avalancha de la Quebrada Manizales, concluyéndose que la casa resultó afectada de manera parcial por flujo de lodo, y que no podía ser habitada, recomendando la evacuación de los habitantes.
En este documento aparece el nombre de Jhon Jairo Toro Nieto en la casilla de propietario. El señor Toro Nieto presentó querella de policía por actos de perturbación a la propiedad contra el Instituto Nacional de Vías – INVIAS; trámite en el que se profirió la Resolución nro. 063 del 15 de junio de 2018, en la cual se resolvió reconocer el derecho de posesión que tenía el señor Jhon Jairo Toro Nieto sobre un predio de 25 mts de frente, por 12 mts de fondo, que hacía parte del lote de mayor extensión ubicado en la carrera 26 nro. 109-35 del sector de Maltería del municipio de Manizales con matrícula 100-36297, y le concedió la protección policiva declarando que su derecho había sido perturbado y alterado legalmente por la empresa CSS Constructores S.A., ordenándole a esta suspender toda actividad de manera inmediata y desalojar el predio, es decir, volver las cosas al estado en que se encontraban antes de producirse la perturbación. 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 30 En la anterior resolución se mencionaron como pruebas que respaldaban la posesión alegada por el demandante las siguientes: (…) 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 31 Conforme la jurisprudencia reseñada en líneas anteriores, son dos los elementos que permiten inferir la calidad de poseedor: 1.
La aprehensión física o material de un bien determinado corpus; y 2. El ánimo de comportarse como señor y dueño de aquello que se está detentando materialmente, animus domini. En relación con el señor Toro Nieto, conforme las pruebas mencionadas, pueden desprenderse ambos elementos de la posesión, toda vez que se evidencia que no solo tenía la aprehensión física del bien inmueble, ya que incluso vivió en la casa ubicada en el predio hasta el momento en que se presentó el desalojo producto de la creciente de la quebrada Manizales, sino que además se comportó como su dueño, ya que por ejemplo hizo reclamos ante la empresa de servicio públicos, actuó en calidad de arrendador, e inició el trámite de querella de policía en el cual se le reconoció la calidad de poseedor ante los actos de perturbación que se estaban presentando como consecuencia de la ejecución del contrato celebrado entre el INVIAS y CSS Constructores. 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 32 Así las cosas, se considera que se acreditaron los elementos para considerar que el demandante sobre la franja de terreno ubicada en la carrera 26A nro. 109-35, barrio Verdum, tenía la calidad de poseedor.
Inmueble ocupado de manera permanente Según la Escritura Pública 2750 del 15 de junio de 2002, la franja de terreno que fue vendida por el señor Guillermo Antonio Arias Ramírez al señor Jhon Jairo Toro Nieto consistía en un lote de terreno localizado en el pareje Verdum, vía a Maltería, con una extensión de 25 metros de frente por 12 metros de fondo, que tenía como linderos por un costado con el señor Arcesio López Muñoz; por el otro costado con la carretera Panamericana; por otro costado con la cañada Manizales.
De igual manera, se encuentra el folio de matrícula nro. 100-36297 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, correspondiente a un lote de unas 4 cuadras de extensión, aproximadamente. Conforme la anotación nro. 1, el inmueble fue adquirido por compraventa mediante Escritura 1805 del 15 de noviembre de 1944, siendo adquirida por Olga Estrada de Restrepo.
Y en la anotación nro. 2, se indica que se adquirió mediante sentencia de adjudicación en sucesión de José Restrepo Vélez a Olga Estrada de Restrepo. Conforme certificado especial de pertenencia que data del 3 de octubre de 2017, expedido por el Registrador Principal de Instrumentos Públicos de Manizales, se certificó lo siguiente: 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 33 Según estas pruebas, el predio del cual el demandante ostenta la calidad de poseedor hacía parte de uno de mayor extensión cuya titular era la señora Olga Estrada de Restrepo.
Ahora, como consecuencia de la ejecución del contrato nro. 1632 de 2015, acorde a la Resolución nro. 007027 del 23 de diciembre de 2019, se ordenó el trámite judicial de expropiación de unas franjas de terreno pertenecientes al inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria nro. 100-36297, propiedad de la señora Olga o María Olga Estrada de Restrepo y los herederos indeterminados, para la realización del proyecto “mejoramiento, gestión predial, social y ambiental mediante la construcción de segundas calzadas, intersecciones y mejoramiento del corredor vial existente Honda – Manizales en el departamento de Caldas para el programa vías para la Equidad”. 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 34 En este acto administrativo se plasmó: (…) 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 35 Lo reseñado permite advertir que efectivamente parte del predio propiedad de la señora Olga o María Olga Estrada de Restrepo, del cual era poseedor el accionante, se requería para el desarrollo de las obras derivadas del contrato nro. 1632 de 2015; pero que a la persona que se realizó la oferta de compra fue a Olga o María Olga Estrada de Restrepo, no al señor Nieto Toro, de acuerdo con el oficio SMA 22130 del 30 de mayo de 2019, suscrito por el subdirector de Medio Ambiente del INVIAS.
De igual manera, el proceso especial de expropiación tenía como demandados a los herederos determinados de la señora María Olga Estrada de Restrepo: Saulo Iván (Diego Iván), Laureano, Nyron, Sonia y Christian (Boris Christian) Restrepo Estrada, y demás personas y herederos indeterminados; Instituto de Valorización de Manizales – INVAMA;
ECOPETROL; y Tesorería de Rentas Municipales de Manizales. Es de aclarar que en este proceso no está en discusión que la franja del inmueble sobre la cual aduce el actor tiene en calidad de poseedor no haya sido ocupada, sino que el argumento de defensa de las accionadas es que quien era la titular del derecho de dominio era la señora Olga o María Olga 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 36 Estrada de Restrepo, y frente a ella fue que se agotaron las actuaciones administrativas y judiciales para adquirir el predio.
Denota lo anterior, que efectivamente en este caso el daño antijurídico está acreditado, ya que el señor John Jairo Toro Nieto ostentaba la calidad de poseedor sobre un inmueble que fue ocupado de manera permanente por la realización del proyecto vial que se ejecutó en virtud del contrato nro. 1632 de 2015, privándolo con ello de continuar ejerciendo sus actos de señor y dueño; daño que rompe la igualdad frente a las cargas públicas, ya que su derecho se vio sacrificado en pro del interés general.
Imputación El elemento de la responsabilidad conocido como imputación se circunscribe a determinar si existe una razón jurídica por la cual una persona -en este caso la demandada- debe reparar el daño antijurídico que se endilga por haber incurrido en una acción u omisión. Sobre el tema la Sección Tercera – Subsección B en providencia del 11 de marzo de 2019, radicado 05001-23- 31-000-2007-02647-01(44580) explicó: En lo relativo a la imputación, se entiende que se trata de la “atribución de la respectiva lesión”12; en consecuencia, “la denominada imputación jurídica (imputatio iure o subjetiva) supone el establecer el fundamento o razón de la obligación de reparar o indemnizar determinado perjuicio derivado de la materialización de un daño antijurídico, y allí es donde intervienen los títulos de imputación que corresponden a los diferentes sistemas de responsabilidad que tienen cabida tal como lo ha dicho la jurisprudencia en el artículo 90 de la Constitución Política”13.
Al respecto, esta Sección ha reiterado que: “la imputación fáctica supone un estudio conexo o conjunto entre la causalidad material y las herramientas normativas propias de la imputación objetiva que han sido delineadas precisamente para establecer cuándo un resultado, en el plano material, es atribuible a un sujeto. De otro lado, la concreción de la imputación fáctica no supone por sí misma, el surgimiento de la obligación de reparar, ya que se requiere un estudio de segundo nivel, denominado imputación jurídica, escenario en el que el 12 Consejo de Estado;
Sección Tercera; Sentencia del 30 de agosto de 2007; Exp. 15932. 13 Consejo de Estado; Sección Tercera; Sentencia del 12 de julio de 1993; Exp. 7622. 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 37 juez determina si además de la atribución en el plano fáctico existe una obligación jurídica de reparar el daño antijurídico; se trata, por ende, de un estudio estrictamente jurídico en el que se establece si el demandado debe o no resarcir los perjuicios bien a partir de la verificación de una culpa (falla), o por la concreción de un riesgo excepcional al que es sometido el administrado, o de un daño especial que frente a los demás asociados es anormal y que parte del rompimiento de la igualdad frente a las cargas públicas”14 (subrayado Sala de Decisión).
El contrato nro. 1632 del 25 de noviembre de 2015, celebrado entre CSS Constructores S.A y el Instituto Nacional de Vías, como se ha dejado expuesto, tenía como objeto el mejoramiento, gestión predial, social y ambiental mediante la construcción de segundas calzadas, intersecciones y mejoramiento del corredor vial existente Honda – Manizales, para el programa Vías para la Equidad, el cual en el parágrafo tercero de la cláusula sexta estableció la indemnidad, indicando que el contratista se obligaba a mantener indemne al INVIAS frente a cualquier reclamación proveniente de terceros que tuviera como causa las actuaciones del contratista, sus subcontratistas o dependientes.
También se consignó en la cláusula décima primera que las disposiciones contenidas en el capítulo denominado “condiciones generales del contrato” del pliego de condiciones de la licitación pública hacían parte integrante del contrato. En el apéndice C “Gestión del Riesgo”, que data de septiembre de 2015, tenía por objeto fijar los parámetros, procedimientos y requisitos para desarrollar los procesos de gestión predial, y aclarar las obligaciones y campos de acción del contratista, la interventoría y el INVIAS.
La gestión predial debía ser entendida como: 14 Consejo de Estado; Sección Tercera; Sentencia del 9 de junio de 2010; Rad. 1998-0569. 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 38 En este documento se plasmó también lo siguiente en relación con la gestión predial: (…) (…) (…) 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 39 (…) 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 40 Es cierto entonces que conforme el objeto contractual, el INVIAS requería adquirir terrenos para poder ejecutar la obra que contrató. Como se anunció al inicio de estas consideraciones, el título bajo el cual se estudia el caso es el objetivo por daño especial, en el cual se debe acreditar el daño antijurídico y el actuar de la administración causante del mismo (imputación), dejando de lado el análisis sobre un funcionamiento anormal del servicio.
Se dejó en claro que hubo una ocupación de un inmueble como consecuencia de una obra pública, por lo que se pasará entonces a revisar qué demandada sería la causante del daño, para lo cual en primer momento se debe aclarar si a un contratista se le puede endilgar responsabilidad por daño especial. Sobre la imputación al Estado por los daños causados por obras públicas, la Subsección C de la Sección Tercera en sentencia del 11 de diciembre de 2024, Radicación: 20001-23-39-000-2016-00504-02 (69.715) explicó: 24.
De antaño, esta Corporación ha considerado que el Estado responde por los daños causados por su contratista en la ejecución de las obras o trabajos públicos15, en virtud de que: “Cuando la administración contrata la ejecución de una obra pública es como si la ejecutara directamente. Es ella la dueña de la obra; su pago afecta siempre el patrimonio estatal y su realización obedece siempre a razones de servicio y de interés general.
El hecho de que no la ejecute con personal vinculado a su servicio obedece, la más de las veces, a insuficiencia o incapacidad técnica de su propio personal o a falta de equipo adecuado. Por tal razón la administración, sin que por eso pierda la actividad el carácter de público, debe acudir a la colaboración de los particulares para el cumplimiento de ciertos cometidos de servicio.
La colaboración en el caso de obra pública no vuelve privada esa actividad, como no le quita el carácter de público al trabajo así ejecutado. Esa colaboración por participación cuando es voluntaria, caso del cocontratante de la administración cuya actividad tienda a la prestación o ejecución de un servicio público, hace a este particular partícipe ocasional de la función pública no en calidad de agente o funcionario sino como un órgano más de 15 Entre otras, en: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia del 28 de mayo de 1998. Exp: 10624 y sentencia del 28 de agosto de 1997, exp: 13028. 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 41 la gestión estatal.” 16. (Negrillas fuera del texto original). Se trata de un evento de responsabilidad directa de la Administración, en el que se asume que el contratista que produjo el daño integra —como un órgano— la estructura del ente estatal17, de modo que las cláusulas de indemnidad que el Estado pacte con su colaborador no resultan oponibles a los terceros damnificados, quienes, en consecuencia, podrán demandar al Estado, al contratista, o a los dos18.
Esta posición ha sido reiterada recientemente por esta Sección con fundamento en el principio ubi emolumentum ibi onus esse debet (donde está la utilidad debe estar la carga), así: “[A]l respecto resulta ilustrativo señalar que la ley y la jurisprudencia han sido claras en señalar que es procedente imputar al Estado el daño padecido por los ejecutores de la obra o por terceros ajenos a ella, en consideración a su condición de dueña de la misma.
Así lo explicó la Sala, con fundamento en que ‘el régimen de responsabilidad que se aplica frente a los daños derivados de la ejecución de una obra pública, debe definirse con fundamento en el principio ubi emolumentum ibi onus esse debet (donde está la utilidad debe estar la carga) que hace responsable de los perjuicios a quien crea la situación de peligro, toda vez que cuando la administración contrata la ejecución de una obra pública es como si la ejecutara directamente.’ Se advierte además que la entidad puede obtener de su contratista o asegurador el reembolso de lo pagado por concepto de la indemnización a terceros, en consideración a que el primero asume esa obligación al contratar con el Estado, como también la de garantizar las indemnizaciones por daños causados al personal utilizado para la ejecución del contrato o a los terceros, conforme lo prevé la ley 80 de 1993, arts. 25 numeral 19 y 60 de la Ley 80 de 1993) [sic], en el entendido de que ‘dicha circunstancia, por sí sola no exime de responsabilidad a la entidad propietaria de la obra pública, sin perjuicio de que pueda obtener el reembolso de las sumas pagadas del contratista o de 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia del 9 de octubre de 1985. Exp: 4556. Reiterado, entre otras, en la sentencia del 25 de junio de 1997, exp: 10504 17 “Por tal motivo la conducta o actuación de dicha persona es la conducta o actuación del Estado mismo. De allí que sostenga la doctrina que sería un contrasentido hablar de responsabilidad indirecta, pues los servidores públicos no son terceros respecto del Estado, sino partes del mismo, ejecutores de la actividad estatal, la que no se concibe sino a través de las acciones u omisiones de las personas vinculadas a su servicio.” Supra, exp: 4556. 18 Ibidem. 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 42 la compañía de seguros (…)’.”19.
(Negrillas fuera del texto original). 25. Ahora, para desprender la atribución jurídica al Estado, es preciso que se demuestre que el daño — causado materialmente por el contratista estatal— se produjo en desarrollo de las actividades contratadas: “En materia de responsabilidad extracontractual la Corporación ha señalado que la administración en los casos relacionados con daños causados a terceros en la ejecución de obras públicas mediante el concurso de contratistas, la respectiva entidad estatal se obliga a resarcir al damnificado si prueba éste que los perjuicios se han derivado en desarrollo de tales trabajos, y si además, la demanda ha sido dirigida contra dicha entidad o contra ambos, demostrando claro está que el servicio funcionó mal, no fue prestado o se prestó irregularmente o por lo menos que acredite que aquel emergió con ocasión de la prestación del servicio.
(Nexo causal).” 20. (Negrillas fuera del texto original). Véase que, de acuerdo con este criterio, siempre que el daño se produzca en el marco del servicio, el contratista que lo causó no es un tercero ajeno a la Administración y, por tanto, la entidad mantiene la obligación resarcitoria respecto del afectado. Para efectos de establecer el nexo con el servicio, el juez puede servirse de criterios orientadores como si el evento dañoso ocurrió en el ámbito espacial o temporal del contrato, en el lugar y con los elementos dispuestos para su ejecución, y con el fin de cumplir las obligaciones contractuales21 Conforme esta jurisprudencia, es claro que los contratistas, aun siendo particulares, se convierten en una extensión de la administración al momento de desarrollar el objeto contractual, y en tal sentido bien puede imputárseles responsabilidad al igual que a la entidad contratante, sin que esté determinado que solo responden por una falla en el servicio, sino por cualquier daño antijurídico generado con su actuar, al margen del título que se aplique, que perfectamente puede ser el de daño especial. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia del 14 de octubre del 2021. Exp: 53448. En cita de sentencias del 3 de mayo de 2007, exp. 19420; del 11 de mayo de 2017, proceso No. 25000-23-26-000-2003- 01208-01(39901); y del 26 de febrero de 2015, proceso No. 44001-23-31-000-2001-00706-01(25640) 20 Supra, exp: 13028 21 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia del 15 de julio de 2020. Exp: 47956. 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 43 De acuerdo con las pruebas, es claro que la gestión predial estaba en cabeza de CSS Constructores, quien tenía asignadas una gran cantidad de actividades en pro de llevar a cabo esta parte del objeto contractual, incluso en el apéndice C se determina que el riesgo relacionado con esa labor es asumido por el contratista, por lo que es diáfano que esta es responsable del daño antijurídico alegado por la parte actora.
Sin embargo, conforme la jurisprudencia, no puede perderse de vista también la responsabilidad que le cabe a la entidad contratante, ya que aun pactándose la cláusula de indemnidad la misma no es oponible a terceros; sumado a que al tenor del numeral 1 del artículo 14 de la Ley 80 de 1993, para el cumplimiento de los fines de la contratación al celebrar un contrato la contratante tendrá: 1o.
Tendrán la dirección general y la responsabilidad de ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato. En consecuencia, con el exclusivo objeto de evitar la paralización o la afectación grave de los servicios públicos a su cargo y asegurar la inmediata, continua y adecuada prestación, podrán, en los casos previstos en el numeral 2o. de este artículo, interpretar los documentos contractuales y las estipulaciones en ellos convenidas, introducir modificaciones a lo contratado y, cuando las condiciones particulares de la prestación así lo exijan, terminar unilateralmente el contrato celebrado.
El INVIAS se excusó en que la responsabilidad en este caso era del contratista, pues conforme el clausulado del contrato y sus anexos la gestión predial era su responsabilidad, y la supervisión de esta actividad estaba en cabeza del interventor, argumento que tuvo acogida en la sentencia de primera instancia. Pese a ello, no debe olvidarse que la celebración del contrato no implica de ninguna manera que la entidad se desprende de sus obligaciones, ya que como se indicó es el ejecutor de la obra, e incluso en el apéndice F, relativo a la gestión predial, se consignó en relación con quién la realiza que es el contratista, por delegación del Instituto Nacional de Vías.
Lo anterior implica que el contratista debe realizar todos los procesos administrativos, técnicos y jurídicos, delegables y que son pertinentes al proceso de gestión predial, como insumos y preparación para el acto 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 44 administrativo que ejecuta el Instituto Nacional de Vías mediante la firma de la oferta formal de compra al propietario y posteriormente concreta a través de la suscripción y registro de la escritura.
Y se añade que la titularidad de los bienes que se adquieren se constituye en bienes de uso público, y son propiedad del INVÍAS. Ello significa que quien por ley tiene asignada la gestión predial es el INVIAS, y no solo eso, sino que en su calidad de ejecutor de la obra le corresponde su vigilancia y el control, máxime cuando es quien se beneficia de ello para poder llevar a cabo sus labores en relación con la construcción o adecuación de vías, por ello también es responsable del daño antijurídico.
En cuanto a la interventoría, es cierto que entre el INVIAS y el Consorcio Vías para la Equidad se celebró un contrato con la finalidad que este ejerciera la supervisión del contrato nro. 1632 del 25 de noviembre de 2015, y que la misma tenía como función verificar el cumplimiento de las obligaciones del contratista, ejerciendo un control integral sobre el proyecto.
Conforme el apéndice F, la interventoría en relación con la gestión predial se circunscribía con certificar que el área requerida y su contenido correspondiera a la determinada por el diseño aprobado; igualmente debía hacer la revisión y aprobación de las fichas prediales y los estudios de títulos, previo a que los documentos fueran remitidos al INVIAS, para los trámites competentes; y se aclaró que el personal requerido para hacer esta gestión debía ser: un ingeniero civil, catastral o topográfico para las fichas prediales y abogado para la revisión y aprobación de los estudios de títulos.
Se debía disponer de tiempo de dedicación durante el periodo que se estableciera para la adquisición de compra de los predios en el proyecto. En tal sentido, su labor se limitaba a verificar que el área requerida y su contenido correspondiera a la determinada por el diseño aprobado; y a hacer la revisión y aprobación de las fichas prediales y los estudios de títulos.
Conforme los argumentos expuestos, el contratista era quien se encargaba directamente de la gestión predial, pero el INVIAS era el titular de esa actividad, y además era dueña de la obra; y aunque el interventor tenía la obligación de aprobar cada etapa del proyecto, y vigilar el tema del estudio 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 45 de títulos, se considera que conforme sus responsabilidades no es dable atribuirle el daño antijurídico causado al demandante, por lo que se absolverá. Así las cosas, se considera que las responsables del daño antijurídico son CSS Constructores S.A. en un porcentaje del 60%, y el Instituto Nacional de Vías en un porcentaje del 40%.
No se estudiará la situación de la compañía de seguros ya que en el recurso de apelación no se expuso ningún argumento de inconformidad con el fallo sobre este punto, sin que sea dable modificar la decisión en torno a ella, ya que la responsabilidad de CSS Constructores S.A se confirma, variando solo su porcentaje de participación en la causación del daño. Segundo problema jurídico 3.
¿Se reconocieron los perjuicios ajustados a la probado y a las características especiales del derecho real alegado, esto es, la posesión del inmueble? Tesis: La Sala defenderá la tesis que los perjuicios concedidos en primera instancia no fueron reconocidos y calculados de manera correcta, por lo que solo es procedente otorgar el daño emergente, reduciendo su valor, ya que no hay lugar a indemnizar el lucro cesante.
Respecto a los perjuicios reconocidos en la sentencia de primera instancia, tanto el consorcio que realizó la interventoría como la compañía de seguros adujeron que están mal calculados, al haberse aplicado de manera errada las fórmulas que ha establecido el Consejo de Estado. En la sentencia de primera instancia se reconocieron los siguientes perjuicios materiales: 1.
Daño emergente: consistente en lo que el accionante pagó al vendedor de la posesión en el año 2002, es decir, $5.000.000; suma de dinero que fue actualizada para un total de $10.452.970. 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 46 2. Lucro cesante consolidado correspondiente a los cánones de arrendamiento del último contrato celebrado entre el señor Jhon Jairo Toro Nieto y el señor Norbey García, el cual, aunque tenía estipulado un plazo de 12 meses, desde el 8 de marzo de 2018 al 8 de marzo de 2019, se vio interrumpido desde el mes de noviembre de 2018, concediéndose los cánones de arrendamiento desde el mes de noviembre de 2018 a febrero de 2019, es decir, una suma de $6.703.036. 3.
También se otorgó como lucro cesante futuro el valor del incremento correspondiente al último valor pactado como canon de arrendamiento, que fueron $550.000 hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, esto es, $113.005.958. Para un valor total por concepto de perjuicios materiales de $130.161.964. Se revisarán entonces los perjuicios para determinar si hay lugar a modificar alguno de sus valores.
Daño emergente No está en discusión el valor que canceló el demandante por los derechos de posesión y mejoras del predio objeto del proceso, que fue la suma de $5.000.000. La fórmula de actualización que se aplicó en la sentencia de primera instancia fue la siguiente: Ra = Rh IPC (f). IPC (i). Dónde: Ra= ($ 5.000.000) índice final – agosto de 2024 Índice inicial – abril del 2018 Ra= ($ 5.000.000) 143.67 98.91 Ra= ($ 5.000.000)1.4525326054 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 47 Ra=$7.262.663 Al revisar esta fórmula se concluye que es la correcta, y que los extremos temporales aplicados también se encuentran acertados, el índice final es el IPC vigente a la fecha de la sentencia, y el índice inicial el IPC vigente en el momento en que se causó el daño, que para este proceso se indicó era abril de 2018, cuando el actor presentó la querella ante la Inspección de Policía. Sin embargo, se advierte que luego de actualizar el valor de compra del predio la juez aplicó la fórmula correspondiente al lucro cesante así: S= Ra (1 + i)n S= 7.262.663 (1+ 0.004867)75 S= 7.262.663 (1,004867) 75 S= 7.262.663 (1.43927509902) S= 10.452.970 La aplicación de esta fórmula no era procedente, ya que el rubro que se reconocía era el daño emergente, no el lucro cesante, el cual debía ser objeto de actualización, pero de acuerdo con la fórmula establecida para ello.
Así las cosas, lo procedente es reconocer por daño emergente la suma de $5.000.000, suma de dinero que será actualizada conforme la fórmula: Ra = Rh IPC (f). IPC (i). Dónde: Ra = Suma actualizada Rh = Suma a actualizar Ind. F. = Índice de precios al consumidor vigente a la fecha de esta sentencia. Ind. I. = Índice de precios al consumidor vigente para el mes de abril de 2018, momento en que se causó el daño, cuando presentó la querella ante la Inspección de Policía. Lucro cesante Por concepto de lucro cesante consolidado se reconoció y ordenó el pago de los cánones de arrendamiento desde el mes de noviembre del 2018 a febrero 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 48 del 2019 cuando se cumplía el contrato, siendo el valor del alquiler de $550.000 pesos mensuales.
Como lucro cesante futuro se reconoció el incremento anual del canon de arrendamiento únicamente sobre el último valor pactado como arriendo, $550.000, hasta la ejecutoria de la sentencia. Al revisar esta Sala el reconocimiento de estos perjuicios acorde a las fórmulas planteadas encuentra una situación, y es que, los mismos no se causarían a favor del demandante, como consecuencia directa del reconocimiento del daño emergente, que lo haría nugatorio. por la simple razón es un contrasentido reconocer los cánones de arrendamiento que el actor devengaría, así como su incremento, por el contrato de arrendamiento que tenía celebrado, toda vez que conforme el daño emergente reconocido se le está cancelando su derecho de posesión, y en tal sentido a partir del mes de abril de 2018 ya no podía lucrarse de su derecho, esto es, al reconocerse el daño emergente ( el valor de la posesión del inmueble) conlleva como si se presentara por lugar a la indemnización, a la compraventa del mismo, esto es, desaparece la posesión y los derechos reales que tenía a ese título el actor, por ende no es posible esperar que se le reconozcan perjuicio futuros.
Esta postura se apoya en sentencia de la Sección Tercera – Subsección A del Consejo de Estado del 11 de octubre de 2024, radicado 66001-23-33-000- 2014-00023-02 (68726) en la cual se explicó: Con todo, la jurisprudencia de esta Corporación ha determinado la improcedencia de reconocer el lucro cesante en los eventos de ocupación permanente por bienes inmuebles cuando se reconoce como daño emergente el valor de los inmuebles: En el evento de la ocupación de inmuebles por trabajos públicos, si se solicita el pago del daño emergente al momento de producirse la ocupación debidamente indexado, la indemnización es compensatoria y comporta legalmente la transferencia de la propiedad ocupada a la entidad condenada, luego el único lucro cesante susceptible de reconocerse será la rentabilidad del dinero.
No es posible entonces solicitar al mismo tiempo que la compensación indemnizatoria (daño emergente) y su rentabilidad (lucro cesante), el pago de lo que el terreno hubiere dejado de producir22. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 3 de abril de 1997, radicación 9718, C.P. Ricardo Hoyos Duque.
Reiterada en sentencias del 26 de noviembre de 2014, radicación No. 25000-23-26-000- 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 49 De suerte que al haberse reconocido como compensación el valor de los terrenos ocupados por concepto de daño emergente, no resulta viable el reconocimiento del lucro cesante generado por la disminución del canon de arrendamiento, puesto que la sentencia dispondrá la transferencia de la propiedad ocupada a favor de la CARDER, lo que impide generar frutos o ganancias a partir de la explotación del predio.
Ligado a ello, la señora María Magola Rojas de Ramírez solo ostenta la nuda propiedad sobre el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No. 290-125066, de modo que no podía obtener los frutos de un contrato de arrendamiento. Así las cosas, se revocará el reconocimiento de este perjuicio material, siendo procedente solo otorgarle al actor el daño emergente.
Conclusiones de segunda instancia Acorde a las pruebas, se considera que los llamados a responder bajo el título de daño especial por la ocupación permanente de la franja de terreno que tenía el demandante en calidad de poseedor son el Instituto Nacional de Vías y CSS Constructores S.A., la primera con una participación en la causación del daño antijurídico del 40%, y la segunda del 60%, por lo que la sentencia de primera instancia deberá ser revocada parcialmente en este sentido, ya que debe absolverse de responsabilidad al Consorcio Vías para la Equidad.
Y en cuanto a los perjuicios, solo es procedente reconocer por perjuicios materiales el daño emergente, y no el lucro cesante. Costas Conforme al artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, al revocarse parcialmente la sentencia de primera instancia no se condenará en costas. En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR el numeral uno de la sentencia proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales el día 7 de octubre de 2001-01158-01(28678), C.P. Hernán Andrade Rincón y en sentencia del 27 de octubre de 2023, radicación No. 50001-23-31- 000-2012-00264-01 (64.889), C.P. José Roberto Sáchica Méndez. 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 50 2024, dentro del proceso de REPARACIÓN DIRECTA promovido por JHON JAIRO TORO NIETO contra EL INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVIAS Y OTROS, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así:
PRIMERO: DECLARAR NO PROSPERAS las excepciones de “Falta de legitimación en la causa e inexistencia de los elementos esenciales para la prosperidad de la acción”, propuesta por CSS Constructores S.A. “Falta de relación de causalidad entre los hechos y el daño causado”, “Falta de legitimación en la causa por activa de la parte demandante”, “Inexistencia de responsabilidad por parte del Instituto Nacional de Vías”, propuestas por el Instituto Nacional de Vías – INVIAS.
“Ausencia de daño y de nexo causal imputable a CSS Constructores SA”, “Improcedencia de la afectación del contrato de seguro por ausencia de responsabilidad de CSS Constructores S.A. – los particulares no responden por daño especial”, propuesta por la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. Seguros Confianza.
SEGUNDO: MODIFICAR el ordinal segundo de la sentencia, acorde a las consideraciones, el cual quedará así:
SEGUNDO. – DECLARAR PROSPERAS las excepciones de “Sublimites asegurado – deducible”, propuesta por la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. Seguros Confianza, por tanto, el asegurador solo responderá hasta la concurrencia de la suma asegurada, teniendo en cuenta el valor asegurado y el deducible para los eventos de los perjuicios materiales reconocidos, deducible que concierne al asegurado – CSS Constructores S.A.
TERCERO: REVOCAR PARCIALMENTE el ordinal tercero del fallo de primera instancia, el cual quedará así:
TERCERO: DECLARAR la responsabilidad administrativa y patrimonial a CSS Constructores S.A y el Instituto Nacional de Vías – INVIAS, por los perjuicios ocasionados al señor Jhon Jairo Toro Nieto, en su condición de poseedor del inmueble ocupado de forma permanente.
CUARTO: REVOCAR PARCIALMENTE EL ORDINAL CUARTO del fallo de primera instancia, el cual quedará así:
CUARTO: Como consecuencia de la anterior declaración, CONDENAR a CSS CONSTRUCTORES S.A. al pago de los perjuicios reconocidos en esta 17001-33-39-008-2020-00077-01 reparación directa Sentencia 135 Segunda instancia 51 providencia en un 60%, y al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVIAS al pago de los perjuicios reconocidos en un porcentaje del 40%, teniendo en cuenta el grado de influencia en la causal del hecho que dio lugar a adelantar este medio de control.
Por concepto de perjuicios materiales se reconocerá como daño emergente la suma de $5.000.000, la cual será actualizada conforme la fórmula establecida en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO: ABSOLVER de responsabilidad al Consorcio Vías para la Equidad, de acuerdo con lo plasmado en la parte considerativa.
SEXTO: REVOCAR el ordinal sexto de la sentencia de primera instancia.
SÉPTIMO: CONFIMAR en lo demás el fallo del Juzgado Octavo Administrativo que data del 7 de octubre de 2024.
OCTAVO: SIN COSTAS en esta instancia por lo brevemente expuesto.
NOVENO: Ejecutoriada esta providencia, envíese el expediente al juzgado de origen; háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión realizada el 14 de agosto de 2025, conforme acta nro. 072 de la misma fecha. CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Magistrado Ponente FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Magistrado JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Magistrado Ausente con comisión de servicios Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.