73001-33-33-004-2022-00005-01 · Administrative Court of Tribunal Administrativo del Tolima

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Magistrado Ponente: LUÍS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, cinco (05) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Expediente No: 73001-33-33-004-2022-00005-01 Interno No: 1118-2023 Medio de control: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS – POPULAR. Demandante: DIEGO FERNANDO SALDAÑA MORENO en calidad de PERSONERO MUNICIPAL DE LÍBANO- TOLIMA.

Demandados: MUNICIPIO DE LÍBANO Y JORGE ALEJANDRO OSORIO VILLA. Apoderados: DAVID RESTREPO GONZÁLEZ Asunto: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el municipio del Líbano, contra la sentencia proferida el 2 de junio de 2023 por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral Del Circuito de Ibagué, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La parte actora en ejercicio de la acción popular, solicitó que se ampararan los derechos colectivos a la moralidad administrativa y defensa del patrimonio público y, en consecuencia, se ordenara a las partes demandadas adelantar las acciones pertinentes y necesarias a efectos de evitar que se sigan violando los derechos aludidos, conforme a los siguientes 1.

HECHOS 1 Los que tienen relevancia jurídica son los siguientes: 1. Precisó que, el 15 de agosto del año 2000 entre el municipio del Líbano y la Cooperativa PROYECOOP se suscribió el contrato 360-S del 2000, con el cual se otorgó la concesión del servicio de sacrificio de ganado y el arrendamiento del matadero público municipal a la cooperativa.

Contrato que facultaba el uso y goce de las instalaciones, equipos y vehículos del matadero, con el fin de brindar el servicio de sacrificio de ganado vacuno y porcino a la comunidad. 2. Indicó que en la cláusula cuarta del respectivo contrato se estableció un valor de arrendamiento de $33,960,000, que el arrendatario pagaría en mensualidades de $2,830,000 durante los primeros 5 días de cada mes, los cuales serían consignados en la tesorería municipal.

Así mismo, que se acordó que el canon de arrendamiento podría tener un aumento desde el 1 de enero de 2001, considerando el Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el DANE o según lo acuerden las partes. 1 Ver demandada en el expediente digital SAMAI: Índice 04,1_ED_73001333300420220000(.zip)) 01CuadernoPrincipal archivo 2_EXPEDIENTEDIGITAL_ACTADEMAN Expediente No.: 73001-33-33-004-2022-00005-01 (Inter, 1118-2023) Demandante: Diego Fernando Saldaña Moreno calidad de Personero Municipal De Líbano- Tolima Demandado: Municipio De Líbano Y Jorge Alejandro Osorio Villa.

Asunto: Acción Popular – Sentencia de Segunda Instancia ___________________________________________________________________________________________________ 3. Mencionó que en la cláusula sexta se pactó una duración con fecha de inicio del 15 de agosto del 2000 hasta el 14 de agosto de 2001, y paralelamente, que en la cláusula décima séptima se acordó la terminación del contrato por vencimiento del plazo.

En lo concerniente a las prórrogas, esta se pactó de común acuerdo entre las partes, siempre y cuando se comunicará con un mes de antelación al vencimiento del contrato. Circunstancias que provocarían que la ejecución del contrato se constituya de manera indefinida, parámetros contractuales que contrarían la jurisprudencia en relación a las cláusulas ilegales en los contratos estatales. 4.

Subrayó que el aludido contrato se suscribió mediante el modelo de contratación directa, sin considerarse la implementación de otros mecanismos de contratación, como la licitación pública, mecanismo idóneo para la celebración de los contratos de concesión, violando el principio de legalidad y el derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa.

Por lo tanto, afirmó el personero que el municipio del Líbano no siguió los procedimientos legales para la contratación del matadero municipal, en razón a que el matadero es un bien fiscal que debe prestar un servicio público, por lo que se debió haber realizado una licitación pública para otorgar la concesión, tal como lo establece la Ley 80 de 1993. 5.

Señaló que, con los análisis de la Personería Municipal y la documentación proporcionada, se lograba constatar que, en el transcurso de tres años y medio, no existió documentación que soportara la continuidad del contrato 360-S. No obstante, el 2 de febrero de 2004, se evidencian cambios al citado contrato, por intermedio del acta modificatoria No. 001, en lo concerniente a la cláusula cuarta, que establece el valor del arrendamiento, se estableció el monto de $651.796 millones de pesos, los cuales se pagarían en cuotas mensuales de $3.470.983 millones, de los cuales $1.200.000 se consignarían en la tesorería municipal y el resto se reinvertiría en la adecuación de la planta de sacrificio, con el propósito de dar cumplimiento a los requerimientos sanitarios y ambientales.

Frente a lo anterior, manifestó que dicha modificación contradice el numeral 9 de la cláusula séptima del contrato, puesto que este numeral estipula que al arrendatario le corresponde asumir el costo de los mantenimientos, motivo por el cual dicha modificación sería ineficaz y, por ende, no tendría objeto y causa licita. 6. Que, en concordancia con el hecho anterior, se determinó que, durante 7 años no existe documento que refleje la continuidad del contrato en mención, solo hasta el 3 de febrero del 2011, donde se realizó acta de cesión No. 001, celebrado por el municipio del Líbano, la cooperativa PROYECOOP y el señor Jorge Osorio Villa, quien queda establecido como el "nuevo operador" contratista arrendatario. 7.

Manifestó que mediante el acta No. 002 del 3 de diciembre de 2011, el municipio del Líbano y Jorge Osorio Villa realizaron diferentes cambios al contrato, asuntos relacionados con el objeto, las obligaciones, la duración y su remuneración. Elementos que consideró son irregulares, esto, con base a los pronunciamientos del Honorable Consejo de Estado, el cual determinó que cualquier modificación del objeto del contrato implica la conformación de uno nuevo y no uno adicional. 8.

Consideró conveniente resaltar que, entre el 2016 y 2019, el municipio del Líbano y el señor Jorge Osorio Villa celebraron múltiples prórrogas del contrato de arrendamiento 360-S del 2000. Estas prórrogas, documentadas en actas sucesivas (003, 004, 005, 006 y 007), se extendieron por períodos Expediente No.: 73001-33-33-004-2022-00005-01 (Inter, 1118-2023) Demandante: Diego Fernando Saldaña Moreno calidad de Personero Municipal De Líbano- Tolima Demandado: Municipio De Líbano Y Jorge Alejandro Osorio Villa.

Asunto: Acción Popular – Sentencia de Segunda Instancia ___________________________________________________________________________________________________ variables, siempre incluyendo cláusulas de restitución del inmueble al finalizar cada término. Sin embargo, a pesar de estas cláusulas, el arrendatario continuó en posesión del inmueble más allá de las fechas pactadas para la devolución. 9.

Reiteró que el 29 de junio del 2019, el municipio del Líbano y el señor Jorge Osorio Villa volvieron a prorrogar el contrato 360-S del 2000, desde el 1 de julio del 2019 hasta el 31 de mayo del 2020, mediante acta No. 008, en su cláusula segunda, estipula que el vencimiento del plazo estaba sujeto a unas condiciones, pues se dejó constancia que el plazo se estableció en forma independiente y con el único fin de garantizar normatividad vigente hasta tanto el servicio de la planta de beneficio animal, ahora en adelante (PBA) sea adjudicado mediante la modalidad de concesión, es decir, esta prórroga culminaría cuando expire el mencionado plazo y se adjudique mediante concesión previa liquidación. 10.

Relató que, por solicitud de la comunidad y el concejo municipal, se realizó la visita a la (PBA). Conforme con la Ley 1801 de 2016, se procedió a examinar la documentación del lugar; como resultado, se cuestionó sobre el funcionamiento del sitio, en razón a que, según el acta 008 del contrato 360- S, el plazo ya había finalizado; en consecuencia, consideró que el inmueble está siendo ocupado de manera irregular, por estar vencido el plazo del contrato. 11.

Recalcó que, desde la celebración del contrato 360-S del 2000, en conjunto con las diversas modificaciones, se han constituido simultaneas irregularidades. Primero, al no haberse celebrado mediante la figura de la licitación pública, adicionalmente, por la implementación de cláusulas ilegales que permiten la implementación de plazos indefinidos, situación que contraria las normativas de los contratos estatales y, por último, se constató que el plazo del contrato ya culminó. Aun así, el señor Jorge Osorio Villa continúa beneficiándose de la (PBA) con fines comerciales, acontecimiento que viola el derecho e interés colectivo a la defensa del patrimonio público. 12.

Afirmó que, el 3 de noviembre del 2021, se envió solicitud a la administración municipal, con el fin de obtener información sobre las actuaciones que se estén implementando para liquidar el contrato y recuperar el bien fiscal denominado "matadero municipal", esto con el fin de procurar la protección del patrimonio público y el respeto a la moralidad administrativa.

Indicó que no se recibió ningún tipo de respuesta a la solicitud; por ende, consideró que se constituye el cumplimiento del requisito de procedibilidad, al transcurrir más de 30 días hábiles sin aportarse respuesta.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. 2.1. Municipio del Líbano2. La entidad indicó que la parte accionante alega la vulneración del Decreto 77 de 1987 y la Ley 80 de 1993, en la medida que consideró que la entidad municipal no cumplió con las formalidades para la celebración del contrato, debido a que no lo realizó por licitación pública, sino que, al contrario, esta lo hizo mediante contratación directa. 2 Ver demandada en el expediente digital SAMAI: Índice 04, documento denominado “2_ED_ONEDRIVE_1_9112022(.zip) 01CuadernoPrincipal archivo 26_RECEPCIONMEMORIAL_CONTESTACI Expediente No.: 73001-33-33-004-2022-00005-01 (Inter, 1118-2023) Demandante: Diego Fernando Saldaña Moreno calidad de Personero Municipal De Líbano- Tolima Demandado: Municipio De Líbano Y Jorge Alejandro Osorio Villa.

Asunto: Acción Popular – Sentencia de Segunda Instancia ___________________________________________________________________________________________________ En vista de lo anterior, la entidad municipal señaló que, al examinar los Decretos 2278 de 1982 y el 1036 de 1991, los cuales se encontraban vigentes a la fecha de celebración del contrato 360-S del 2000, no estipulaban que el servicio de beneficio o sacrificio de animales para el consumo humano tendría que ser prestado directamente por el ente municipal, pero sí establecen su deber en la vigilancia y control, más no en la actividad.

En tal sentido, consideró que las (PBA) podían ser operadas por particulares, siempre y cuando cumplan con las normas de salubridad y planeación impetradas por la Ley. Manifestó que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo territorial, en la guía empresarial de planta de beneficio, establece que las (PBA) no corresponden esencialmente a un servicio de responsabilidad del municipio.

En cuanto a la celebración del contrato, resaltó que existen diferentes tipos de contratación concerniente al servicio de beneficio animal, tales como contrato de gestión, contrato de arrendamiento y contrato de concesión; por tal motivo, el municipio del Líbano podía emplear cualquiera de los contratos previamente mencionados. Dentro de este marco, reiteró que el contrato 360-S del 2000 se constituyó bajo el principio de legalidad; por consiguiente, se opone a todas las pretensiones, por considerar que, por parte de la entidad territorial, no se generó ninguna vulneración a los derechos e intereses colectivos, por lo cual solicita denegar la presente acción popular. 2.2.

Jorge Alejandro Osorio Villa - Contratista3. Se opuso a las pretensiones del demandante al sostener que en el Contrato 360-S del año 2000 se incluyó el artículo 518 del Código de Comercio, el cual permite la renovación del contrato de arrendamiento. Asimismo, fundamentó su posición en lo establecido en el artículo 13 de la Ley 80 de 1993, que autoriza el uso de la legislación comercial y civil y que dichas actuaciones acontecieron antes de la promulgación del Decreto 1082 de 2015, el cual determinó algunas reglas específicas respecto al arrendamiento de inmuebles a cargo de entidades públicas.

Consideró que la vía de la acción popular no es la apropiada para cuestionar la contratación directa del Contrato 360-S, dado que existen mecanismos legales específicos para este tipo de conflictos contractuales. Subrayó el principio de autonomía de la voluntad contractual consagrado en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, para justificar las modificaciones introducidas al Contrato 360-S, en lo relativo a su alcance en el objeto, los deberes de las partes, el término y su remuneración. En lo que respecta a la cesión del contrato del año 2011, en el cual se pactó que el operador no pagaría al municipio la suma mensual de $2.000.000 de pesos, ya que la misma sería invertida en el inmueble, así como al mantenimiento de la maquinaria, argumentó que dicha condición se originó a causa de la precaria situación de recursos que presentaba el municipio y, especialmente, para dar cumplimiento a los requisitos del Decreto 1500 de 2007 y la resolución No. 2905 de 2007, por lo cual era indispensable adelantar las gestiones de infraestructura y mantenimiento, las cuales fueron asumidas por el operador.

Precisó que, el actor ha omitido en su demanda un hecho esencial para valorar la razonabilidad de las prórrogas en el contrato, puesto que, para el año 2019, el municipio del Líbano suscribió convenios con municipios vecinos para ampliar el área de influencia de la PBA. Circunstancia que demuestra la necesidad de mantener en operación la (PBA), por ende, se desvirtúan los argumentos del actor 3 Ver demandada en el expediente digital SAMAI: Índice 04, documento denominado “2_ED_ONEDRIVE_1_9112022(.zip) 01CuadernoPrincipal archivo 34_RECEPCIONMEMORIAL_CONTESTACI Expediente No.: 73001-33-33-004-2022-00005-01 (Inter, 1118-2023) Demandante: Diego Fernando Saldaña Moreno calidad de Personero Municipal De Líbano- Tolima Demandado: Municipio De Líbano Y Jorge Alejandro Osorio Villa.

Asunto: Acción Popular – Sentencia de Segunda Instancia ___________________________________________________________________________________________________ y demuestra que las prórrogas no fueron arbitrarias, sino que respondían a una planificación municipal. Resaltó que la entidad territorial advirtió en múltiples ocasiones ante el concejo municipal la necesidad de continuar con el servicio de beneficio animal a través de una concesión. Pese a ello, conforme a las evidencias presentadas sobre la incapacidad de la administración para prestar el servicio de manera directa y cumplir con los requisitos legales, el Concejo no otorgó las autorizaciones necesarias para formalizar la concesión. Informó que, subsiguientemente, el municipio del Líbano solicitó el cierre temporal de la planta para el beneficio porcino, con la intención de prevenir sanaciones y proteger la salud de las personas, hasta que se emplearan los medios idóneos para dar continuidad con el servicio de manera íntegra, esto ante la negativa del concejo de aprobar la suscripción del contrato de concesión. A causa de lo anterior, señaló que el INVIMA, a través de una resolución, canceló el permiso sanitario provisional de la planta, motivo por el cual el municipio inició acciones tendientes a evitar el respectivo cierre, llegándose a un acuerdo entre el municipio del Líbano y el señor Jorge Osorio Villa, donde se acordó que este último invertiría recursos para dar cumplimiento a las exigencias establecidas en la Ley 1500 de 2007.

En concordancia con lo anterior, se formuló el recurso de reposición contra dicha resolución, la cual fue resuelta positivamente por el INVIMA; posteriormente, se acudió al departamento del Tolima, con el cual se establecieron plazos para dar cumplimiento a los estándares sanitarios, de allí que, para lograr esta meta, se necesita de unas inversiones, las cuales se acordaron serían asumidas por el operador, mientras se ejecutaba el contrato y hasta que se recuperara la inversión causada.

Resaltó que el operador comenzó con las inversiones de la PBA con el objetivo de satisfacer los requerimientos solicitados para continuar con la prestación del servicio, razón por la cual el INVIMA, en una visita técnica, logró evidenciar los cumplimientos y adecuaciones exigidos por el Decreto 1282 de 2016, y, en consecuencia, aprobó la autorización provisional sanitaria.

En ese orden de ideas, subrayó que la parte accionante solo centro su atención a la presunta legalidad del contrato, sin embargo, no acreditó la vulneración de los derechos colectivos, ya que, contrario sensu, la prestación del servicio de la PBA beneficia a los municipios y logra evitar la violación de los derechos a la salubridad de las personas que consumen cárnicos.

Dentro de este marco, propone las excepciones: inexistencia de la violación de un derecho colectivo, inexistencia de perjuicios al patrimonio público y ausencia de faltas a la moralidad administrativa.

3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA4. Mediante decisión adoptada el 2 de junio de 2023 el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué concedió la protección de los derechos invocados, declarando responsable al municipio del Líbano y al señor Jorge Alejandro Osorio Villa, por la violación de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público.

Sin embargo, la operadora judicial de primera instancia declaró el fenómeno de la carencia actual por hecho superado, en razón a las siguientes consideraciones: Al evaluarse por parte del a quo la esencia del contrato 360-S de 2000, con el fin de establecer si se trataba de un contrato de concesión y no de arrendamiento y, en 4 Ver demandada en el expediente digital SAMAI: Índice 04, documento denominado “2_ED_ONEDRIVE_1_9112022(.zip) 01Cuaderno Principal archivo 79_SENTENCIADEPRIMERAINSTANCIA_SENTENCIA. Expediente No.: 73001-33-33-004-2022-00005-01 (Inter, 1118-2023) Demandante: Diego Fernando Saldaña Moreno calidad de Personero Municipal De Líbano- Tolima Demandado: Municipio De Líbano Y Jorge Alejandro Osorio Villa.

Asunto: Acción Popular – Sentencia de Segunda Instancia ___________________________________________________________________________________________________ consecuencia, si para su adjudicación era idóneo adelantar el proceso de licitación, se resaltó que el Decreto 77 de 1987 estipula que los municipios tienen la obligación de prestar los servicios de matadero público, en consecuencia, se concluyó que el matadero municipal del Líbano se encuentra encapsulado como un bien fiscal, en vista de que el Estado ostenta el derecho de dominio y la prestación del servicio del matadero le corresponde a la entidad municipal.

Hecha esta salvedad, procedió con el análisis del contrato de concesión, con lo cual trajo a colación el articulado de la Ley 80 de 1993, que define las características del contrato estatal previamente mencionado, así mismo, como en los diversos pronunciamientos del Honorable Consejo de Estado, en los que se determina que los contratantes son una entidad pública y una persona natural o jurídica de carácter privado, además que su celebración puede versar sobre la prestación de un servicio público, construcción de una obra o explotación de un bien fiscal.

Siendo las cosas así, la juez de instancia indicó que el contrato celebrado entre las partes encaja en la categoría de concesión y no de arrendamiento, en la medida que, pese a que el contrato de arrendamiento del matadero municipal se denomina como tal, su contenido revela una naturaleza híbrida que se asemeja más a una concesión de servicios públicos.

Lo anterior en razón a que, como explicó, el matadero municipal es propiedad del ente territorial, la cual asumió la inspección y vigilancia de las actividades y servicios que prestaba el concesionario en la PBA, además, que la remuneración para el concesionario provendría de los recursos por él obtenidos como consecuencia de la explotación del matadero.

Considerando esto, reafirmó que el contrato 360-S del 2000 efectivamente se ajusta a una concesión; por tal motivo, este se debió practicar por intermedio de un proceso de licitación pública, en armonía con el artículo 24 de la Ley 80 de 1993, vigente para la fecha en que se constituyó el negocio jurídico, más aún, que la Ley antes resaltada establecía como regla general, la implementación de la licitación pública en los contratos de carácter estatal y excepcionalmente la contratación directa en aquellos eventos en que las normas lo prevén. Luego, consideró necesario referir que posteriormente se expidió la Ley 1150 de 2007, la cual conserva su contenido respecto de la licitación pública y su implementación en contratos estatales de manera general.

En este sentido, determinó que, como no se efectuó el proceso de licitación pública en la conformación del contrato aludido, todo lo contrario, se realizó por la modalidad de contratación directa, tal como lo aceptó el señor Jorge Osorio Villa en la contestación de la demanda, fue posible constatar la evidente vulneración del ordenamiento jurídico, así como de los principios que rigen la contratación estatal y, simultáneamente, la violación a los derechos e intereses colectivos impetrados en la acción popular.

Fundamentó lo anterior, en consonancia con el objeto de la licitación pública, la cual busca la escogencia del proponente que ofrezca los proyectos más ventajosos para los fines del Estado, por lo que se persigue la selección de contratistas de forma imparcial, a través de factores objetivos y precisos, fines que, en el presente caso, no se cumplieron por parte de los contratistas, de allí que, como resultado, se puso en riesgo el patrimonio público, inclusive, si se tiene en cuenta que el municipio lo continuó prorrogado por más de 20 años, solo con el pretexto de dar continuidad al servicio prestado, con una malentendida prórroga automática del contrato de arrendamiento.

En conclusión, declaró no probadas las excepciones propuestas por el señor Jorge Alejandro Osorio Villa; no obstante, declaró el fenómeno de la carencia actual del Expediente No.: 73001-33-33-004-2022-00005-01 (Inter, 1118-2023) Demandante: Diego Fernando Saldaña Moreno calidad de Personero Municipal De Líbano- Tolima Demandado: Municipio De Líbano Y Jorge Alejandro Osorio Villa.

Asunto: Acción Popular – Sentencia de Segunda Instancia ___________________________________________________________________________________________________ objeto por hecho superado, en vista de que en el material probatorio se pudo verificar la existencia de un acta de terminación del contrato 360-S del 2000, en la fecha del 5 de diciembre de 2022, de ahí que consideró la cesación a la vulneración de los derechos colectivos por el accionante.

Para garantizar la prestación del servicio de la PBA, por lo tanto, ordenó al municipio del Líbano ejecutar las acciones correspondientes que den inicio al proceso de licitación pública y simultáneamente la adjudicación del contrato de concesión. 4. APELACIÓN 4.1. Municipio del Líbano5. La entidad municipal, por intermedio de su apoderado, manifestó que, si bien es cierto, en sentencia de primera instancia, se ampararon los derechos colectivos alegados, cabe señalar que se declaró la carencia actual del objeto por hecho superado, por lo que consideró que no era razonable que se impusieran la condena en costas a cargo del municipio y a favor de la personería municipal del Líbano, por tratarse de dos entidades del mismo orden.

En concordancia con lo anterior, solicitó fuera revocada la sentencia en lo que respecta a la condena en costas y en su lugar se absuelva al municipio del Líbano del pago de las referidas.

5. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El expediente fue radicado en esta Corporación el 7 de septiembre de 20236 y mediante auto del 3 de octubre de 20237, se admitió el recurso de apelación, para luego, el 26 de octubre de 20238, ingresar el expediente al Despacho para proferir sentencia. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. COMPETENCIA. Es competente esta corporación para resolver el recurso de apelación que fue interpuesto, conforme a lo establecido por los artículos 16 y 37 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con el artículo 153 del CPACA.

2. PROBLEMAS JURÍDICOS Conforme a los argumentos expuestos en la demanda, la sentencia de primera instancia y el recurso interpuesto por el extremo pasivo municipio del Líbano, debe resolver esta Sala: • Sí fue acertada la decisión de primera instancia de condenar en costas a la parte demandada Municipio del Libano y al contratista Jorge Alejandro Osorio Villa, a pesar de haberse declarado la carencia actual de objeto por hecho superado, o sí, por el contrario, debe revocarse o modificarse parcialmente la sentencia y abstenerse de condenar en costas procesales a los accionados. 5 Ver demandada en el expediente digital SAMAI: Índice 04, documento denominado “2_ED_ONEDRIVE_1_9112022(.zip) 01CuadernoPrincipal archivo 83_RECEPCIONMEMORIAL_APELACION_APELACIONACCIONPOP 6 Acta De Reparto expediente SAMAI; índice Nro. 004; archivo denominado 4_ED_DRLUISEDUARDOCO 7 expediente SAMAI; índice Nro. 005; archivo denominado;

Archivo Pdf Denominado 6_AUTOADMITERECURSOAPELACION 8 expediente SAMAI; índice 013; archivo denominado 11_ALDESPACHOPARASENTENCIA_INGRESOAL. Expediente No.: 73001-33-33-004-2022-00005-01 (Inter, 1118-2023) Demandante: Diego Fernando Saldaña Moreno calidad de Personero Municipal De Líbano- Tolima Demandado: Municipio De Líbano Y Jorge Alejandro Osorio Villa.

Asunto: Acción Popular – Sentencia de Segunda Instancia ___________________________________________________________________________________________________

3. TESIS DE LA SALA. Anuncia la sala que revocará la condena en costas impuesta en la sentencia de primera instancia, en primera medida, porque se declaró el fenómeno de la carencia actual por hecho superado, teniendo en cuenta que, a través de acta de terminación del contrato 360-S del 2000, suscrito el día 5 de diciembre de 2022 por el municipio del Líbano y el señor Jorge Osorio Villa, cesó la vulneración de los derechos colectivos impetrados en la correspondiente acción popular.

En segundo lugar, porque no existe evidencia alguna de la causación de las costas procesales, atendiendo a que, la Personería municipal del Líbano no incurrió en ningún gasto, por el contrario, por medio del auto admisorio la demanda, se ordenó que mediante aviso se diera por enterada a la comunidad en general de la demanda con publicación en la cartelera del Despacho Judicial y en la página Web de la Rama Judicial, así como, la página Web de la Alcaldía Municipal.

Finalmente, porque según la Ley 136 de 1994 los personeros municipales en cumplimiento de sus funciones les corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta de quienes desempeñan funciones públicas, es decir, la interposición de la presente acción se efectuó en cumplimiento de las competencias del ministerio público municipal, por lo que, no puede concluirse un gastos respecto de esta actividad que debe ser asumido a través de las costas procesales.

4. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL. 4.1. Naturaleza, características y procedencia de la acción popular. La titularidad para su ejercicio, como su nombre lo indica, está dada por la naturaleza popular, por lo tanto, puede ser ejercida por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la Ley 472 de 1998.

Las acciones populares protegen a la comunidad en sus derechos colectivos y por lo mismo, pueden ser promovidas por cualquier persona a nombre de la comunidad cuando ocurra un daño a un derecho o interés común, sin más requisitos que los que establezca el procedimiento regulado por la ley, es decir, que no necesariamente se requiere que el accionante sea parte de la comunidad, sino que actúe en beneficio de la comunidad.

El interés colectivo se configura, en este caso, como un interés que pertenece a todos y a cada uno de los miembros de una colectividad determinada, el cual se concreta a través de su participación activa ante la administración de justicia, en demanda de su protección. Ahora bien, al momento de decidir sobre una acción popular, debe establecerse si existe uno o varios derechos o intereses con la connotación de colectivos, vulnerados o amenazados, quién es el responsable o responsables, y cuál es la mejor manera de conjurar el peligro o hacer cesar el menoscabo.

Es decir, que al abordar el estudio de las acciones populares, lo que primero debe establecerse, es si está de por medio algún derecho colectivo amenazado o conculcado. Luego, se Expediente No.: 73001-33-33-004-2022-00005-01 (Inter, 1118-2023) Demandante: Diego Fernando Saldaña Moreno calidad de Personero Municipal De Líbano- Tolima Demandado: Municipio De Líbano Y Jorge Alejandro Osorio Villa.

Asunto: Acción Popular – Sentencia de Segunda Instancia ___________________________________________________________________________________________________ debe entrar a determinar si las partes vinculadas al proceso son las responsables de estas transgresiones, para determinar posteriormente su amparo9. El artículo 88 de la Constitución Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, en el artículo 2º prevé que las acciones populares son el mecanismo de protección de los derechos e intereses colectivos definidos en el artículo 4º de la misma ley y que éstas se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos consagrados por la Constitución y la ley, o para restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible, y según el artículo 9º ibidem, proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o particulares que hayan violado o amenacen violar tales derechos.

Conforme a la jurisprudencia, se requiere verificar los siguientes supuestos sustanciales: a) una acción u omisión de la parte demandada; b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, distinto de aquél que proviene de todo riesgo normal generado por la actividad humana; y, c) una relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses.

Estos supuestos deben ser debidamente acreditados en el proceso, en la medida en que en este se aplica el principio de la carga de la prueba (Art. 30 Ley 472 de 1998). Sobre el tema, ha dicho la Corte Constitucional que: “Los intereses difusos y colectivos, protegidos por las acciones populares, hacen referencia a derechos o bienes indivisibles, o supraindividuales, que se caracterizan por el hecho de que se proyectan de manera unitaria a toda una colectividad, sin que una persona pueda ser excluida de su goce por otras personas.

Estos derechos e intereses colectivos se asemejan entonces, mutatis mutandi, al concepto de “bien público”, que ha sido profusamente estudiado y debatido en la literatura económica, en la medida en que los intereses colectivos y los bienes públicos tienden a caracterizarse porque en ellos no existe rivalidad en el consumo y se aplica el principio de no exclusión. Esto significa que el hecho de que una persona goce del bien no impide que otros puedan gozar del mismo (ausencia de rivalidad en el consumo), y por ende el goce de ese bien por otras personas no disminuye su disponibilidad.

Y de otro lado, esos bienes se caracterizan porque se producen o salvaguardan para todos o no se producen o salvaguardan para nadie, ya que no es posible o no es razonable excluir potenciales usuarios o consumidores (principio de no exclusión). Por consiguiente, si el bien público o el interés colectivo se encuentran en buen estado, todos los miembros de la colectividad pueden gozar de ellos en forma semejante; en cambio, una afectación del bien público o del interés colectivo tiene impacto sobre toda la comunidad, pues todos se ven afectados por ese deterioro…Por todas las anteriores razones, los intereses o derechos difusos o colectivos son supraindividuales e indivisibles y exigen una conceptualización y un tratamiento procesal unitario y común, pues la indivisibilidad del objeto implica que la solución de un eventual litigio sea idéntica para todos.” (Sentencia C-569 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes). 9“Sentencia C-569 De 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.

Expediente No.: 73001-33-33-004-2022-00005-01 (Inter, 1118-2023) Demandante: Diego Fernando Saldaña Moreno calidad de Personero Municipal De Líbano- Tolima Demandado: Municipio De Líbano Y Jorge Alejandro Osorio Villa. Asunto: Acción Popular – Sentencia de Segunda Instancia ___________________________________________________________________________________________________ De acuerdo con lo anterior, es posible concluir que este tipo de acción tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, entendidos éstos como los derechos o bienes indivisibles, o supraindividuales, que se caracterizan por el hecho de que se proyectan de manera unitaria a toda una colectividad, sin que una persona pueda ser excluida de su goce por otras personas, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro, agravio o daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares que actúen en desarrollo de funciones administrativas.

Los derechos e intereses colectivos susceptibles de esta acción son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Política, las leyes y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia y los mencionados a título enunciativo por el artículo 4 de la Ley 472 de 1998. Sin embargo, la acción popular no es el mecanismo procesal idóneo para acceder a la indemnización de perjuicios, como quiera que la misma se encuentra instituida para la protección de los derechos e intereses colectivos, con miras a evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre tales derechos e intereses, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible, pero no para indemnizar los perjuicios que se hayan causado a una persona o a un grupo de personas determinadas, ni tampoco puede ser ejercida como un mecanismo de control de legalidad ni de constitucionalidad de las actuaciones judiciales que a juicio del actor vulneren ese tipo de derechos. 4.2.

Carencia actual de objeto del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos o acciones populares. La naturaleza de acción popular estriba en garantizar la protección de los derechos de orden colectivo. Entonces, cuando cesa la amenaza a estos derechos e intereses de quienes invocan su protección, ya sea porque la situación que propiciaba dicha amenaza desapareció, fue superada o el daño fue consumado, el Consejo de Estado ha considerado que la acción de popular pierde su razón de ser como mecanismo de protección judicial, en la medida en que cualquier decisión que el juez pueda adoptar frente al caso concreto carecerá de fundamento fáctico.

En este sentir, el juez queda imposibilitado para emitir orden alguna de protección de los derechos colectivos invocados, pues la decisión judicial bajo estas condiciones resulta inocua y contraria al objetivo constitucionalmente previsto para la acción de popular, tal como lo ha indicado “Las Secciones Primera y Tercera de esta Corporación han admitido la posibilidad de declarar la carencia total o parcial de objeto, en virtud de la constatación de hecho superado.

De modo que “si en el curso del proceso desaparecen las circunstancias que amenazan o vulneran el derecho colectivo, no es posible ordenar su protección en la sentencia, pues tal decisión sería inocua y alejada de la realidad.10” Ahora bien, en unificación el Consejo de Estado en sentencia del 4 de septiembre de 201811 ha precisado sobre esta figura de carencia actual de objeto en populares, lo siguiente: “2.4.

Análisis de la configuración del fenómeno de carencia actual de objeto. El fenómeno jurídico de la carencia actual de objeto se ha fundamentado, por vía jurisprudencial, en la existencia de un daño consumado o de un hecho superado. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN, Bogotá D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiuno (2021), Radicación número: 41001-23-31-000-2010- 00418-02 (AP). 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejera ponente: Stella Conto Díaz del Castillo, Bogotá, D. C., cuatro (4) de septiembre de dos mil dieciocho (2018), Radicación número: 05001-33-31-004-2007-00191-01(AP)SU.

En cuanto al hecho superado, el alto Tribunal ha afirmado que el mismo tiene lugar cuando, “por la acción u omisión […] del obligado, se supera la afectación de tal manera que ‘carece’ de objeto el pronunciamiento del juez. […] En efecto, si lo pretendido con la acción de tutela era una orden de actuar o dejar de hacerlo y, previamente al pronunciamiento del juez de tutela, sucede lo requerido, es claro que se está frente a un hecho superado, porque desaparece la vulneración o amenaza de vulneración de los derechos constitucionales fundamentales o, lo que es lo mismo, porque se satisface lo pedido en la tutela, siempre y cuando, se repite, suceda antes de proferirse el fallo, con lo cual ‘la posible orden que impartiera el juez caería en el vacío”.

El Consejo de Estado ha adoptado idéntico criterio para evaluar si el fenómeno de carencia actual de objeto se ha presentado o no en el curso de una acción popular. En reciente sentencia12, la Sección Primera de esta Corporación reiteró la jurisprudencia sentada desde 2003, según la cual este tiene lugar ante las siguientes dos circunstancias: i) la primera de ellas, cuandoquiera que se ha superado la afectación de los derechos e intereses colectivos y no es procedente ordenar la restitución de las cosas a su estado anterior, por no ser ya necesario; o ii) cuando acaece un daño consumado y no es posible acudir a la restitución. Cuando tales supuestos se presentan, la orden judicial sería inocua, por lo cual deben denegarse las pretensiones.

Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que, mientras permanezcan vigentes los hechos que han dado lugar a la interposición de la demanda, no se configura el fenómeno de la carencia de objeto. Lo anterior ocurre, por ejemplo, cuando la autoridad administrativa ha adelantado alguna actuación tendente a la superación de la situación que ocasiona la vulneración o amenaza de los derechos, sin que ello implique que cesó la conducta o los hechos que dieron lugar al reclamo de amparo de dichos derechos.

Esta Corporación se ha pronunciado en igual sentido, cuando en el curso de una acción popular ha encontrado que la vulneración de los derechos colectivos invocados persiste, a pesar de que el demandado, o aun las autoridades judiciales de conocimiento consideran que la situación conculcadora cesó. Así, por ejemplo, en sentencia de 30 de junio de 2017, la Sección Primera consideró que no había lugar a declarar la carencia actual de objeto en la medida en que “no se probó que hubiese desaparecido la situación de transgresión de los derechos colectivos cuyo amparo se perseguía [al goce a un ambiente sano, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y los derechos de los consumidores y usuarios]”.

Si bien se allegaron al expediente algunos informes técnicos que daban cuenta de la disminución de la problemática alertada en la acción por cuenta de algunas actuaciones adelantadas por las entidades, era claro que hacía falta la adopción de otras medidas para mitigar el riesgo. Esta Corporación ha mantenido de forma reiterada que, a pesar de que en el curso del proceso se alegue la superación de la situación que dio lugar a la instauración de la demanda, es necesario que se pruebe tal circunstancia y que el juez “verifique el cese de la amenaza o vulneración de los derechos colectivos aducidos por el actor popular” y, en caso de encontrar que la amenaza o la vulneración subsiste, no es posible declarar el hecho superado.

(…) 12 Sección Primera, sentencia de 8 de febrero de 2018, expediente 25000-23-41-000-2013-00817-01(AP), M.P. María Elizabeth García González. Expediente No.: 73001-33-33-004-2022-00005-01 (Inter, 1118-2023) Demandante: Diego Fernando Saldaña Moreno calidad de Personero Municipal De Líbano- Tolima Demandado: Municipio De Líbano Y Jorge Alejandro Osorio Villa.

Asunto: Acción Popular – Sentencia de Segunda Instancia ___________________________________________________________________________________________________ Aun si en gracia de discusión la Sala admitiese que, en efecto, se presenta carencia actual de objeto por el retiro de la valla censurada de manera primigenia en la presente acción popular, ello no es óbice para que se profiera una decisión de fondo.

Así lo ha señalado este alto Tribunal de manera pacífica. En sentencia de 29 de agosto de 2013, la Sección Primera reiteró que “la carencia de objeto por haberse superado el hecho vulnerador que originó la acción, se da cuando se comprueba que entre la presentación de ésta y el momento de dictar el fallo cesó la amenaza o vulneración del derecho cuya protección se había solicitado”.

Y añadió que, en caso de materializarse dicha hipótesis, “ya no será necesaria la orden de protección, pero en todo caso, debe el juez declarar que la mencionada amenaza o vulneración existió, pero desapareció”. Bajo la postura así establecida, esta Corporación ha entrado a analizar el fondo de la cuestión planteada en diversas acciones populares, a pesar de haberse configurado el fenómeno de carencia actual de objeto por hecho superado.

Se ha considerado de suma importancia declarar que la vulneración o amenaza de derechos colectivos existió, aun cuando al momento de proferir el fallo ya no sea procedente emitir una orden de protección de los derechos invocados. Incluso, ha ido más allá, y ha afirmado que el hecho superado no excluye la responsabilidad imputada por la vulneración de los derechos colectivos invocados.

En esta ocasión, la Sala considera oportuno unificar su jurisprudencia no solamente en relación con los requisitos de configuración de la vulneración del derecho colectivo a un medio ambiente sano libre de contaminación visual, sino, de igual manera, en el aspecto recién analizado y es el atinente a la configuración del fenómeno de carencia actual de objeto por hecho superado.

(…) Es por lo anterior, que la Sala unifica la jurisprudencia en relación con la configuración de la carencia actual de objeto por hecho superado, dentro de una acción popular, en los siguientes dos sentidos: i) Aun en aquellos casos en que el demandado o, incluso, la autoridad judicial de conocimiento consideren que se ha superado la situación que dio lugar a la interposición de la acción, es necesario verificar el cese de la amenaza o la vulneración de los derechos colectivos comprometidos, sin que baste con la simple alegación de haberse adelantado alguna actuación enderezada a la superación de la situación; en aquellos casos en que la amenaza a los derechos colectivos subsista no es procedente declarar el hecho superado, aun cuando se verifique que se ha adelantado alguna actuación a fin de cesar la amenaza o vulneración de los mismos. ii) El hecho de que, durante el curso de la acción popular, el juez compruebe la desaparición de la situación que originó la afectación de derechos colectivos, no es óbice para que proceda un análisis de fondo, a fin de establecer el alcance de dichos derechos.

Resueltas las anteriores cuestiones previas sobre las que era necesario pronunciarse, es procedente que la Sala Plena haga el análisis de los problemas jurídicos expuestos, para lo cual tomará en cuenta el siguiente orden expositivo.” En resumen, se ha entendido que la decisión del juez carece de objeto cuando, en el momento de proferirla, se encuentra que la situación expuesta en la demanda, que había dado lugar a que el supuesto afectado intentara la acción, ha cesado, desapareciendo así toda posibilidad de amenaza o daño a los derechos e intereses colectivos, lo que deriva en que la protección a través de la popular pierde sentido y, en consecuencia, el juez queda imposibilitado para emitir orden alguna de protección de los derechos alegados.

CASO CONCRETO. La parte actora solicitó se protejan los derechos colectivos a la moralidad administrativa y defensa del patrimonio público, debido a que, la celebración del contrato 360-S de 2000 el municipio del Líbano lo suscribió mediante el modelo de contratación directa, sin considerar la implementación de otros mecanismos como lo son la licitación pública, figura idónea para la celebración de los contratos de concesión. Por lo tanto, el municipio del Líbano no siguió los procedimientos legales para la contratación del matadero municipal, en razón a que predio es un bien fiscal que debe prestar un servicio público, por lo que se debió haber realizado una licitación pública para otorgar la concesión, tal como lo establece la Ley 80 de 1993.

La operador judicial de primera instancia consideró que el contrato 360-S del 2000 efectivamente se ajustaba a una concesión y no aún contrato de arriendo; por tal motivo, este se debió practicar por intermedio de un proceso de licitación pública, en armonía con el artículo 24 de la Ley 80 de 1993, vigente para la fecha en que se constituyó el negocio jurídico, más aún, que esta disposición normativa establece como regla general la implementación de la licitación pública en los contratos de carácter estatal y excepcionalmente la contratación directa en aquellos eventos en que las normas lo prevén. En tal sentido, declaró no probadas las excepciones propuestas por el señor Jorge Alejandro Osorio Villa en su calidad de contratista y demandado en la presente acción constitucional; no obstante, concluyó la configuración del fenómeno de la carencia actual del objeto por hecho superado, en vista de que en el material probatorio se pudo verificar la existencia de un acta de terminación del contrato 360-S del 2000 en la fecha del 5 de diciembre de 2022, por lo que, había cesado la vulneración de los derechos colectivos alegado por el accionante, sin embrago, condenó en costas al considerar que efectivamente se había vulnerado los derechos de orden colectivo a pesar de que se superó dicha transgresión en el transcurso de la acción popular.

Luego, el ente municipal controvirtió la sentencia mediante el recurso de apelación, planteando que, si bien se había amparado los derechos colectivos alegados, también se había declaró la carencia actual del objeto por hecho superado, por lo que consideró que no era razonable la imposición de la condena en costas a cargo del municipio y a favor de la personería municipal del Líbano, por tratarse de dos entidades del mismo orden.

Precisado lo anterior, se procederá con el análisis del único argumento del apelante, respecto a la imposición de la condena en costas contra el Municipio de Líbano y del particular contratista Jorge Alejandro Osorio Villa, a lo cual debe desde ya resaltar la Sala que, tratándose de costas en las acciones populares, el legislador las reguló en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, cuyo tenor es el siguiente:

ARTÍCULO 38. - Costas. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar el demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar.” Expediente No.: 73001-33-33-004-2022-00005-01 (Inter, 1118-2023) Demandante: Diego Fernando Saldaña Moreno calidad de Personero Municipal De Líbano- Tolima Demandado: Municipio De Líbano Y Jorge Alejandro Osorio Villa.

Asunto: Acción Popular – Sentencia de Segunda Instancia ___________________________________________________________________________________________________ Así mismo, sobre el particular el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 6 de agosto de 201913, precisó que en materia de costas era necesario remitirnos a las disposiciones del Código General del Proceso, respeto del reconocimiento, condena y liquidación, al señalar que: “2.1 El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. 2.2 También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas y gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya obrado con temeridad o mala fe.

En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibídem. 2.3 Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.

No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código general del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia. 2.4 Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. 2.5 En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso. 2.6 Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura.

Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas." De acuerdo a lo anterior, es procedente cuando se analiza si debe o no condenar en costas acudir a las disposiciones contenidas en el artículo 365 del CGP, particularmente el numeral 1°, el cual reza: “Artículo 365.

Condena en costas: En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala de Decisión Especial Nro. 27, calendada el 6 de agosto de 2019, radicado Nro. 15001-33-33-007-2017-00036-01, Magistrado Poniente Rocío Araujo Oñate.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2.

La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5.

En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6. Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7.

Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.

Sin embargo, podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción.” Al respecto, como ya se expuso, por remisión expresa del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y conforme al criterio de unificación antes resaltado, al juez popular le corresponde aplicar en la materia las normas del procedimiento civil, esto es, los artículos 361 y siguientes del CGP.

Esta normatividad indica que las costas tienen dos componentes, están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. De lo previsto en los numerales 3 y 4 del artículo 366 del CGP, se puede deducir que las agencias en derecho constituyen un reconocimiento económico a favor de quien desplegó, directamente o a través de apoderado, una gestión procesal fructífera, para su tasación se deben tener en cuenta las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura y, entre otros criterios, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente.

De ahí que, se puede afirmar que las agencias en derecho son un componente de las costas que corresponde a la contraprestación monetaria en favor de quien promovió con razón una demanda judicial, por tanto, su procedencia depende solamente de la victoria procesal y su cuantificación está regulada (tarifas) y Expediente No.: 73001-33-33-004-2022-00005-01 (Inter, 1118-2023) Demandante: Diego Fernando Saldaña Moreno calidad de Personero Municipal De Líbano- Tolima Demandado: Municipio De Líbano Y Jorge Alejandro Osorio Villa.

Asunto: Acción Popular – Sentencia de Segunda Instancia ___________________________________________________________________________________________________ condicionada por diferentes criterios que corresponde ponderar prudente y razonadamente al juez en el caso en concreto. En esa medida, con relación a las acciones populares las agencias en derecho no son un premio, patrocinio o estímulo en favor de quien demanda en acción popular, sino el razonable reconocimiento de la dedicación al proceso judicial en procura de la protección de los derechos colectivos.

En efecto, los artículos 361, 365(8) y 366(3) del CGP exigen para el reconocimiento de expensas y gastos procesales que ellos hayan sido sufragados y sean verificables, causados, comprobados y útiles, pero tal exigencia no se debe extender a las agencias en derecho pues, este corresponde a un valor reconocido a la parte victoriosa y no a su abogado, por tanto no necesariamente coincide con lo que se haya gastado por concepto de honorarios, sino que dependen de las tarifas establecidas y de la valoración de la gestión procesal.

Aclarado lo anterior, atendiendo el tenor literal del 365 del CGP, en principio, la parte vencida en el proceso "tendría que ser condenada a pagar las costas", es decir, para la imposición de los citados emolumentos necesariamente se requiere de un extremo vencido en la controversia y tratándose particularmente de acciones populares en las que se advierte que la protección reclamada no está llamada a prosperar habida cuenta de la carencia actual de objeto por hecho superado, sin que existiese una orden constitucional de por medio, dicha cargo no resultaría procedente.

Bajo ese panorama, considera la Sala que la juez no solo interpretó erróneamente la norma que establece la condena en costas, sino también la figura procesal del hecho superado, comoquiera que dio un alcance inexistente en la ley adjetiva, sumado a que, no explicó los motivos por los cuales se aparta de la disposición del artículo 365 del CGP, pues es incuestionable concluir que esa norma no permite la condena en costas en aquellos casos que se termina el tramite de la acción popular por carencia actual de objeto, ante la superación de la afectación de los derechos colectivos antes de que se defina la contienda, al no existir allí un extremo vencido a quien imponer tal carga económica, tal como sucedió en el presente caso, debido a que, mediante memorial del 11 de febrero de 2023, visible en el archivo 73 del expediente electrónico, el Secretario General del Interior del Municipio del Líbano, Tolima, informó a la juez de primera instancia que, las partes contratantes suscribieron el 5 de diciembre de 2022 Acta de Terminación del Contrato 360-S del 2000, adjuntando como prueba dicho documento, por lo que, las obligaciones vigentes de ese contrato desaparecieron, por lo que el mismo a quo concluyó “de tal suerte que en el presente caso se debe declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, en tanto, se insiste, el objeto de la acción que no era otro que evitar que el señor Jorge Alejandro Osorio Villa continuara operando y explotando la Planta de beneficio animal del municipio del Líbano en virtud del Contrato 360-S del 2000, se encuentra satisfecho.” Postura anterior que, ha venido siendo aplicada por el Consejo de Estado en materia de populares, tal como puede observarse en sentencia 19 de septiembre de 201914, en la cual se indicó en un caso de similares características: 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Oswaldo Giraldo López, Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil diecinueve (2019), Radicación número: 68001-23-31-000-2012- 00569-01 (AP), Actor: RAFAEL VEGA FLÓREZ Expediente No.: 73001-33-33-004-2022-00005-01 (Inter, 1118-2023) Demandante: Diego Fernando Saldaña Moreno calidad de Personero Municipal De Líbano- Tolima Demandado: Municipio De Líbano Y Jorge Alejandro Osorio Villa.

Asunto: Acción Popular – Sentencia de Segunda Instancia ___________________________________________________________________________________________________ “ 5.5.4.2. Por otro lado, en referencia a la condena en costas, la Sala observa que no se cumplen los presupuestos legales ni con las reglas de unificación jurisprudencial para su reconocimiento.

Esto en consideración a que el Municipio de Bucaramanga, la EMPAS S.A. y la CDMB no son partes vencidas en el proceso, dado que, al declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, las circunstancias que afectaron los derechos colectivos de la comunidad del Barrio Punta Paraíso desaparecieron y por lo tanto, se revocarán las ordenes impuestas a dichas autoridades.

Así mismo, no se evidencian en el plenario elementos de juicio de los cuales se llegue a la certeza que el actor sufragó algún gasto para el trámite del proceso, en concreto, no se aportaron recibos, ni constancias que den cuenta de los costos en que pudo incurrir. En igual sentido, dado que el numeral 4º del artículo 365 del CGP dispone que “cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias”, resulta pertinente precisar que, en el presente caso, aunque se revocará en su totalidad el fallo de primera instancia, ello no significa que el demandante haya sido vencido en el proceso.

La Sala reitera que la aludida revocatoria obedece a la procedencia de la declaratoria de carencia actual de objeto por hecho superado. Adicionalmente, no podría condenarse en costas al demandante en atención a que según lo previsto en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, para que proceda tal declaratoria es necesario que se compruebe la temeridad o mala fe, aspectos que no se observan en el presente caso.” Sumado a lo anterior, también es un criterio acogido por la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil, en casos de acciones populares desarrolladas en esa jurisdicción, tal como, se puede analizar de la sentencia STC-9144-2022, bajo las siguientes consideraciones: “Al auscultar los citados proveídos, inmediatamente se colige que todos coinciden en la aplicación de una pauta hermenéutica para resolver el asunto sometido a su escrutinio (ratio decidendi), consistente en que no se puede «condenar en costas» a la parte convocada cuando se termina el trámite por «carencia actual de objeto» por la superación de la afectación de los «derechos colectivos» antes de que se defina la contienda, constituyendo «precedente vertical» el que emana de esta Corte.

Bajo ese panorama, para la Sala es indiscutible que el Tribunal confutado incurrió en el desatino que se le enrostra, puesto que omitió aplicar la determinación adoptada en el ruego donde se concluyó que la premisa atrás explicada se ajusta a la normatividad relativa al tema en cuestión, la cual es de ineludible observancia para el caso, ya que este no era discordante con el tratado en el citado enjuiciamiento constitucional, sino más bien igual (fáctico – jurídico); dicha causa precedía al suyo; y emana de su superior.” Incluso, al dar lectura completa de la providencia antes señalada, el criterio ha sido reiterado y pacífico de no condenar en costas procesales cuando se declara la carencia actual de objeto por hecho superado, debido a que, no existe parte vencida.

Sumado a lo anterior, respecto a los gastos procesales y expensas, también debe precisarse que según la regla contemplada en el numeral 8 del artículo 365 CGP, las mismas deben haberse acreditado su causación, sin embargo, en este caso, no existe prueba alguna que permita concluir que la Personería Municipal de Líbano, tuvo que incurrir en gastos o costo algún, incluso, ni siquiera para la publicación del aviso, toda vez que, la misma operadora judicial previendo esta situación, ordenó se publicara en la página Web de la Rama Judicial, en la cartelera del juzgado y en la página Web del Municipio del Líbano. Expediente No.: 73001-33-33-004-2022-00005-01 (Inter, 1118-2023) Demandante: Diego Fernando Saldaña Moreno calidad de Personero Municipal De Líbano- Tolima Demandado: Municipio De Líbano Y Jorge Alejandro Osorio Villa.

Asunto: Acción Popular – Sentencia de Segunda Instancia ___________________________________________________________________________________________________ Adicional a lo expuesto, también es importante resaltar que, en el presente caso el actor popular es la personería municipal del Líbano, que en concordancia con la Ley 136 de 1994, tiene como función básica el control y vigilancia del gobierno local, por lo que le competen importantes atribuciones de defensa, protección y promoción de los derechos humanos, de salvaguarda del interés general y de la prevalencia del bien común; de control disciplinario sobre los funcionarios municipales y de colaborador de la justicia. Igualmente, conforme el artículo 177 ibidem, las personerías son organismos que forman parte del nivel local, pero no pertenecen a la administración municipal, y por ser las personerías parte del nivel municipal el salario y prestaciones sociales se pagan con cargo al presupuesto del municipio, en tal sentido, el personero municipal del Líbano, con base en sus funciones y facultades, formuló la acción popular en beneficio de la protección de derechos e intereses de la comunidad del Líbano y en pro de los intereses del Estado.

En vista de lo expuesto, se puede concluir que la condena en costas en este caso resulta contraria a los principios y objetivos de la Ley 136 de 1994, al ser la personería entidad pública encargada precisamente de defender los intereses generales de los individuos, máxime cuando se demostró que, desaparecieron los motivos que dieron origen a la acción constitucional.

De ahí que, en el caso sub lite, se considera que no hay lugar a condenar en costas a las partes demandadas, pues como se constató, cuando una acción popular termina por carencia actual por hecho superado, donde se emplearon formas tendientes a cesar la vulneración de los derechos impetrados y este es aprobado mediante sentencia, no existe parte vencida, además, por la ausencia de pruebas que determinen los gastos incurridos por el actor en el proceso y, por lo tanto, no era procedente la condena en costas, debiéndose modificar por este concepto la sentencia apelada.

Ahora bien, la Sala debe preguntarse si es posible que este criterio se adopte respecto de la condena en costas del contratista Jorge Osorio Villa, demandado que no apeló la sentencia de primera instancia, cuestionamiento que incuestionablemente debe contestarse en forma positiva, debido a que, como se probó la cesación de la vulneración de los derechos colectivos no solo devino de la conducta ejecutada por el Municipio del Líbano, sino que, también del señor Osorio Villa, debido a que, se observa del acta de terminación del Contrato 360-S del 2000 fue una decisión de común acuerdo entre los contratantes, incluso, si se analiza la postura jurisprudencial adoptada en materia de condena en costas procesales cuando se declara la carencia actual de objeto por el hecho superado, la misma acontece atendiendo la ausencia de parte vencida en el proceso, lo que, aplica también al particular que fue demandado en su calidad de contratista.

En conclusión, al existir plena prueba que permitió concluir la carencia actual de objeto, ante la desaparición de los hechos que dieron origen a la vulneración de los derechos colectivos, la única conclusión no condena en costas a ninguna parte demandada, por lo que, respecto del señor Jorge Osorio Villa tampoco era procedente la condena en costas, por lo que, así deberá decidirse, siendo coherente también modificar frente a este demandado dicha condena.

6. DE LA CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA. Como se ha indicado en todo el desarrollo de la presente providencia, debemos remitirnos a lo expuesto en el Código General del Proceso sobre las costas, las cuales están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho (artículo 361), por lo que Expediente No.: 73001-33-33-004-2022-00005-01 (Inter, 1118-2023) Demandante: Diego Fernando Saldaña Moreno calidad de Personero Municipal De Líbano- Tolima Demandado: Municipio De Líbano Y Jorge Alejandro Osorio Villa.

Asunto: Acción Popular – Sentencia de Segunda Instancia ___________________________________________________________________________________________________ en la decisión que resuelva una controversia total o parcial, se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación o queja o súplica, etc., que haya propuesto (artículo 365, numerales 1 y 2); de tal manera que se explicite en la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia, condenando al recurrente en las costas de la segunda (numeral 3), o cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias (numeral 4).

De acuerdo a lo expuesto, la Sala encuentra que no se acreditaron los supuestos contenidos en la norma antes expuesta y las reglas de unificación que dan origen a la imposición de costas procesales, al ser admitido precisamente el único argumento expuesto por el apelante de que no debió condenarse en costas en primera instancia ante la declaratoria de la carencia actual de objeto por hecho superado, sin embargo, ello no quiere significar que se revoque la decisión principal de la sentencia de primera instancia, comoquiera que el objeto de apelación correspondía a un asunto secundario o accesorio de la decisión principal, debido a que, el debate central sobre la vulneración de los derechos colectivos y su cesación, se mantuvo, incluso, no se profundizo sobre este particular al no ser objeto del recurso, por lo que, no se condenará en costas procesales en segunda instancia. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICIAR el numeral tercero de la sentencia proferida el 2 de junio de 2023 por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, el cual quedará así: “TERCERO: Sin condena en costas en primera instancia, al declararse la carencia actual de objeto por hecho superado en la presente contienda constitucional.”

SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia.

TERCERO: Una vez en firme esta providencia, DEVUÉLVASE al juzgado de origen, previas las respectivas constancias secretariales.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados15, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.

Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx 15 Advierte la sala de esta corporación que, la presente providencia fue estudiada y aprobada mediante la utilización de medios electrónicos, en cumplimiento de la Ley 2213 de 2022 y el acuerdo PCSJA22-11972 del 30 de junio de 2022, expedido por el consejo seccional de la judicatura, y el cúmulo de normatividad que regula la conectividad en la administración de justicia.