PRINCIPIO DE BUENA FE – Artículo 83 de la Constitución Política Síntesis del caso: Pasa la Sala a determinar si la decisión que tomó el juzgado de primera instancia se ajustó a los lineamientos constitucionales, legales y jurisprudenciales, para lo cual deberá resolver: ¿es procedente ordenar la devolución de las sumas canceladas a la señora M.L.P.C por concepto de la pensión reconocida en la Resolución GNR 329037 del 1º de diciembre de 2013? A partir de ello, deberá establecer: ¿procede modificar la sentencia con ocasión del recurso presentado, revocarla o confirmarla con fundamento en lo señalado por el a quo? Extracto: (…) En estos términos, el principio de buena fe tiene una doble connotación, por cuanto, de un lado, implica un mandato para particulares y autoridades públicas en el sentido de que sus actuaciones deben estar orientadas por la buena fe; y, de otro lado, se estructura como una presunción en favor de los particulares al adelantar actuaciones ante las autoridades públicas.
(…) Véase que la presunción de buena fe que acaba de citarse está delimitada en lo constitucional, por cuanto se predica respecto de las gestiones o trámites que realizan los particulares ante las autoridades públicas, de manera que no aplica, a manera de ejemplo, en las relaciones entre particulares. (…) Con los anteriores planteamientos se avocará la resolución del conflicto, teniendo como guía que el principio de buena fe al que se hace referencia no es esencialmente absoluto y, en ese sentido, permite la estructuración de excepciones y también la demostración de su contrario, quiere decirse: la mala fe.
(…) De esta manera se retoman los planteamientos hechos en el marco normativo y jurisprudencial, en tanto al estar ante una presunción de buena fe del particular es carga, de quien pretende obtener la devolución de las sumas, demostrar que no hubo buena fe de quien percibió los dineros de la prestación pensional y que, por consiguiente, hay lugar a la restitución de los dineros así cancelados.
Por esto COLPENSIONES debía desplegar un esfuerzo en aras de suministrar al operador judicial elementos de convicción sobre la procedencia de restituir las sumas; no obstante, sus argumentos buscaron fundamentalmente desvirtuar la presunción legal que amparaba el acto administrativo demandado, mas no procuraron desvirtuar la buena fe de la ciudadana beneficiada con el pago producto de dicho acto.
Ahora, con el recurso de apelación la entidad insiste en que se trató de un acto administrativo viciado de nulidad y que, por tanto, se produjo un enriquecimiento injustificado en favor de la ciudadana; no obstante, la sola percepción de las sumas no equivale a mala fe. (…) Si bien es claro que la administración está llamada a revertir o corregir las situaciones contrarias al ordenamiento jurídico y los principios generales que orientan el Estado Social de Derecho, también es cierto que lo deben hacer respetando la protección que opera respecto de los particulares beneficiados con sus actuaciones.
Esto último porque la buena fe, como criterio que debe gobernar el actuar de las autoridades, vela por la confianza, seguridad y credibilidad en las actuaciones, lo cual desaparecería si quien ha sido beneficiado por una decisión de las autoridades del Estado, de repente es obligado a restituir aquello que percibió a pesar de haberlo hecho sin acciones fraudulentas o con carácter doloso.
(…) A partir de lo expuesto, la causa del problema jurídico se resuelve en correspondencia con la tesis del juzgado, pues las circunstancias fácticas que llevaron a que la demandada reciba sumas de dinero no tienen la connotación jurídica de hacer procedente su devolución a la entidad que demanda, en tanto tal percepción no tuvo origen en una actuación de mala fe de su parte, es decir, no se generaron por una conducta engañosa de la beneficiaria.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD DEMANDANTE: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES DEMANDADO: MARTHA LUCÍA PUERTA CORREA RADICADO: 05001 33 33 005 2018 00211 01 2 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD DEMANDANTE: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES DEMANDADO: MARTHA LUCÍA PUERTA CORREA RADICADO: 05001 33 33 005 2018 00211 01 3 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEGUNDA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: ÁLVARO CRUZ RIAÑO Medellín, treinta y uno (31) de marzo de dos mil veinticinco (2025).
MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LESIVIDAD DEMANDANTE ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES DEMANDADO MARTHA LUCÍA PUERTA CORREA VINCULADO UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP- RADICADO 05001-33-33-005-2018-00211-01 INSTANCIA SEGUNDA PROCEDENCIA JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN ASUNTO DEVOLUCIÓN DE PRESTACIONES PAGADAS A PARTICULARES DE BUENA FE DECISIÓN CONFIRMA PROVIDENCIA 08 LINK DEL EXPEDIENTE 005 2018 00211 01 Decide esta Sala el recurso de apelación presentado por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el día 6 de junio de 2023 por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Medellín, mediante la cual se concedieron parcialmente las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Medio de control La ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES acudió en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho - lesividad, contra la señora MARTHA LUCÍA PUERTA CORREA y con el fin de que se declare la nulidad de su propio acto administrativo. Con el auto admisorio se ordenó la vinculación de la E.S.E. RAFAEL URIBE URIBE como tercero interesado, sin embargo, debido a la liquidación de la E.S.E., se dispuso vincular en la misma calidad a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP-.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD DEMANDANTE: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES DEMANDADO: MARTHA LUCÍA PUERTA CORREA RADICADO: 05001 33 33 005 2018 00211 01 4 1.2. Pretensiones1 Se pretende la nulidad de la Resolución GNR 329037 del 1º de diciembre de 2013. Como restablecimiento del derecho, se solicita ordenar la reliquidación de la pensión de carácter compartida a favor de la señora MARTHA LUCÍA PUERTA CORREA, de conformidad con el artículo 18 del Acuerdo 049 de 1990 aprobado por el Decreto 758 del mismo año. Igualmente, se depreca ordenar a la demandada el reintegro de la diferencia pagada como consecuencia del reconocimiento y reliquidación de una pensión y lo que realmente le correspondía en aplicación de la compartibilidad pensional, a partir de la inclusión en nómina de la Resolución GNR 329037 del 1º de diciembre de 2013 y hasta que se ordene su suspensión provisional o nulidad.
Finalmente se pide que las sumas reconocidas en favor de la entidad sean indexadas o que sobre ellas se reconozcan los intereses a que haya lugar. 1.3. Supuestos fácticos La parte actora planteó como fundamentos fácticos relevantes los siguientes: Mediante la Resolución 1236 del 5 de noviembre de 2004, la E.S.E. RAFAEL URIBE URIBE reconoció a favor de la señora PUERTA CORREA una pensión de jubilación de carácter compartida, en cuantía de $978.449 y efectiva a partir del 1º de enero de 2004.
A través de la Resolución 26194 del 26 de septiembre de 2008, el extinto Instituto de Seguro Social -ISS- reconoció a favor de la interesada una pensión de vejez compartida, en cuantía de $1.195.574 y efectiva a partir del 27 de julio de 2008. El 1º de octubre de 2012 la demandada solicitó la reliquidación de la pensión de vejez. Con la Resolución GNR 329037 del 1º de diciembre de 2013, COLPENSIONES reliquidó la pensión de vejez a favor de la señora MARTHA LUCÍA, de conformidad con el Decreto 758 de 1990, en cuantía de $1.455.660, a partir del 1º de octubre de 2008, liquidada sobre 1.178 1 Se establecen de acuerdo con la subsanación de la demanda visible en el documento 06_2018-00211 Subsana requisitos.pdf.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD DEMANDANTE: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES DEMANDADO: MARTHA LUCÍA PUERTA CORREA RADICADO: 05001 33 33 005 2018 00211 01 5 semanas de cotización, sobre un Ingreso Base de Liquidación -IBL- de $1.439.324 y aplicando una tasa de reemplazo equivalente al 84%.
Por oficio 2043654 del 13 de agosto de 2016 la demandante solicitó a la demandada autorización expresa para revocar la resolución demandada, por encontrarla inmersa en la causal del numeral 1º del artículo 93 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Mediante la Resolución GNR 329120 del 4 de noviembre de 2016, COLPENSIONES negó la solicitud de reliquidación pensional.
A través de la Resolución GNR 354944 del 24 de noviembre de 2016, la demandante indicó que la demandada tiene derecho a la pensión de vejez de carácter compartida. 1.4. Normas violadas y concepto de violación La entidad demandante invoca como disposiciones violadas y normativa fundamento de su petición las Leyes 100 de 1993 y 1437 de 2011, así como los Decretos 758 de 1990 y 813 de 1994.
Hace una referencia general al Sistema de Seguridad Social, al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, al régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y a la figura de compartibilidad pensional. Aduce que a través de la Resolución GNR 329037 del 1º de diciembre de 2013 se reliquidó la pensión de vejez ordinaria de la demandada, pero debía ser tramitada como una pensión de carácter compartida, pues mediante la Resolución 26194 del 26 de septiembre de 2008 el ISS ordenó el reconocimiento en tales condiciones. 1.5.
Contestación de la demanda2 Además de las excepciones previas resueltas en etapas anteriores, el apoderado de la demandada se opone a las pretensiones con base en la presunción de legalidad del acto demandado. Sostiene que, aunque COLPENSIONES afirma que la pensión debió ser reconocida como de origen compartida, dicha razón en nada modifica la liquidación del IBL que determinó el monto pensional; además, no se aportó prueba de la liquidación de los 2 Documento 19_2018-00211 ContestacionDemanda.pdf.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD DEMANDANTE: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES DEMANDADO: MARTHA LUCÍA PUERTA CORREA RADICADO: 05001 33 33 005 2018 00211 01 6 cuatro IBL, es decir, los dos que se debieron liquidar para establecer la cuantía pensional de la Resolución GNR 329037 del 1º de diciembre de 2013 y los últimos dos que sirvieron para liquidar la cuantía pensional establecida en la Resolución GNR 354944 del 24 de noviembre de 2016.
Asegura que la entidad no demuestra que el pago de la pensión reconocida con la resolución demandada sea superior al pago que la demandada debería estar percibiendo si la hubiera liquidado bajo los parámetros de la pensión compartida del Decreto 758 de 1990. Con base en el artículo 164 del CPACA afirma que la administración no puede recuperar lo pagado de buena fe, como pasa con los dineros recibidos por la demandada.
Agrega que, en todo caso, quien se ha beneficiado de dicho monto pensional ha sido la UGPP porque entre más alta la pensión de vejez, más baja es la pensión de jubilación que tiene que pagar, de manera que quien tendría que reintegrar dicha suma de dinero sería la entidad jubilante y no la demandada. Por último, considera que no hay lugar a reembolsar suma alguna a COLPENSIONES porque las mismas están prescritas y los dineros que la demandada recibió de más los reintegró a la UGPP, entidad esta que redujo el valor de la mesada que pagaba. 1.6.
Sentencia impugnada El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Medellín, a través de sentencia proferida el 6 de junio de 2023, declaró la nulidad parcial de la resolución demandada en cuanto omitió que se trataba de una pensión de carácter compartida con la E.S.E. RAFAEL URIBE URIBE; igualmente, en su artículo segundo, en tanto dispuso el pago del retroactivo pensional derivado de la reliquidación pensional a favor de la señora MARTHA LUCÍA PUERTA CORREA y no a favor de la hoy UGPP.
Negó el restablecimiento del derecho y no impuso condena en costas. Como fundamentos de la decisión sostuvo que, mediante la Resolución GNR 329037 del 1º de diciembre de 2013, COLPENSIONES ordenó reliquidar la pensión de vejez reconocida a la demandada, con un total de 1.178 semanas cotizadas, una tasa de reemplazo del 84% y un IBL de $1.439.324, lo que arrojó una cuantía de $1.209.032 para el año 2008; con ello, y aunque mediante la Resolución 026194 de 2008 ya se había definido una suma como mesada pensional para julio de 2008 y se había generado un MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD DEMANDANTE: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES DEMANDADO: MARTHA LUCÍA PUERTA CORREA RADICADO: 05001 33 33 005 2018 00211 01 7 retroactivo pensional, COLPENSIONES dispuso el pago del retroactivo a favor de la señora PUERTA CORREA.
Indicó que, en efecto, al momento de hacer la reliquidación, COLPENSIONES no tuvo en cuenta que se trataba de una pensión compartida con la E.S.E. citada, lo que configura el vicio de nulidad por infracción de las normas en que debía fundarse. Con relación al restablecimiento del derecho dirigido a que se ordene la reliquidación de la pensión, consideró que la parte actora no señaló con suficiencia el concepto de violación y las razones por las cuales se debe modificar la fecha de causación, los factores salariales, la tasa de reemplazo y el monto de la mesada.
Agregó que la omisión de compartibilidad no tiene que afectar los anteriores aspectos de la prestación y ello sólo tendría vocación de prosperidad si la parte actora hubiera determinado en forma clara y específica cuáles fueron los yerros -distintos a la compartibilidad- en los que incurrió a la hora de liquidar la prestación. Finalmente, sobre la pretensión de ordenar la devolución de la diferencia pagada a la demandada, manifestó que no es procedente en virtud del principio de buena fe; por tanto, corresponde a la administración probar la mala fe y la entidad no indicó cuáles fueron las actuaciones de la demandada que lo acreditarían ni hay evidencia de ello dentro del procedimiento administrativo.
Agregó que la omisión de la compartibilidad solo transcurrió entre el 1° de diciembre de 2013, fecha de expedición del acto demandado, y el 25 de marzo de 2015, pues en esta última fecha la UGPP expidió la Resolución RDP 011801 con la que remedió la situación al disponer la modificación de la mesada pensional por compartibilidad y ordenar el pago de un mayor valor a la demandada, suma que fue retornada por la señora PUERTA CORREA, tal como se acredita en comunicación del 26 de agosto de 2015 donde el Subdirector de Nómina de la UGPP informa que recibió la suma de dinero requerida.
Ello, pese a que en años posteriores la UGPP se dedicó a proferir actos administrativos tendientes a modificar la resolución del 25 de marzo de 2015. Aunado a ello, planteó que a través de la Resolución GNR 354944 del 24 de noviembre de 2016 COLPENSIONES vuelve a modificar la mesada de la demandada, indicando que tiene carácter compartida y fijando una cuantía por valor de $1.198.864 a partir del 1º de octubre de 2008, teniendo 1.667 semanas en aplicación del Decreto 758 de 1990, olvidando que en el acto demandado ya le había reconocido una mesada de $1.209.032.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD DEMANDANTE: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES DEMANDADO: MARTHA LUCÍA PUERTA CORREA RADICADO: 05001 33 33 005 2018 00211 01 8 Por último, dejó sentado que llama la atención todas las modificaciones que han realizado tanto la administradora de pensiones como la UGPP a la prestación pensional, lo que denota un desorden administrativo con serias consecuencias para la administrada. 1.7.
Recurso de apelación3 El apoderado judicial de COLPENSIONES señala que está probado que está probado que la resolución demandada contraría el ordenamiento legal, lo que lleva sustentar la alzada en entender que la señora MARTHA LUCÍA PUERTA CORREA percibió sin justa causa legal una suma, lo que ubica el caso bajo la figura de un posible enriquecimiento injustificado del patrimonio de la accionada, el cual ha sido censurado por la Corte Suprema de Justicia. Considera que, al estar bajo el escenario de un enriquecimiento de un particular, el detrimento del patrimonio público y la ausencia de causa legal que legitime el desplazamiento patrimonial, de mantenerse la decisión de no ordenar la restitución de las sumas pagadas «se estaría justificando el enriquecimiento injustificado.» Finalmente solicita no condenar en costas ni agencias en derecho. 1.8.
Trámite en segunda instancia El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 23 de julio de 2024, en aplicación del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, con las modificaciones de la Ley 2080 de 2021. Posteriormente, el proceso ingresó a despacho para sentencia. 1.9. Alegatos de conclusión de segunda instancia La entidad demandante, la parte demandada y la entidad vinculada guardaron silencio en esta instancia. Igualmente, el Ministerio Público no presentó concepto. 1.10.
Pruebas relevantes - Resolución 1236 del 5 de noviembre de 2004, expedida por la E.S.E. RAFAEL URIBE URIBE (páginas 1 a 7, documento 04_2018-00211 Pruebas y anexos.pdf). 3 Documento 74_2018-00211 Apelacion parte demandante.pdf. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD DEMANDANTE: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES DEMANDADO: MARTHA LUCÍA PUERTA CORREA RADICADO: 05001 33 33 005 2018 00211 01 9 - Resolución 26194 del 26 de septiembre de 2008 del Instituto de Seguro Social (página 8, documento precitado). - Resolución GNR 329037 del 1º de diciembre de 2013, proferida por COLPENSIONES (páginas 9 a 16, documento precitado). - Resolución GNR 354944 del 24 de noviembre de 2016 de COLPENSIONES (páginas 17 a 19, documento precitado). - Certificado laboral de la demandada (documento 14_2018-00211 RespuestaExhorto226.pdf). - Resolución RDP 011801 del 25 de marzo de 2015, expedida por la UGPP (páginas 5 a 9, documento 20_2018-00211 PruebasContestacion.pdf). - Oficio del 25 de mayo de 2015 que informa a la demandada que adeuda a la Nación una suma de $238.664 (páginas 13 y 14, último documento citado). - Antecedentes administrativos aportados por la UGPP (carpetas identificadas con los números 41 a 49 del expediente judicial electrónico). 2.
CONSIDERACIONES 2.1. De la competencia Es competente este tribunal para conocer en segunda instancia el presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.2. Problema jurídico Pasa la Sala a determinar si la decisión que tomó el juzgado de primera instancia se ajustó a los lineamientos constitucionales, legales y jurisprudenciales, para lo cual deberá resolver: ¿es procedente ordenar la devolución de las sumas canceladas a la señora MARTHA LUCÍA PUERTA CORREA por concepto de la pensión reconocida en la Resolución GNR 329037 del 1º de diciembre de 2013? A partir de ello, deberá establecer: ¿procede modificar la sentencia con ocasión del recurso presentado, revocarla o confirmarla con fundamento en lo señalado por el a quo? 2.3.
Causa del problema jurídico MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD DEMANDANTE: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES DEMANDADO: MARTHA LUCÍA PUERTA CORREA RADICADO: 05001 33 33 005 2018 00211 01 10 Por causa se entiende la razón por la que ante un mismo problema jurídico se plantean tesis opuestas, advirtiéndose que su identificación es tan importante y conveniente para la resolución del litigio como la correcta formulación del problema jurídico.
En el caso que ocupa el estudio, la causa de las diferencias presentadas se circunscribe a una diferente connotación jurídica sobre las circunstancias fácticas que rodearon el pago de la pensión a la particular demandada. Esto porque para COLPENSIONES tales circunstancias tienen la connotación jurídica de ser un enriquecimiento injustificado y, por tanto, hacen procedente la devolución de la suma percibida por la pensionada; por el contrario, para el juzgado no tienen dicha connotación, porque opera la presunción de buena fe y ella no ha sido desvirtuada. 2.4.
Marco normativo y jurisprudencial Para resolver la controversia y frente al punto específico de análisis que se propone con el recurso de apelación, debe observarse el contenido del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 -CPACA- que dispone lo siguiente, en lo de interés para este proceso: «ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA.
La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: (…) c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; (…)» (Negrillas ajenas al texto original) Como se ve, esta previsión del legislador obliga a acudir al principio de buena fe incorporado en el artículo 83 de la Constitución Política, de acuerdo con el cual: «Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas.» (Se destaca) En estos términos, el principio de buena fe tiene una doble connotación, por cuanto, de un lado, implica un mandato para particulares y autoridades públicas en el sentido de que sus actuaciones deben estar orientadas por la buena fe; y, de otro lado, se estructura como una presunción en favor de los particulares al adelantar actuaciones ante las autoridades públicas.
Frente a este principio se ha pronunciado la Corte Constitucional al sostener lo que sigue: MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD DEMANDANTE: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES DEMANDADO: MARTHA LUCÍA PUERTA CORREA RADICADO: 05001 33 33 005 2018 00211 01 11 «En este orden de ideas la jurisprudencia constitucional ha definido el principio de buena fe como aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una “persona correcta (vir bonus)”.
En este contexto, la buena fe presupone la existencia de relaciones reciprocas con trascendencia jurídica, y se refiere a la “confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada”. En este sentido la Corte ha señalado que la buena fe es un principio que “de conformidad con el artículo 83 de la Carta Política se presume, y dicha presunción solamente se desvirtúa con los mecanismos consagrados por el ordenamiento jurídico vigente”.
Concretamente con respecto al contenido concreto del artículo 83 superior, debe la Corte indicar que conforme con este (i) las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deben estar gobernadas por el principio de buena fe y; (ii) ella se presume en las actuaciones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas, es decir en las relaciones jurídico administrativas.»4 Véase que la presunción de buena fe que acaba de citarse está delimitada en lo constitucional, por cuanto se predica respecto de las gestiones o trámites que realizan los particulares ante las autoridades públicas, de manera que no aplica, a manera de ejemplo, en las relaciones entre particulares.
Ahora, como presunción no es absoluta y admite prueba en contrario; así, por recaer frente a los particulares en sus actuaciones ante las autoridades, desplaza la carga probatoria a la autoridad pública que pretenda alegarla, tal como fue reconocido por la Corte Constitucional al sostener lo que sigue: «Se trata de una medida de protección de las personas frente a las autoridades públicas, que se concreta, entre otros asuntos, en la prohibición de exigir en los trámites y procedimientos administrativos, declaraciones juramentadas o documentos autenticados, ya que esto implicaría situar en cabeza del particular la carga de demostrar la buena fe en la gestión, de la que constitucionalmente se encuentran exentos[.
Esta presunción invierte la carga de la prueba y radica en cabeza de las autoridades públicas la demostración de la mala fe del particular, en la actuación surtida ante ella.»5 En sentido similar se pronunció el Consejo de Estado en sentencia del 29 de junio de 2023 al señalar: «En ese orden, en lo concerniente al reintegro de las mesadas pensionales recibidas con ocasión del acto ilegal, esta Corporación ha sostenido que para que proceda la devolución de prestaciones periódicas pagadas a los particulares de buena fe, se debe probar por parte de la administración que el demandado incurrió en conductas deshonestas, fraudulentas, dolosas, es decir, que se utilizaron documentos falsos o maniobras abusivas dentro de la actuación administrativa, y que ello conllevó el reconocimiento de un derecho pensional.
Así las cosas, se deberá verificar a la luz de las pruebas regularmente aportadas al proceso, si la actitud de la demandada en sede administrativa o para los efectos de la consecución del derecho, se apartó de los postulados del principio de la buena fe, y si fue determinante en el resultado final de la actuación. 4 CORTE CONSTITUCIONAL, M.P. RODRIGO ESCOBAR GIL.
Sentencia C-1194 de 2008. 5 CORTE CONSTITUCIONAL, M.P. ALEJANDRO LINARES CANTILLO. Sentencia C-225 de 2017. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD DEMANDANTE: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES DEMANDADO: MARTHA LUCÍA PUERTA CORREA RADICADO: 05001 33 33 005 2018 00211 01 12 Luego, para que resulte procedente ordenar el reintegro de los valores recibidos por aquellas personas a las que se les haya reconocido o mantenido una prestación social sin tener derecho a ella o por un monto mayor al que correspondía, en el proceso es indispensable que esté acreditada la mala fe con que pudieron actuar para obtener el pago de los beneficios otorgados, en atención a que la buena fe es una presunción que requiere ser desvirtuada.»6 Con los anteriores planteamientos se avocará la resolución del conflicto, teniendo como guía que el principio de buena fe al que se hace referencia no es esencialmente absoluto y, en ese sentido, permite la estructuración de excepciones y también la demostración de su contrario, quiere decirse: la mala fe.
3. CASO CONCRETO Los argumentos de disenso de COLPENSIONES se orientan a atacar la decisión de primera instancia de forma parcial, al apelar la negativa sobre el restablecimiento del derecho consistente en la devolución de las sumas canceladas a la demandada. En ese orden de ideas y por virtud de lo previsto en los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso -CGP-, que consagran lo fines de la apelación y delimitan la competencia del superior, a la Sala le corresponde pronunciarse puntualmente sobre los argumentos planteados al recurrir.
Adicionalmente, no se observan razones para adoptar decisiones de oficio. Así las cosas, se tiene que la entidad demandante busca obtener el reintegro de las sumas pagadas de más a la señora MARTHA LUCÍA PUERTA CORREA, por virtud de la pensión reconocida en los términos de la Resolución GNR 329037 del 1º de diciembre de 2013. Tal pretensión obliga a detenerse en la previsión hecha por el legislador de la Ley 1437 de 2011, porque se trata de sumas derivadas de una prestación periódica y en el literal c) del numeral 1º del artículo 164 de la Ley 1437 se consagró expresamente la improcedencia de recuperar los dineros cancelados por concepto de prestaciones periódicas pagadas a particulares de buena fe.
En el Decreto 01 de 1984 tal disposición se encontraba prevista en el mismo sentido en el numeral 2º del artículo 1367 y sobre ella la Corte Constitucional efectuó análisis de 6 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A, C.P. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS. Bogotá, D.C., 29 de junio de 2023.
Radicación número: 76001-23-31-000-2009-00300-01 (3150-2022). 7 «ARTÍCULO 136. <Modificado por el art. 23, Decreto Nacional 2304 de 1989, Modificado por el art. 44, Ley 446 de 1998>Caducidad de las acciones. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD DEMANDANTE: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES DEMANDADO: MARTHA LUCÍA PUERTA CORREA RADICADO: 05001 33 33 005 2018 00211 01 13 constitucionalidad mediante la sentencia C-1049 de 20048, declarándolo exequible e indicando lo que a continuación se cita y que, dada la estrecha similitud con que se encuentra previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA- adquiere interés para este proceso: «En el presente caso, la disposición acusada le otorga a la administración, la facultad de demandar “en cualquier tiempo” los actos administrativos mediante los cuales se reconozcan prestaciones periódicas, precisando que “no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.
Quiere ello decir, que la norma acusada, en cuanto le concede a la administración tal facultad, no vulnera los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, tal y como han sido entendidos por la Corte en múltiples fallos, por cuanto el legislador no está partiendo de la mala fe de los administrados, ni tampoco esta defraudando expectativas legítimas que a los mismos se les hubiesen creado.
Se trata, simplemente de que ningún ciudadano puede esperar que, con el paso del tiempo, se regularice o se torne intocable una prestación económica que le ha sido otorgada en contra del ordenamiento jurídico y en deterioro del erario público. Ello indica entonces, que si bien el legislador debe actuar sin menoscabar los derechos legítimamente adquiridos, no está imposibilitado para permitir a la administración, de manera excepcional, demandar en cualquier tiempo su propio acto, cuando encuentre que éste se ha proferido contrariando el ordenamiento jurídico, ello con el fin de defender intereses superiores de la comunidad.
Cabe precisar, que la misma disposición ampara el principio de la buena fe cuando señala que “no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”, con lo cual, el cargo de inconstitucionalidad no está llamado a prosperar ya que sería un contrasentido alegar vulneración del artículo 83 Superior cuando el mismo legislador expresamente acuerda plenos efectos jurídicos al mencionado principio constitucional.».
De esta manera se retoman los planteamientos hechos en el marco normativo y jurisprudencial, en tanto al estar ante una presunción de buena fe del particular es carga, de quien pretende obtener la devolución de las sumas, demostrar que no hubo buena fe de quien percibió los dineros de la prestación pensional y que, por consiguiente, hay lugar a la restitución de los dineros así cancelados.
Por esto COLPENSIONES debía desplegar un esfuerzo en aras de suministrar al operador judicial elementos de convicción sobre la procedencia de restituir las sumas; no obstante, sus argumentos buscaron fundamentalmente desvirtuar la presunción legal que amparaba el acto administrativo demandado, mas no procuraron desvirtuar la buena fe de la ciudadana beneficiada con el pago producto de dicho acto.
(…) 2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.» (Subrayas intencionales de la Sala). 8 M.P. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD DEMANDANTE: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES DEMANDADO: MARTHA LUCÍA PUERTA CORREA RADICADO: 05001 33 33 005 2018 00211 01 14 Ahora, con el recurso de apelación la entidad insiste en que se trató de un acto administrativo viciado de nulidad y que, por tanto, se produjo un enriquecimiento injustificado en favor de la ciudadana; no obstante, la sola percepción de las sumas no equivale a mala fe.
Acoger la postura de COLPENSIONES implicaría afirmar que los particulares beneficiarios de un derecho reconocido mediante acto administrativo están llamados a valorar la legalidad del acto, aun cuando el mismo goza de una presunción de legalidad que solo desaparece en los términos del artículo 88 del CPACA, esto es, una vez son anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Es así como la entidad apelante no procuró ni logró desvirtuar la buena fe que constitucional y legalmente protege a la señora PUERTA CORREA, misma que no puede ser desconocida bajo el argumento del detrimento patrimonial sufrido por el Estado. Si bien es claro que la administración está llamada a revertir o corregir las situaciones contrarias al ordenamiento jurídico y los principios generales que orientan el Estado Social de Derecho, también es cierto que lo deben hacer respetando la protección que opera respecto de los particulares beneficiados con sus actuaciones.
Esto último porque la buena fe, como criterio que debe gobernar el actuar de las autoridades, vela por la confianza, seguridad y credibilidad en las actuaciones, lo cual desaparecería si quien ha sido beneficiado por una decisión de las autoridades del Estado, de repente es obligado a restituir aquello que percibió a pesar de haberlo hecho sin acciones fraudulentas o con carácter doloso.
En este contexto resultan útiles los planteamientos hechos por el Consejo de Estado en sentencia donde confirmó la negativa de devolución de sumas, contenida en sentencia proferida por este Tribunal Administrativo de Antioquia. Dijo entonces: «En efecto, el literal c) del numeral 1º del artículo 164 de la Ley 1437 de 20119 expresamente consagra que, en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad, no habrá lugar a la recuperación de las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; ello, guardando correspondencia con lo que venía dispuesto en el artículo 136 del Decreto 01 de 198410 y principalmente con la presunción contenida en el canon 83 de la Constitución Política.
Así las cosas, la buena fe se presume en todos los actos de los particulares y de las autoridades, supuesto al que se ajusta el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto por el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011. 9 CPACA. 10 CCA MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD DEMANDANTE: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES DEMANDADO: MARTHA LUCÍA PUERTA CORREA RADICADO: 05001 33 33 005 2018 00211 01 15 Por lo anterior, en orden de hacer viable el reembolso de las sumas de dinero perseguidas en esta demanda, la Universidad de Antioquia debió centrar su esfuerzo procesal en demostrar no solo la ilegalidad del reconocimiento contenido dentro del acto demandado, sino también, en acreditar que la obtención de tal derecho por parte del accionado se hizo con desconocimiento de los postulados de la buena fe, que como hemos precisado son presumibles.
Sin embargo, esta carga no fue debidamente asumida por la demandante, pues en el plenario no existen pruebas que evidencien la mala fe del demandado, por lo que es improcedente la recuperación de las sumas pagadas en su favor por virtud del acto acusado, así hubiere sido decretada su nulidad por desconocer los preceptos normativos a que debió sujetarse.»11 (Negrillas intencionales de la Sala) A partir de lo expuesto, la causa del problema jurídico se resuelve en correspondencia con la tesis del juzgado, pues las circunstancias fácticas que llevaron a que la demandada reciba sumas de dinero no tienen la connotación jurídica de hacer procedente su devolución a la entidad que demanda, en tanto tal percepción no tuvo origen en una actuación de mala fe de su parte, es decir, no se generaron por una conducta engañosa de la beneficiaria.
Se insiste entonces en que no se logró desvirtuar la buena fe de la particular que se demanda. Por tanto, no se comparten los fundamentos de disenso expuestos por COLPENSIONES y se confirmará la sentencia recurrida. 3.1. Condena en costas en segunda instancia El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que: «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.» Este artículo fue adicionado en un inciso por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, así: «En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.» En consideración de lo anterior, esto es, que se ha presentado una variación frente al criterio de imposición de costas que regía bajo la redacción original de la Ley 1437 de 2011, concordada con el Código General del Proceso, el juez deberá analizar si la demanda o su contestación fueron presentadas con manifiesta carencia de fundamento 11 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, C.P. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ.
Bogotá D.C., 31 de enero de 2018. Radicación número: 05001233300020140005802. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD DEMANDANTE: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES DEMANDADO: MARTHA LUCÍA PUERTA CORREA RADICADO: 05001 33 33 005 2018 00211 01 16 legal, lo que se traduce en un estudio más detallado de los argumentos dados por las partes y su participación dentro del proceso.
En estos términos no hay lugar a imponer costas procesales contra la parte vencida en esta instancia, toda vez que el medio de control ejercido implica un interés general y los planteamientos de COLPENSIONES están fundados en una comprensión razonable del ordenamiento jurídico; es decir, no se observa que el recurso haya sido formulado de forma caprichosa o sin fundamento alguno. Adicionalmente, no se advierte que en el trámite del presente proceso se hayan probado actuaciones que configuren una mala fe o temeridad de su parte. 3.2.
Reconocimiento de personería Por virtud del poder general aportado el 1º de febrero de 202512, se reconocerá personería a la sociedad ENLACE JURÍDICO EMPRESARIAL S.A.S. para actuar en nombre y representación de la entidad vinculada UGPP. Igualmente, se reconocerá personería a la abogada ADRIANA CAMARGO GUZMÁN como apoderada sustituta, con base en la sustitución presentada en el mismo documento.
Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEGUNDA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 6 de junio de 2023, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Medellín.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas y agencias en derecho en segunda instancia, por las razones expresadas en las consideraciones de esta sentencia.
TERCERO: RECONOCER personería a la sociedad ENLACE JURÍDICO EMPRESARIAL S.A.S. para que represente a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP-, en los términos del poder general presentado el 1º de febrero de 2025. Igualmente, a la abogada ADRIANA CAMARGO GUZMÁN, con T.P. Nº 186.716, para actuar como apoderada sustituta de la misma entidad, en los términos de la sustitución presentada en la misma fecha. 12 Documento 83MemorialOnline20250201PoderSustituciónPoderColpensiones.pdf.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD DEMANDANTE: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES DEMANDADO: MARTHA LUCÍA PUERTA CORREA RADICADO: 05001 33 33 005 2018 00211 01 17 CUARTO: En firme esta sentencia y previas las comunicaciones del caso, devuélvase el expediente al juzgado de origen.
CÓPIESE Y
NOTIFÍQUESE13 La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, ÁLVARO CRUZ RIAÑO VERÓNICA GUTIÉRREZ TOBÓN JAIVER CAMARGO ARTEAGA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 13 Correos: notificacionesjudiciales@colpensiones.gov.co, paniaguamedellin1@gmail.com, juliocesarmedina2003@yahoo.es, acarcamo@ugpp.gov.co, francisco.bedoya@ejempresarial.com, notificacionesjudicialesugpp@ugpp.gov.co, adaris07@hotmail.com