SISTEMA GENERAL EN SALUD – Ley 100 de 1993 / DEVOLUCIÓN DE APORTES PAGADOS - Sistema de seguridad social Síntesis del caso: Le corresponde a la Sala resolver si ¿le asiste razón al Juzgado de primera instancia al acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda, en cuanto considera no es procedente obtener el reintegro de los dineros que fueron pagados erróneamente, por el paso del tiempo, ya que de conformidad con la normatividad que regula el caso, para el momento de la expedición de los actos administrativos, su reclamación debía hacerse dentro de los 12 meses siguientes al pago? o por el contrario, ¿No se deben aplicar estos términos prescriptivos a Colpensiones, por tratarse de recursos parafiscales? Extracto: (…) En consideración a lo anterior, se creó la Ley 100 de 1993, a través de la cual se pretende garantizar el derecho irrenunciable de las personas a tener una seguridad social integral, basada en el concepto de dignidad.
(…) En consideración a los preceptos constitucionales antes mencionados, se dispuso que no se podrán utilizar recursos del sistema con fines diferentes a ella, por lo que se previó la intervención del Estado en el manejo y administración de los recursos que integran los dos regímenes del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en gran medida en el ADRES, anteriormente FOSYGA, creada por la Ley 1753 de 2015.
(…) Teniendo en cuenta esta decisión, es necesario aclarar que se procederá a variar la posición que se tenía frente a asuntos similares que se han resuelto por parte de esta Sala de decisión, específicamente en lo que concierne al término perentorio de 12 meses, el cual se aplicaba para las reclamaciones de las cotizaciones que erróneamente se hicieron al sistema; razón por la cual, acogiendo el precedente judicial y en pro del principio de legalidad, se resaltará algunos apartes que sustentaron la decisión tomada por la Alta Corte.
(…) En este sentido, entendiendo que al no haber establecido el legislador un tiempo de prescripción de la acción de cobro de aportes al Sistema General de Seguridad Social en salud, debe acudirse en este caso, a las normas generales sobre la prescripción, contenidas en el artículo 2536 del Código Civil, que dispone que la acción ejecutiva prescribe en cinco años y la ordinaria en diez.
Lo anterior, en consideración a los periodos que se reclaman9, toda vez que, con la expedición del artículo 119 de la Ley 1873 de 2017, esto cambió, ya que se le dio la facultad a las Entidades Administradoras del Régimen de Prima Media con Prestación definida de reclamar en cualquier tiempo la devolución de los recursos que se hubieren transferido a las Empresas Promotoras de Salud, sin embargo, esta última norma no sería aplicable al caso concreto.
(…) No desconoce esta dependencia judicial el carácter de los recursos públicos que aquí se reclaman como parafiscales, por lo que la decisión tomada por el A quo, no va en contravía de los principios que rigen al sistema de seguridad social, ya que la destinación de dichos dineros sigue en manos del ADRES, en cumplimiento del artículo 41 del Decreto 4107 de 2011, en el que se plasma que los recursos de la cotización del régimen contributivo de salud no compensados por los aseguradores en salud, ingresarán a la subcuenta de garantías en salud.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL DEMANDANTE: EPS SURA DEMANDADO: COLPENSIONES VINCULADA: ADRES (ANTES FOSYGA) RADICADO: 05001 33 33 026 2018 00236 01 2 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL DEMANDANTE: EPS SURA DEMANDADO: COLPENSIONES VINCULADA: ADRES (ANTES FOSYGA) RADICADO: 05001 33 33 026 2018 00236 01 3 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEGUNDA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: ÁLVARO CRUZ RIAÑO Medellín, veintiocho (28) de mayo de dos mil veinticinco (2025) MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL DEMANDANTE EPS Y MEDICINA PREPAGADA SURAMERICANA S.A. DEMANDADO ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES VINCULADO ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL (ADRES) RADICADO 05001-33-33-026-2018-00236-01 INSTANCIA SEGUNDA PROCEDENCIA JUZGADO VEINTISÉIS ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN ASUNTO DEVOLUCIÓN DE APORTES EN SALUD DECISIÓN CONFIRMA DECISIÓN SENTENCIA 17 EXPEDIENTE 026 2018 00236 01 Decide esta Sala el recurso de apelación presentado por la parte demandada en contra de la sentencia proferida el día 6 de febrero de 2024 por el Juzgado Veintiséis Administrativo Oral del Circuito de Medellín, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Medio de control La EPS Y MEDICINA PREPAGADA SURAMERICANA S.A. EPS SURA, acudió en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho – no laboral, con el fin de que se declare la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales se le exige a la entidad demandante una devolución de aportes en salud. 1.2.
Pretensiones Declarar la nulidad parcial de la Resolución No. SUB 121649 del 10 de julio de 2017 proferida por COLPENSIONES, por medio de la cual se ordenó a la EPS SURA la devolución de aportes en salud realizados por COLPENSIONES con cargo a las mesadas pensionales del señor OSCAR ALFONSO VÉLEZ FERRER. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL DEMANDANTE: EPS SURA DEMANDADO: COLPENSIONES VINCULADA: ADRES (ANTES FOSYGA) RADICADO: 05001 33 33 026 2018 00236 01 4 Igualmente, pretende la nulidad de la Resolución No. SUB 3706 del 10 de enero de 2018 y la Resolución No. DIR 1715 del 25 de enero de 2018, que resolvió el recurso de reposición y apelación que confirmaron la decisión recurrida.
A título de restablecimiento del derecho, solicita que no se exija a la EPS SURA el pago de los aportes allí indicados, o en el evento que se haya realizado el pago, se restituya el valor cancelado debidamente indexado. Pide que se condene a COLPENSIONES al pago de intereses de mora desde la fecha en que la EPS SURA haya realizado la devolución y hasta el momento del cumplimiento de la sentencia. 1.3.
Supuestos fácticos 1. El ISS mediante la Resolución No. 012062 del 29 de marzo de 2007, reconoció la pensión de vejez al señor Oscar Alfonso Vélez Ferrer, en virtud de un fallo judicial en el que se le reliquida disminuyendo el valor de la mesada pensional mediante la Resolución No. SUB 121649 del 10 de julio de 2017. 2. Colpensiones, por medio de la mencionada Resolución, ordena al pensionado el reintegro de una suma de dinero y a la EPS SURA la devolución de los aportes realizados por Colpensiones con cargo a ese mayor valor en la suma de $667.200. 3.
La EPS SURA presentó los recursos de reposición en subsidio apelación contra la Resolución del 10 de julio de 2017, las cuales fueron resueltas por medio de las Resoluciones No. SUB 3706 del 10 de enero de 2018 y No. DIR 1715 del 25 de enero de 2018, por medio de las cuales se confirma la primera decisión. 1.4. Normas violadas y concepto de violación La parte actora estima trasgredidas las disposiciones contenidas en el artículo 29 de la Constitución Política, artículo 57 de la Ley 100 de 1993, artículo 19 de la Ley 797 de 2003, Decreto 4023 de 2011, Decreto 674 de 2014 y artículo 119 de la Ley 1873 de 2017.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL DEMANDANTE: EPS SURA DEMANDADO: COLPENSIONES VINCULADA: ADRES (ANTES FOSYGA) RADICADO: 05001 33 33 026 2018 00236 01 5 Como concepto de violación, manifiesta que queda claro que Colpensiones reconoció y pagó al señor Oscar Alfonso Vélez Ferrer mesadas pensionales en virtud del trámite administrativo adelantado por esa entidad.
El retroactivo se realizó en virtud del fallo judicial que así lo ordenaba, al igual que las costas e intereses de mora. Señala que en ningún momento existió un pago por parte de Colpensiones a una EPS equivocada, simplemente en virtud de un fallo judicial Colpensiones recalculó la pensión considerando que durante más de 2 años había realizado pago por un valor superior al que estaba obligado.
Manifiesta que el pago realizado por Colpensiones a EPS SURA no fue con recursos de Colpensiones, fue una deducción de una mesada pensional. Indica que Colpensiones tiene la obligación de retener parte de la mesada pensional y trasladarla al Sistema de Seguridad Social en salud, pero no es un pago propio, no es un pago realizado con sus recursos, es un descuento de la mesada pensional, es un pago realizado en nombre del pensionado.
Señala que el proceso de giro y compensación de aportes está regulado en el Decreto 4023 de 2011, hoy incorporado al Decreto Unificado 780 de 2016. En términos sencillos el empleador aporta a través del Operador de Información (Planilla Integrada de Aportes - PILA) lo descontado al trabajador y lo que el empleador está obligado a pagar este dinero se traslada a la EPS en la que está afiliado el trabajador, y la EPS gira ese dinero a la subcuenta de compensación. El FOSYGA determina el valor (Unidad de Pago por Capitación - UPC) a que tiene derecho la EPS por cada afiliado (independientemente del aporte realizado) y le gira ese dinero.
Conforme a lo anterior, señala que la EPS SURA trasladó al FOSYGA las cotizaciones recibidas, tanto en su condición de empleados, como en su condición de pensionado. Posteriormente, el FOSYGA canceló a la EPS SURA el valor de la UPC, la cual es independente al valor de los aportes, y el valor es el mismo tanto si los aportes del señor Oscar Alfonso Vélez Ferrer fueran exclusivamente como empleado, como pensionado, o si realizara aportes por más de un ingreso.
Señala que el FOSYGA es el destinatario de todos los aportes. En el evento de que se haya realizado un aporte sin justificación legal la EPS traslada al FOSYGA la solicitud de reintegro y es el FOSYGA quien determina si procede o no la solicitud. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL DEMANDANTE: EPS SURA DEMANDADO: COLPENSIONES VINCULADA: ADRES (ANTES FOSYGA) RADICADO: 05001 33 33 026 2018 00236 01 6 Expresa que Colpensiones en los actos administrativos objeto de control desconoce el procedimiento indicado en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, señalando que EPS SURA Y/O FOSYGA están obligados a realizar la devolución. Dicho acto administrativo pretende generar una obligación solidaria en la EPS y en el FOSYGA sin que la norma cree tal solidaridad.
La EPS tiene la obligación realizar el trámite, pero el encargo de autorizar y girar los recursos para el reembolso de los aportes es el FOSYGA. Manifiesta que los aportes que se pretenden sí están prescritos, por cuanto no se cobraron en los 12 meses indicados en la norma, por lo tanto, no puede cobrarlos. Lo cual se encuentra establecido en el artículo 1° del Decreto 674 de 2014.
Refiere que el Decreto 674 de 2014 fue expedido el día 2 de abril de ese año, de tal manera que el año indicado en esa norma venció el día 2 de abril de 2015. Hasta antes de la Resolución Nro. SUB 121649 del 10 de julio de 2017, no había presentado COLPENSIONES solicitud de reintegro de esos aportes, de tal forma que para la fecha de expedición el acto administrativo ya había transcurrido más de un año, mucho más si se cuenta desde la fecha de notificación del mismo Concluye diciendo que la solución dada por la norma es la más lógica dado que COLPENSIONES bajo el argumento que se trata de recursos públicos pretende la devolución de recursos que igualmente son públicos al estar en poder del FOSYGA o quien haga sus veces y por pertenecer estos al Sistema de Seguridad Social en Salud.
La norma indica que no se realiza la devolución sino que COLPENSIONES deberá efectuar un cruce contable de cuentas con cargo a los aportes que la Nación tiene que realizar constantemente a esa entidad tanto para su funcionamiento como para el pago de pensiones. En ese sentido, COLPENSIONES no podrá cobrar esos recursos a la EPS, y mucho menos al FOSYGA simplemente realizará un cruce de cuentas contable contra los recursos recibidos de la Nación y esos dineros continuaran en poder del FOSYGA. 1.5.
Contestación a la demanda 1.5.1. Administradora de los recursos del sistema general de seguridad social en salud – ADRES Presentó contestación de manera extemporánea. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL DEMANDANTE: EPS SURA DEMANDADO: COLPENSIONES VINCULADA: ADRES (ANTES FOSYGA) RADICADO: 05001 33 33 026 2018 00236 01 7 1.5.2.
Colpensiones1 La entidad demandada dio contestación a la demanda indicando que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, la EPS SURA al tener conocimiento de una doble cotización por uno de sus afiliados, debería de haber realizado y activado las alertas que le obliga por medio de la Resolución Nro. 3361 de 2013 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, en la cual se dictan las normas por la cuales se puede solicitar el reintegro de sumas de dinero, en igual sentido, informa que el trámite a seguir está regulado por la Ley 1281 de 2002, por la Ley 1066 de 2006 en su artículo 5°, que estas normas son dictadas con la finalidad de proteger los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
En este sentido, señala que la EPS SURA al determinar una doble cotización por uno de sus afiliados, debió realizar el reporte y las gestiones necesarias para efectuar los reintegros o devoluciones de los respectivos dineros a la entidad que los giró, en este caso los mismos debieron ser girados a favor de COLPENSIONES. Señala que, al ser temas contenidos en el carácter de dineros parafiscales, no puede aplicarse la prescripción de términos, puesto que lo que se busca es la protección del sistema.
Manifiesta que según el artículo 850 del Estatuto Tributario, norma aplicable por remisión del artículo 3° del Decreto 0924 de 2009 la EPS SURA debe devolver los pagos en exceso o de lo no debido que hayan efectuado los contribuyentes. La solicitud de devolución de estos saldos se debe presentar a más tardar dos años después de la fecha de vencimiento del término para declarar.
Sin embargo, indica que voluntad del legislador, a las solicitudes de devolución de pagos en exceso o de lo no debido, cuyo procedimiento es el mismo de las devoluciones, no se aplica el termino de dos años que la ley tributaria especial señala para estas, sino la norma general de prescripción que establecen los artículos 11 y 21 del Decreto 1000 de 1997, reglamentario del procedimiento de las devoluciones y compensaciones, contenidas en los artículos 2537 y 2536 del Código Civil, conforme con el cual la acción ejecutiva prescribe en diez (10 años, antes de ser modificada esta disposición por el artículo 8 de la Ley 791 de 27 de diciembre de 2002) y, actualmente, en cinco (5), si para solicitar el reintegro existe un título que acredite 1 Págs. 36 a 54 012ContestacionDeLaDemanda MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL DEMANDANTE: EPS SURA DEMANDADO: COLPENSIONES VINCULADA: ADRES (ANTES FOSYGA) RADICADO: 05001 33 33 026 2018 00236 01 8 que el contribuyente realice al fisco un pago no debido o superior al que legalmente le correspondía. 1.6.
Sentencia apelada2 El Juzgado Veintiséis Administrativo del Circuito de Medellín, a través de Sentencia del 6 de febrero de 2024, decidió declarar la nulidad parcial de la Resolución No. SUB 121649 del 10 de julio de 2017, esto es, en lo relativo a su artículo cuarto, por medio del cual la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES (COLPENSIONES) le ordenó a la EPS SURA devolver la suma DE SEISCIENTOS SESENTA Y SIETE MIL DOSCIENTOS PESOS ($667.200), valor que corresponde a las diferencias en los aportes realizados por el señor OSCAR ALFONSO VÉLEZ FERRER desde enero de 2009 hasta junio de 2017.
Declaró la nulidad de las resoluciones número SUB 3706 del 10 de enero de 2018 y DIR 1715 del 25 de enero de 2018, por medio de las cuales la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES (COLPENSIONES), al resolver los recursos de reposición y apelación, confirmó la Resolución SUB 121649 del 10 de julio de 2017. A título de restablecimiento del derecho, se declaró que ni la EPS SURA ni la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (ADRES) tienen la obligación de realizar la devolución y/o pago de los aportes indicados en los actos administrativos precitados; en caso de que SURA EPS hubiera realizado la devolución de la suma referida, COLPENSIONES tendrá que restituir a su favor el valor cancelado en forma indexada, para lo que deberá utilizarse la fórmula indicada en dicha providencia. Se condenó en costas a COLPENSIONES, fijando las agencias en derecho en $66.720.
Como sustento de la decisión señaló que Colpensiones pretendía obtener el reintegro de los aportes a salud realizados por el pensionado por medio de la EPS Sura de enero de 2009 a junio de 2017, por lo que, teniendo en cuenta las normas que se citaron en dicha providencia, debía presentar la solicitud a la EPS antes del dos (2) de abril de 2015, es decir, dentro de los doce (12) meses siguientes a la 2 13 Sentencia_(6-2-24) devolución aportes Sura - Colpensiones MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL DEMANDANTE: EPS SURA DEMANDADO: COLPENSIONES VINCULADA: ADRES (ANTES FOSYGA) RADICADO: 05001 33 33 026 2018 00236 01 9 entrada en vigencia del Decreto 674 de 2014, para que luego la entidad prestadora de salud determinara la pertinencia del reintegro y solicitara el reembolso ante el Fosyga (hoy Adres).
Indica que los actos administrativos demandados no pueden asimilarse a la solicitud de devolución de los aportes que debe ser radicada en la EPS, a la que se refiere el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, modificado por el artículo 1° del Decreto 674 de 2014, máxime cuando en el expediente no obra prueba alguna de dicha radicación. Manifiesta que Colpensiones no solo emitió una orden directa de devolución de los aportes pagados desde enero de 2009 a junio de 2017, sino que ordenó remitir la Resolución SUB 121649 del 10 de julio de 2017 a la Dirección Nacional de Carterapara que iniciara el proceso de cobro coactivo, omitiendo el procedimiento establecido en el Decreto 4023 de 2011, modificado por el artículo 1° del Decreto 674 de 2014, norma aplicable en la época que se desplegó la actuación administrativa, configurándose así la vulneración al debido proceso por parte de la demandada. 1.7.
Apelación sentencia3 Colpensiones, presentó apelación manifestando que del debate probatorio, no se advierte la existencia causal de nulidad de los mismos, por el contrario, hay ausencia de cualquier vicio, en tanto a que, los mismos fueron expedidos por autoridad competente, gozan de la presunción de validez y legalidad y para su creación se observaron todos y cada uno de los requisitos exigidos, así mismo la motivación plasmada en estos es consistente y congruente con las normas superiores en las que se funda, siempre buscando lo más favorable para el asegurado, además, la notificación de dichas resoluciones se hizo en debida forma.
Considera que Colpensiones se encuentra facultada para solicitar en cualquier tiempo la devolución de los recursos que hubiere transferido a las empresas promotoras de salud y/o al Ministerio de Salud y protección social, por concepto de aportes de personas fallecidas o que se determine administrativamente o judicialmente que no era procedente el giro de estos aportes, tal como ocurrió en el 3 15.1 05001333302620180023600 Recurso de apelación MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL DEMANDANTE: EPS SURA DEMANDADO: COLPENSIONES VINCULADA: ADRES (ANTES FOSYGA) RADICADO: 05001 33 33 026 2018 00236 01 10 presente caso, por lo que la EPS Y MEDICINA PREPAGADA SURAMERICANA S.A. – EPS SURA, debió presentar la solicitud detallada de devolución de cotizaciones ante el FOSYGA hoy ADRES, entidad legitimada para dar trámite.
Menciona que se desconoce que el artículo 12 del Decreto 2043 de 2011 ha mencionado que el aportante o pagador de Salud sólo cuenta con 12 meses para hacer la reclamación ante la EPS para la devolución, y que es está la que realiza la solicitud al FOSYGA, y que está entidad quien debe autorizar el reintegro, pero que este reintegro sólo puede hacerse a nombre del afiliado en salud.
Sin embargo, se debe dejar presente que COLPENSIONES no es un aportante sino un agente retenedor que por ley obliga a retener dineros de la mesada pensional y girarlo en favor de la EPS del afiliado. Señala que la EPS SURA al tener conocimiento de una doble cotización por uno de sus afiliados debería haber realizado y activado las alertas que le obliga por medio de la Resolución 3361 de 2013 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social en el cual se dictan las normas por las cuales se puede solicitar reintegro de sumas de dinero, en igual sentido se informa que el trámite a seguir está regulado por la Ley 181 de 2002, por la Ley 1066 de 2006 en su artículo 5°, esta norma con la finalidad de proteger los recursos del sistema general de Seguridad Social en salud.
Expresa que Colpensiones sí puede cobrar a la EPS SURA la devolución de unos dineros que recibió y compensó con el FOSYGA (hoy ADRES), en su momento, pues la naturaleza de los recursos no admite término alguno para solicitar la devolución, reintegro o compensación; la misma naturaleza parafiscal de los recursos y la actuación armónica entre las entidades que integran al Sistema General de Seguridad Social obligan a gestionar la devolución de tales sumas; no se trata de una obligación a cargo del afiliado, porque se trató del pago de mesadas que no debieron pagarse; no se trata de recuperar pensión obtenida por medios ilícitos, pues la causación de la pensión no está en discusión, solo el pago de lo no debido. 1.8.
Pronunciamiento en segunda instancia 1.8.1. EPS SURA4 4 Pronunciamiento frente a apelación COLPENSIONES jul-26 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL DEMANDANTE: EPS SURA DEMANDADO: COLPENSIONES VINCULADA: ADRES (ANTES FOSYGA) RADICADO: 05001 33 33 026 2018 00236 01 11 La parte actora presentó pronunciamiento en segunda instancia en donde indica que Colpensiones solo toma lo que considera conveniente del artículo 119 de la Ley 1873 de 2017, frente a lo cual considera que no existiría límite de tiempo para solicitar la devolución, pero esta normativa igualmente consagraba la obligación de cruce contable en ceros por parte de Colpensiones con los dineros girados por el Gobierno Nacional para el funcionamiento de dicha entidad, en este sentido, indica la entidad tuvo dos años para hacer el cruce contable en ceros.
Señal que la parafiscalidad alegada por Colpensiones no es impedimento para que en las acciones de lesividad se declare la no obligación del particular que recibió mesadas en cuantías superiores a su derecho o que no tenía derecho de reintegrar lo recibido. Indica que los recursos girados por Colpensiones y reclamados por los actos administrativos demandados, fueron recibidos por EPS SURA y transferidos por el trámite de giro compensación al FOSYGA – ADRES, de buena fe. 1.8.2.
Colpensiones5 Indica que se ratifica en los argumentos de defensa que se han esbozado a lo largo del proceso, insistiendo que no advierte la existencia una causal de nulidad de los actos administrativos demandados. 1.9. Pruebas relevantes - Resolución No. SUB 121649 del 10 de julio de 2017, por medio del cual se resuelve un trámite de prestaciones económicas en el régimen de prima media con prestación definida. 6 - Resolución No. 2017 12499111 2-2017 11684186 2, por la cual se confirma lo dispuesto la Resolución SUB 121649 del 10 de julio de 2017, mediante la cual Colpensiones ordenó el reintegro de las sumas de dinero a cargo de SURA EPS, en la suma de $667.200. 7 2.
CONSIDERACIONES 2.1. De la competencia 5 20AlegatosColpensionesMemorialWeb20247913756 6 Págs. 20 a 37 002Demanda 7 Págs. 47 a 62 002Demanda MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL DEMANDANTE: EPS SURA DEMANDADO: COLPENSIONES VINCULADA: ADRES (ANTES FOSYGA) RADICADO: 05001 33 33 026 2018 00236 01 12 Es competente este Tribunal para conocer en segunda instancia el presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo establecido en artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.2.
Problema jurídico Le corresponde a la Sala resolver si ¿le asiste razón al Juzgado de primera instancia al acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda, en cuanto considera no es procedente obtener el reintegro de los dineros que fueron pagados erróneamente, por el paso del tiempo, ya que de conformidad con la normatividad que regula el caso, para el momento de la expedición de los actos administrativos, su reclamación debía hacerse dentro de los 12 meses siguientes al pago? o por el contrario, ¿No se deben aplicar estos términos prescriptivos a Colpensiones, por tratarse de recursos parafiscales? 2.3.
Causa del problema jurídico Por causa se entiende la razón por la que ante un mismo problema jurídico las partes plantean tesis opuestas, advirtiéndose que su identificación es tan importante para la resolución del litigio como la formulación del problema jurídico. La causa del problema jurídico que se presenta en este caso se basa en una antinomia normativa, toda vez que Colpensiones, con base en la jurisprudencia del Consejo de Estado, señala que está legitimado para ejercer la reclamación pertinente a la EPS SURA, y obtener la devolución de los dineros que fueron pagados erróneamente al sistema, no pudiendo declararse la prescripción por ser dineros de carácter parafiscal que se rigen según lo establecido en el artículo 2536 del Código Civil, asimismo, informa que el trámite a seguir es el consagrado en la Ley 181 de 2002 y Ley 1066 de 2006 en su artículo 5°, mientras el Juzgado de primera instancia, considera que la normatividad aplicable para este caso es la contenida en el Decreto 4023 de 2011, modificado por el Decreto 674 de 2014, en donde se habla de un término perentorio de 12 meses para efectuar la devolución de cotizaciones pagadas erróneamente. 2.4.
Marco normativo y jurisprudencial MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL DEMANDANTE: EPS SURA DEMANDADO: COLPENSIONES VINCULADA: ADRES (ANTES FOSYGA) RADICADO: 05001 33 33 026 2018 00236 01 13 2.4.1. Sistema general en salud El sistema general en salud en Colombia se encuentra regulado en los artículos 48 y 49 de la Constitución Política, entendiéndolo como un servicio obligatorio a cargo del Estado.
En consideración a lo anterior, se creó la Ley 100 de 1993, a través de la cual se pretende garantizar el derecho irrenunciable de las personas a tener una seguridad social integral, basada en el concepto de dignidad. En el artículo 153 de la mencionada normatividad se plasman los principios del sistema general de seguridad social en salud, en donde se destacan los siguientes principios: “3.1 Universalidad.
El Sistema General de Segundad Social en Salud cubre a todos los residentes en el país, en todas las etapas de la vida. 3.2 Solidaridad. Es la práctica del mutuo apoyo para garantizar el acceso y sostenibilidad a los servicios de Seguridad Social en Salud, entre las personas. 3.3 Igualdad. El acceso a la Seguridad Social en Salud se garantiza sin discriminación a las personas residentes en el territorio colombiano, por razones de cultura, sexo, raza, origen nacional, orientación sexual, religión, edad o capacidad económica, sin perjuicio de la prevalencia constitucional de los derechos de los niños. 3.4 Obligatoriedad.
La afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud es obligatoria para todos los residentes en Colombia.” “(…)” En el artículo 157 de la mencionada normatividad se establecen los tipos de participantes en el sistema general de salud, dentro de los cuales se encuentra las personas vinculadas a partir del contrato de trabajo, lo servidores públicos, los pensionados y los trabajadores independientes.
Asimismo, se plasma los afiliados al régimen subsidiado, en consideración a las personas que no tienen capacidad económica para cubrir la cotización. Con respecto a la administración del régimen contributivo el artículo 205, establece lo siguiente: “ARTÍCULO 205. ADMINISTRACIÓN DEL RÉGIMEN CONTRIBUTIVO. Las Entidades Promotoras de Salud recaudarán las cotizaciones obligatorias de los afiliados, por delegación del Fondo de MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL DEMANDANTE: EPS SURA DEMANDADO: COLPENSIONES VINCULADA: ADRES (ANTES FOSYGA) RADICADO: 05001 33 33 026 2018 00236 01 14 Solidaridad y Garantía. De este monto descontarán el valor de las Unidades de Pago por Capitación - UPC - fijadas para el Plan de Salud Obligatorio y trasladará la diferencia al Fondo de Solidaridad y Garantía a más tardar el primer día hábil siguiente a la fecha límite establecida para el pago de las cotizaciones.
En caso de ser la suma de las Unidades de Pago por Capitación mayor que los ingresos por cotización, el Fondo de Solidaridad y Garantía deberá cancelar la diferencia el mismo día a las Entidades Promotoras de Salud que así lo reporten.” (Subraya fuera de texto) En consideración a los preceptos constitucionales antes mencionados, se dispuso que no se podrán utilizar recursos del sistema con fines diferentes a ella, por lo que se previó la intervención del Estado en el manejo y administración de los recursos que integran los dos regímenes del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en gran medida en el ADRES, anteriormente FOSYGA, creada por la Ley 1753 de 2015. 2.4.2.
Devolución de aportes pagados al sistema de seguridad social Con respecto a este tema, el Decreto 4023 de 2011, “Por el cual se reglamenta el proceso de compensación y el funcionamiento de la Subcuenta de Compensación Interna del Régimen Contributivo del Fondo de Solidaridad y Garantía – Fosyga, se fijan reglas para el control del recaudo de cotizaciones al Régimen Contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones” en su artículo 12, establece el trámite de la devolución de las cotizaciones.
Dicha disposición fue modificada por el artículo 1° del Decreto 674 de 2014, que estableció lo siguiente: “ARTÍCULO 1. Modificase el artículo 12 del Decreto número 4023 de 2011, el cual quedará, así: “Devolución de cotizaciones. Cuando los aportantes soliciten a las EPS y a las EOC reintegro de pagos erróneamente efectuados, estas entidades deberán determinar la pertinencia del reintegro.
De ser procedente el reintegro, la solicitud detallada de devolución de cotizaciones, deberá presentarse al Fosyga por la EPS o la EOC el último día hábil de la primera semana de cada mes. El Fosyga procesará y generará los resultados de la información de solicitudes de reintegro presentada por las EPS y EOC dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la fecha de presentación de la información. Las EPS y las EOC una vez recibidos los resultados del procesamiento de la información por parte del Fosyga, deberán girar de forma inmediata los recursos al respectivo aportante.
A partir de la entrada en operación de las cuentas maestras, los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones pagadas erradamente, dentro de los doce (12) meses siguientes a la fecha de pago. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL DEMANDANTE: EPS SURA DEMANDADO: COLPENSIONES VINCULADA: ADRES (ANTES FOSYGA) RADICADO: 05001 33 33 026 2018 00236 01 15 Para las cotizaciones anteriores a la entrada en operación de las cuentas maestras, los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones, dentro de los doce (12) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente decreto”.
(Negrilla fuera de texto). El artículo 23 determina el control de pagos sin justa causa, el cual fue modificado por el Decreto 674 de 2014, “Por el cual se modifican los plazos en el proceso de compensación y funcionamiento de la Subcuenta de Compensación Interna del Régimen Contributivo del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga) y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 3° determinó: “ARTÍCULO 3.
Modificase el artículo 23 del Decreto número 4023 de 2011, el cual quedará así: “Control de pagos sin justa causa. El Fosyga realizará los cruces y validaciones para evitar pagos sin justa causa en el proceso de compensación o de los demás recursos reconocidos a las EPS y a las EOC con cargo al Fosyga y en todo caso, realizará la verificación de la inexistencia de pagos dobles.
En caso de evidenciarse pagos de UPC u otros conceptos sin justa causa, sin importar el proceso de compensación al que corresponda, el Fosyga adelantará las gestiones correspondientes ante las EPS y las EOC, requiriéndoles la devolución de los recursos, de acuerdo con lo establecido en el artículo 3o del Decreto ley 1281 de 2002. En caso de no efectuarse el reintegro de dichos recursos, dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes, se dará traslado de los hechos y soportes documentales a la Superintendencia Nacional de Salud, quien ordenará el reintegro inmediato de los recursos.
En el evento en que no se efectúe el reintegro ordenado, la Superintendencia Nacional de Salud informará de tal situación al Fosyga, quien podrá descontar los valores involucrados de futuros reconocimientos de UPC o prestaciones económicas según corresponda.” Posteriormente, se expidió el Decreto 780 de 2016, por medio del cual se compila y simplifican todas las normas reglamentarias preexistentes en el sector salud, en donde en su artículo 2.6.1.1.2.2, establece: “Artículo 2.6.1.1.2.2 Devolución de cotizaciones.
Cuando los aportantes soliciten a las EPS y a las EOC reintegro de pagos erróneamente efectuados, estas entidades deberán determinar la pertinencia del reintegro. De ser procedente el reintegro, la solicitud detallada de devolución de cotizaciones, deberá presentarse al Fosyga por la EPS o la EOC el último día hábil de la primera semana de cada mes.
El Fosyga procesará y generará los resultados de la información de solicitudes de reintegro presentada por las EPS y EOC dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la fecha de presentación de la información. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL DEMANDANTE: EPS SURA DEMANDADO: COLPENSIONES VINCULADA: ADRES (ANTES FOSYGA) RADICADO: 05001 33 33 026 2018 00236 01 16 Las EPS y las EOC una vez recibidos los resultados del procesamiento de la información por parte del Fosyga, deberán girar de forma inmediata los recursos al respectivo aportante.
A partir de la entrada en operación de las cuentas maestras, los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones pagadas erradamente, dentro de los doce (12) meses siguientes a la fecha de pago. Para las cotizaciones anteriores a la entrada en operación de las cuentas maestras, los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones, dentro de los doce (12) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente decreto.” (Negrilla fuera de texto).
Frente a la anterior normativa, deberá tenerse en cuenta la Sentencia del Consejo de Estado, proferida el 7 de septiembre de 2023, radicado No. 11001032400020220037001, CP. Milton Chávez García, que estudió la legalidad de dicha disposición, como se entrará a explicar en el caso concreto. La parte apelante, frente a las acciones de cobro en este asunto, señala que debe aplicarse el artículo 2536 del Código Civil, el cual señala: “ARTÍCULO 2536. <PRESCRIPCION DE LA ACCION EJECUTIVA Y ORDINARIA>. <Artículo modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002.
El nuevo texto es el siguiente:> La acción ejecutiva se prescribe por cinco (5) años. Y la ordinaria por diez (10). La acción ejecutiva se convierte en ordinaria por el lapso de cinco (5) años, y convertida en ordinaria durará solamente otros cinco (5). Una vez interrumpida o renunciada una prescripción, comenzará a contarse nuevamente el respectivo término.” Con base en lo anterior, se entrará a resolver la antinomia normativa que se plantea en cuanto al trámite y tiempo en que se debió solicitar la devolución de aportes al sistema de seguridad social.
3. CASO CONCRETO La Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, entidad apelante, señala que puede solicitar la devolución de los recursos en cualquier tiempo ya que los recursos son de naturaleza parafiscal, por lo que para este caso debe aplicarse MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL DEMANDANTE: EPS SURA DEMANDADO: COLPENSIONES VINCULADA: ADRES (ANTES FOSYGA) RADICADO: 05001 33 33 026 2018 00236 01 17 la Ley 181 de 2002 y el artículo 5° de la Ley 1066 de 2006, que habla sobre el cobro coactivo para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor.
Asimismo, indica que no le es aplicable el término de los 12 meses que contempla el Decreto 4023 de 2011, modificado por el artículo 1° del Decreto 674 de 2014, ya que Colpensiones no es un aportante sino un agente retenedor por Ley lo obliga a retener los dineros de la mesada pensional y girarlo a favor de la EPS del afiliado. Por su parte, el Juzgado de primera instancia frente a este punto, considera que se debe dar aplicación al artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, modificado por el Decreto 674 de 2014, en el que se indica que el reintegro de los recursos girados erróneamente debe solicitarse dentro de los 12 meses siguientes al pago de los mismos.
En este sentido consideró que Colpensiones superó los 12 meses establecidos en dicha normatividad, por lo que no era procedente su reclamación. Vistos los argumentos expuestos y haciendo un recuento normativo sobre la vigencia de las normas que sustentan la decisión, observa esta dependencia judicial que el Consejo de Estado por medio de sentencia del 7 de septiembre de 2023, Radicado No. 11001032400020220037001 de 2023, CP.
Milton Chaves García, decidió declarar la nulidad del artículo 12, inciso 4° y 5° del Decreto 4023 de 2011, del artículo 1°, incisos 4 y 5, del Decreto 674 de 2014 y del artículo 2.6.1.1.2.2 del Decreto 780 de 2016, normativa en la que se establecía el término de 12 meses siguientes del pago para reclamar la devolución de las cotizaciones pagadas erróneamente.
Teniendo en cuenta esta decisión, es necesario aclarar que se procederá a variar la posición que se tenía frente a asuntos similares que se han resuelto por parte de esta Sala de decisión, específicamente en lo que concierne al término perentorio de 12 meses, el cual se aplicaba para las reclamaciones de las cotizaciones que erróneamente se hicieron al sistema; razón por la cual, acogiendo el precedente judicial y en pro del principio de legalidad, se resaltará algunos apartes que sustentaron la decisión tomada por la Alta Corte.
El Consejo de Estado señala que las normas demandadas, contenidas en el artículo 12, inciso 4° y 5° del Decreto 4023 de 2011, del artículo 1°, incisos 4° y 5°del Decreto 674 de 2014 y del artículo 2.6.1.1.2.2 del Decreto 780 de 2016, estableció un límite temporal que no está previsto en la Ley reglamentada, por MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL DEMANDANTE: EPS SURA DEMANDADO: COLPENSIONES VINCULADA: ADRES (ANTES FOSYGA) RADICADO: 05001 33 33 026 2018 00236 01 18 medio de la cual se desarrolla el proceso de devolución de aporte Sistema de Seguridad Social.
Citando a la Corte Constitucional en Sentencia C-034 de 2014, se ha establecido que corresponde es al legislador desarrollar el debido proceso y definir el mismo, dentro de los cuales se establece el objeto, las etapas, términos, recursos y demás elementos de cada actuación. Con base en los pronunciamientos de dicha Corporación, señaló que “no es posible que mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria se creen, modifiquen o supriman etapas o términos del procedimiento administrativo, pues este último establece las relaciones con antelación entre el usuario y la administración»8 En este sentido, frente a la norma en discusión concluyó lo siguiente: “Teniendo en cuenta que la ley reglamentada no establece ningún término para que los contribuyentes puedan solicitar la devolución de aportes erradamente pagados, so pena de que les precluya la oportunidad, las disposiciones enjuiciadas, en tanto establecen que dichas sumas solo podrán solicitarse en el plazo de doce meses, contados a partir de cualquiera de las hipótesis allí planteadas, representan un exceso de la potestad reglamentaria, que conduce a la nulidad de las siguientes disposiciones: artículo 12, incisos 4 y 5 del Decreto 4023 de 2011, artículo 1, incisos 4 y 5 del Decreto 674 de 2014, que modifica el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011 y artículo 2.6.1.1.2.2 del Decreto 780 de 2016, compilatorio de las normas anteriores.” (Subraya y negrilla fuera de texto).
Conforme a lo anterior, teniendo en cuenta los argumentos dados por las partes y la antinomia normativa que se presenta en este asunto, es claro para esta Sala, que por los efectos jurídicos que implica la nulidad de las normas aplicables al caso y bajo las cuales se basó la sentencia de primera instancia, no es posible aplicar el término perentorio de 12 meses que plantea los incisos 4° y 5° del Decreto 674 de 2014.
En este sentido, entendiendo que al no haber establecido el legislador un tiempo de prescripción de la acción de cobro de aportes al Sistema General de Seguridad Social en salud, debe acudirse en este caso, a las normas generales sobre la prescripción, contenidas en el artículo 2536 del Código Civil, que dispone que la acción ejecutiva prescribe en cinco años y la ordinaria en diez.
Lo anterior, en 8 Consejo de Estado. Sentencia del 6 de julio de 2020, exp. 11001-03-26-000-2013-00114-00 (48183), C.P. Ramiro Pazos Guerrero MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL DEMANDANTE: EPS SURA DEMANDADO: COLPENSIONES VINCULADA: ADRES (ANTES FOSYGA) RADICADO: 05001 33 33 026 2018 00236 01 19 consideración a los periodos que se reclaman9, toda vez que, con la expedición del artículo 119 de la Ley 1873 de 2017, esto cambió, ya que se le dio la facultad a las Entidades Administradoras del Régimen de Prima Media con Prestación definida de reclamar en cualquier tiempo la devolución de los recursos que se hubieren transferido a las Empresas Promotoras de Salud, sin embargo, esta última norma no sería aplicable al caso concreto.
Ahora, con respecto al trámite establecido en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, modificado por el Decreto 674 de 2014, se tiene que la entidad que debía solicitar la devolución de los dineros pagados erróneamente ante la ADRES, era la EPS y no Colpensiones, como los señala el segundo inciso de dicha normatividad, por lo que, frente a este punto, no es viable jurídicamente que con los actos administrativos demandados se emita una orden de devolución a la “EPS SURA y/o ADRES” como se realizó. En este sentido, la irregularidad presentada, no está dada en el término perentorio para presentar la solicitud, que como se indicó ya no es aplicable, sino en la competencia de la que carecía Colpensiones para emitir los actos administrativos demandados, ya que deberá ser la EPS quien presente la reclamación ante FOSYGA la solicitud de estos dineros, siendo esta última entidad quien deberá determinar si es procedente o no el reintegro.
No desconoce esta dependencia judicial el carácter de los recursos públicos que aquí se reclaman como parafiscales, por lo que la decisión tomada por el A quo, no va en contravía de los principios que rigen al sistema de seguridad social, ya que la destinación de dichos dineros sigue en manos del ADRES, en cumplimiento del artículo 41 del Decreto 4107 de 2011, en el que se plasma que los recursos de la cotización del régimen contributivo de salud no compensados por los aseguradores en salud, ingresarán a la subcuenta de garantías en salud.
Conforme a lo antes expuesto, se confirmará la sentencia de primera instancia, pero con base en las consideraciones expuestas en esta providencia. 3.1. Condena en costas El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” 9 20 de junio de 2017 hasta el 31 de mayo de 2017.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL DEMANDANTE: EPS SURA DEMANDADO: COLPENSIONES VINCULADA: ADRES (ANTES FOSYGA) RADICADO: 05001 33 33 026 2018 00236 01 20 Este artículo fue adicionado en un inciso por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, así: “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” En consideración de lo anterior, esto es, que se ha presentado una modificación frente al criterio de imposición de costas que regía bajo la redacción original de la Ley 1437 de 2011, concordada con el Código General del Proceso, se encuentra que en ese caso no hay lugar a imponer costas procesales, ya que los planteamientos de la respuesta a la demanda y al recurso de apelación, estuvieron fundados en una comprensión razonable del ordenamiento jurídico por la parte demandada; es decir, no se advierte que la defensa haya sido formulada de forma caprichosa o sin fundamento alguno. Igualmente, la defensa de la entidad demandada resulta congruente y comprensible bajo las normas invocadas.
En consecuencia, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia. Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEGUNDA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia del 6 de febrero de 2024, proferida por el Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito de Medellín, conforme a las consideraciones y aclaraciones de esta providencia.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas y agencias en derecho en segunda instancia, por las razones expresadas en las consideraciones de esta providencia.
TERCERO: En firme esta sentencia y previas las comunicaciones del caso, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. CÓPIESE Y
NOTIFÍQUESE10 10 Correos electrónicos: notificacionesjudiciales@suramericana.com.co lizseth.castrillon@adres.gov.co notificaciones.judiciales@adres.gov.co jlopez@lba.legal blancajimenezmesa@gmail.com MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL DEMANDANTE: EPS SURA DEMANDADO: COLPENSIONES VINCULADA: ADRES (ANTES FOSYGA) RADICADO: 05001 33 33 026 2018 00236 01 21 La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
LOS MAGISTRADOS, ÁLVARO CRUZ RIAÑO JAIVER CAMARGO ARTEAGA VERÓNICA GUTIÉRREZ TOBÓN CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. rosarioocampomaya@hotmail.com claudia.zapata@giraldoherrera.com octavio.giraldo@giraldoherrera.com mmaabogadomde23@gmail.com