Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 063/2024 SALA DE DECISIÓN No. 7 Cartagena de Indias D. T. y C., veintinueve (29) de abril de dos mil veinticuatro (2024). I. IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, PARTES E INTERVINIENTES. Medio de control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado 13-001-23-33-000-2019-00155-00 Demandante CARLOS ENRIQUE FELIZ MONSALVE Demandado NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Tema SANCIÓN DISCIPLINARIA.
DESTITUCIÓN E INHABILIDAD. ELECCIÓN POPULAR. Magistrado Ponente LUÍS MIGUEL VILLALOBOS ÁLVAREZ II. PRONUNCIAMIENTO Procede la Sala a dictar Sentencia de Primera Instancia dentro del proceso que, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, a través de apoderado, promueve el señor CARLOS ENRIQUE FELIZ MONSALVE contra la NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. III.- ANTECEDENTES 1.
La demanda 1.1. Pretensiones1 Se señalan como pretensiones de la demanda, las siguientes: ”
PRIMERO: Se declare la Nulidad de la Resolución No. PRB-FPI N° 004- fallo de primera instancia, de fecha 14 de abril de 2016, proferido dentro del proceso disciplinario identificado con el número de radicado lUS 2015-226923.
SEGUNDO: Se declare la nulidad del Fallo de segunda instancia expedido por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, de fecha 25 de Junio de 2018.
TERCERO: En consecuencia de la declaración anterior, se CONDENE a la CONVOCADA a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO al reintegro del valor que corresponde a la suma de TREINTA Y DOS MILLONES DOSCIENTOS VEINTE MIL PESOS MCTE, monto que el señor CARLOS FELIZ MONSALVE, tuvo que pagar a la Asamblea Departamental de Bolívar. 1 01ExpedienteCuaderno1 (FL 2) Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 063/2024 SALA DE DECISIÓN No. 7 CUARTO: Se condene a la convocada a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, retirar las anotaciones de suspensión registradas como antecedentes disciplinarios.
QUINTO. -En aplicación de las facultades oficiosas y el principio iuranovit curia, se CONDENE al CONVOCADO por cualquier otro rubro a favor de mi apoderado que se halle demostrado en el proceso. SEXTO.- Sírvase CONDENAR AL PAGO de: Los intereses legales y de mora desde el momento que se adeudan a la mayor tasa permitida por la ley. La correspondiente actualización histórica o indexación por la depreciación monetaria correspondiente de las todas las condenas proferidas en la sentencia que resuelva este proceso, con base en el índice de Precios al Consumidor (l.P.C.) y la fórmula actuarial establecida por la Jurisprudencia Administrativa del Honorable Consejo de Estado, para efectos de compensar la pérdida del valor adquisitivo de la moneda (Art. 187 del C.P.A.C.A.).
Que se disponga que en la sentencia que le ponga fin al proceso, se le dé cumplimiento en los términos de los artículos 189 y 192 del C.P.A.C.A. Los intereses moratorios correspondientes a la mayor tasa permitida desde la fecha de la sentencia hasta el desembolso de las respectivas sumas. De todas las sumas probadas, en cumplimiento del artículo 16 de la 446 de 1998.
SÉPTIMO: Sírvase condenar en gastos, costas y agencias en derecho al demandado en la mayor tasa permitida por la ley.” 1.2. Hechos Los hechos de la demanda se resumen de la siguiente manera: Que el señor CARLOS ENRIQUE FELIZ MONSALVE, fue electo como diputado del Departamento de Bolívar para los periodos comprendidos entre 01 de enero de 2008 hasta el 31 de diciembre y entre el 01 de enero de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2015.
Que a partir del reparto en sesión del día 16 de junio de 2015, se constituyó una Comisión Accidental la cual tuvo conocimiento del proyecto de ordenanza presentado el día 12 de junio de 2015 por el señor Contralor del Departamento de Bolívar con el objeto de ajustar la planta de cargos de la Entidad. Dicha Comisión estuvo integrada por los diputados ANDRÉS RICAURTE ARMESTO como ponente (Acta No. 003 del 16 de junio de 2015), CARLOS ENRIQUE FELIZ MONSALVE y NORBEY TORRES RICO.
Que la Comisión Accidental realizó los informes de comisión y posteriormente tres debates ante el pleno de la Asamblea Departamental Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 063/2024 SALA DE DECISIÓN No. 7 según se registra en las Actas No. 004 de 17 de junio de 2015, No. 006 del 19 de junio de 2015 y No. 007 del 22 de junio de 2015.
Que, en el tercer debate, la plenaria manifestó su voluntad de que el proyecto en mención fuese ordenanza departamental y por su parte el Gobernador de Bolívar sanciona en todas sus partes la Ordenanza No. 124 de 2015 por medio del cual se ajusta la planta de cargos de la Contraloría Departamental y se dictan otras disposiciones. Que mediante providencia del 30 de septiembre de 2015, la Procuraduría Regional de Bolívar formuló un único cargo a los Diputados del Departamento de Bolívar, entre ellos el señor CARLOS ENRIQUE FELIZ MONSALVE por violación a la Ley 909 de 2004 y 1006 de 2006 que determinan las exigencias y experiencias para tres (3) cargos creados con ocasión de la Ordenanza en comento, constituyendo falta disciplinaria.
Que mediante Resolución No. PRB-FPI N° 004 del 14 de abril de 2015, la PROCURADURÍA REGIONAL DE BOLÍVAR, profirió fallo de primera instancia por medio del cual suspendió en el ejercicio del cargo al accionante por el término de seis (6) meses; el cual fue modificado por Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, mediante providencia que resolvió en segunda instancia que redujo el tiempo de la sanción de seis (6) meses a dos (2) meses.
Que a través de la Resolución No. 5430 del 10 de septiembre de 2018 de la Asamblea de Bolívar, el accionante pagó la suma de $32.217.500, por concepto de la conversión de la sanción de suspensión en multa; los cuales fueron pagados el 05 de octubre de 2018 por haber cesado en sus funciones para el momento de la ejecutoria del fallo disciplinario, además de la inhabilidad especial para ejercer cualquier cargo por el termino señalado en la providencia de segunda instancia. 1.3 Normas Violadas y Concepto de la Violación Se alega por parte del accionante, la vulneración del preámbulo y de los artículos 1, 13, 25, 29, 40.7, 48, de la Constitución; y los artículos 328 y 281 de la Ley 1564 de 2012 y; 15, 21, 165, 171 de la Ley 734 de 2002.
Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 063/2024 SALA DE DECISIÓN No. 7 Como concepto de violación el demandante expone que, tras hallarlo responsable de faltar al deber comportamental tipificado en la Ley 734 de 2002, fue sancionado por la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN dentro del trámite disciplinario en primera y segunda instancia; decisión proferida con violación al debido proceso; con falsa motivación, falta de congruencia y violación al principio de igualdad, desconociendo lo preceptuado en la Ley Disciplinaria y la norma Constitucional; toda vez que el accionante al momento de aprobar la Ordenanza No. 124 de 2015 por medio del cual se ajusta la planta de cargos de la Contraloría Departamental, se encontraba ante un error invencible que constituye una causal de exclusión de la responsabilidad prevista el artículo 28.6 de la ley 734 de 2002.
Al respecto, el accionante resaltó en su escrito, que es de profesión odontólogo y que a pesar de haber cursado algunos semestres de Derecho no es un profesional titulado en el área, que le permitiera tener la capacidad de realizar juicios de legalidad y constitucionalidad en torno al proyecto de acuerdo aprobado por el pleno de la Corporación Departamental.
En este sentido, en un proceso adelantado por los mismos cargos contra los diputados LUIS BIENVENIDO PADILLA y MIGUEL CUETER, de la Asamblea Departamental de Bolívar, en iguales circunstancias fácticas ejerciendo la misma labor al interior de la Asamblea Departamental, con la misma tipificación en el pliego de cargos, ilicitud sustancial y culpabilidad; se halló acreditado el error invencible por carencia de formación profesional en Derecho y a la postre constituyó razón suficiente para que fuesen exonerados de responsabilidad disciplinaria.
Argumentos estos, que fueron expuestos a consideración del A-quem y a partir de cual solicitó que la sanción fuera homogénea en sus efectos, sin que existiera un pronunciamiento expreso en torno a los reparos esgrimidos en el recurso de apelación. A su vez expone que, la función de las comisiones accidentales de acuerdo con el reglamento de la asamblea es la ponencia del proyecto el cual será sometido a aprobación de la plenaria y no compone la revisión de la legalidad, constitucionalidad y conveniencia del proyecto de ordenanza, toda vez que ese debate se realiza ante el pleno de la Asamblea Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 063/2024 SALA DE DECISIÓN No. 7 Departamental de Bolívar que el órgano que aprueba el proyecto, no la comisión. Asevera que la Procuraduría yerra en su fallo al afirmar que toda modificación a la planta de personal deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública a pesar del carácter autónomo de las Contralorías y de su régimen de carrera, motivo que refuerza la falsa motivación. En relación con el pliego de cargos, señaló que fue formulado un único cargo y se identificó que con dicha conducta defraudo un conjunto de normas sustanciales correspondientes al Artículo 300 de C.P.C., el artículo 60 del Decreto 1222 de 1986, el artículo 3 de la Ley 330 de 1996, los artículos 95, 96 y 97 del Decreto 1227 de 2005, y el artículo 21 de la Ley 909 de 2004;
Sin embargo en el juicio de reproche, se decantaron temas relativos a la derogatoria tacita del Decreto 1227 de 2005, haciendo referencia al Decreto 019 de 2012 y al artículo 46 de la Ley 909 de 2004, las cuales no fueron citadas en el pliego de cargos, faltando al deber de congruencia en las decisiones administrativas, y frente a la cual el disciplinado no tuvo la oportunidad de ejercer su derecho de contradicción y defensa.
Finalmente afirmó que la falta de congruencia de la providencia de segunda instancia también se ve reflejada una falsa motivación del acto, en el entendido que se esbozaron argumentos sin resolver los reparos contra el fallo de primera instancia. 2. Contestación 2.1 Procuraduría General de la Nación2 Como cuestión previa adujo que el análisis probatorio de la actuación disciplinaria se escapa de la órbita de competencia del juez de lo contencioso administrativo, cuya función está limitada al control formal de legalidad de los actos que definen la actuación de la administración. 2 01ExpedienteCuaderno1 (Fs. 78-79) Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 063/2024 SALA DE DECISIÓN No. 7 En el caso concreto se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, manifestando que la actuación de la Procuraduría General de la Nación en el caso sub judice estuvo ajustada al ordenamiento jurídico, e indica que los argumentos de la demanda están dirigidos a cuestiones meramente interpretativas, mas no a aspectos formales.
Así mismo señaló que está comprobado y no debatido que el accionante como miembro de la comisión accidental del proyecto de ordenanza dio viabilidad sin ningún tipo de estudio y/o objeción al proyecto de ordenanza presentado por el Contralor Departamental; y como resultado de ello se crearon tres (3) cargos en dicha Entidad, dos (2) de los cuales correspondieron al cargo de administrador público, bajo la errónea aplicación del del artículo 9 de la Ley 1006 de 2006 sin que ese fuera el fin previsto por la norma y sin tramite alguno en la entidad territorial.
Con respecto a la creación de un cargo temporal para una persona en condición de pre-pensionado, manifestó que es un procedimiento reglado que exige la apropiación presupuestal, el cumplimiento de las causales señaladas en la Ley 909 de 2004 y un estudio previo que justifique la necesidad del servicio; requisitos que no se cumplieron en el trámite de la creación del cargo.
Sobre la violación al derecho a la igualdad manifiesta que la responsabilidad es de carácter subjetivo, y en su caso concreto no se encontraba en las mismas circunstancias fácticas y jurídicas frente a los señores CUETER y BIENVENIDO exonerados de responsabilidad por los mismos cargos; toda vez que se consideró que el demandante contaba con estudios en Derecho, y como miembro de la comisión accidental le correspondía atenerse a lo establecido por el capítulo IV del Reglamento de la Asamblea; de tal manera que se le exigía una carga adicional en cuanto a la revisión y análisis sobre la legalidad y constitucionalidad del proyecto; justificando así el trato diferenciado respecto a los señores referidos.
Manifestó que, los cuestionamientos señalados en la apelación no prosperaron por encontrar probada la falta disciplinaria; sin que haya existido variación entre las normas señaladas como presuntamente incumplidas en el pliego de cargos, respecto de las que se probó su Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 063/2024 SALA DE DECISIÓN No. 7 incumplimiento en el fallo sancionatorio de primera instancia; tales disposiciones corresponden al artículo 300 de la C.P.C., Decreto 1222 de 1986, Ley 330 de 1996;
Ley 900 de 2004 y Decreto 1227 de 2005; sobre esta última norma indicó que en fallo de primera instancia se estudió la posibilidad de su derogatoria tacita por el Decreto 019 de 2012, encontrándose que en ningún momento operó el efecto derogatorio y por tanto no fue considerada como fundamento para la decisión. Señaló además que, el operador de primera instancia expuso las razones de la aplicabilidad transitoria del régimen general de carrera establecidos en la Ley 909 de 2004 al régimen de la Contraloría para llenar el vacío normativo existente mientras es expedido por el legislador el régimen aplicable a los servidores de dicha entidad, de acuerdo con lo expuesto por el tribunal constitucional en la sentencia C-073 de 2006, Finalmente indicó que, el accionante no cumplió con la carga de la prueba en lo concerniente a la pretendida nulidad como a los perjuicios reclamados y por tanto solicita denegar las pretensiones invocadas. 3.
Actuación Procesal. En el desarrollo del proceso, se cumplieron todas las etapas procesales, tales como: admisión de la demanda y notificación a las partes3; se surtieron los traslados correspondientes. En curso de la audiencia inicial se desarrollaron las etapas previstas en el artículo 180 del CPACA4, decretándose como pruebas los documentos aportados por los sujetos procesales en la demanda y la contestación de la demanda; prescindiéndose de la audiencia de pruebas en consideración al carácter documental de estas.
En la misma audiencia se corrió traslado a las partes del proceso para presentar los alegatos de conclusión por escrito. 4. Alegatos de conclusión 4.1 De la parte demandante5 3 01ExpedienteCuaderno1 (Fs. 72-74) 4 01ExpedienteCuaderno1 (Fs. 93-97) 5 01ExpedienteCuaderno1 (Fls. 101-104) Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 063/2024 SALA DE DECISIÓN No. 7 Reiteró lo expuesto en el libelo demandatorio, solicitando se acceda a las pretensiones deprecadas en el mismo. 4.2 De la parte demandada6 Expuso razones de defensa similares a las invocadas en la contestación de la demanda.
IV. CONTROL DE LEGALIDAD. Revisado el expediente, se observa que en el desarrollo de las etapas procesales de primera instancia se ejerció el control de legalidad previsto en el artículo 207 del CPACA, sin encontrarse ningún vicio que acarre nulidad de lo actuado. Por ello, y como en esta instancia tampoco se observan irregularidades que acarreen la nulidad del proceso o impidan proferir decisión de fondo, se procede a resolver la alzada.
V. CONSIDERACIONES 1. Competencia Es competente esta Corporación para conocer el presente proceso en primera instancia, por disposición del numeral 23 del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2. Problema jurídico. La Sala encuentra que el problema jurídico a resolver, en el marco del control de convencionalidad ex oficio, se concreta en el siguiente cuestionamiento: Determinar si ¿Es procedente declarar la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. PRB-FPI N° 004 de fecha 14 de abril de 2016; y la providencia de segunda instancia de fecha 25 de junio de 2018, mediante la cual se resuelve un recurso de apelación, por medio del cual 6 01ExpedienteCuaderno1 (Fls. 98-100) Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 063/2024 SALA DE DECISIÓN No. 7 la Procuraduría Regional de Bolívar sancionó disciplinariamente al señor CARLOS FELIZ MONSALVE; por encontrarse presuntamente viciado por la causal de incompetencia de la autoridad que los expidió? Y si como consecuencia de ello ¿Es procedente a título de restablecimiento de derecho, que se condene a la NACIÓN-PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a reintegrar el pago realizado por parte del señor CARLOS FELIZ MONSALVE a favor de la parte demandante; y retirar las anotaciones de suspensión registradas como antecedentes disciplinarios? 3.
Tesis. La Sala de Decisión declarará la nulidad parcial de los actos acusados respecto de la sanción impuesta al señor CARLOS FELIZ MONSALVE, en razón a que fueron expedidos por la Procuraduría General de la Nación, en manifiesta falta de competencia de dicha autoridad administrativa para restringir los derechos políticos de un funcionario elegido por voto popular, contrariando los postulados consagrados en la Convención Americana de Derechos Humanos. La anterior tesis se soporta en los argumentos que se exponen a continuación. 4.
Marco normativo y jurisprudencial. Para resolver el problema jurídico planteado, se atenderá lo dispuesto en la Carta Política; Ley 734 de 2002; artículo 3º de la Ley 330 de 1996; Ley 489 de 1998; artículo 75 del Decreto 1222 de 1986; artículos 95, 140, 146 del Acto Reglamentario No. 01 de 2010 por medio del cual se expide el Reglamento de la Asamblea Departamental de Bolívar; y además, los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por el país, como lo es la Convención Americana sobre Derechos Humanos, suscrita en 1969, y ratificada por Colombia, según la Ley 16 del 30 de diciembre de 1972.
Igualmente, se atenderá lo dispuesto por la Corte Constitucional en sentencia C-488 de 2009 sobre el bloque de constitucionalidad; así como la sentencias de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, del 29 de junio de 2023, radicado 11001032500020130056100 (1093- Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 063/2024 SALA DE DECISIÓN No. 7 2013); y de la Subsección A de 8 de febrero de 2024 radicado No. 52001233300020180046100 (4256-2021). 5.
Caso concreto. 5.1 Relación de pruebas relevantes i. Derecho de petición del 22 de junio de 2015, radicado en la misma fecha en el Departamento de Bolívar, por el ciudadano Jair Javier Caro Villalba.7 ii. Hoja de Vida de CARLOS ENRIQUE FELIZ MONSALVE.8 iii. Acta No. 003 de la sesión ordinaria correspondiente al día 16 de junio de 2015, por medio del cual se agina a una comisión accidental integrada por el señor CARLOS FELIZ MONSALVE, ANDRÉS RICAURTE ARMESTO y NORBEY TORRES el informe sobre el proyecto de ordenanza “POR MEDIO DE LA CUAL SE AJUSTA LA PLANTA DE CARGOS DE LA CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DE BOLÍVAR”.9 iv.
Acta No. 004 de la sesión ordinaria correspondiente al día 17 de junio de 2015, por medio del cual se surte el primer debate del proyecto de ordenanza sobre el proyecto de ordenanza “POR MEDIO DE LA CUAL SE AJUSTA LA PLANTA DE CARGOS DE LA CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DE BOLÍVAR”.10 v. Acta No. 005 de la sesión ordinaria correspondiente al día 18 de junio de 2015, por medio del cual se surte el segundo debate del proyecto de ordenanza sobre el proyecto de ordenanza “POR MEDIO DE LA CUAL SE AJUSTA LA PLANTA DE CARGOS DE LA CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DE BOLÍVAR”.11 vi.
Acta No. 006 de la sesión ordinaria correspondiente al día 19 de junio de 2015, por medio del cual se aprueba el título del proyecto de ordenanza “POR LA CUAL SE AJUSTA LA PLANTA DE CARGOS DE LA CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DE BOLÍVAR Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”; y se aprueba que el proyecto pase a tercer debate.12 7 Anexo Demanda;
Expediente Disciplinario; CUADERNO N° 1 - 2015-226923; Folios 01-07 8 Anexo Demanda; Expediente Disciplinario; CUADERNO N° 2 - 2015-22623; Folios 287-300 9 Anexo Demanda; Expediente Disciplinario; CUADERNO N° 1 - 2015-226923; Folios 22-36 10 Anexo Demanda; Expediente Disciplinario; CUADERNO N° 1 - 2015-226923; Folios 40-64 11 Anexo Demanda;
Expediente Disciplinario; CUADERNO N° 1 - 2015-226923; Folios 67-91 12 Anexo Demanda; Expediente Disciplinario; CUADERNO N° 1 - 2015-226923; Folios 95-116 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 063/2024 SALA DE DECISIÓN No. 7 vii.
Acta No. 007 de la sesión ordinaria correspondiente al día 22 de junio de 2015, por medio del cual se aprobó el acta No. 4 y se rindieron informes de proyecto para segundo y tercer debate del proyecto de ordenanza “POR LA CUAL SE AJUSTA LA PLANTA DE CARGOS DE LA CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DE BOLÍVAR Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”.13 viii.
Ordenanza No. 124 de 2015 por la cual se ajusta la planta de cargos de la Contraloría Departamental de Bolívar y se dictan otras disposiciones.14 ix. Auto del 10 de julio de 2015 expedido por la Procuraduría Regional de Bolívar, por medio del cual ordena la apertura de indagación preliminar.15 x. Estudio o Justificación para ajuste de planta de cargos de la Contraloría Departamental de Bolívar.16 xi.
Auto del 30 de septiembre de 2015 expedido por la Procuraduría Regional de Bolívar, por el cual se califica la procedencia del procedimiento verbal y convoca a audiencia pública. 17 xii. Resolución No. PRB-FPI N°004 del 14 de abril de 2016 expedida por la Procuraduría Regional de Bolívar, por la cual se sanciona al Señor CARLOS FELIZ MONSALVE con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de seis (6) meses.18 xiii.
Resolución del 25 de junio de 2018 expedida por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, por la cual se decide fallo de segunda instancia.19 xiv. Expediente digitalizado contentivo del trámite impartido al proceso disciplinario con Radicado No. IUC-D-2015-33-791194.20 5.2 Análisis crítico de las pruebas frente al marco jurídico.
En el sub judice pretende la parte actora que se decrete la nulidad de las Resolución No. PRB-FPI N° 004- fallo de primera instancia, de fecha 14 de abril de 2016 y Resolución del 25 de junio de 2018 – fallo de segunda instancia; y en consecuencia, a título de restablecimiento se reintegre de forma indexada la suma pagada por concepto de sanción; así como también se solicita retirar las anotaciones de suspensión registradas en los 13 Anexo Demanda;
Expediente Disciplinario; CUADERNO N° 1 - 2015-226923; Folios 124-133 14 Anexo Demanda; Expediente Disciplinario; CUADERNO N° 1 - 2015-226923; Folios 135-137 15 Anexo Demanda; Expediente Disciplinario; CUADERNO N° 1 - 2015-226923; Folios 11-12 16 Anexo Demanda; Expediente Disciplinario; CUADERNO N° 1 - 2015-226923; Folios 139-150 17 Anexo Demanda;
Expediente Disciplinario; CUADERNO N° 3 - IUC-D-2015-33-791194; Folios 458-468 18 Anexo Demanda; Expediente Disciplinario; CUADERNO N° 4 - 2015-33-791194; Folios 124 19 Anexo Demanda; Expediente Disciplinario; CUADERNO N° 5 - IUC-O-2015-33-791194; Folios 183-211 20 Carpeta AnexoOfi PBR-NML-SEC2552-EXP IUC D 2015-33-791194 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 063/2024 SALA DE DECISIÓN No. 7 antecedentes disciplinarios.
Procede la Sala a resolver el problema jurídico planteado, de cara a los hechos relevantes probados en el plenario: De la investigación que adelantó la PROCURADURÍA REGIONAL DE BOLÍVAR, en contra del señor CARLOS ENRIQUE FELIZ MONSALVE, se tiene lo siguiente: Mediante pliego de cargos del 30 de septiembre de 2015 formulado en auto que califica la procedencia del procedimiento verbal, como cargo único se estableció: “Ustedes, para la época de los hechos, en su condición de Diputados de la Asamblea Departamental del Departamento de Bolívar, en sesión ordinaria del 22 de junio de 2015, según se refleja en acta N° 007, aprobaron ajustar la planta de cargos de la Contraloría Departamental de Bolívar, cuando presuntamente las justificaciones y soportes exigidos por la ley, no estaban dadas.
Además, finalmente, crearon tres (3) cargos en la planta global sin que presuntamente, los mismos, se ajustaran a las exigencias y requisitos establecidos por la Ley 909 de 2004 para los empleos temporales, y de administrador público regulado en la Ley 1006 de 2006, pudiendo con ello contravenir las normas que regulan la materia según más adelante se prevé en el acápite de normas defraudadas que se le indicarán; comportamientos con el cual pueden estar incursos en falta disciplinaria" Como falta imputada, se indicó que correspondía al numeral 1º del artículo 34 de la Ley 734 de 2002: “ARTÍCULO 34.
DEBERES. Son deberes de todo servidor público: 1. Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de Derecho Internacional Humanitario, los demás ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente” Del reproche disciplinario, que según los fallos disciplinarios se edifica al hacer la ponderación objetiva de la sustancia probatoria y los hechos presentados, se señaló: “En el caso de marras, realizar un estudio pormenorizado de las justificaciones para un presunto ajuste y creación de cargos de planta y que dicha solicitud fuese ajustada a las condiciones establecidas por la ley, ya sea de modificación, ajuste Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 063/2024 SALA DE DECISIÓN No. 7 o creación de cargos, era lo que correspondía a los Honorables Diputados de Bolívar.
La función administrativa, de acuerdo con el principio de moralidad, debe realizarse conforme a derecho, esto es, cumpliendo todas las previsiones legales para la realización de cualquier acto de la administración; en el caso particular, cumplir con que las condiciones para ajustes de planta, creación de empleo temporales previsto en la ley 909 de 2004, o cumplir con lo establecido por la ley 1006 de 2006 sobre el empleo de administrador público, debió apegarse irrestrictamente a las previsiones legales para ello.
Los investigados al parecer no cumplieron con esta evaluación, y por lo tanto conforme al material obrante como prueba documental, se evidencia la presunta trasgresión del principio de moralidad administrativa; en consecuencia, la falta es sustancialmente ilícita” Y en cuanto a la culpabilidad, dispuso la autoridad disciplinaria que el parágrafo 44 de la Ley 734 de 2002, señala lo siguiente: “Habrá culpa gravísima cuando se incurra en falta disciplinaria por (…) desatención elemental (…) de reglas de obligatorio cumplimiento (…)”.
En el desarrollo de esta investigación, se encontró acreditado por la autoridad disciplinaria, que el señor CARLOS FELIZ MONSALVE con su comportamiento presuntamente desentendió de forma elemental lo estipulado en los Decretos 1227 de 2008 y 909 de 2004; los cuales imponían la obligación de ser cuidadosos en el estudio del proyecto que se ponía en su consideración, que el asunto guardara correspondencia con las justificaciones y cumplimiento de las previsiones legales que se exigen para ello, además que lo solicitado guardara justificación real y jurídica; evaluando con criterio de agravación el hecho de pertenecer el servidor a la comisión accidental encargada de presentar el informe para el primer debate, tener conocimiento directo y obligación directa sobre el hecho irregular; y la preparación académica de los disciplinados.
Con fundamento en lo anterior, calificó el aspecto subjetivo de la culpabilidad a título de CULPA GRAVÍSIMA por desatención elemental de normas de obligatorio cumplimiento. En atención a lo anterior, la Procuraduría Regional de bolívar, en audiencia del 14 de abril de 2016, profirió fallo de primera instancia absolviendo a unos disciplinados y sancionando a otros, encontrando responsable a los señores CARLOS FELIZ MONSALVE y ANDRÉS RICAURTE ARMESTO imponiéndoles la sanción de suspensión en el ejercicio del cargo por 6 meses.
Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 063/2024 SALA DE DECISIÓN No. 7 Dicha decisión fue confirmada parcialmente por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, que en fallo del 25 de junio de 2018 confirmó el cargo y la imputación a título de culpa gravísima por la desatención elemental de las normas de obligatorio cumplimiento; sin embargo, en cuanto a la dosificación de la sanción, al ponderar los criterios para graduarla, no encontró soporte para que se sancionara a los disciplinados con diferente graduación, por cuanto ejercieron idéntica labor al interior de la Asamblea Departamental como Diputados, y todos incurrieron en la misma tipificación, ilicitud sustancial y culpabilidad, por lo que lo procedente era aplicar a todos los investigados el mismo correctivo disciplinario.
Por lo expuesto, el fallador de segunda instancia modificó el fallo sancionatorio de 14 de abril de 2016, sancionando a los disciplinados con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de 2 meses, a quienes se les aplicó el inciso 2º del artículo 46 de la Ley 734 de 2002, por cuando los funcionarios no se encuentran en ejercicio del cargo, siendo necesaria la conversión del término de suspensión en salarios devengados.
Así las cosas, en virtud del deber que tiene esta Magistratura como operador judicial de realizar el control de convencionalidad ex oficio, y en atención de los criterios jurisprudenciales decantados en el caso Petro Urrego vs Colombia, es palpable que la Ley 734 de 2002, vigente al momento de expedirse los actos acusados, facultaba a la Procuraduría General de la Nación para destituir e inhabilitar a funcionarios de elección popular, situación viciada de ilegalidad desde su expedición, en razón a que contrarió los postulados consagrados en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, siendo manifiesta la falta de competencia de una autoridad administrativa para restringir los derechos políticos de aquellos funcionarios que fueron elegidos popularmente, incumpliéndose a su vez el deber de adoptar las disposiciones de derecho interno por parte del Estado colombiano. Reiterando lo anterior, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 11 de octubre de 2023, dentro del proceso con radicado interno No. 5828-2018, concluyó: “[…] 94.
En ese orden la norma constitucional es compatible con la Convención, pues el artículo 277.6 no enuncia el tipo de sanción que Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 063/2024 SALA DE DECISIÓN No. 7 puede imponer la PGN en ejercicio de la potestad disciplinaria; este artículo claramente remite a la Ley, que es la que contiene el catálogo de sanciones.
En este contexto, la Procuraduría goza de la potestad disciplinaria frente funcionarios elegidos democráticamente, siempre que las sanciones a imponer no restrinjan sus derechos políticos. 95. No sucede lo mismo con los artículos 44 y 45 del Código General Disciplinario, sobre los cuales, la CIDH, en el fallo del 8 de julio de 2020, consideró que sí eran incompatibles con la Convención, por violación del principio de jurisdiccionalidad…” 96.
Este pronunciamiento de la CIDH en el caso Petro Urrego Vs. Colombia es claro en señalar que la vigencia de las normas que facultan a la Procuraduría a imponer sanciones de inhabilitación o destitución a funcionarios democráticamente electos, previstas en el Código Disciplinario Único constituyen un incumplimiento al deber de adoptar disposiciones de derecho interno; por ello, el Estado es responsable por la violación al artículo 23 de la Convención Americana. […]” En ese orden, para la Sala de Decisión la jurisprudencia contenciosa administrativa e interamericana no creó un sentido o alcance nuevo del artículo 23 de la Convención Americana, sino que precisó la forma posible de aplicar dicha norma; siendo claro que las actuaciones realizadas por la Procuraduría General de la Nación en cuanto a la sanción con suspensión del cargo ejercido por el señor FELIZ MONSALVE, convirtiéndola al pago de salarios devengados, no se ajustó a la normativa que regula el ejercicio de los derechos políticos y las garantías judiciales consagrados en la Convención Americana y, por consiguiente, como el marco normativo con el que fue impuesta la sanción al demandante fue el mismo que la Corte Interamericana de Derechos Humanos censuró o reprobó en el precedente convencional del caso Petro Urrego vs Colombia, es palmaria la ilegalidad de los actos administrativos demandados.
Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 063/2024 SALA DE DECISIÓN No. 7 En consecuencia, la Sala declarará nulidad parcial de los actos administrativos demandados por haberse impuesto por parte de la Procuraduría una sanción de suspensión a un servidor público elegido popularmente (la cual, posteriormente, se convirtió en el pago de salarios), lo que conllevó a una restricción de derechos políticos, situación que, como se indicó ut supra, era competencia exclusiva de las autoridades judiciales.
Del restablecimiento del derecho Solicita el demandante se condene a la Procuraduría General de la Nación al reintegro del valor que corresponde a la suma de TREINTA Y DOS MILLONES DOSCIENTOS VEINTE MIL PESOS MCTE ($32.220.000), monto que el señor CARLOS FELIZ MONSALVE, pagó a la Asamblea Departamental de Bolívar, como consta en el oficio No. PRB-NML-SEC 038 suscrito por el secretario de la Procuraduría Regional de Bolívar, respecto al cumplimiento de la sanción disciplinaria ante la conversión de la sanción.21 Así las cosas, y como consecuencia de la declaratoria de nulidad parcial de los actos acusados, la Sala de Decisión ordenará el reintegro de las sumas canceladas por el actor para el cumplimiento de la sanción disciplinaria, debidamente ajustadas tomando como base el Índice de Precios al Consumidor, en los términos del inciso final del artículo 187 del CPACA. - Registro de Sanciones Disciplinarias Con ocasión de la declaratoria de nulidad de los actos sancionatorios demandados, se oficiará a la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación para que inscriba esta decisión en el Sistema de Información de Registro de Sanciones e Inhabilidades (SIRI) y en consecuencia elimine la anotación de las sanciones impuestas. 6.
Condena en costas Si bien este Tribunal venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá al reconocimiento de las costas procesales cuando 21 Cuaderno No. 5 Fl. 265 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 063/2024 SALA DE DECISIÓN No. 7 encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración sea relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, malintencionada o de mala fe.
Dicho criterio fue modificado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se señaló que la condena en costas es factible, siempre y cuando se demuestre que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta la modificación antes señalada y el cambio jurisprudencial realizado por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa, para la imposición de costas procesales se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, lo concerniente a si la demanda o el recurso se presentó o no con carencia de fundamentación jurídica conforme lo dispuesto en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
Luego, aunque en el presente caso se accedió a las pretensiones de la demanda, la Sala se abstendrá de condenar en costas, en razón a que no se evidencia temeridad o mala fe en el actuar de la parte demandada. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, VI.
FALLA PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD parcial de los numerales TERCERO y CUARTO de la Resolución No. PRB-FPI N° 004- fallo de primera instancia de fecha 14 de abril de 2016 y del fallo de segunda instancia del 25 de junio de 2018, expedidos por la Procuraduría Regional de Bolívar y Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, respectivamente, en lo que atañe a la imposición de una sanción de dos (2) meses de suspensión del cargo al señor CARLOS FELIZ MONSALVE, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de la presente providencia.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho CONDENAR a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN a lo siguiente: Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 063/2024 SALA DE DECISIÓN No. 7 - Reintegrar la suma de treinta y dos millones doscientos veinte mil pesos m/cte.($32.220,000) al señor CARLOS FELIZ MONSALVE por concepto de pago de la sanción impuesta por dicha entidad; debidamente ajustadas tomando como base el Índice de Precios al Consumidor, en los términos del inciso final del artículo 187 del CPACA. - Inscribir esta decisión en el Sistema de Información de Registro de Sanciones e Inhabilidades (SIRI) y en consecuencia eliminar la anotación de las sanciones impuestas.
TERCERO: NO CONDENAR en costas.
CUARTO: CUMPLIR la presente sentencia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 192 del CPACA.
QUINTO: Ejecutoriada la presente sentencia, ARCHIVAR el expediente, previa devolución del remanente, si existiere.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LOS MAGISTRADOS LUÍS MIGUEL VILLALOBOS ÁLVAREZ Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 063/2024 SALA DE DECISIÓN No. 7 Aclaró voto OSCAR IVÁN CASTAÑEDA DAZA 13-001-33-33- 000-2019-00155-00 Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR ACLARACION DE VOTO Cartagena de Indias, D T. y C., veintinueve (29) de abril de dos mil veinticuatro (2024) I.- IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES Medio de control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado 13-001-33-33- 000-2019-00155-00 Demandante CARLOS ENRIQUE FELIZ MONSALVE Demandado NACIÓN- PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Tema SANCIÓN DSICIPLINARIA – FALSA MOTIVACIÓN Y CONGRUENCIA – VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO Y AL PRINCIPIO DE IGUALDAD Magistrado Ponente LUÍS MIGUEL VILLALOBOS ÁLVAREZ ACLARACIÓN DE VOTO Con el respeto que me acostumbra, debo manifestar que aclaro voto en los siguientes términos. "De acuerdo a la naturaleza del cargo como diputado departamental en una corporación de naturaleza político-administrativa, no es dable exigirle a quien ocupa tal cargo la realización de un estudio jurídico de un proyecto de ordenanza, si adolece de la formación profesional para ello.
A partir de lo cual estaría en la capacidad de advertir si las iniciativas debatidas en plenarias gozan de la fundamentación jurídica necesaria, más allá de la interpretación literal que podría hacerse de una norma, como en el sub examine fue exigido por la autoridad disciplinaria." “Como diputado de la Asamblea Departamental de Bolívar, al aprobar el proyecto de ordenanza —más aún teniendo en cuenta que corresponde a un acto administrativo complejo—, se basa en el principio de confianza entre las partes que intervienen en él, tal como lo manifestó en su defensa el disciplinado.
En este caso, la iniciativa del proyecto de ordenanza fue del Contralor Departamental de Bolívar, facultado para establecer las necesidades de la entidad fiscal. Dicho proyecto fue soportado en un estudio jurídico desarrollado por la Contraloría Departamental a través de una profesional del derecho con experiencia en administración pública." 13-001-33-33- 000-2019-00155-00 Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR ACLARACION DE VOTO Me aparto de las anteriores consideraciones, ya que para aspirar a un cargo de diputado y aceptar el ejercicio del mismo, es indispensable procurar una preparación adecuada para el buen desarrollo de las funciones encomendadas.
Esto incluye una comprensión suficiente del trámite que debe seguir cada proyecto, los soportes o estudios con los que debe contar, así como el acompañamiento de asesores jurídicos y la solicitud de sus conceptos. No es suficiente limitarse a los estudios que contenga el proyecto inicialmente, pues el debate y el estudio del mismo implican una mayor profundidad en su análisis.
En esos términos aclaro el voto. JOSÉ RAFAEL GUERRERO LEAL Magistrado