63001-23-33-000-2019-00246-00 · Administrative Court of Tribunal Administrativo del Quindío

ANTECEDENTES

1.1. LO QUE SE PRETENDE1 Pretende la parte demandante se hagan las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.1. Declarar la existencia del contrato interadministrativo 013 del año 2015, celebrado entre la Empresa de Desarrollo Urbano de Armenia LTDA EDUA, identificada con NIT. 890001424-3 y la Alcaldía Municipal de Armenia Quindío identificada con el Nit: 890000464-3 el día 8 de mayo de 2015, con sus respectivos contratos modificatorios, por valor de MIL DOSCIENTOS OCHENTA Y OCHO MILLONES DOSCIENTOS TREINTA Y NUEVE MIL NOVECIENTOS SESENTA PESOS MCTE ($1.288.239. 960). 1.1.2.

Declarar que la Empresa de Desarrollo Urbano de Armenia LTDA EDUA, constituyó Garantía Única de Cumplimiento, para garantizar el cumplimiento de las obligaciones nacidas de la ejecución del contrato interadministrativo 013 de 2015, con la Aseguradora Solidaria de Colombia identificada con NIT. 860.524.654-6. contenida en la póliza No. 300- 47-994000007744. 1.1.3.

Ordenar como consecuencia de la imputación por el daño antijurídico de naturaleza contractual, a la Empresa de Desarrollo Urbano de Armenia LTDA EDUA, a reintegrar la suma de MIL CIENTO CINCUENTA Y NUEVE MILLONES CUATROSCIENTOS QUINCE MIL NOVECIENTOS SESENTA Y CUATRO PESOS ($1.159.415.964) debidamente indexada, como consecuencia a los dineros cancelados durante la ejecución contractual a la demandada, por concepto del 50 por ciento en calidad de anticipo y 40 porciento como ejecución contractual, sin que se hubiere cumplido el objeto contractual por parte de la contratista, o la suma que la contratista no hubiere justificado su pago. 1.1.4.

Condenar por la imputación del daño antijurídico de naturaleza contractual, a la Empresa de Desarrollo Urbano de Armenia LTDA EDUA, y/o al garante Aseguradora Solidaria de Colombia, haciendo efectivo el amparo de cumplimiento, al pago de la cláusula penal pecuniaria contenida en la cláusula décimo quinta del negocio jurídico, a título de sanción de pena pecuniaria equivalente al 10% del valor total del contrato estatal, es decir, la suma de CIENTO VEINTIOCHO MILLONES OCHOCIENTOS VEINTITRES MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS PESOS ($128.823.996). 1 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 023ReformaDemanda, archivo: 023.3EscritoReforma.pdf, pág. 3.

Se proceda a efectuar o realizar la liquidación judicial del Contrato Interadministrativo 013 de 2015 toda vez que no se ha producido una liquidación bilateral o unilateral. 1.1.7. Condenar en costas a la parte demandada. 1.2 RESEÑA FÁCTICA2 Fundamentan las anteriores pretensiones en los siguientes hechos que la Corporación resume: Relató que, el municipio de Armenia a través de la Secretaria de Infraestructura Municipal, con sustento en lo establecido en el Decreto No 059 de 2013, suscribió el Contrato Interadministrativo No. 013 de 20153 con la Empresa de Desarrollo Urbano de Armenia EDUA.

Dijo que el plazo de ejecución inicial del contrato correspondía a seis (6) meses y quince (15) días desde la suscripción del acta de inicio, es decir, desde el diecinueve 19 de mayo de 2015. Narró que la entidad contratada suscribió póliza de garantía No 994000007744 con la Aseguradora Solidaria de Colombia, a favor del Municipio de Armenia, con amparos de cumplimiento, anticipo y calidad del servicio, la cual tuvo una vigencia del 19 de mayo de 2015 hasta el 9 de agosto de 2017. 2 Ídem, pág. 4 a 10. 3 “CONTRATO INTERADMINISTRATIVO ENTRE EL MUNICIPIO DE ARMENIA Y LA EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA EDUA, PARA LA ESTRUCTURACIÓN TÉCNICA, ADMINISTRATIVA, OPERATIVA, LEGAL Y FINANCIERA EN FASE DE FACTIBILIDAD DE LOS PROYECTOS: VÍA MONTECARLO TRAMO II, AVENIDA DE OCCIDENTE TRAMO III, VÍA DEL YULIMA (CRA 19 - AV.

OCCIDENTE TRAMO III), VÍA LA COLONIA (CENTRO DE CONVENCIONES ¿ CR19), CONEXIÓN CASTELLANA- COINCA (TRAMO CONEXIÓN NOGAL CARRERA 11 ENTRE CALLES 17N Y 19N), AVENIDA 19 NORŤE, TRAMO II (CARRERA 14 A AV. CENTENARIO) Y CONEXIÓN CARRERA 15, TRAMOS I Y II (NUEVA CECILIA ¿AVENIDA LAS PALMAS), QUE HACEN PARTE DEL PLAN DE OBRAS A FINANCIAR A TRAVÉS DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN, AUTORIZADO MEDIANTE ACUERDO No. 020 DEL 23 DE OCTUBRE DE 2014” República de Colombia MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 63001-23-33-000-2019-00246-00 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ARMENIA DEMANDADO: EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA LTDA – ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA Jurisdicción Contencioso Administrativa Mencionó que atendiendo lo pactado en el Contrato en su cláusula DÉCIMO SEXTA4 el mismo tenía una vigencia durante el periodo de ejecución contractual y por 4 meses más, por tanto, el contrato de seguro específicamente en el punto 1.3 del clausulado contractual, determina que la póliza debía estar vigente hasta la liquidación del contrato o hasta la amortización del anticipo, es decir tuvo vigencia hasta el 31 de noviembre de 2017.

Expuso que el Contrato Interadministrativo No. 013 de 2015, era por un valor de $1’288.239.960, determinando que el 50% del valor total del contrato seria cancelado en calidad de anticipo, una vez se encontrara suscrito y perfeccionado el respectivo contrato, como acta de inicio y previa presentación de la cuenta de cobro, se cancelaria el otro 50%, previa presentación de una serie de documentos.

Esgrimió que el día 30 de noviembre de 2015 se realizó contrato modificatorio (01) entre las partes contractuales, prorrogando el plazo de ejecución a tres (03) meses más, desde el 4 de diciembre de 2015, con fecha de terminación el día 6 de marzo de 2016, y la forma en que se iba a efectuar el pago a la contratista así: “El municipio de Armenia transferirá a la EDUA los recursos de la siguiente manera: el cincuenta por ciento (50%) del valor total del contrato en calidad de anticipo, una vez se encuentre suscrito y perfeccionado el respectivo contrato…El saldo estante esto es: cuarenta por ciento (%40) previa entrega del informe detallado con los respectivos diseños… y el diez por ciento (%10) restante al cumplimiento del 100% del contrato interadministrativo, previa presentación del informe detallado de terminación, recibo a satisfacción y suscripción del acta de liquidación”.

Señaló que, durante la ejecución contractual, fueron presentados estudios en fase II como supuesta evidencia de cumplimiento contractual, haciendo énfasis en los estudios contratados. Comentó que, conforme a la obligación plasmada por parte de la Alcaldía Municipal, esta procedió a efectuar la cancelación de los dineros en favor de la entidad demandada, como prueba de cumplimiento de la obligación que recaía sobre el ente municipal.

Arguyó que el día 22 de febrero de 2016 se pactó de común acuerdo una suspensión de la ejecución contractual, la cual trajo una suspensión del contrato de 17 meses, ya 4 “DECIMO SEXTA: La EDUA deberá constituir a favor del municipio de Armenia las siguientes garantías, con las coberturas indicadas, a) cumplimiento del contrato, por el valor del 10% del valor total del contrato y por el término de ejecución y cuatro (04) meses más, b) calidad de servicios, por el diez por ciento (10%) del valor total del contrato y por el plazo de ejecución y cuatro meses más. C) Buen manejo y correcta inversión del anticipo, por el ciento por ciento (100%) del valor total del anticipo y por el término de ejecución del contrato y cuatro meses más.” República de Colombia MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 63001-23-33-000-2019-00246-00 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ARMENIA DEMANDADO: EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA LTDA – ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA Jurisdicción Contencioso Administrativa que solo a través de acta de fecha 21 de julio de 2017 se reinició el contrato, dejando de esta manera como fecha de terminación del contrato el día 31 de julio de 2017.

Adujo que la entidad municipal, procedió a realizar un análisis detallado acerca de si efectivamente la contratista cumplió a cabalidad con el objeto contractual, para poder determinar qué era lo que se había recibido por parte de la contratista y si efectivamente cumplía con el objeto contratado. Expuso que, producto de lo anterior, y luego de una serie de análisis a la ejecución contractual fueron detalladas inconsistencias frente al cumplimiento de algunas obligaciones contractuales, por lo que requirió a la contratista para que suministrara evidencias que demostraran el cumplimiento total y adecuado de las mismas, esto a través de los oficios SI POI 3889 del 26 de septiembre de 2018, y, SI POI 4267 del 23 de octubre de 2018.

Describió que la contratista suministra información que ya se tenía, sin que se lograra evidenciar, entre varias cosas, la más importante, los documentos o estudios faltantes y los estudios y planos debidamente firmados por las personas competentes para expedirlos, para que de esta manera se lograra tener certeza sobre la persona responsable de emitir dichos conceptos o insumos.

Precisa que, en virtud de que la demandada no había superado el requerimiento efectuado, procedió a realizar mesas de trabajo entre la secretaria de infraestructura y la contratista con la finalidad de poder verificar de manera detallada el cumplimiento de las obligaciones por su parte, sin que se pudiera encontrar la documentación requerida.

Aclara que, luego de analizar los soportes, los informes de la contratista, las evidencias que se encuentran en el expediente contractual y por fuera de este (archivo), pudo determinar que existen incumplimientos por parte de la contratista, que no soportan los pagos a ella efectuados. Concluye que la administración municipal pago una suma de dinero como contraprestación a las obligaciones a cargo de la contratista que consistían en la entrega de la estructuración técnica, administrativa, operativa, legal y financiera en fase de factibilidad de una serie de proyectos viales la cual fue incumplida, generando de esta manera la necesidad que dichas sumas sean reintegradas a la administración municipal.

Manifiesta que tratándose de responsabilidad contractual por culpa presunta a la luz del artículo 16046 del Código Civil incumbe al contratista probar el cumplimiento de cada una de sus obligaciones, es decir, la carga de la prueba se invierte, pero para una mayor claridad exponen los motivos de incumplimiento, así: 1) La contratista no cumplió con la totalidad de las actividades contratadas dentro del plazo de ejecución. 2) Para la administración municipal no fue posible obtener la certeza o claridad de quien o quienes fueron las personas encargadas de emitir los estudios, diseños, modelo financiero, y demás documentación que hacen parte de los estudios de factibilidad, con la finalidad de verificar en primera medida que fuera un profesional idóneo para emitir el o los documentos que soportaron el supuesto cumplimiento contractual, a su vez para tener certeza de que la persona encargada de proferir dichos documentos se hiciera responsable de los datos o información plasmada; resaltando que aun con el requerimiento que fue efectuado a la contratista, la misma no pudo absolver, lo cual traduce en una obligación no cumplida.

Adicionó que en el “Informe Final De Auditoría Modalidad Especial Del Proyecto De Obras Financiadas a través de la Contribución de Valorización”, la Contraloría Municipal de Armenia señaló que “esta auditoria pudo establecer a 5 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 023ReformaDemanda, archivo: 023.3EscritoReforma.pdf, pág. 10 a 24. 6 “ARTICULO 1604. <RESPONSABILIDAD DEL DEUDOR>.

El deudor no es responsable sino de la culpa lata en los contratos que por su naturaleza solo son útiles al acreedor; es responsable de la leve en los contratos que se hacen para beneficio recíproco de las partes; y de la levísima en los contratos en que el deudor es el único que reporta beneficio. El deudor no es responsable del caso fortuito, a menos que se haya constituido en mora (siendo el caso fortuito de aquellos que no hubieran dañado a la cosa debida, si hubiese sido entregado al acreedor), o que el caso fortuito haya sobrevenido por su culpa.

La prueba de la diligencia o cuidado incumbe al que ha debido emplearlo; la prueba del caso fortuito al que lo alega. Todo lo cual, sinembargo, se entiende sin perjuicio de las disposiciones especiales de las leyes, y de las estipulaciones expresas de las partes.” República de Colombia MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 63001-23-33-000-2019-00246-00 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ARMENIA DEMANDADO: EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA LTDA – ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA Jurisdicción Contencioso Administrativa través de, entrevistas a los profesionales supuestamente contratados, pudiendo constatar que, la mayoría no conocían a Armenia ni mucho menos habían ejecutado los estudios y diseños mencionados”, dejando en evidencia, irregularidades durante la ejecución contractual. 3) La Empresa de Desarrollo Urbano de Armenia (EDUA), no aportó los soportes que probaran el cumplimiento a cabalidad de las obligaciones que en ella recaía, lo cual y en tratándose de obligaciones de resultado, se enmarca en una obligación no cumplida. 4) La contratista entregó 7 informes, estudios o análisis de cada uno de los proyectos u obras por realizar, contenidos en el archivo digital y físico del expediente del contrato 013 de 2015, y analizados estos, encontró que algunos documentos no existían y los que si carecían de validez por no contar con la debida identificación e individualización del o de los profesionales encargados de emitir dichos estudios, diseños y cálculos.

En ese orden, hizo alusión al concepto 1439 del 18 de julio de 2002 por parte de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, donde sostiene que, la administración municipal debe de llamar a los consultores y/o asesores que participaron en el diseño de la obra pública a responder por los perjuicios que se deriven de sus actos, hechos u omisiones.

Lo anterior, soportado en un hallazgo que se encuentra en firme por parte de la Contraloría Municipal de Armenia, dentro de la auditoria especial en el cual plasmó un posible detrimento patrimonial por $1.159’415.964, valor que corresponde al pago del 90% efectuado a la contratista. 5) La contratista no efectuó una correcta inversión y utilización de los recursos pagados por parte de la entidad contratante, ya que el anticipo del 50% no fue invertido adecuadamente, y respecto al 40% restante cancelado, no fue entregado el producto contratado de tal manera que sirviera o fuera útil para el contrato de obra estatal. 6) La garantía suscrita por la contratista no puede ser entendida como justificación de los desembolsos efectuados por parte de la Alcaldía Municipal de Armenia. 7) Durante la ejecución contractual no se logró evidenciar actuaciones, documentos o informes que lograran probar que la contratista rindió de manera quincenal informes de las actuaciones desplegadas con la finalidad de dar cumplimiento a lo pactado, y si bien aportó documentos, informe o similar que República de Colombia MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 63001-23-33-000-2019-00246-00 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ARMENIA DEMANDADO: EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA LTDA – ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA Jurisdicción Contencioso Administrativa contienen aspectos relativos a cada uno de los estudios, diseños y análisis efectuados a cada uno de los proyectos viales a desarrollar, reitera que estos carecen de validez por no tener certeza del o los profesionales encargados de expedir o realizar dichos insumos, por lo anterior considera que es una obligación no cumplida. 1.4 TRÁMITE PROCESAL • Presentación de la demanda: 26 de noviembre de 20197. • Auto inadmite la demanda: 03 de diciembre de 20198. • Subsanación de la demanda: 11 de diciembre de 20199. • Auto admite la demanda: 16 de enero de 202010. • Notificación de la demanda: 23 de enero de 202011. • Traslado de la demanda: 09 de marzo hasta el 27 de abril de 202012. • Contestación EDUA: 28 de julio de 202013. • Contestación Aseguradora Solidaria de Colombia: 28 de julio de 202014. • Reforma a la demanda: 20 de agosto de 202015. • Admisión de la reforma a la demanda: 03 de septiembre de 202016. • Contestación reforma a la demanda Aseguradora Solidaria de Colombia: 23 de septiembre de 202017. • Contestación reforma a la demanda EDUA: 25 de septiembre de 202018. • Traslado de las excepciones: 01, 02 y 05 de octubre de 202019. • Pronunciamiento excepciones: 05 de octubre de 202020. • Auto declara no probada las excepciones de caducidad y prescripción en materia de seguros: 08 de octubre de 202021. 7 Expediente digital (OneDrive), archivo: 005ActaReparto.pdf. 8 Ídem, archivo: 007AutoInadmiteDemanda.pdf. 9 Ídem, archivo: 011SubsanacionDemanda.pdf. 10 Ídem, archivo: 015AutoAdmiteDemanda.pdf. 11 Ídem, archivo: 017InformeyNotificacionAutoAdmisorio.pdf. 12 Ídem, archivo: 021ConstanciaTérminos30dias.pdf. 13 Ídem, carpeta: 022ContestaciónDemanda/022.1Edua, archivo: Contestación.pdf. 14 Ídem, carpeta: 022ContestaciónDemanda/022.2AseguradoraSilidaia, archivo: Contestación 0024600.pdf. 15 Ídem, carpeta: 023CreformaDemanda, archivo: 023.3EscritoReforma.pdf. 16 Ídem, archivo: 029AutoAdmiteReforma.pdf. 17 Ídem, carpeta: 032ContestaciónReformaDemanda/032.1AseguradoraSilidaia, archivo: Contestación Reforma de la demanda 24620.pdf. 18 Ídem, carpeta: 032ContestaciónReformaDemanda/032.2Edua, archivo: CONTESTACION DE LA REFORMA A LA DEMANDA CTO INTERADMINISTRATIVO 013 DE 2015.pdf. 19 Ídem, archivo: 033TrasladoExcepciones.pdf. 20 Ídem, carpeta: 033Pronunc.ExcepcionesReformaDda. 21 Ídem, archivo: 037AutoResuelveExcepcionCaducidad.pdf.

La entidad demandada, se pronunció oportunamente frente a libelo, oponiéndose a las pretensiones de la demanda aduciendo que los hechos de los cuales se deriva los incumplimientos aludidos por la parte demandante, no corresponden con la realidad como quiera que se probó el cumplimiento de cada una de las obligaciones; adicionando que la parte demandante no acreditó el incumplimiento del demandado, ni acredita el cumplimiento de las obligaciones a su cargo, ello aunado que estos contratos tenían supervisor, que estaba contratada por el Municipio de Armenia, 22 Ídem, carpeta: 039RecursoApelacion/039.1Edua, archivo: 041.RecursoApelaciónDemandado.pdf. 23 Ídem, carpeta: 039RecursoApelacion/039.2AseguradoraSolidaria, archivo: 039.RecursoApelaciónAseguradoraSolidaria.pdf. 24 Ídem, archivo: 040traslado 2019-00246-00.pdf. 25 Ídem, archivo: 045AutoConcedeApelacion.pdf. 26 Expediente digital SAMAI, documento: 4.AutoConsejoEstadopdf(.pdf) NroActua 44. 27 Ídem, documento: 7AutoEsteseYFijaFechaAudInicial(.pdf) NroActua 46. 28 Ídem, documento: 23ActaAudienciaInicial(.pdf) NroActua 58. 29 Ídem, documento: 25ActaAudienciaPruebaCorreTraslado(.pdf) NroActua 62. 30 Ídem, documento: 25_MemorialWeb_Alegatos-ALEGATOSDECONCLISI(.pdf) NroActua 64. 31 Ídem, documento: 26_MemorialWeb_Alegatos-201900246ALEGATOS(.pdf) NroActua 65.

Esgrime que es cierto que el día 08 de mayo de 2015, la Empresa de Desarrollo Urbano de Armenia Ltda., -Edua y el Municipio de Armenia, suscribieron el Contrato Interadministrativo No. 013 de 2015. Dice que es cierto que, se suscribió póliza de garantía única de cumplimiento No. 300- 47- 994000007744 con la Aseguradora Solidaria de Colombia, la cual hace parte integral del Contrato Interadministrativo No. 013 de 2015.

Aduce que no es cierto, que la EDUA debía realizar entrega de los documentos que se enuncian a continuación: b) investigación de redes de servicios; d) estudios geotécnicos y diseño de pavimentos; f) diseños viales; g) cálculo de cantidades de obra, especificaciones técnicas, presupuestos y otros – Especificaciones técnicas y 2.2.2.4. En lo relacionado con la estructuración legal – análisis de precios unitarios y cálculo AIU programas de obra y flujos de fondo, acompañamiento jurídico en la etapa precontractual.

Relata que no se aportaron resoluciones ni actos administrativos donde se designen a los supervisores. Dice que el día 30 de noviembre de 2015, se suscribió modificatorio y adición 01 al contrato interadministrativo No. 013 de 2015, prorrogando el plazo de ejecución en tres (3) meses más, desde el 04 de diciembre de 2015, y se modificó la forma de pago, mas no es cierto, que la nueva fecha de terminación del contrato fuese el 6 de marzo de 2016.

Comenta que es cierto que la entrega de documentos contemplados en la cláusula segunda del Contrato Interadministrativo No. 013 de 2015, entregados en medio físico y digital, por cada proyecto los cuales incluían planos, estudios técnicos, diseño, cronograma, presupuesto, etc, los cuales soporta el cumplimiento de las obligaciones contractuales.

Indica que de conformidad con el estado financiero de la Empresa de Desarrollo Urbano de Armenia Ltda. EDUA y el balance del contrato realizado en las actas parciales de ejecución y pago que reposan en el expediente contractual, el Municipio de Armenia de manera cronológica realizó los siguientes pagos: VALOR DEL CONTRATO $ 1.288.239.959 República de Colombia MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 63001-23-33-000-2019-00246-00 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ARMENIA DEMANDADO: EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA LTDA – ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA Jurisdicción Contencioso Administrativa ANTICIPO COBRO 50% $ 644.119.980 ACTA PARCIAL 1 - COBRO 40% $515.295.984 SALDO POR COBRAR $128.823.996 Arguye que mediante el oficio SI POI 3889 del 26 de septiembre de 2018, la Secretaría de Infraestructura remitió a la EDUA Ltda., unas matrices elaboradas en formato Excel que contenían unas observaciones, en relación con los contratos interadministrativos No. 013 y 014 de 2015, observaciones que fueron resueltas por la EDUA, mediante oficio G-EDUA-2123 del 26 de diciembre de 2018, aclarando que el contenido del oficio SI POI 4267 del 23 de octubre de 2018, era la información para incluirla dentro de los informes de empalme que se vienen adelantando por parte de la Secretaría de Infraestructura.

Señala que según consta en las actas parciales de ejecución y pago (acta de pago de anticipo), suscritas por el Secretario de Infraestructura del Municipio de Armenia y el Supervisor del Contrato Interadministrativo, las obligaciones y el objeto del contrato fueron cumplidas a cabalidad y así fueron certificadas por quienes ejercían el control y seguimiento a la ejecución contractual, y de hecho asintieron en su momento que los productos entregados por la EDUA Ltda., se ajustaban al objeto y obligaciones contratadas y responden a las especificaciones y ajustes requeridos, y en efecto, autorizaron los pagos correspondientes; por lo que no le asiste razón a la parte actora ahora, con base en un concepto posterior y ajeno a la relación contractual, retractarse y afirmar que hubo lugar a un incumplimiento.

Refiere que en ningún momento el Supervisor del contrato quien realizó el seguimiento y control del Contrato, presentó informe o suscribió acta señalando de manera precisa y detallada el presunto incumplimiento de las obligaciones contractuales. Propuso las excepciones de: i) Inexistencia del incumplimiento contractual, aduciendo que ha dado cumplimiento a las diferentes obligaciones o prestaciones de dar o hacer del contrato objeto de disputa, ya que en los documentos aportados por esta entidad, se demuestra la debida ejecución de cada una de las obligaciones establecidas en el contrato interadministrativo 013 de 2015, tal como consta en la acta parcial número 1 y demás informes de actividades entregados al secretario de infraestructura y avalados y firmados por el supervisor del mismo, quien fue designado por el Municipio de Armenia.

República de Colombia MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 63001-23-33-000-2019-00246-00 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ARMENIA DEMANDADO: EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA LTDA – ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA Jurisdicción Contencioso Administrativa ii) Caducidad de la acción, manifestando que entre el momento de la presentación del medio de control de controversias contractuales y la fecha de la última actuación contractual derivada del mismo contrato, ha transcurrido el plazo contemplado en el artículo 64 de la Ley 11437 de 2011 de dos años, esto es, la fecha de terminación del contrato el 31 de julio de 2017, y el medio de control fue presentado el 02 de diciembre de 2019, por lo que ya había pasado el término legal para la interposición de la acción, configurándose la caducidad de la acción. iii) Cumplimiento de las obligaciones y objeto del Contrato Interadministrativo 013 de 2015, señalando que reposan dentro del expediente contractual el acta de pago del anticipo y acta de ejecución contractual y pago No. 1 del 17 de diciembre de 2015, suscritas por el Supervisor del Contrato, y las partes, donde consta que el Municipio de Armenia certificó el cumplimiento del contrato por parte de la EDUA, y aprobó los productos entregados, asintiendo que los mismos se ajustaban al objeto y obligaciones contratados, y respondían a las especificaciones y ajustes requeridos. iv) El Municipio de Armenia no expidió acto administrativo que declarara el incumplimiento del Contrato Interadministrativo No. 013 de 2015, a cargo de la EDUA, esgrimiendo que, una vez terminado el plazo de ejecución del contrato, el Municipio de Armenia, tenía la posibilidad de declarar el incumplimiento hasta el término para realizar la liquidación, debió expedir un acto administrativo que lo declarara, cuantificando los perjuicios del mismo, imponiendo las sanciones pactadas en el contrato e imponiendo la cláusula penal, según correspondiera. v) Falta de demostración de los elementos sustanciales de la responsabilidad contractual, arguyendo que, para cualquier evento de responsabilidad contractual, se debe probar el daño antijurídico sufrido; el incumplimiento contractual de su co-contratante y el nexo de causalidad entre este incumplimiento y el daño antijurídico, sin que en el presente asunto se encuentren acreditados dichos elementos de responsabilidad. vi) Ecuménica, solicitando que se declare próspera cualquier excepción de mérito que aparezca probada en el plenario, con capacidad de minar las pretensiones de la demanda. 1.6 PRONUNCIAMIENTO FRENTE A LAS EXCEPCIONES Dentro del término de traslado de las excepciones, la parte actora se pronunció frente a las propuestas por la EDUA así: República de Colombia MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 63001-23-33-000-2019-00246-00 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ARMENIA DEMANDADO: EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA LTDA – ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA Jurisdicción Contencioso Administrativa La excepción de caducidad no está llamada a prosperar, toda vez que se procedió a instaurar la demanda el día 26 de noviembre de 2019, lo anterior en cumplimiento a lo establecido en el literal j numeral v del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, teniendo en cuenta que el contrato tuvo como vencimiento del plazo de ejecución el día 31 de julio de 2017, por lo que es claro que la demanda fue instaurada dentro del término legalmente establecido.

Respecto a la excepción de cumplimiento de obligaciones y objeto del contrato, señaló la no prosperidad de la misma, argumentando que los informes, estudios, suministrados por el contratista carecen de firmas, es decir, la contratista no cuenta con prueba documental que demuestre que los documentos que han sido suministrados en el presente proceso hayan sido elaborados por personal idóneo para tal fin.

Sobre la no expedición de acto administrativo que declare el incumplimiento del contrato, esgrimió que no está llamada a prosperar, toda vez que no existe precepto legal que ordene como requisito de procedibilidad para instaurar demanda a través del medio de control por controversias contractuales, el que se hubiere declarado proceso de incumplimiento. 1.7 EXCEPCIONES PREVIAS Las excepciones previas formuladas de “caducidad de la acción” propuesta por la EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA LTDA. y “configuración del fenómeno de la prescripción en materia de seguros” formulada por la Aseguradora Solidaria de Colombia respecto de la póliza de cumplimiento entidades estatales 300-47- 994000007744, fueron resueltas mediante auto del 08 de octubre de 202032, modificado mediante auto del 22 de mayo de 202433 proferido por el Consejo de Estado, mediante el cual declaró probada la excepción previa de prescripción de la acción derivada del contrato de seguro, por lo que ordenó terminar el proceso respecto de la Aseguradora Solidara y su desvinculación, dejando incólume la decisión de declarar no probada la excepción de caducidad del medio de control. 32 Expediente digital (OneDrive), archivo: 037AutoResuelveExcepcionCaducidad.pdf. 33 Expediente digital SAMAI, documento: 4.AutoConsejoEstadopdf(.pdf) NroActua 44.

La entidad territorial demandante, presentó alegatos de conclusión afirmando que no se encuentra en debate la existencia o celebración de un contrato, pues las partes han aceptado la existencia del negocio jurídico del cual surgieron las obligaciones correlativas. Señala que en el proceso, existen unas obligaciones generales contenidas en los numerales 1, 3, 5 las cuales se cumplen con la entrega de unos productos técnicos debidamente detallados en la obligación número 4 del contrato estatal, siendo estos documentos los que fueron objeto de reproches, haciendo la claridad de que la obligación del contratista era la entrega de los estudios y diseños en fase de factibilidad de los proyectos viales VÍA MONTECARLO TRAMO II, AVENIDA DE OCCIDENTE TRAMO III, VÍA DEL YULIMA (CRA 19 - AV.

OCCIDENTE TRAMO III), VÍA LA COLONIA (CENTRO DE CONVENCIONES - CR19), CONEXIÓN CASTELLANA- COINCA (TRAMO CONEXIÓN NOGAL CARRERA 11 ENTRE CALLES 17N Y 19N), AVENIDA 19 NORTE, TRAMO II (CARRERA 14 A AV. CENTENARIO) Y CONEXIÓN CARRERA 15, TRAMOS I Y II (NUEVA CECILIA - AVENIDA LAS PALMAS). 34 Ídem, documento: 23ActaAudienciaInicial(.pdf) NroActua 58. 35 Ídem, documento: 25ActaAudienciaPruebaCorreTraslado(.pdf) NroActua 62.

Indica que la ausencia de firmas del o de los profesionales idóneos para plasmar una información en los documentos, estudios, planos y demás insumos que integran los estudios de factibilidad de una obra, conforme a lo planteado en el artículo 12 de la ley 1682 de 2013, son uno de los aspectos que garantiza que un contrato de obra tenga una adecuada ejecución. Resalta que existen normas que establecen la obligatoriedad de plasmar firmas en los documentos técnicos que contengan estudios y diseños para la ejecución de obras civiles, como lo establece el artículo 2 de la Ley 400 de 1997 “Por la cual se adoptan normas sobre Construcciones Sismo Resistentes” y el Decreto 1077 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda”, vigente para la época de la ejecución contractual.

Insiste en que no fue posible obtener la certeza o claridad de quien o quienes fueron las personas encargadas de emitir los estudios, diseños, modelo financiero, y demás documentación que hacen parte de los estudios de factibilidad, con la finalidad de verificar que fuera un profesional idóneo para emitir el o los documentos que soportaron el supuesto cumplimiento contractual y a su vez para tener certeza de que la persona encargada de proferir dichos documentos se hiciera responsable de los datos o información plasmada, máxime que la contratista no pudo determinar quiénes eran las personas encargadas de suscribir los documentos.

Arguyó que no evidenció dentro del expediente contractual documentos o informes que lograran probar que la contratista rindiera de manera quincenal informes de las actuaciones desplegadas con la finalidad de dar cumplimiento a lo pactado en la obligación 8. Expone que la etapa de liquidación es el momento en el que las partes proceden a analizar el correcto cumplimiento de las obligaciones.

Esgrime que el pago efectuado a la EDUA por el supervisor del contrato estatal no puede ser tenido en cuenta como una aceptación de cumplimiento de la obligación, pues se estaría dando aplicación a la teoría del acto propio, respecto el cual, el Consejo de Estado ha sido enfático en determinar que el principio de legalidad es un limitante República de Colombia MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 63001-23-33-000-2019-00246-00 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ARMENIA DEMANDADO: EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA LTDA – ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA Jurisdicción Contencioso Administrativa a la aplicación a la teoría de los actos propios, impidiendo que una conducta ilegal pueda ser reconocida para tal fin.

Concluye que la ejecución de un contrato estatal debe ceñirse al postulado del principio de la buena fe contractual, la cual, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, ha sido enfática en determinar que, durante la etapas precontractual, contractual y post contractual, las partes deben obrar de buena fe objetiva en atención o cumplimiento, no solo a las obligaciones reciprocas determinadas taxativamente en el contrato, si no en los que se desprenda del clausulado contractual.

Por lo anterior solicita se accedan a las pretensiones de la demanda. 1.9.2 EMPRESA DE DESARROLLO URBANO -EDUA La entidad demandada se pronunció en esta etapa procesal aduciendo que fueron cumplidas las obligaciones contractuales derivadas del Contrato Interadministrativo No. 013 de 2015. Refiere que en los documentos aportados en su momento se evidencia el cumplimiento de dichas obligaciones, tal como consta en el acta parcial de ejecución y pago suscrita por el Secretario de Infraestructura del Municipio de Armenia y el Supervisor designado por el Municipio de Armenia, a quien le correspondía el control y seguimiento del contrato, para determinar el cumplimiento o no del objeto y las obligaciones contractuales del mismo; además, como representante del Municipio de Armenia, tenía la idoneidad y la capacidad técnica para determinar si los trabajos entregados por la EDUA Ltda., eran idóneos y cumplían con las especificaciones técnicas requeridas por el ente territorial.

Expuso que la idoneidad y especificaciones técnicas de los trabajas entregados se vio constatada y acreditada por cada uno de ellos con la expedición del acta parcial No. 1 del 17 de diciembre de 2015, mediante la cual recibieron a satisfacción la estructuración técnica, legal y financiera (incluye todos los componentes descritos en el hecho quinto) de los proyectos VÍA MONTECARLO TRAMO II, AVENIDA DE OCCIDENTE TRAMO III, VÍA DEL YULIMA (CRA 19 - AV.

OCCIDENTE TRAMO III), VÍA LA COLONIA (CENTRO DE CONVENCIONES – CR19), CONEXIÓN CASTELLANA- COINCA ( TRAMO CONEXIÓN NOGAL CARRERA 11 ENTRE CALLES 17N Y 19N), AVENIDA 19 NORTE, TRAMO II (CARRERA 14 A AV. CENTENARIO) Y CONEXIÓN CARRERA 15, TRAMOS I Y II (NUEVA CECILIA – AVENIDA LAS PALMAS), y de hecho, autorizaron el pago correspondiente que incluía la amortización del anticipo.

Insiste en que no le asiste razón a la parte actora ahora, con base en un concepto posterior y ajeno a la relación contractual, retractarse y afirmar que hubo lugar a un incumplimiento, aunado al hecho de que, durante la ejecución contractual no se informó por parte del Supervisor del Contrato o la entidad Contratante, algún requerimiento o incumplimiento en las obligaciones de la EDUA, ni se declaró el incumplimiento del contrato dentro del plazo que tenía la entidad para hacerlo.

Por lo anterior solicita sean despachadas desfavorablemente las pretensiones de la demanda. 1.10 CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El representante del Ministerio Público delegado ante esta Corporación no presentó concepto en esta instancia.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cabe advertir que la Sala no observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo el asunto, previas las siguientes consideraciones.

2.1. LOS PRESUPUESTOS PROCESALES DE LA ACCIÓN, DE LA DEMANDA Y DE SENTENCIA DE FONDO, JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA En este punto y como condición para el pronunciamiento de fondo del proceso, se pronuncia el Tribunal sobre los presupuestos procesales atinentes a la acción y la demanda, la jurisdicción y competencia, la capacidad para comparecer al proceso, las formalidades de la demanda, la capacidad de los litigantes para ser partes, el ejercicio del derecho de postulación, la caducidad y la legitimación en la causa.

Lo primero que se debe decir es que esta Corporación es competente para conocer en primera instancia del presente proceso, de acuerdo con lo consagrado en el artículo 152 numeral 4 del CPACA. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 63001-23-33-000-2019-00246-00 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ARMENIA DEMANDADO: EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA LTDA – ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA Jurisdicción Contencioso Administrativa Asimismo, la Sala considera que los presupuestos procesales atinentes al medio de control y a la demanda se encuentran reunidos, existiendo demanda en forma a la luz de los artículos 161 y 162 del CPACA.

Es preciso recordar que el medio de control está dirigido a la declaratoria de incumplimiento contractual y las consecuentes condenas de reintegro de lo cancelado y el pago de la sanción penal por la no ejecución de las actividades encomendadas durante la ejecución del Contrato Interadministrativo No 013 del 08 de mayo de 2015 celebrado entre el Municipio de Armenia y la EDUA, por lo cual, considera la Sala que la entidad territorial demandante al ser parte del acuerdo contractual se encuentra legitimada por activa para deprecar dichas pretensiones; así también, para solicitar la liquidación judicial del contrato, conforme lo dispone el artículo 141 del CPACA.

Por su parte, la legitimación en la causa por pasiva de una parte se encuentra acreditada por ser la sociedad EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA - EDUA- LTDA. en razón a que fungía como contratista del Contrato Interadministrativo Nro. 013 de 2015 y de quien se alega incumplió con sus obligaciones contractuales. Con relación a los requisitos de procedibilidad, no resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de controversia contractual para la época de os hechos, dado que si bien este aspecto se encuentra regulado en artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, en el artículo 2º Decreto 1716 de 2009 y en el numeral 1º del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 (C.P.A.C.A), también lo es, que existen unas excepciones a la regla general que se encuentran previstas en las mismas disposiciones y en el artículo 613 de Código General del Proceso, entre ellas, que no se requiere agotar requisito de procedibilidad cuando una entidad pública funja como demandante36.

Es competente esta Corporación para conocer, en primera instancia, del presente medio de control, de acuerdo a lo consagrado en el artículo 152 numeral 5 del C.P.A.C.A., en 36 “ARTÍCULO 613. AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN LOS ASUNTOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS. Cuando se solicite conciliación extrajudicial, el peticionario deberá acreditar la entrega de copia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica de la Nación, en los mismos términos previstos para el convocado, con el fin de que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado resuelva sobre su intervención o no en el Comité de Conciliación de la entidad convocada, así como en la audiencia de conciliación correspondiente.

No será necesario agotar el requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la jurisdicción en la que se adelanten, como tampoco en los demás procesos en los que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial o cuando quien demande sea una entidad pública. Las entidades públicas en los procesos declarativos que se tramitan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contra particulares, podrán solicitar las medidas cautelares previstas para los procesos declarativos en el Código General del Proceso.” Subrayas de la Sala.

En cuanto a la caducidad, es preciso señalar que, mediante auto del 08 de octubre de 202038, esta Corporación resolvió declarar la no prosperidad de la excepción de caducidad presentada por la EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA LTDA, decisión que fuera confirmada por el Consejo de Estado, mediante la providencia del 22 de mayo de 202439, razón por la cual, se entiende superado este presupuesto procesal.

Teniendo en cuenta lo anterior, es menester que se aborde el fondo de la situación puesta en conocimiento de esta Colegiatura.

2.2. PROBLEMAS JURÍDICOS Con fundamento en los anteriores planteamientos de las partes y la argumentación de la demandada, en la audiencia inicial se determinó que la controversia giraría en torno a dilucidar los siguientes problemas jurídicos: ¿Si la EMPRESA DE DESARROLLO URBANO -EDUA- incumplió ya sea parcial o totalmente con las obligaciones contractuales a su cargo, estipuladas en la cláusula SEGUNDA del Contrato Interadministrativo 013 de 2015 suscrito con el MUNICIPIO DE ARMENIA, particularmente en relación con la entrega completa, oportuna y adecuada los documentos allí señalados? Para resolver el anterior problema jurídico se deberá establecer: 1.

Si el contrato suscrito por las partes y sus anexos, determinan la forma en que deben ser presentados los documentos entregables, señalados en la cláusula SEGUNDA del contrato interadministrativo No. 013 de 2015. 2. Si la falta de rúbrica o suscripción de los documentos, y por ende, de identificación del autor, impidió la utilización de los documentos técnicos entregados por la contratista EDUA. 3.

Si los documentos técnicos respecto de cada uno de los proyectos, fue entregado en forma completa, oportuna y adecuada. No obstante lo anterior, de manera previa se determinará: 37 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 023ReformaDemanda, archivo: 023.3EscritoReforma.pdf, pág. 28 y 29. 38 Expediente digital (OneDrive), archivo: 037AutoResuelveExcepcionCaducidad.pdf. 39 Expediente digital SAMAI, documento: 4.AutoConsejoEstadopdf(.pdf) NroActua 44.

La tipología de convenio interadministrativo fue creada en la Ley 80 de 1993. Aunque esta ley no lo definió ni desarrolló, el Decreto 1082 de 2015 califica a los convenios o contratos interadministrativos como aquella contratación entre entidades estatales40. De acuerdo con lo anterior, el contrato o el convenio interadministrativo es el acuerdo donde concurre la voluntad de dos o más personas jurídicas de derecho público con la finalidad de cumplir, en el marco de sus objetivos misionales y sus competencias, con los fines del Estado.

Es decir, los contratos o convenios interadministrativos nominados en la Ley 80 de 1993 están determinados por un criterio orgánico, pues es necesario que los extremos de la relación contractual sean entidades estatales. Si bien los contratos o convenios interadministrativos están previstos en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y en el Decreto 1082 de 2015, no quiere decir que solo puedan celebrarse entre entidades estatales que apliquen el régimen de contratación allí previsto.

Esto en la medida que una entidad estatal sometida a la Ley 80 de 1993 puede celebrar esta clase de convenios con una entidad estatal de régimen especial y no por ello dejará de ser un contrato o convenio interadministrativo. Un contrato o convenio interadministrativo no está determinado por la modalidad de selección utilizada para celebrarlo.

En efecto, la Ley 1150 de 2007 establece que pueden celebrarse directamente, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora, señalado en la ley o en sus reglamentos, a menos que, según las excepciones previstas en dicha ley, deba 40 Decreto 1082 de 2015: “Artículo 2.2.1.2.1.4.4.

Convenios o contratos interadministrativos. La modalidad de selección para la contratación entre Entidades Estatales es la contratación directa; y en consecuencia, le es aplicable lo establecido en el artículo 2.2.1.2.1.4.1 del presente decreto. Cuando la totalidad del presupuesto de una Entidad Estatal hace parte del presupuesto de otra con ocasión de un convenio o contrato interadministrativo, el monto del presupuesto de la primera deberá deducirse del presupuesto de la segunda para determinar la capacidad contractual de las Entidades Estatales.” República de Colombia MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 63001-23-33-000-2019-00246-00 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ARMENIA DEMANDADO: EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA LTDA – ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA Jurisdicción Contencioso Administrativa adelantarse un procedimiento con pluralidad de oferentes41.

Nótese que, en este caso, lo que cambia es la modalidad de selección, no la naturaleza de contrato interadministrativo. En armonía con lo anterior, la Corte Constitucional expresó en la Sentencia C-671 de 2015 que “Lo que hace interadministrativo a un contrato o convenio no es el procedimiento de selección aplicable, sino la calidad de los sujetos contratantes, esto es que las dos partes de la relación jurídica contractual formen parte de la administración pública”.

Así las cosas, esta clase de acuerdos de voluntades se definen por un criterio orgánico, por lo que uno de sus elementos esenciales es que en los extremos de la relación jurídico negocial concurran personas de derecho público. Adicionalmente, el Consejo de Estado ha indicado, frente a los contratos y convenios interadministrativos sus características, señalando que: “… se puede señalar que los convenios o contratos interadministrativos tienen como características principales las siguientes: constituyen verdaderos contratos en los términos del Código de Comercio cuando su objeto lo constituyen obligaciones patrimoniales;

(ii) tienen como fuente la autonomía contractual; (iii) son contratos nominados puesto que están mencionados en la ley; (iv) son contratos atípicos desde la perspectiva legal dado que se advierte la ausencia de unas normas que de manera detallada los disciplinen, los expliquen y los desarrollen, como sí las tienen los contratos típicos, por ejemplo compra venta, arrendamiento, mandato, etc.

(v) la normatividad a la cual se encuentran sujetos en principio es la del Estatuto General de Contratación, en atención a que las partes que los celebran son entidades estatales y, por consiguiente, también se obligan a las disposiciones que resulten pertinentes del Código Civil y del Código de Comercio; (vi) dan lugar a la creación de obligaciones jurídicamente exigibles;

(vii) persiguen una finalidad común a través de la realización de intereses compartidos entre las entidades vinculadas; (viii) la acción mediante la cual se deben ventilar las diferencias que sobre el particular surjan es la de controversias contractuales.”42 En ese sentido, los convenios interadministrativos se caracterizan por los sujetos que intervienen y por la modalidad de selección que la ley permite aplicar para su celebración, pues comporta un grado de excepcionalidad frente a las demás tipologías 41 Ley 1150 de 2007: “Artículo 2, numeral 4, literal c. […] Se exceptúan los contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública cuando las instituciones de educación superior públicas o las Sociedades de Economía Mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras.

Estos contratos podrán ser ejecutados por las mismas, siempre que participen en procesos de licitación pública o contratación abreviada de acuerdo con lo dispuesto por los numerales 1 y 2 del presente artículo”. 42 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contenciosos Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 23 de junio de 2010. Radicación No. 66001- 23-31-000-1998-00261-01(17.860).

C.P.: Mauricio Fajardo Gómez. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 63001-23-33-000-2019-00246-00 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ARMENIA DEMANDADO: EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA LTDA – ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA Jurisdicción Contencioso Administrativa contractuales, donde los sujetos no están restringidos a una cualificación particular y aplican otras modalidades de selección. De esta manera, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública establece la contratación directa como la modalidad de selección aplicable, por regla general, para la celebración de los contratos interadministrativos.

La contratación directa es una modalidad de aplicación restrictiva en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, esto es, solo procede por las causales señaladas taxativamente en el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 o las leyes que lo modifiquen o adicionen, teniendo en cuenta que es una excepción al principio de libre concurrencia que aplica a los procedimientos de contratación, para que cualquier persona interesada en satisfacer la necesidad de una entidad pueda presentar una oferta.

Por su parte, el artículo 2, numeral 4, literal c), de la Ley 1150 de 2007, señala que, de manera excepcional, las entidades estatales pueden contratar directamente, entre otras, los «Contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos».

No obstante, esta disposición exceptuó celebrar de manera directa contratos o convenios interadministrativos cuando se trate de un contrato de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública cuando las instituciones de educación superior públicas o las sociedades de economía mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras.

Estas entidades pueden ejecutar aquellos contratos siempre que resulten adjudicatarias en un proceso abierto y con la participación de una pluralidad de oferentes, pues en dichos casos la entidad estatal que así lo requiera deberá adelantar una licitación pública, concurso de méritos, selección abreviada o mínima cuantía, dependiendo del caso43.

Si bien la Ley 1150 de 2007 establece que las entidades estatales pueden celebrar contratos o convenios interadministrativos de manera directa, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora, la misma establece excepciones a esta regla, la cual está condicionada a que 43 Ley 1150 de 2007, artículo 2, numeral 4, literal c): “… Se exceptúan los contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública cuando las instituciones de educación superior públicas o las Sociedades de Economía Mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras.

Estos contratos podrán ser ejecutados por las mismas, siempre que participen en procesos de licitación pública o contratación abreviada de acuerdo con lo dispuesto por los numerales 1 y 2 del presente artículo.” República de Colombia MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 63001-23-33-000-2019-00246-00 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ARMENIA DEMANDADO: EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA LTDA – ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA Jurisdicción Contencioso Administrativa ciertas tipologías contractuales sean ejecutadas por las entidades estatales previstas en la noma mencionada.

Nótese que, pese a tratarse de entidades del Estado, la Ley no restringió su denominación de contrato interadministrativo, sino que exceptuó el procedimiento de selección del contratista. Asimismo, hay otras excepciones a la celebración de contratos interadministrativos, como la contemplada en el último párrafo del literal c, numeral 4, artículo 2 ibidem: “Estarán exceptuados de la figura del contrato interadministrativo, los contratos de seguro de las entidades estatales”.

Así las cosas, la ley no limitó la celebración de contratos interadministrativos a la modalidad de selección de contratación directa, pues solo estableció, excepcionalmente, su celebración de manera directa cuando dos o más entidades del Estado, con el fin de materializar funciones administrativas de interés común para ambas partes, celebran un negocio jurídico.

No obstante, es posible que se celebren contratos interadministrativos en el marco de un proceso donde sea posible la participación de los interesados en ofertar, es decir, a través de las otras modalidades de selección previstas en la Ley 1150 de 2007 diferentes a la de contratación directa, pues, como se indicó, la existencia de un contrato interadministrativo no está determinada por la modalidad de selección sino, entre otras cosas, por la calidad de entidades estatales.

Además, es necesario tener en cuenta que para que un contrato o convenio interadministrativo exista, debe cumplir con los siguientes elementos: acuerdo sobre el objeto y la contraprestación, y que se eleve a escrito. Por otra parte, si bien actualmente el EGCAP hace referencia de manera expresa al contrato interadministrativo o en términos generales a los interadministrativos y no al convenio, no por esto puede concluirse que se trate de figuras totalmente diferentes, pues las entidades del Estado, en el marco de la Ley 80 de 1993, pueden acordar entre sí diferentes tipos de obligaciones, siempre que su objeto de creación les permita cumplirlas, con el objetivo común de materializar los fines del Estado.

Por este motivo, cuando la Ley 80 de 1993 se refiere a contratos interadministrativos de la misma forma lo hace frente a los convenios, entre otras razones, porque este cuerpo normativo faculta a las entidades públicas a celebrar los demás acuerdos que permitan la autonomía de la voluntad y requieran el cumplimiento de los fines estatales.

Por tanto, aunque el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 dispone que “Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos…”, esto no significa que dichos acuerdos estén exceptuados del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública por no tener carácter contractual.

Por ello, la jurisprudencia considera que “Estos convenios cuentan con las República de Colombia MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 63001-23-33-000-2019-00246-00 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ARMENIA DEMANDADO: EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA LTDA – ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA Jurisdicción Contencioso Administrativa características propias de los contratos, cuando su objeto lo constituyen obligaciones patrimoniales, y las entidades estatales que los conforman están sujetas tanto a la normativa contractual pública, como a las normas del derecho civil…”44 Sin perjuicio de lo anterior, vale la pena tener en cuenta que cierto sector de la doctrina y la jurisprudencia han establecido algunas diferencias o caracterización de los contratos interadministrativos frente a los convenios interadministrativos de que trata el artículo 95 de la Ley 489 de 1998.

Por ejemplo, el Consejo de Estado, en sentencia del 14 de junio de 2019 expresó: “La Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación se ha referido a los “convenios interadministrativos” a los cuales alude el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, calificándolos de “puros” y entendiendo que estos, además de perseguir la finalidad de cooperación antes indicada, no implican intereses contrapuestos ni tampoco se circunscriben a un “intercambio patrimonial”.

Sin perjuicio de lo anterior, en otra oportunidad, la misma Sala había indicado que, si bien en dichos convenios no se daba un “verdadero intercambio de bienes o servicios (contrato conmutativo)”, ello no impedía que se conviniera una remuneración a cargo de alguna(s) entidad(es). Lo expuesto evidencia que, en general, las interpretaciones en torno a los “convenios interadministrativos” previstos en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, en el propósito de encasillarlos dentro de una categoría normativa delimitada en su estructura, elementos y régimen jurídico, han sido dubitativas al vincular o no las obligaciones propias de dichos convenios con las de los contratos estatales sometidos al EGCAP, las cuales tienen por objeto prestaciones patrimoniales.” En línea con lo anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado expresó lo siguiente: “La noción convenio interadministrativo es diferente a la de contrato interadministrativo.

Los contratos interadministrativos se distinguen de los convenios interadministrativos en que en los primeros existe entre las entidades estatales partes intereses opuestos y se persigue una contraprestación o precio por la adquisición de bienes o la prestación de servicios o la realización de una obra, mientras que en los segundos las entidades partes se encuentran en pie de igualdad, tienen intereses comunes para lograr una finalidad estatal impuesta por la Constitución o la ley a las mismas, sin que tengan un interés puramente económico (es decir, destinados a obtener una ganancia)”45 44 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”.

Sentencia del 11 de diciembre de 2019. Exp. 46.986. C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. 45 CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 26 de julio de 2016. Exp. 2.257. M.P. Álvaro Namén Vargas. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 63001-23-33-000-2019-00246-00 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ARMENIA DEMANDADO: EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA LTDA – ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA Jurisdicción Contencioso Administrativa Así las cosas, vale la pena reiterar que el ordenamiento jurídico en distintas ocasiones utiliza de forma indistinta los conceptos de contrato o convenio para referirse a la misma institución jurídica46.

Incluso vale la pena tener en cuenta como la Corte Constitucional fundamenta la posibilidad de celebrar convenios interadministrativos de forma directa, con fundamento en la causal establecida en la Ley 1150 de 2007 respecto a los contratos interadministrativos47. En ese orden se concluye que lo que define los contratos o convenios interadministrativos es la naturaleza de las partes, de manera que están determinados por un criterio orgánico, en el sentido de que lo serán aquellos celebrados entre entidades estatales. 2.4 INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL.

Debe en primer lugar señalarse que a pesar del carácter especial del contrato estatal que busca el cumplimiento de los intereses de todos los asociados, el Estatuto General de Contratación Estatal estableció en el artículo 1348 de la Ley 80 de 1993 una remisión en la actividad contractual del Estado al derecho privado, y con ello resulta aplicable las instituciones que gobiernan la contratación privada.

Por otro lado, la contratación de las entidades estatales que están exentas de contratar bajo el Estatuto de Contratación de la Administración Pública, entre ellas las empresas industriales y comerciales del Estado que estén en competencia con los particulares o actúen en mercado regulados, está dominada por las reglas del derecho privado, es decir, la ley civil y la ley mercantil.

No obstante, en aras de garantizar el interés general o público, se contempló que están obligadas a observar los principios de la función administrativa (igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad), lo cual no significa que deban someterse a sus procedimientos o modalidades de selección, siempre que garanticen la selección objetiva.

Con ello, la responsabilidad estatal es más amplia que en los contratos celebrados entre privados, pues además de la normatividad privada puede derivarse otras situaciones de 46 Es lo que sucede, por ejemplo, con el Decreto 092 de 2017, que en su desarrollo hace referencia tanto a los «contratos» como a los «convenios». 47 A pesar de que la norma se refiere únicamente a los contratos interadministrativos, esto no implica que la excepción a la licitación pública sólo se aplique a éstos y no a los convenios interadministrativos, puesto que ello conduciría a una interpretación irrazonable según la cual esta modalidad contractual, cuyo objeto y finalidad sólo interesa a la administración, deba ser celebrado siguiendo el procedimiento de selección objetiva y en la cual únicamente será proponente aquélla.

En tal sentido, la causal de contratación directa es aplicable a los convenios y a los contratos interadministrativos. Corte Constitucional. Sentencia C-671 de 2015. M.P. Alberto Rojas Ríos. 48 ‹‹Los contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 2o. del presente estatuto se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en esta ley.›› República de Colombia MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 63001-23-33-000-2019-00246-00 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ARMENIA DEMANDADO: EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA LTDA – ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA Jurisdicción Contencioso Administrativa incumplimiento como por infracción a los principios rectores, tales como la planeación contractual, de economía, de selección objetiva.

Por ello, en lo que respecta a la prueba del incumplimiento del contrato estatal, los criterios de las normas de derecho privado resultan aplicables. Ahora bien, los contratos como creador de relaciones obligaciones en los que una de las partes (el deudor) debe desplegar una conducta (la prestación) en favor de la otra (el acreedor), y en ese sentido, solo se puede tener como satisfacción de la prestación (pago) en la medida en que esta se ajuste plenamente a lo convenido y en consecuencia, se estará en presencia de un incumplimiento si la prestación no se satisface en la forma y en la oportunidad debida y si además esa insatisfacción es imputable al deudor; conforme a lo preceptuado en los artículos 1626, 1627 y 1649 del Código Civil al disponer, respectivamente, que “el pago efectivo es la prestación de lo que se debe”, que “el pago se hará bajo todos los respectos en conformidad al tenor de la obligación; sin perjuicio de lo que en los casos especiales dispongan las leyes” y que “el deudor no puede obligar al acreedor a que reciba por partes lo que se le deba, salvo el caso de convención contraria, y sin perjuicio de lo que dispongan las leyes en casos especiales.” 49 Así las cosas, de tiempo a tras se ha dicho50 que el incumplimiento contractual tiene origen en la conducta antijurídica de un contratante, esto es, en el proceder contrario a las obligaciones contraídas en el acuerdo de voluntades por causas que le son imputables a esta misma parte; ya que si la insatisfacción no es atribuible al deudor no da lugar a la responsabilidad civil, de acuerdo con los artículos 1604, inciso 251 y 1616 inciso 252.

De manera que, la pretensión de incumplimiento contractual resulta procedente cuando se estructuran los principales elementos de la responsabilidad contractual, estos son, (i) el contrato como fuente de obligaciones; (ii) el incumplimiento imputable al deudor de las obligaciones convenidas, ya sea porque no fueron atendidas o lo 49 CONSEJO DE ESTADO.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección “C”. C.P.: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia del 24 de julio de 2013. Radicación número: 73001-23-31-000- 1997-14722-01(25131). 50 Ibidem. 51 ARTICULO 1604. <RESPONSABILIDAD DEL DEUDOR>. … El deudor no es responsable del caso fortuito, a menos que se haya constituido en mora (siendo el caso fortuito de aquellos que no hubieran dañado a la cosa debida, si hubiese sido entregado al acreedor), o que el caso fortuito haya sobrevenido por su culpa. 52 ARTICULO 1616. <RESPONSABILIDAD DEL DEUDOR EN LA CAUSACION DE PERJUICIOS>.

Si no se puede imputar dolo al deudor, solo es responsable de los perjuicios que se previeron o pudieron preverse al tiempo del contrato; pero si hay dolo, es responsable de todos los perjuicios que fueron consecuencia inmediata o directa de no haberse cumplido la obligación o de haberse demorado su cumplimiento. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 63001-23-33-000-2019-00246-00 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ARMENIA DEMANDADO: EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA LTDA – ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA Jurisdicción Contencioso Administrativa fueron de forma tardía o imperfecta; y (iii) el daño que se causa por la inejecución contractual.

La imputabilidad del incumplimiento resulta ambigua al momento de valorar la culpa para efectos de atribuir responsabilidad civil, para lo cual resulta útil tener como referente de cumplimiento la prestación debida, y la existencia de varios criterios de atribución de la carga de la acreditación del incumplimiento53, como sería la clasificación del tipo de obligaciones comúnmente utilizada de obligación de medio y de resultado.

En este punto, se hace necesario distinguir entre ambas obligaciones -de medios y de resultado-, pues a partir de allí se puede evaluar la conducta debida para determinar el cumplimiento; sin embargo, ante la falta de regulación expresa en el ordenamiento, la doctrina y la jurisprudencia se han encargado de hacer dicha distinción, entre los conceptos más utilizados54 se encuentra lo planteado inicialmente por René Demogue en 1925, con el objeto de solucionar el problema que suscitaba la aplicación de los artículos 1137 y 1147 del código francés55. 53 Como resultan ser la tipicidad contractual -pues su existencia hace presumir que la función que busca el negocio merece protección; de integración o de interpretación en virtud del principio de buena fe, con las obligaciones que emanan de la naturaleza del contrato y las que por ley pertenecen a ella, aunque no se hayan expresamente pactado (art.1501 C.C.); de equidad como criterio interpretativo auxiliar para alcanzar la justicia contractual (arts. 230 C.N., 32 C.C. y 868, 871 C.Co.); calidad de las partes para reducir la desigualdad entre contratantes, que se desprenden de su conocimiento especializado en un materia, y que en últimas lo llevaron a celebrar el contrato, por lo que, en determinadas relaciones en las que básicamente una parte carece en todo o en parte del conocimiento especializado o que no maneja a la perfección, entregarle la carga de la prueba de los hechos constitutivos de incumplimiento a la parte débil, le sería imposible o gravosa cumplirla. 54 La Corte Suprema de Justicia Cas.

Civil adoptó esta teoría en providencia del 5 de noviembre de 1935, con ponencia del Dr. Juan Francisco Mujica (GJ XLIII No. 1904. Pág 407), y sentencia del 31 de mayo de 1938 (G.J. XLVI pág. 571.). Asimismo, mediante Sentencia 20001-3103-005-2005-00025-01, del 5 de noviembre de 2001, con ponencia del Magistrado Arturo Solarte Rodríguez, se consideró que el criterio de distinción para establecer si se está en presencia de una u otra clase de obligaciones, luego de evaluar la voluntad de las partes, se encuentra en la aleatoriedad del resultado esperado.

En ese sentido, señaló que en las obligaciones de medio, el azar o el acaso es parte constitutiva de su contenido, y el resultado no depende directa y necesariamente de la actuación diligente del deudor, mientras que, por el contrario, en las obligaciones de resultado lo contingente está presente en una mínima proporción, de manera que la conducta del obligado debe ser suficiente para obtener el logro esperado por el titular del derecho de crédito.

El Consejo de Estado también ha hecho uso de esta teoría como se advierte en la sentencia del 24 de febrero de 2016, Sección Tercera, Subsección A, Consejero ponente: Hernán Andrade Rincón. Radicación: 25000-23- 26-000-2000-00343-01 (34098). 55 “mientras que el primero introdujo un principio general en la regla de prueba dentro de la responsabilidad contractual, según el cual el deudor es responsable si el acreedor prueba que aquél no se comportó como era debido, esto es, como un buen padre de familia, el 1147 parecía decir lo contrario.

Según este artículo, el deudor sólo podría quedar exonerado de responsabilidad mediante la prueba de una causa extraña. (…) Frente a esta contradicción entre aquéllos dos textos, la solución de René DEMOGUE pareció simple y adecuada: mientras la obligación sea de medios, la regla que se aplicaría es la del artículo 1137 del Código civil francés; si la obligación fuere de resultado, la regla aplicable sería la del artículo 1147 del mismo Código” (MARTÍNEZ CÁRDENAS, Betty Mercedes.

“La adaptación de la teoría de las obligaciones de medios y las obligaciones de resultado en el derecho colombiano.”, en Los contratos en el Derecho Privado (Fabricio Mantilla Espinosa y Francisco Ternera Barrios. Dir) Universidad del Rosario – Ed. Legis. Bogotá. Primera reimpresión. 2008. Pág. 900). República de Colombia MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 63001-23-33-000-2019-00246-00 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ARMENIA DEMANDADO: EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA LTDA – ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA Jurisdicción Contencioso Administrativa ‹‹ Estas obligaciones son definidas por Philippe Le Tourneau43 en estos términos: En cuanto a las obligaciones de medio dice el autor citado: “en ciertos contratos el deudor sólo se obliga a poner al servicio del acreedor los medios de los cuales dispone; de hacer toda diligencia para ejecutar el contrato.

Se le llama a veces obligación de prudencia o diligencia. El contenido de la obligación de medios no es exactamente un hecho; es el esfuerzo del hombre, un esfuerzo constante, perseverante, tendente a la adopción de una actitud frente a sus propias cualidades para aproximarse a una finalidad deseada. Si el deudor no se compromete a alcanzar una meta determinada, se compromete por lo menos a tratar de alcanzarla.

Si un evento de fuerza mayor impide al deudor alcanzar la finalidad prevista, habrá ejecutado su obligación, puesto que por hipótesis su obligación es un comportamiento”. Y, en relación con las obligaciones de resultado, precisa: “en algunos contratos el deudor se compromete a procurar al acreedor un resultado determinado y preciso. La obligación de resultado es a veces denominada obligación determinada.

El deudor de una obligación de resultado es condenado a indemnizar, si el hecho prometido no se produce. El contenido de la obligación parece ser el resultado mismo. Una carga de esta naturaleza supone evidentemente, que el deudor pone en movimiento todos los medios para obtener el resultado, pero estos por sí solos no se toman en consideración”.

Citado por JAVIER TAMAYO JARAMILLO. Culpa Contractual. Bogotá, Ed. Temis. 1990, págs. 27 y 29. De acuerdo con lo expuesto y la regla general contenida en el artículo 167 del Código General del Proceso, corresponderá al que afirma el incumplimiento, en primer lugar, probar el tipo de obligación, es decir, si lo exigible era el desplegar una serie de conductas encaminadas a un objetivo final que pretendía el acreedor con un explicito grado de diligencia ello sin que el deudor le deba el resultado (obligación de medios) o si a lo que se había obligado el deudor era alcanzar un resultado determinado para el acreedor y este no se obtuvo o no se logró el propósito (obligación de resultado).

En ambas el deudor se comprometió a cumplir con una conducta, pero en una la media para valor el cumplimiento es la calificación de “diligente”, mientras que en la otra es el resultado concreto conseguido por el despliegue de la conducta a cargo del deudor. En otras palabras, en la obligación de medio el deudor cumplirá su deber de conducta desplegando la actividad o comportamiento esperado, aun cuando no se obtenga el resultado o fin práctico perseguido por el acreedor; por el contrario, si la obligación es de resultado, sólo habrá cumplimiento si el acreedor obtiene el logro o propósito concreto en el que fundó las expectativas a través del deudor, de manera que de no conseguir el resultado implica su incumplimiento.

De ahí que, dependerá del tipo de obligación para establecer a quién le corresponde la carga de la prueba en cada caso particular para determinar la responsabilidad contractual y del mismo modo las diferentes opciones de defensa para el deudor para exonerarse de culpa como base del sistema de responsabilidad civil, y en este escenario se encuentra el artículo 1604 del Código Civil, cuya interpretación no ha sido pacifica pues hay quienes afirman que contiene en el inciso 3º una regla general de presunción de culpa contractual en cabeza del deudor de la que sólo podrá exonerarse de República de Colombia MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 63001-23-33-000-2019-00246-00 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ARMENIA DEMANDADO: EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA LTDA – ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA Jurisdicción Contencioso Administrativa responsabilidad demostrando la causa extraña, al señalar que: "La prueba de la diligencia o cuidado incumbe al que ha debido emplearlo; la prueba del caso fortuito al que lo alega".

La Sala es del criterio que el artículo no crea un principio general de presunción de culpa contractual, siendo que hay ciertos casos en los que no es necesario entrar en este análisis, otros donde la culpa contractual se presume y otros en los que hay que probarla; en suma, el artículo 1604 del CC debe de interpretarse en concordancia con lo dispuesto en el artículo 1757 del CC el cual dispone que "Incumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquéllas o ésta".

En ese sentido, lo que se considera determina el inciso 3º del citado artículo es que en aquellos eventos donde haya necesidad de probar esa diligencia y cuidado, tal carga estará en cabeza del deudor, como sería en los casos del deudor de una obligación de medio que tiene el imperativo de actuar en desarrollo del contrato, de manera recta y acuciosa, desplegando las mejores prácticas en pro de alcanzar la prestación de su contraparte, por eso será él quien tiene la carga de demostrar que ha actuado de manera diligente y prudente, siguiendo los estándares que la actividad desarrollada imponga, evidenciando que cumplió con la lex artis que exigía su actuación, es decir, frente a la pretensión basada en un incumplimiento deberá demostrar que si desplegó las conductas de la forma debida (ausencia de culpa) o también podrá oponerse proponiendo una excepción como la causa extraña o hecho justificativo (imprevisible, irresistible y externo) que impidió desplegar la conducta a la cual se había comprometido.

Por otro lado, el deudor de la obligación de resultado deberá demostrar la ocurrencia del caso fortuito o la fuerza mayor que impidió ejecutar la conducta contractual como había sido pactada; para en efecto poder ser eximido de responsabilidad por no haber cumplido con las obligaciones que le eran exigibles, esto, independientemente del grado de diligencia que imprima en su actuación, pues ante la falta de resultado convenido sólo se librará si ocurriere una causa extraña que haya imposibilitado el cumplimiento del contrato.

Lo anterior, sin dejar de lado los demás medios de defensa del deudor encaminados a demostrar la no configuración de los demás presupuestos de la responsabilidad como sería demostrar que no había obligación, que es nula o que ya se había extinguido o esta prescrita, que el daño aducido no lo sufrió el acreedor o como también demostrar que si cumplió. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 63001-23-33-000-2019-00246-00 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ARMENIA DEMANDADO: EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA LTDA – ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA Jurisdicción Contencioso Administrativa Ahora, respecto a las reglas de la prueba del incumplimiento explica el tratadista Tamayo Jaramillo56 (2009) que el artículo 1604 del Código Civil no consagra una presunción de culpa contractual en contra del deudor, siendo que en su pésima estructura lógica lo que está expresando es que cuando haya que probarse esa diligencia y cuidado esta prueba le incumbirá al deudor, lo cual significa que no en todos los casos el deudor tiene esa carga y en otros casos si existe presunción “sobre todo en la pérdida de la cosa que se debe, según el artículo 1730 del Código Civil.”.

Afirma que resulta totalmente contradictorias las dos formas de desvirtuar la presunción que aparentemente consagra el artículo, por cuanto si lo que se alega es el caso fortuito se excluye de probar la ausencia de culpa, es decir, la diligencia y cuidado, resultando imposible imponerlas al deudor al mismo tiempo y para cualquier tipo de incumplimiento.

En suma, deben considerarse las afirmaciones y negaciones indefinidas en el sentido que en muchas situaciones la ausencia total de resultado o la omisión total en el despliegue de los medios resultan de este tipo, bastándole al acreedor hacer la negación “no me pagó”, lo que trasladaría la carga de la prueba al deudor; mientras que en los cumplimientos defectuosos quien lo afirma deberá seguir la carga de la prueba y demostrar su dicho, a menos que el deudor en virtud de la carga dinámica de la prueba este en mejor posición de probar la conducta.

En conclusión, en materia de responsabilidad contractual el acreedor deberá probar además de la existencia de la obligación que constituye la prestación, el incumplimiento de dicha conducta debida -al fundar en ella sus pretensiones-, salvo las causales de inversión de la carga de la prueba como cuando se trata de evaluar la diligencia y el cuidado que integra en algunos casos el contenido de lo debido o de afirmaciones o negaciones indefinidas; y en algunos casos deberá acreditar el daño, cuando el incumplimiento de la obligación no trae consigo la prueba de una afectación del interés intrínseco y típico del acreedor respecto a la prestación o se alega la producción de otros daños que deberán probarse separadamente.

Por lo anterior, corresponde en cada caso realizar una valoración sobre los hechos que se debaten dentro del proceso, determinando en cada una de las obligaciones cuya infracción se discute, de manera que pueda atribuirle a cada uno de los sujetos procesales la carga de demostrar a través de los distintos medios de prueba el hecho constitutivo del cumplimiento o el incumplimiento, considerando que parte se encuentra en mejor posición para probar el hecho en virtud de su cercanía con el material probatorio. 56 TAMAYO JARAMILLO, Javier. 2009. 4ta reimpresión. Tratado de Responsabilidad Civil Tomo I. Legis Editores S.A. ISBN: 978-958-653-559-5.

Página 474-486. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 63001-23-33-000-2019-00246-00 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ARMENIA DEMANDADO: EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA LTDA – ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA Jurisdicción Contencioso Administrativa

2.6. LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL Respecto a la liquidación del contrato el H. Consejo de Estado se ha encargado de tiempo atrás de definirlo, de acuerdo a la doctrina y jurisprudencia, como: ‹‹… un corte de cuentas, es decir, la etapa final del negocio jurídico donde las partes hacen un balance económico, jurídico y técnico de lo ejecutado, y en virtud de ello el contratante y el contratista definen el estado en que queda el contrato después de su ejecución, o terminación por cualquier otra causa, o mejor, determinan la situación en que las partes están dispuestas a recibir y asumir el resultado de su ejecución. La liquidación supone, en el escenario normal y usual, que el contrato se ejecuta y a continuación las partes valoran su resultado, teniendo como epicentro del análisis el cumplimiento o incumplimiento de los derechos y las obligaciones que surgieron del negocio jurídico, pero también -en ocasiones- la ocurrencia de hechos o circunstancias ajenos a las partes, que afectan la ejecución normal del mismo, para determinar el estado en que quedan frente a éste.

(…) En estos términos, liquidar supone un ajuste expreso y claro sobre las cuentas y el estado de cumplimiento de un contrato, de tal manera que conste el balance tanto técnico como económico de las obligaciones que estuvieron a cargo de las partes. En cuanto a lo primero, la liquidación debe incluir un análisis detallado de las condiciones de calidad y oportunidad en la entrega de los bienes, obras o servicios, y el balance económico dará cuenta del comportamiento financiero del negocio: recursos recibidos, pagos efectuados, estado del crédito o de la deuda de cada parte, entre otros detalles mínimos y necesarios para finiquitar una relación jurídica contractual.››57 La Ley 80 de 1993 dispone un capítulo sobre la liquidación de los contratos, en cual dispone respecto de cuales es obligatorio que realizarla - cuando sean (i) de tracto sucesivo, (ii) aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo (iii) o que lo requieran en razón a su naturaleza, objeto, plazo o relevancia-, y cuales están exceptuados de ella - los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión-; además refiere en qué consiste esta etapa, qué deberá contener el acta de liquidación, la necesidad de extender o ampliar las garantías, y establece los plazos para efectuar la liquidación de mutuo acuerdo y unilateral por parte de la administración. No obstante, las entidades sometidas a régimen especial si bien no están obligadas a liquidar sus contratos en la forma y condiciones previstas en el Estatuto General de 57 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección “C”, C.P.: Enrique Gil Botero, sentencia del veinte (20) de octubre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 05001- 23-31-000-1998-00038-01(27777) Actor: CONSORCIO ESTUDIOS TECNICOS S.A.-NICOR Demandado: CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL ATLANTICO Referencia: ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES.

En otras palabras, cuando es obligatoria la liquidación, ya sea porque la ley lo determina o porque así lo convienen en el contrato, las partes deberán establecer el resultado final de la ejecución de las prestaciones a cargo de cada una y determinar el estado económico final de la relación negocial, definiendo en últimas, quién le debe a quién y cuánto o se declaran en paz y salvo; pues es en ese momento cuando las partes se ponen de acuerdo respecto de sus mutuas reclamaciones derivadas de la ejecución contractual y deben incluirse los arreglos, transacciones y conciliaciones a los que lleguen.

Por ello, constituye un negocio jurídico -acuerdo negocial- que debe ser suscrito en principio de común acuerdo por ellas, a través de sus representantes legales y sólo a falta de tal acuerdo, deberá proceder la entidad a liquidarlo en forma unilateral a través de un acto administrativo58, asumiendo el poder excepcional de declarar el estado en que queda el negocio jurídico, donde puede la entidad estatal declarase a paz y salvo o deudora o acreedora del contratista, lo mismo que tiene la potestad de determinar, según su apreciación de los hechos y del derecho, todos los demás aspectos que hacen parte de la liquidación del contrato, por ejemplo estableciendo el monto de la indemnización que una parte pagará a la otra, como consecuencia de lo sucedido durante la ejecución del contrato.

Así, en condiciones ideales, el contrato celebrado y ejecutado según lo acordado conduce a que se liquide satisfactoriamente para ambas partes. Sin embargo, debido a que durante la ejecución del contrato se pueden presentar diferentes circunstancias que alteran su desarrollo provocando que las partes se hagan reproches que pueden o no conciliar.

En el primer evento, esto es, cuando se llegue a la liquidación bilateral o de común acuerdo, la jurisprudencia ha señalado que no es posible que las partes intenten una acción judicial, para reclamar por los daños e inconformidades, si la parte interesada no dejó constancias de insatisfacción en relación con el aspecto concreto que aspira a reclamar ante el juez y que existía al momento de la suscripción del acta de liquidación. Pero si la causa de la reclamación o demanda obedece a circunstancias posteriores y desconocidas para las partes al momento de firmar el acta, desaparecería la imposibilidad para reclamarse jurisdiccionalmente los derechos en su favor, pues en 58 El artículo 61 de la Ley 80 de 1993 –que fue derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007-, establecía que “Si el contratista no se presenta a la liquidación o las partes no llegan a acuerdo sobre el contenido de la misma, será practicada directa y unilateralmente por la entidad y se adoptará por acto administrativo motivado susceptible del recurso de reposición”.

Respecto a la imposibilidad de reclamar judicialmente cuando no se dejan salvedades y la liquidación judicial, en reciente providencia del H. Consejo de Estado59, señaló: ‹‹La liquidación de mutuo acuerdo (arts. 32 y 40 Ley 80 de 1993), constituye un negocio jurídico60. Un acuerdo negocial entre personas capaces de disponer, regido por las reglas sobre el consentimiento libre de vicios –error, fuerza y dolo– (arts. 1502, 1508 a 1516 CC).

Si no se dejan «salvedades» – concretas y específicas–, las reclamaciones respecto de las prestaciones pendientes de ejecutar no podrán ser reconocidas por el juez del contrato, dado que ello desconocería el contenido del negocio jurídico (arts. 1602 y 1603 CC). Dicho negocio es susceptible de control judicial, por virtud de salvedades en ella contenidas61, por los vicios del consentimiento62 o por eventos sobrevinientes a su perfeccionamiento.

Ante el fracaso de la liquidación bilateral o voluntaria, la Administración tiene con la prerrogativa de adoptar unilateralmente un ajuste de cuentas definitivo, sujeto a los recursos legales y al control judicial, que, en el marco razonable del poder dispositivo conferido, refleje los débitos y créditos a favor de la entidad y el contratista.

En la ausencia de las dos anteriores modalidades –ya sea por inexistencia total o parcial o por la pérdida de sus efectos vinculantes por causal de nulidad– corresponde al juez proceder a liquidar el contrato63. 59 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Sala Plena, C.P.: Guillermo Sánchez Luque, sentencia del veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023).

Radicación número: 05001-23-31-000-1999-02151-01 (39121). Actor: CONSTRUCCIONES VÉLEZ Y ASOCIADOS SA- CONVEL SA. Demandado: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE-SENA. 60 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 9 de agosto de 1984, Rad. 3215 [fundamento jurídico 4], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo A, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 455, disponible en https://cutt.ly/OQ9KFJH.

CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, C.P.: José Alejandro Bonivento Fernández, sentencia del nueve (09) de agosto (08) de mil novecientos ochenta y cuatro (1984). Radicación número: 3215 Actor: DARIO LOPEZ OSPINA. 61 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 16 de octubre de 1980, Rad. 1960 [fundamento jurídico F], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo A, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 461, disponible en https://cutt.ly/OQ9KFJH.

CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P.: Carlos Betancur Jaramillo, sentencia del dieciséis (16) de octubre (10) de mil novecientos ochenta (1980). Radicación número: 1960 Actor: LUIS LEAL CRUZ. 62 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 4 de junio de 2008, Rad. 16.293 [fundamento jurídico 5.2], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo A, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 465, disponible en https://cutt.ly/OQ9KFJH.

CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P.: Ruth Stella Correa Palacio, sentencia del cuatro (4) de junio de dos mil ocho (2008). Radicación número: 76001-23-31-000-1994-21596-01(16293). Actor: ANIBAL FRANCO GÓMEZ. 63 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 31 de agosto de 2006, Rad. 14.287 [fundamento jurídico 5.1], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo A, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 469-470, disponible en https://cutt.ly/OQ9KFJH.

CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. C.P.: Mauricio Fajardo Gómez, sentencia del treinta y uno (31) de agosto de dos mil seis (2006). Radicación número: 25000-23-26-000-1991-07664-01(14287). Actor: JAIRO ARTURO CARDENAS AVELLANEDA. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 63001-23-33-000-2019-00246-00 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ARMENIA DEMANDADO: EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA LTDA – ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA Jurisdicción Contencioso Administrativa De acuerdo con lo expuesto, la liquidación judicial es procedente cuando: (i) Las partes efectuaron la liquidación bilateral, pero se dejaron salvedades de manera concreta y especifica en el acta de liquidación sobre circunstancias pendientes y existentes para ese momento.

(ii) Las partes efectuaron la liquidación bilateral, pero existieron vicios del consentimiento. (iii) Las partes efectuaron la liquidación bilateral pero no se dejaron salvedades porque la reclamación o demanda obedece a circunstancias posteriores y desconocidas para las partes al momento de firmar el acta. (iv) La entidad efectuó la liquidación unilateralmente.

(v) No se efectuó ni la liquidación bilateral del contrato ni unilateral. En estos casos, se puede acudirse al juez o árbitro del contrato, quien deberá determinar las prestaciones mutuas vigentes entre los contratistas al término del contrato, con fundamento en las pruebas que permitan establecer el estado real de ejecución del contrato, esto es, de cada una de las obligaciones a cargo de las partes y la ejecución financiera.

Teniendo en cuenta el análisis normativo y jurisprudencial realizado, pasa esta Corporación a estudiar:

2.7. EL CASO CONCRETO Con relación a la prueba recaudada frente al cumplimiento del Contrato Interadministrativo No. 013 de 2015, la Sala entra a realizar el análisis individual y conjunto de la misma. De acuerdo con los documentos allegados por las partes al plenario en la oportunidad procesal pertinente, se tuvo por probado en la Audiencia Inicial celebrada el día 19 de noviembre de 202464, lo siguiente: 1.

Que entre el Municipio de Armenia y la Empresa de Desarrollo Urbano de Armenia -EDUA-, se celebró el contrato interadministrativo No. 013 de 201565, cuyo objeto se contempló en la cláusula PRIMERA, así: 64 Acta y reproducción de seguridad, visibles en el expediente digital SAMAI, documento: 23ActaAudienciaInicial(.pdf) NroActua 58. 65 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 004.PruebasCD-Folio71>PRUEBAS>EXPEDIENTE CONTRACTUAL, archivo: TOMO 1.pdf, pág. 86-96.

OCCIDENTE TRAMO III), VÍA LA COLONIA (CENTRO DE CONVENCIONES - CR19), CONEXIÓN CASTELLANA- COINCA (TRAMO CONEXIÓN NOGAL CARRERA 11 ENTRE CALLES 17N Y 19N), AVENIDA 19 NORTE, TRAMO II (CARRERA 14 A AV. CENTENARIO) Y CONEXIÓN CARRERA 15, TRAMOS I Y II (NUEVA CECILIA - AVENIDA LAS PALMAS), QUE HACEN PARTE DEL PLAN DE OBRAS A FINANCIAR A TRAVÉS DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN, AUTORIZADO MEDIANTE ACUERDO No. 020 DEL 23 DE OCTUBRE DE 2014.” 2.

Que en la cláusula CUARTA se estipuló el plazo de ejecución del contrato, fijado en seis (06) meses y quince (15) días contados a partir del acta de inicio, previo perfeccionamiento del contrato y cumplimiento de los requisitos de ejecución. Dicho término se contabilizó desde el día 19 de mayo de 2015, fecha en que se suscribió el acta de inicio del contrato66. 3.

Que el valor del contrato se estipuló en la cláusula TERCERA del mismo, en la suma de $1.288.239.960 millones de pesos; además como forma de pago al contratista se pactó un anticipo del 50% del valor total del contrato, a la suscripción del acta de inicio, previa cuenta de cobro, mientras que el restante 50% previa entrega de ciertos documentos, como un informe detallado de la terminación del contrato en un 100%, recibido a satisfacción y suscripción de acta de liquidación. 4.

Que en la cláusula SEGUNDA del contrato interadministrativo No. 013 de 2015 se estipularon las obligaciones de las partes, así: “SEGUNDA. OBLIGACIONES DE LAS PARTES; A. DEL MUNICIPIO, REPRESENTADO POR LA SECRETARIA DE INFRAESTRUCTURA: 1. transferir a la empresa de desarrollo urbano EDUA los recursos para el desarrollo del contrato. 2.

Designar a los profesionales idóneos para que ejerzan las funciones de seguimiento y control de los recursos entregados y el desarrollo del contrato en los términos establecidos en el presente documento. 3. Suministrar a la empresa de desarrollo urbano de Armenia EDUA, la información que requiera para la ejecución de la presente contratación 4.

Liquidar el contrato. B. De la Empresa de Desarrollo Urbano de Armenia EDUA. 1) Ejecutar Las actividades del contrato dentro del plazo de ejecución pactado. 2) Poner a disposición el personal suficiente para la ejecución de las actividades propias del 66 Ídem, pág. 116. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 63001-23-33-000-2019-00246-00 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ARMENIA DEMANDADO: EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA LTDA – ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA Jurisdicción Contencioso Administrativa contrato. 3) Desarrollar las actividades establecidas dentro del alcance del objeto del contrato. 4) Hacer entrega de los siguientes documentos: En lo relacionado con la estructuración técnica y operativa deberá entregar: Estudios y diseños a nivel de fase II de los proyectos de: - Vía Montecarlo tramo II - Avenida de occidente tramo III - Vía del Yulima (Cra 19-av.

Occidente tramo II) - Vía la colonia (centro de convenciones-cr19) - Conexión castellana-coinca (tramo conexión nogal carrera 11 entre calles 17n y 19n) - Avenida 19 norte, tramo II (carrera 14 a av. Centenario) - Conexión carrera 15, tramos I y II (nueva Cecilia-avenida las palmas) Alcance de los Estudios y Diseños para cada Proyecto.

Levantamientos topográficos En este aspecto se incluye: Levantamientos topográficos del corredor de los corredores viales Amarre horizontal y vertical Localización, nivelación y referenciación del eje diseñado y aprobado. Vías y Pavimentos En este aspecto se incluye: Diseño geométrico Alineamiento vertical Alineamiento Horizontal Secciones Diseño de pavimento Estudio de Tránsito y Plan de Manejo de Tránsito.

Este aspecto incluye: Elaboración del estudio de tránsito y del plan de manejo del tránsito durante la construcción Estudios Geotécnicos. Este aspecto incluye: Exploración de Campo República de Colombia MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 63001-23-33-000-2019-00246-00 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ARMENIA DEMANDADO: EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA LTDA – ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA Jurisdicción Contencioso Administrativa Caracterización del Suelo Capacidad Portante Preliminar Evaluación del Impacto y Valoración Ambiental.

Este aspecto incluye: El Documento Técnico en se incluirán por lo menos los siguientes aspectos: Introducción Marco General Alcance Descripción del Entorno Caracterización Ambiental Conclusiones Recomendaciones Generales Hidrología Este aspecto incluye: Cota de Inundación Diseño Estructural Este aspecto incluye: Pre dimensionamiento estructural de elementos propuestos.

Diseño Urbanístico Este aspecto incluye: Trazado y especificaciones de andenes Paisajismo Redes Este aspecto incluye: Propuesta de trazado. Cálculo de cantidades de Obra Presupuestos y Otros Este aspecto incluye: República de Colombia MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 63001-23-33-000-2019-00246-00 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ARMENIA DEMANDADO: EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA LTDA – ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA Jurisdicción Contencioso Administrativa Cantidades de Obra y Presupuesto de Construcción Presupuesto General Cuadro de presupuesto desglosado en capítulos de obra con precios y cantidades paca cada una de las actividades identificadas: - Cap. diseños - Cap. preliminares - Cap. demoliciones y retiros - Cap.

Movimiento de tierras - Cap. Estructura y pavimentos - Cap. Obras Urbanismo - Cap. Obras de drenaje - Cap. Señalización Análisis de Precios Unitarios y Cálculo del AIU Programas de Obra y Flujos de Fondo Acompañamiento Jurídico Etapa Precontractual Este aspecto incluye: - Acompañamiento Jurídico sobre Condiciones para dar inicio a los Procesos de Selección - Proyección Estudios Previos, proyectos de Pliego de Condiciones, Análisis del Sector. - Acompañamiento en Diferentes Audiencias - Hacer parte del comité evaluador.

Modelo Financiera Plan de Obras Este aspecto incluye: - Elaboración del Modelo Financiero del Proyecto 5) Realizar la correcta inversión del recurso objeto del contrato, 6) Velar por la correcta utilización de los recursos aportados al contrato, 7) Constituir las garantías que se requieran en el contrato interadministrativo y así mismo exigir la constitución de estas garantías en los contratos que suscriba de acuerdo a la naturaleza de los mismos. 8) Realizar una mesa de trabajo técnica mensual con el Secretario de Infraestructura y el supervisor del contrato a fin de revisar los avances en la ejecución de las actividades conforme al objeto y obligaciones de este contrato. 9.

Rendir informe final de la ejecución del contrato con las actividades adelantadas conforme el objeto de este contrato. 10. Liquidar el contrato.” 5. Que mediante las Resoluciones No. 086 del 11 de mayo de 2015, 008 del 04 de enero de 2016 y 043 del 25 de febrero de 2016, el secretario de Infraestructura Municipal de Armenia se asignó un correspondiente supervisor para el contrato interadministrativo No. 013 de 201567. 67 Ídem, carpeta: 023ReformaDemanda, archivo: 023.4Resoluciones086, 008, 043.

PLAZO DE EJECUCIÓN: El plazo de ejecución del contrato se adicionará en tres (3) meses, contados a partir del día 04 de Diciembre de 2015.” Igualmente se modificó la estipulación de la forma de pago, quedando un anticipo del 50%, y el saldo restante a través del pago de un 40% previa entrega del informe detallado con los respectivos estudios y diseños de los proyectos; y un 10% restante al cumplimiento del 100% del contrato interadministrativo. 7.

Que en virtud del contrato interadministrativo No. 013 de 2015 el contratista hizo entrega de estudios y diseños en Fase II, relacionados con los proyectos, como se indica a continuación: Proyecto Documentos Avenida 19 norte, tramo II (carrera 14 a av. Centenario) 1. Georreferenciación69 2. Diseño geométrico70 3. Diseño de pavimento71 4.

Estudio de tránsito72 5. Plan de manejo de tránsito73 6. Estudio geotécnico74 7. Informe ambiental75 8. Diseño estructural76 9. Presupuesto oficial77 1. Georreferenciación78 2. Diseño geométrico79 3. Diseño de pavimento80 4. Estudio de tránsito81 5. Plan de manejo de tránsito82 68 Ídem, carpeta: 004.PruebasCD-Folio71>PRUEBAS>EXPEDIENTE CONTRACTUAL, archivo: TOMO2.pdf, pág. 49-53. 69 Ídem, pág. 72-84. 70 Ídem, pág. 86-107. 71 Ídem, pág. 108-151, y archivo: TOMO 3.pdf., pág. 1-5. 72 Ídem, archivo: TOMO 3.pdf, pág. 6-36. 73 Ídem, pág. 37-54. 74 Ídem, pág. 55-123. 75 Ídem, pág. 124-152. 76 Ídem, pág. 163-170, y archivo: TOMO 4.pdf, pág. 1-25. 77 Ídem, archivo: TOMO 4.pdf, pág. 27-32. 78 Ídem, pág. 37-49. 79 Ídem, pág. 51-74. 80 Ídem, pág. 75-88, y archivo: TOMO 5.pdf, pág. 1-39. 81 Ídem, archivo: TOMO 5.pdf, pág. 40-66. 82 Ídem, pág. 67-84.

Estudio geotécnico83 7. Informe ambiental84 8. Diseño estructural85 9. Presupuesto oficial86 Vía del Yulima (Cra 19-av. Occidente tramo II) 1. Georreferenciación87 2. Diseño geométrico88 3. Diseño de pavimento89 4. Estudio de tránsito90 5. Plan de manejo de tránsito91 6. Estudio geotécnico92 7. Informe ambiental93 8.

Diseño estructural94 9. Presupuesto oficial95 Vía Montecarlo tramo II 1. Georreferenciación96 2. Diseño geométrico97 3. Diseño de pavimento98 4. Estudio de tránsito99 5. Plan de manejo de tránsito100 6. Estudio geotécnico101 7. Informe ambiental102 8. Diseño estructural103 9. Presupuesto oficial104 1. Georreferenciación105 2.

Diseño geométrico106 3. Diseño de pavimento107 4. Estudio de tránsito108 83 Ídem, pág. 85-159. 84 Ídem, pág. 160-181, y archivo: TOMO 6.pdf, pág. 1-5. 85 Ídem, archivo: TOMO 6.pdf, pág. 16-67. 86 Ídem, pág. 69-74. 87 Ídem, pág. 78-91. 88 Ídem, pág. 93-102, y archivo: TOMO 7.pdf, pág. 1-13. 89 Ídem, archivo: TOMO 7.pdf, pág. 14-69. 90 Ídem, pág. 70-96. 91 Ídem, pág. 97-114. 92 Ídem, pág. 115-134, y archivo: TOMO 8.pdf, pág. 1-40. 93 Ídem, archivo: TOMO 8.pdf, pág. 41-71. 94 Ídem, pág. 82-122. 95 Ídem, pág. 124-129. 96 Ídem, pág. 133-145. 97 Ídem, archivo: TOMO 9.pdf, pág. 2-26. 98 Ídem, 27-74. 99 Ídem, 75-101. 100 Ídem, 102-119. 101 Ídem, 120-153, y archivo: TOMO 10.pdf, pág. 1-61. 102 Ídem, archivo: TOMO 10.pdf, pág. 62-93. 103 Ídem, pág. 104-151. 104 Ídem, pág. 153-158. 105 Ídem, archivo: TOMO 11.pdf, pág. 4-18. 106 Ídem, pág. 20-44. 107 Ídem, pág. 45-102. 108 Ídem, pág. 103-125.

Plan de manejo de tránsito109 6. Estudio geotécnico110 7. Informe ambiental111 8. Diseño estructural112 9. Presupuesto oficial113 Avenida de occidente tramo III 1. Georreferenciación114 2. Diseño geométrico115 3. Diseño de pavimento116 4. Estudio de tránsito117 5. Plan de manejo de tránsito118 6. Estudio geotécnico119 7.

Informe ambiental120 8. Diseño estructural121 9. Presupuesto oficial122 Vía la colonia (centro de convenciones-cr19) 1. Georreferenciación123 2. Diseño geométrico124 3. Diseño de pavimento125 4. Estudio de tránsito126 5. Plan de manejo de tránsito127 6. Estudio geotécnico128 7. Informe ambiental129 8. Diseño estructural130 9.

Presupuesto oficial131 8. Que con ocasión del contrato interadministrativo No. 013 de 2015, el Municipio de Armenia pagó a la EDUA los siguientes valores: 109 Ídem, pág. 126-143. 110 Ídem, pág. 144-160, y archivo: TOMO 12.pdf, pág. 1-59. 111 Ídem, archivo: TOMO 12.pdf, pág. 60-86. 112 Ídem, pág. 97-119. 113 Ídem, pág. 121-125. 114 Ídem, pág. 129-143. 115 Ídem, pág. 145-162, y archivo: TOMO 13.pdf, pág. 1-6. 116 Ídem, archivo: TOMO 13.pdf, pág. 7-84. 117 Ídem, pág. 85-112. 118 Ídem, pág. 113-130. 119 Ídem, pág. 131-163, y archivo: TOMO 14.pdf, pág. 1-67. 120 Ídem, archivo: TOMO 14.pdf, pág. 68-96. 121 Ídem, pág. 107-148. 122 Ídem, pág. 150-155. 123 Ídem, archivo: TOMO 15.pdf, pág. 4-17. 124 Ídem, pág. 19-41 125 Ídem, pág. 42-85. 126 Ídem, pág. 86-107. 127 Ídem, pág. 108-125. 128 Ídem, pág. 126-165, y archivo: TOMO 16.pdf, pág. 1-24. 129 Ídem, archivo: TOMO 16.pdf, pág. 25-52. 130 Ídem, pág. 63-94. 131 Ídem, pág. 96-101.

Que de acuerdo a lo pagado por el Municipio de Armenia a la EDUA, con ocasión del contrato interadministrativo No. 013 de 2015, a la fecha del Acta Parcial No. 1138 se realizó balance económico del contrato, así: Valor inicial del contrato $1.288.239.960 Valor anticipo $644.119.980 Valor a pagar Acta Parcial 1 $1.095.003.966 Amortización del anticipo $579.707.982 Valor a pagar 40% contrato $515.295.984 Valor saldo del contrato $128.823.996 10.

El día 22 de febrero de 2016 las partes del contrato interadministrativo No. 013 de 2015, Municipio de Armenia y la EDUA, suscribieron el Acta de Suspensión No. 1139, lo que suspendió el contrato hasta el 21 de julio de 2017, fecha en la que se suscribió el Acta de Reinicio140, en donde se anotó como fecha de terminación del contrato el día 31 de julio de 2017. 11.

La Contraloría Municipal de Armenia rindió Informe Final de Auditoría – Modalidad Especial del Proyecto de Obras Financiadas a través de la Contribución de Valorización141, vigencia 2013-2019, de fecha octubre de 2019, oportunidad en la que expone los antecedentes de varios procesos contractuales, incluido en Contrato Interadministrativo No. 013 de 2015.

Se manifestó en esa oportunidad que, en cuanto al cumplimiento de las condiciones de entrega de los productos del contrato, “que ninguno de los planos entregados como diseños consta de firma de personal técnico correspondiente, como son ingenieros civiles, topógrafos, ingenieros 132 Ídem, carpeta: 022ContestacionDemanda>022.1Edua>Anexos>PRUEBAS>INFORME ENTREGA PRODUCTOS, archivo: comprobantes de pago y acta.pdf, pág. 4. 133 Ídem, pág. 1. 134 Ídem, pág. 2. 135 Ídem, pág. 10. 136 Ídem, pág. 7. 137 Ídem, pág. 9. 138 Ídem, pág. 10. 139 Ídem, archivo: TOMO 2.pdf, pág. 66. 140 Ídem, archivo: TOMO 17.pdf, pág. 51. 141 Ídem, archivo: INFORME FINAL AUDITORIA ESPECIAL V-8-Valorización.pdf.

El día 15 de junio de 2018 un grupo de contratistas de la secretaría de Infraestructura del Municipio de Armenia, rindieron informe respecto del convenio interadministrativo No. 013 de 2015, en donde señalaron observaciones generales, de la que se destaca que no se evidencia la entrega de algunos productos documentos142, así: • Obra Avenida 19N Tramo II: Levantamiento topográfico, afectación predial y Diseño de redes. • Obra conexión castellana COINCA: Levantamiento topográfico, Levantamiento de redes eléctricas e hidrosanitarias existentes, afectación predial y el Diseño de redes. • Obra vía Yulima: Diseño de redes. • Obra vía Montecarlo Tramo II: Diseño de redes. • Obra conexión CRA 15 Tramos I y II: Levantamiento topográfico, Levantamiento de redes eléctricas e hidrosanitarias existentes, afectación predial y el Diseño de redes. • Obra Avenida de occidente Tramo III: Diseño de redes. • Obra vía La Colonia: Levantamiento topográfico, Levantamiento de redes eléctricas e hidrosanitarias existentes, afectación predial y el Diseño de redes. 13.

Mediante oficio G-EDUA-0487-2017 del 16 de mayo de 2017143, la EDUA radicó ante el Municipio de Armenia propuesta de liquidación bilateral del Contrato Interadministrativo No. 013 de 2015, y mediante oficio G-EDUA-0664-2017144 la EDUA rindió informe del estado del contrato Interadministrativo No. 013 de 2015, en donde destacó: 142 Ídem, archivo: informes contratos administrativos 010 y 013.pdf. 143 Ídem, archivo: TOMO 17.pdf, pág. 6-17. 144 Ídem, pág. 7-50.

Previa realización de mesas de trabajo, el Municipio de Armenia remitió a la EDUA el oficio SI-POI-3889145 del 26 de septiembre de 2018, mediante el cual manifestó no ser viable la solicitud de propuesta de liquidación bilateral del contrato Interadministrativo No. 013 de 2015, ante la evidencia de inconsistencias en los entregables que soportan la ejecución contractual, haciendo entrega de las matrices elaboradas, donde se anotan las observaciones realizadas por cada entregable. 15.

En la matriz realizada por grupo interdisciplinario del Municipio de Armenia, relacionada con el cumplimiento del contrato Interadministrativo No. 013 de 2015, se indicaron observaciones frente a los documentos entregables conforme lo contratado, así a modo de ejemplo, para el proyecto Avenida 19 norte, tramo II (carrera 14 a av. Centenario) se hicieron las siguientes anotaciones y requerimientos146: Levantamientos topográficos: “SOLO SE VE LA PORTADA DEL CAPITULO, NO HAY CARTERAS, NO SE ENCONTRO PLANOS FISICOS NI MEDIO MAGNETICO” Levantamiento topográfico de los corredores Viales: “NO SE ENCUENTRA LA INFORMACION (HAY PORTADAS DE LEVANTAMIENTO REDES ELECTRICAS E HIDROSANITARIAS EXISTENTES, AFECTACION PREDIAL) NO SE EVIDENCIA RESPONSABLE, NI FIRMAS”.

Se debe “APORTAR PLANOS TOPOGRAFICOS CON FIRMAS DE PERSONAL RESPONSABLE Y CARTERAS DE CAMPO CON FIRMAS DE PERSONAL RESPONSABLE.” AMARRE HORIZONTAL Y VERTICAL: “SE OBSERVAN IMÁGENES QUE EVIEDENCIAN QUE SI SE HICIERON, PERO NO SE ENCUENTRAN EN MEDIO FISICO O MAGNETICO. PARA VERIFICAR RESPONSABILIDADES. NO HAY GEOREFERENCIACION AL SISTEMA DE COORDENADAS QUE MANEJA LA EPA”.

“SE DEBE SOLICITAR A LA EDUA QUE PRESENTE LAS COORDENADAS GEOREFERENCIADAS SEGÚN EPA.” 145 Ídem, archivo: Actas y mesas de trabajo contrato 013 de 2015.pdf, pág. 13. 146 Ídem, archivo: MATRIZ CONVENIO 013 DEL 2015 CONSOLIDADO.exl. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 63001-23-33-000-2019-00246-00 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ARMENIA DEMANDADO: EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA LTDA – ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA Jurisdicción Contencioso Administrativa LOCALIZACION, NIVELACION Y REFERENCIACION, DEL EJE DISEÑADO Y APROBADO: “NO SE ENCUENTRAN REFERENCIAS PARA LOCALIZACIONES EN LA ETAPA DE CONSTRUCCIÓN DE EJES APROBADOS”.

“SE DEBE SOLICITAR A LA EDUA QUE ENTREGUE LOS PLANOS CON LAS REFERENCIAS NECESARIAS PARA SU LOCALIZACIÓN EN MEDIO MAGNETICO Y FISICO CON FIRMA RESPONSABLE”. VIAS Y PAVIMENTOS Diseño Geométrico: “INFORME DE DISEÑO GEOMETRICO NO SE AJUSTA A LO SOLICITADO ADEMAS SIN FIRMA DEL RESPONSABLE”. Estudio de Tránsito y Plan de Manejo de Tránsito.

Elaboración del estudio de tránsito y del plan de manejo del tránsito durante la construcción: “ESTUDIO DE TRANSITO SIN FIRMA RESPONSABLE”. “PLAN DE MANEJO DE TRANSITO SIN FIRMA DEL RESPONSABLE”. ESTUDIOS GEOTECNICOS: “ESTUDIO NO CONTEMPLA TODO LO SOLICITADO Y SIN FIRMAS DE TECNISUELOS (NO SE EVIDENCIA CAPACIDAD PORTANTE PRELIMINAR)” Evaluación de Impacto y Valoración Ambiental, este aspecto incluye: “EL INFORME NO CONTIENE TODO LO SOLICITADO, NO HAY RESPONSABLE NI FIRMA”.

Se debe “PRESENTAR CONSULTAS A LA AUTORIDAD AMBIENTAL Y A PLANEACIÓN RESPECTO A LOS SUELOS DE PROTECCIÓN Y LAS ZONAS DE RIESGO, ADEMAS DE PRESENTAR LOS INFORMES Y COMPONENTES CON LA FIRMA DE LOS RESPONSABLES.” HIDROLOGIA: “SOLO ESTA LA PORTADA, SE HABLA ES DEL GALIBO DEL VIADUCTO”. DISEÑO ESTRUCTURAL: “NO HAY DETALLE DE LOS ELEMENTOS, NO HAY PLANOS, NO HAY SECCIONES, NO HAY PRE DIMENSIONAMIENTO DETALLADO”.

DISEÑO URBANISTICO: Se debe “PRESENTAR LOS DISEÑOS DE ANDENES Y URBANISMO ACORDE A LA NORMATIVIDAD VIGENTE Y CON LAS FIRMAS DE LOS RESPONSABLES” Así mismo, “PRESENTAR CON SU RESPECTIVAS FIRMAS DE PROFESIONAL RESPONSABLE EL paisajismo: Tratamiento de zonas verdes y especies propuestas.” REDES: “SE DEBEN PRESENTAR LOS DISEÑOS, ALINEAMIENTOS CON LAS FIRMAS DE PERSONAL RESPONABLE Y LA República de Colombia MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 63001-23-33-000-2019-00246-00 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ARMENIA DEMANDADO: EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA LTDA – ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA Jurisdicción Contencioso Administrativa CORRESPONDIENTE CONSULTA ANTE LOS ENTES DE SERVICIOS PUBLICOS”.

Cálculo de Cantidades de Obra Presupuestos y Otros: SIN FIRMAS. Se debe “PRESENTAR: CUADRO DE CANTIDAES CON SUS RESPECTIVOS APU, CON FIRMA RESPONSABLE Y LA ACLARACIÓN DE PORQUE EL PRESUPUESTO NO CONTEMPLA IMPREVISTOS.” Teniendo en cuenta lo anterior, previo analizar el cumplimiento del contrato objeto del sub judice, procede a analizar esta Sala la configuración de alguna causal de nulidad absoluta del Contrato Interadministrativo No. 013 de 2015.

“En ese orden, se tiene que en el artículo 1742 del Código Civil se estableció el deber del juez de declarar de oficio la nulidad absoluta del contrato así: La nulidad absoluta puede y debe ser declarada por el juez, aún sin petición de parte, cuando aparezca de manifiesto en el acto o contrato; …” Luego, el artículo 45 de la Ley 80 de 1993 estableció la posibilidad de declarar de oficio la nulidad absoluta del contrato estatal, y aclara que esta “no es susceptible de saneamiento por ratificación”.

Lo anterior, fue reafirmado por el legislador al expedir la Ley 1437 de 2011, señalando en el artículo 141 que el juez administrativo podrá declarar la nulidad absoluta del contrato cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes. Al respecto el Consejo de Estado ha señalado: “23.

Esta Corporación ha sostenido que (se trascribe): “Las causales de nulidad absoluta están concebidas por el ordenamiento jurídico como una sanción que implica privar de eficacia los actos jurídicos y los contratos que se han erigido en contravía de los intereses superiores, por cuya protección propende el orden jurídico, con el fin de proteger al conglomerado social de los efectos adversos que puedan desprenderse de un acto jurídico o un contrato viciado de tales tipos de ilegalidad”147. 24.

Así pues, la referida facultad oficiosa del juez de primera o de segunda instancia se fundamenta en el deber de la jurisdicción de garantizar la prevalencia del orden público que 147 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, sentencia del 03 de octubre de 2012, exp. 26140. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 63001-23-33-000-2019-00246-00 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ARMENIA DEMANDADO: EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA LTDA – ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA Jurisdicción Contencioso Administrativa debe regir las relaciones de derecho y de privar de efectos jurídicos a aquellos contratos que contravienen, entre otros, el orden público y las normas imperativas.

Ello, siempre que las dos partes del acuerdo estén vinculadas al proceso y la nulidad se encuentre acreditada.”148 Ahora bien, el artículo 44 de la Ley 80 de 1993 establece: “ARTÍCULO

44. DE LAS CAUSALES DE NULIDAD ABSOLUTA. Los contratos del Estado son absolutamente nulos en los casos previstos en el derecho común y además cuando: 1o. Se celebren con personas incursas en causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas en la Constitución y la ley; 2o. Se celebren contra expresa prohibición constitucional o legal; 3o.

Se celebren con abuso o desviación de poder; 4o. Se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten; y 5o. Se hubieren celebrado con desconocimiento de los criterios previstos en el artículo 21 sobre tratamiento de ofertas nacionales y extranjeras o con violación de la reciprocidad de que trata esta ley.” En ese sentido, la nulidad absoluta se configura por las causales previstas en el derecho común, esto es, en los que el contrato haya sido celebrado por una persona absolutamente incapaz, se encuentre afectado por causa u objeto ilícito o sea contrario a una norma imperativa (art. 1741 C.C y 899 C. Co.)149, y además en los casos expresamente indicados en la norma transcrita.

Por su parte el artículo 1519 del Código Civil establece que “Hay un objeto ilícito en todo lo que contraviene al derecho público de la nación” y el artículo 1523 consagra “Hay así mismo objeto ilícito en todo contrato prohibido por las leyes”. 148 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “B”, sentencia de 30 de marzo de 2022, Rad: 25899-33-31-001-2012-00188-01 (56026), C.P.: Alberto Montaña Plata Demandante: Liceo Cristiano Nueva Vida Demandado: Municipio de Soacha–Secretaría de Educación del Municipio. 149 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”., sentencia del 19 de septiembre de 2019, C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico y CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, sentencia de 12 de julio de 2024.

Radicación número: 73001-23-31-000-2010-00223-01 (56141), C.P.: María Adriana Marín, Demandante: Elpidio Reyes Ramírez, Demandado: Municipio de Ibagué. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 63001-23-33-000-2019-00246-00 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ARMENIA DEMANDADO: EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA LTDA – ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA Jurisdicción Contencioso Administrativa En el caso concreto, la Sala encuentra probado que el Contrato Interadministrativo No. 013 de 2015 es absolutamente nulo por existir objeto ilícito teniendo en cuenta lo siguiente: El artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 modificado por los artículos 92 y 95 de la Ley 1474 de 2011 establece: “ARTÍCULO 2o.

DE LAS MODALIDADES DE SELECCIÓN. La escogencia del contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa, con base en las siguientes reglas:,,, 4. Contratación directa. La modalidad de selección de contratación directa, solamente procederá en los siguientes casos:,,, c) <Inciso 1o. modificado por el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011.

El nuevo texto es el siguiente:> Contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos. <Ver Notas del Editor> Se exceptúan los contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública cuando las instituciones de educación superior públicas o las Sociedades de Economía Mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras.

Estos contratos podrán ser ejecutados por las mismas, siempre que participen en procesos de licitación pública o contratación abreviada de acuerdo con lo dispuesto por los numerales 1 y 2 del presente artículo. <Inciso 2o. modificado por el artículo 95 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> En aquellos eventos en que el régimen aplicable a la contratación de la entidad ejecutora no sea el de la Ley 80 de 1993, la ejecución de dichos contratos estará en todo caso sometida a esta ley, salvo que la entidad ejecutora desarrolle su actividad en competencia con el sector privado o cuando la ejecución del contrato interadministrativo tenga relación directa con el desarrollo de su actividad.

En aquellos casos en que la entidad estatal ejecutora deba subcontratar algunas de las actividades derivadas del contrato principal, no podrá ni ella ni el subcontratista, contratar o vincular a las personas naturales o jurídicas que hayan participado en la elaboración República de Colombia MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 63001-23-33-000-2019-00246-00 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ARMENIA DEMANDADO: EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA LTDA – ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA Jurisdicción Contencioso Administrativa de los estudios, diseños y proyectos que tengan relación directa con el objeto del contrato principal.

Estarán exceptuados de la figura del contrato interadministrativo, los contratos de seguro de las entidades estatales;” Negrillas de la Sala. Así pues, las Leyes 1150 de 2007 y 1474 de 2011 establecieron que solo podía celebrarse contratos interadministrativos, cuando las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos, y si bien el mismo artículo establece la posibilidad de subcontratar deja claro que solo es frente a “algunas de las actividades del contrato principal”, pues si se subcontratan todas las actividades se desnaturalizaría el contrato interadministrativo.

Ahora bien, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado explicó los motivos que llevaron al legislador a establecer estos requisitos para los contratos interadministrativos, en el siguiente concepto que se transcribirá extensamente por su importancia en el caso concreto: “Las entidades públicas frecuentemente se valían de los “convenios interadministrativos”, para entregar cuantiosos recursos a otra entidad estatal con el fin de que los ejecutara, a pesar de no contar esta con la idoneidad técnica ni la experiencia operativa y financiera requerida para el respectivo negocio, aprovechándose de la facilidad que representa su celebración por contratación directa (artículo 24, núm.1 literal c.), lo que significaba, además de una elusión de los procesos de selección objetiva, desconocer el cambio de modelo incorporado por la Constitución de 1991, según el cual el Estado no necesariamente es prestador directo de los servicios públicos sino regulador de los mismos (artículo 365 C.P.), por lo que, en principio, no debe asumir actividades que pueden ser desarrolladas de manera eficiente y ventajosa por el sector privado.

Tampoco las entidades estatales tienen como función la de ser intermediarias de los intereses del sector privado, utilizando la mampara de la contratación directa para aparecer como “contratistas” pero subcontratando la ejecución del negocio jurídico con particulares, lo que indudablemente constituye una práctica ilegal. Por lo anterior, el régimen original de la Ley 80 de 1993 en este ámbito fue objeto de modificaciones sustanciales por parte de las Leyes 1150 de 2007 y 1474 de 2011, en particular en relación con el mecanismo de selección, pues si bien se mantuvo la regla general de la modalidad de contratación directa para los “contratos interadministrativos” -excepto como se verá para algunos tipos contractuales que se celebren con ciertas entidades públicas-, se adoptan precisas medidas con el fin de evitar la República de Colombia MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 63001-23-33-000-2019-00246-00 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ARMENIA DEMANDADO: EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA LTDA – ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA Jurisdicción Contencioso Administrativa burla de las normas de contratación estatal mediante esta figura negocial.

Las modificaciones y cambios incorporados por dichas leyes al régimen de los contratos interadministrativos versan, entre otros, sobre los siguientes aspectos150: a. Los contratos interadministrativos, en todos los casos (contratación directa y aún en los eventos en que se ordene que sean el resultado de una licitación pública o selección abreviada), deben tener relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos, los cuales, naturalmente, están sometidos a la ley (literal c, numeral 4, inciso primero del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007).

Esta exigencia significa que la entidad estatal ejecutora (contratista) posee la capacidad jurídica y financiera, el soporte técnico y operativo y la experiencia acreditada para ejecutar ella misma el objeto contractual, por lo que todo tipo de “intermediación” en la materia se encuentra proscrito por la ley; además, se trata de un requisito general para poderse obligar válidamente (artículo 1502 C.C). b. La suscripción de contratos interadministrativos “de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública cuando las instituciones de educación superior públicas o las Sociedades de Economía Mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras”, debe estar precedida de licitación pública o selección abreviada; es decir, se introdujo la prohibición para suscribir por contratación directa contratos interadministrativos de determinados objetos, de manera que para celebrar los citados contratos las entidades mencionadas deberán participar en condiciones de igualdad en cualquiera de los procesos de selección que impliquen convocatoria pública y solamente en los demás casos podrá acudirse a la modalidad de contratación directa (literal c, inciso 2, ibidem)151 De esta manera, es clara la posición jurídica de predominio de la entidad estatal licitante frente a los proponentes en la licitación, en la cual cada una de las partes en el proceso de selección pretende satisfacer intereses que pueden diferenciarse (la licitante, los principios de selección objetiva, transparencia, economía, libre concurrencia, entre otros; y la entidad estatal proponente, presentar la oferta más favorable de conformidad con sus propios intereses y los del 150 Para tal efecto se seguirá, en lo pertinente, lo señalado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo del Estado en Concepto 2092 del 28 de junio de 2012 en el que se estudió el trámite legislativo que llevó a la expedición de las Leyes 1150 de 2007 y 1474 de 2011, así como las modificaciones por ellas introducidas. 151 La Sala aclaró en el Concepto 2092 de 2012 que, en todo caso y aún en los eventos de licitación pública o selección abreviada, el contrato debe tener relación directa con el objeto de la entidad ejecutora;

“en ese sentido, el inciso segundo de la norma en cita, no puede ser interpretado como una autorización para celebrar contratos que no tengan relación con el objeto de la entidad ejecutora. La excepción que consagra dicho inciso se refiere solamente a que los contratos allí referidos no pueden celebrarse por contratación directa sino que requieren agotar un proceso previo de licitación pública o selección abreviada”.

En aquellos casos en que la entidad estatal ejecutora debiera subcontratar algunas de las actividades derivadas del contrato principal, no podrán ni ella ni el subcontratista, contratar o vincular a las personas naturales o jurídicas que hayan participado en la elaboración de los estudios, diseños y proyectos que tengan relación directa con el objeto del contrato principal. e. Quedaron exceptuados de la figura del contrato interadministrativo, los contratos de seguro de las entidades estatales.

Para la Sala es claro que la expresión “entidad ejecutora” utilizada por la Ley 1150 de 2007, no es una simple modificación de forma ni resulta intrascendente, sino que se trata de un cambio sustancial e importante, por cuanto implica, de una parte, que la actividad del proponente (entidad estatal) en todos los casos debe ser congruente con el objeto del contrato interadministrativo a celebrar; y de otra, que cuando sea el resultado de una licitación pública o selección abreviada, debe aquel someterse a las reglas fijadas por la Administración en la respectiva modalidad por convocatoria pública, de manera que, en virtud del derecho de igualdad que rige los procedimientos de selección, no puede alegar excepciones o tratos diferentes por su condición de entidad estatal, ya que simplemente será un proponente más. Debe recordarse que bajo la Ley 80 de 1993, la regla general es la competencia en un mercado que, para el caso, sería el de la contratación estatal, en el cual quienes aspiren a ser colaboradores de la Administración como contratistas deben encontrarse en igualdad de condiciones; así, si una entidad estatal voluntariamente participa en dicho mercado, no puede tener privilegios en razón de su calidad y deberá someterse a las “reglas del juego” fijadas, en donde, se insiste, rige el principio de igualdad y libertad de concurrencia y participación. En consecuencia, una interpretación sistemática de las leyes 80, 1150 y 1474 permite sostener República de Colombia MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 63001-23-33-000-2019-00246-00 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ARMENIA DEMANDADO: EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA LTDA – ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA Jurisdicción Contencioso Administrativa que la noción “contrato interadministrativo” involucra necesariamente una relación jurídica patrimonial, en la cual la Administración (entidad contratante) pretende satisfacer los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los ciudadanos (art. 3 Ley 80), en la medida en estos son de su competencia exclusiva (o están a su cargo), y para el efecto se relaciona con una “entidad ejecutora” (contratista estatal) que colabora voluntariamente con la Administración contratante y, en tal sentido, ocupa la misma posición jurídica de un particular.

En la relación descrita, el contratista estatal está en una posición de subordinación jurídica y patrimonial frente a la Administración contratante, toda vez que existe una “desigualdad de propósitos perseguidos por las partes”, según lo afirma Berçaitz: “El cocontratante de la Administración persigue un fin económico privado: busca una colocación productiva de su capital.

La Administración en cambio, vela por el interés público, por las necesidades colectivas: trata de que se satisfagan o que no se creen obstáculos para su satisfacción”152. El hecho de que el contratista sea una entidad estatal y que por la calidad de las partes el contrato sea interadministrativo, en manera alguna puede cambiar la naturaleza, objeto y finalidad de la relación jurídica patrimonial celebrada para, entre otros fines, la construcción o concesión de una obra pública, suministro de bienes o prestación de servicios requeridos por la Administración contratante con el objeto de cumplir con las funciones o competencias constitucional o legalmente asignadas.

De esta manera se estará al frente de un contrato interadministrativo de obra pública, concesión o suministro, entre otros, que se sujetará a la regulación que el Estatuto General de Contratación Pública trae para estos, en condiciones similares a las de una relación entre la Administración y un contratista particular como colaborador de ella.153 Es preciso indicar que la incidencia en la esfera patrimonial de las partes relacionadas en el contrato interadministrativo, reitera el carácter oneroso154 de tales contratos.

En efecto, “esto genera utilidad para ellas, es decir, (…) se genera una especie de gravamen de cada parte en beneficio de otra”155. 152 BERÇAITZ, Miguel A, Teoría General de los Contratos Administrativos, Ed. de Palma, 1980, pág. 229. 153 Cuando una entidad estatal acuerda con otra la prestación de un servicio, la construcción de una obra, la entrega de bienes, etc., en similares condiciones a aquellas en que podría un particular cumplir la prestación, celebra un contrato no un convenio.

En los contratos interadministrativos existirán, necesariamente, intereses opuestos regulados (…)”. PINO Ricci, Jorge. Los convenios interadministrativos, en primeras jornadas de derecho constitucional y administrativo. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2001, págs. 656 - 657 154 El contrato es oneroso “…cuando tiene por objeto la utilidad de ambos contratantes, gravándose cada uno en beneficio del otro” (Código Civil, artículo 1497). 155 SANTOFIMIO, op. cit. pág. 16.

Así las cosas, con posterioridad a la vigencia de la Ley 1150 de 2007, se vislumbra con mayor claridad que la locución contrato interadministrativo tiene una naturaleza, alcance y finalidad diferentes a la de los convenios interadministrativos y, por ende, no pueden ser considerados sinónimos. En consecuencia, la Sala concluye que en el ámbito normativo de la contratación estatal no se puede seguir utilizando la expresión “contratos o convenios interadministrativos” bajo el entendido de equiparar dos relaciones jurídicas; así que, cuando dichas normas aludan a los contratos interadministrativos, no es posible que automáticamente tales negocios jurídicos se asimilen a los convenios interadministrativos dado que estos tienen una naturaleza jurídica diferente.

Para finalizar, si bien no es objeto de este concepto el análisis de los procedimientos de selección en los contratos interadministrativos ni las reglas que en esa materia deben seguir las entidades estatales que por ley se someten a un régimen de contratación especial, la Sala debe puntualizar que en la interpretación sistemática de la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007, la noción “contrato interadministrativo” no es sinónima de contratación directa, toda vez que, como se explicó (ut supra literal b) de este numeral), la celebración de determinados contratos (obra, suministro, fiducia pública, etc.), deberá estar precedida de licitación pública o selección abreviada y solo en los demás casos podrá acudirse a la contratación directa.

En otras palabras, la noción contrato interadministrativo en manera alguna está supeditada a los procedimientos de selección empleados para su celebración, específicamente el de contratación directa, pues la naturaleza jurídica de tales contratos corresponde a la calidad pública de las partes contrayentes y los elementos analizados en precedencia, es decir, un acuerdo de voluntades celebrado entre dos entidades de carácter estatal, productor de efectos jurídicos dentro del marco de una relación jurídica patrimonial para el cumplimiento de los fines estatales, sin que para deducir esa naturaleza sea relevante el medio previsto por el legislador para seleccionar al contratista.”156 Negrillas de la Sala.

Así pues, lo que buscó el legislador a través de lo establecido en la Ley 1150 de 2007 y la Ley 1474 de 2011 en cuanto a contratos interadministrativos, fue evitar que las entidades utilizaran la modalidad de selección de contratación directa como un mecanismo para la intermediación con el sector privado, a través de la entrega de recursos a otras entidades para que éstas, a su vez, subcontrataran toda la ejecución del negocio jurídico con particulares directamente, eludiendo procesos de selección 156 CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 26 de julio de 2016, Radicación interna: 2257 Número Único: 11001-03-06-000-2015-00102-00, C.P: Álvaro Namén Vargas.

En el presente asunto, encuentra la Sala que el MUNICIPIO DE ARMENIA acudiendo a la modalidad de contratación directa establecida en el el literal c), del numeral 4, del artículo 2 de la ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 92 de la ley 1474 de 2011 celebró el Contrato Interadministrativo No. 013 de 2015 con la EDUA cuyo objeto era la “ESTRUCTURACIÓN TÉCNICA, ADMINISTRATIVA, OPERATIVA, LEGAL Y FINANCIERA EN FASE DE FACTIBILIDAD DE LOS PROYECTOS: VÍA MONTECARLO TRAMO II, AVENIDA DE OCCIDENTE TRAMO III, VÍA DEL YULIMA (CRA 19 - AV.

OCCIDENTE TRAMO III), VÍA LA COLONIA (CENTRO DE CONVENCIONES - CR19), CONEXIÓN CASTELLANACOINCA (TRAMO CONEXIÓN NOGAL CARRERA 11 ENTRE CALLES 17N Y 19N), AVENIDA 19 NORTE, TRAMO II (CARRERA 14 A AV. CENTENARIO) Y CONEXIÓN CARRERA 15, TRAMOS I Y II (NUEVA CECILIA - AVENIDA LAS PALMAS), QUE HACEN PARTE DEL PLAN DE OBRAS A FINANCIAR A TRAVÉS DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN, AUTORIZADO MEDIANTE ACUERDO No. 020 DEL 23 DE OCTUBRE DE 2014”, estableciéndose en la cláusula Quinta que la EDUA contaba con la idoneidad para cumplir con las obligaciones pactadas.

Sin embargo, se encuentra que si bien el objeto de la entidad ejecutora, es decir, de la EDUA puede tener relación con las obligaciones del Contrato Interadministrativo No. 013 del 08 de mayo de 2015, pues según sus estatutos protocolizados mediante escritura pública No. 1118 de 2012157 se encuentran los de formular, diseñar, promover, gestionar, y ejecutar proyectos urbanísticos y/o inmobiliarios en el espacio público y en zonas de renovación urbana, zonas de expansión, centros históricos, entre otros, lo cierto es que quedó acreditado que no contaba con la capacidad técnica y operativa para ejecutar el objeto contractual consistente en la “ESTRUCTURACIÓN TÉCNICA, ADMINISTRATIVA, OPERATIVA, LEGAL Y FINANCIERA EN FASE DE FACTIBILIDAD DE LOS PROYECTOS: VÍA MONTECARLO TRAMO II, AVENIDA DE OCCIDENTE 157 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 004.PruebasCD-Folio71>PRUEBAS, archivo: Estatutos_EDUA_junio_29_ de _2012(2).pdf.

CENTENARIO) Y CONEXIÓN CARRERA 15, TRAMOS I Y II (NUEVA CECILIA - AVENIDA LAS PALMAS), QUE HACEN PARTE DEL PLAN DE OBRAS A FINANCIAR A TRAVÉS DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN, AUTORIZADO MEDIANTE ACUERDO No. 020 DEL 23 DE OCTUBRE DE 2014”, pues todas y cada una de las actividades fueron subcontratadas desde el inicio de su ejecución. En efecto se encuentra probado, que con posterioridad a la suscripción del Contrato Interadministrativo No. 013 del 08 de mayo de 2015, la EDUA realizó proceso de Invitación Abierta No.01 de 2015158 culminando con suscripción de un Contrato de Consultoría No. 08 del 17 de junio de 2015159 con la contratista OPCIÓN DISEÑO Y CONSTRCCIÓN S.A.S., por un valor de $1.203.901.702 y un plazo de ejecución de cinco meses y quince días, el cual contenía todas las obligaciones adquiridas en el Contrato Interadministrativo No. 013 de 2015.

Situación de la cual era conocedora el MUNICIPIO DE ARMENIA como se aprecia en el informe presentado el 15 de junio de 2018160 al manifestar que “En cuanto a esta obligación se puede observar que la EDUA subcontrató el objeto del presente contrato”, situación que se encuentra corroborada con el Informe Final de Auditoria realizado por la Contraloría Municipal de Armenia161. 158 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 004.PruebasCD-Folio71>PRUEBAS>EXPEDIENTE CONTRACTUAL, archivo: TOMO 1.pdf, pág. 131-198; y TOMO 2.pdf, pág. 1-23. 159 Recuperado de la plataforma transaccional para gestionar en línea todos los Procesos de Contratación “SECOP I”, link: https://www.contratos.gov.co/consultas/detalleProceso.do?numConstancia=15-4- 4195566&g-recaptcha-response=03AFcWeA6RwInn0iyvHQ3Xfezym3WtZQpQSHVPit7TfVFFF-n0Kozx- JPrE5Va_cGdfZr6jh1Z7hSk0eXwJEP-ypCT- kgmkmZAkHmBlbn8ZcSlwt4mkunOlLDv3emF7kMvmgytrKTeddm7Ve44iKRqj2tTW017pKRnVhWUpq37 HWflWDh9aoFmSY0QFjyYhuoAJutkFLp8EN12XJBUhFSgdq2VC4ioVyKQKf7GaHbu- qCehCpKpMQDEz577JPYyPoXlXpf4MqH3tGxIq- TvCZwyXwv88tBMzN8eFCmF4EJ22EZCHOk_80y8VA91tD50fJmdjlGSb- PWFLon7q_oiYXJo3cutMYDPeo0MkMs7kwrDBsMFxmzTz7seP7pUSZc3- b8CoTjz3ekM6RRC56fguxwFkpmI2pxcLf1L4ww4IQY6jeHRWXs1oeQOKTAjL-bSKrT- _M3BiSxgd731WgQnzwMfyoW5c-E5qgjFDBfYW1elUFY3vjD1Rl9uj96vIWC- Ekp5nggMyCI_jzoqQKfvSIIo6tK_r0_zum0lGSWZFcIGzv_399MJ8cg- wZZodbsRQOpZQy9AbiQ7vKxsF6ZVUzzj8jiuBbmdhIgOLmu8AYisZ9mXuZ9K51quFvtgKTlhV4r249Rc uQZTjbRU4QbW9vydnCD5RYApn9_uPZt4_COk4cAS9Mf-Ry0-- 635QHs4Zr0ngV5k2XMF9PnLCELfgng0LUlCPScE-SnRHqgojDslE9b3- n4Y6_JrtAxhUdemVTx0TCeFVYXEaP-UkO- loy8LaidTSgLsbvesJc9mz0ilLEBwTDb11HMhAkafuP6zL8BibWGJur376OORvo1HjC_IToRyvoRoL6yyxqc knDqTOhTkqNSkGbFD6sTFOTvYdNsheGDZzz1XiOlrfosW82- biRFV4YBERSabab0nqZTeE2OJYpYi6X4qg5srTGN6R9mJuRz2ClIXDX 160 Ídem, archivo: informes contratos administrativos 010 y 013.pdf, pág. 4. 161 Ídem, archivo: INFORME FINAL AUDITORÍA ESPECIAL V-8-Valorización.pdf.

Tal como lo indicó la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el contrato interadministrativo no puede utilizarse para eludir procesos de selección objetiva, ni tampoco las entidades estatales pueden ser intermediarias de los intereses del sector privado, “utilizando la mampara de la contratación directa para aparecer como “contratistas” pero subcontratando la ejecución del negocio jurídico con particulares”, pues ello constituye una práctica ilegal” 162 En ese orden, se puede inferir que la EDUA no podía obligarse válidamente a cumplir con el objeto contractual contenido en el Contrato Interadministrativo No. 013 del 08 de mayo de 2015, ya que no poseía las capacidades para tales efectos, prueba de ello es que tuvo que acudir a particulares para que ejecutaran todas las actividades, estando proscrito en nuestro ordenamiento la intermediación para eludir procesos de selección objetiva.

En suma, se establece que el Contrato Interadministrativo No. 013 de 2015 es absolutamente nulo por existir objeto ilícito por cuanto, la EDUA no podía obligarse válidamente a cumplir con el objeto contractual, toda vez que no contaba con la idoneidad técnica ni la experiencia operativa y financiera requerida para el respectivo negocio, evidenciándose que actuó como una intermediaria de intereses privados, apareciendo como contratista de un contrato celebrado con el MUNICIPIO DE ARMENIA mediante contratación directa, pero subcontratando la ejecución del negocio jurídico con particulares, eludiendo procesos de selección objetiva.

Como corolario, se DECLARARÁ DE MANERA OFICIOSA LA NULIDAD ABSOLUTA del Contrato Interadministrativo No. 013 del 08 de mayo de 2015, por lo tanto, se negarán las pretensiones de la demanda. Ahora bien, sobre los efectos de la nulidad del contrato el artículo 48 de la Ley 80 de 1993 establece: “ARTÍCULO

48. DE LOS EFECTOS DE LA NULIDAD. La declaración de nulidad de un contrato de ejecución sucesiva no impedirá el reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas hasta el momento de la declaratoria. 162 CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 26 de julio de 2016, Radicación interna: 2257 Número Único: 11001-03-06-000-2015-00102-00, C.P: Álvaro Namén Vargas.

Se entenderá que la entidad estatal se ha beneficiado en cuanto las prestaciones cumplidas le hubieren servido para satisfacer un interés público.” Al unisonó, el Consejo de Estado ha señalado: “Ahora bien, como la norma citada lo recalca, sólo proceden las restituciones a favor del contratista del negocio jurídico absolutamente nulo, cuando cobijen prestaciones que hayan representado beneficio para la Administración, consistiendo éste, únicamente, en la satisfacción de un interés público.

Es decir, no se restituye el valor de cualquier obligación o prestación, así ésta se haya pactado a favor de la entidad contratante, sino sólo de aquella que, plenamente cumplida, redunde efectivamente en la satisfacción total o parcial, no de la tarea operativa del Estado, sino del interés público perseguido con ella. Al expresar el precepto legal comentado, que se entenderá reportado el beneficio para la entidad “en cuanto las prestaciones cumplidas le hubieren servido para satisfacer un interés público”, no se detiene en el sentido amplio del término: pasa de aludir a ese interés público como principio o como un concepto en blanco, indeterminado163, a referirlo como un bien jurídico concreto o pasible de especificación. Como lo ha señalado la Corte Constitucional, “la noción de interés público alcanza la concreción suficiente en aquellos bienes jurídicos de los cuales es titular el conglomerado social, como sucede con la protección del patrimonio público en el ejercicio 163 El interés público es un concepto amplio, que en el ordenamiento constitucional se emplea para sentar las bases Axiológicas sobre las cuales se cimenta el poder del Estado y a las que debe dirigirse todo ejercicio de sus prerrogativas.

La jurisprudencia enseña que “[l]a primacía del interés general afirmada en la Constitución desde el preámbulo y el artículo 1 superior se constituye en el eje de toda actuación estatal. En este sentido el artículo 209 de la Constitución Política señala que ‘la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.’.

Añade también que ‘las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado’ (Corte Constitucional, sentencia C-128 de 2003). Asimismo, el alto Tribunal Constitucional ha señalado, respecto de la relación entre el interés general y la actividad contractual del Estado: “El interés público implícito en la contratación estatal, afecta de tal manera este instituto jurídico, que determina la especial posición de las partes contratantes y la relación entre ellas ( ). // [L]a Administración no puede exponer la cabal obtención de aquel interés general, confiando la ejecución de los objetivos contractuales en manos de personas que no reúnan las garantías y condiciones suficientes ( ). [S]e [debe garantizar] que la entidad que va a contratar seleccione a los proponentes que cumplan los requisitos mínimos y objetivos necesarios para participar en la licitación, y que entre ellos evalúe las propuestas, de acuerdo con los criterios de selección prefijados, todo ello con el fin de escoger a aquel contratista que con su oferta ofrezca las mejores garantías al interés general que debe tutelar la administración. // Para la Corte es claro que la teleología propia de toda la normatividad que propicia la escogencia objetiva de la mejor oferta formulada por los proponentes previamente calificados, cuyos antecedentes personales sean garantía de seriedad y cumplimiento, no es otra que la de asegurar la prevalencia del interés general, valor fundante del Estado colombiano al tenor del primer artículo de nuestra Carta Fundamental” (énfasis fuera de texto) (Corte Constitucional, sentencia C-400 de 1999).

Ahora, como la administración le entregó al contratista la suma de $644’119.980166 a título de anticipo el 16 de junio de 2015 y le entregó $515’295.984167 como pago correspondiente al 40% del Contrato Interadministrativo No. 013 de 2015 el 21 de diciembre de 2015, se ordenará que este la restituya debidamente actualizada, teniendo en cuenta que se trata de un decreto oficioso de nulidad y que la entidad estatal no se ha beneficiado toda vez que el interés público no se ha satisfecho en medida alguna ya que dichos estudios, entregables o productos no cumplían a cabalidad con el objeto del contratado, tal y como lo señaló la Contraloría Municipal de Armenia, en su informe final de auditoría, realizado en octubre de 2019 al señalar: “Por otra parte los resultados entregados del contrato interadministrativo 013 de 2015 afectaron gravemente la ejecución del contrato de obra 031 y esto se evidencia en las justificaciones que fueron base para celebrar las modificaciones del contrato de obra 031, en varias de ellas se habla de las dificultades que se encontraron para desarrollar el ítem “revisión y ajuste a diseño” y de la lectura de estas justificaciones se puede deducir que lo que realmente estaban realizando frente a los diseños era partiendo de cero ya que el contratista evidencia múltiples inconvenientes que se debieron haber subsanado en la etapa de factibilidad es decir con el desarrollo del contrato interadministrativo 013 de 2015…” Así mismo, de no ordenarse la restitución del anticipo y del pago del 40% del contrato cuya nulidad aquí se decreta, terminaría en la práctica produciendo un efecto como si fuera válido y, lo que es peor, en detrimento del patrimonio público.

Los anteriores valores, se actualizarán por razones de equidad, tal como lo ha sostenido reiteradamente el H. Consejo de Estado en su Sección Segunda, en los 164 Sentencia C-207 de 2019. 165 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo contenciosos Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, sentencia del 12 de julio de 2024, radicación No. 73-001-23-31-000-2010-00223-01 (56141), CP: María Adriana Marín, demandante: Elpidio Reyes Ramírez, demandado: Municipio de Ibagué, Acción: Controversias Contractuales. 166 Expediente digital (OneDrive), carpeta: 004.PruebasCD-Folio71>PRUEBAS>EXPEDIENTE CONTRACTUAL, archivo: TOMO 1.pdf, pág. 118. 167 Ídem, pág. 125.

Índice Final junio-2025 150,30168 Fecha Calidad Valor Índice Inicial Vr Indexado 16 de junio de 2015 Anticipo 50% $644’119.980 85,21 $1.136’148.726,60 21 de diciembre de 2015 Acta parcial No. 1, 40% $515’295.984 88,05 $879’602.344,06 Totales $1.159’415.964 $2.015.751.070,66 Así las cosas, se ordenará a la EDUA que realice la devolución de $2.015.751.070,66 ya indexada a la fecha de esta providencia al MUNICIPIO DE ARMENIA, de los pagos realizados por concepto de pago del anticipo y del pago del 40% del Contrato Interadministrativo No. 013 de 2015 cuya nulidad aquí se decreta.

3. CON RELACIÓN A LA CONDENA EN COSTAS En relación con el régimen de condena en costas en el proceso contencioso administrativo se tiene que pasó de ser subjetiva169 a objetiva valorativa170, de acuerdo con providencia reciente del H. Consejo de Estado171 sobre el particular; razón por la 168 Es preciso indicar que a pesar de que, para efectos de la indexación, esta debe realizarse con el IPC del mes en el que se expide la sentencia, a la fecha de la misma se cuenta con el IPC de junio de 2025, por lo anterior se procederá a realizar la indexación el valor del último IPC disponible en la página del DANE, el cual es accesible mediante el siguiente link: https://www.dane.gov.co/files/operaciones/IPC/jun2025/anex-IPC-Indices- jun2025.xlsx 169 En la normativa adjetiva anterior, se sujetaba la condena en costas a la conducta procesal de la parte vencida. 170 El C.P.C. trae una regulación objetiva de las costas, es decir, el que pierda el proceso o se le resuelva desfavorablemente el proceso o el recurso, se le condena en la medida que las costas se causen, pero sin necesidad de entrar a valorar su conducta procesal. 171 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: César Palomino Cortés. Sentencia del 8 de febrero de 2018. Radicación número: 17001-23-33-000- 2015-00033-01(1377-17). Actor: Reinaldo Garcés Ríos. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.

En la que se explicó. “ (…) en lo que respecta a la condena en costas impuesta por el a – quo a la parte demandante, estima la Sala pertinente precisar tal y como lo solicitó el Agente del Ministerio Público, que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibídem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.

En el presente asunto, no se condenará en costas a la parte demandante en primera instancia, pese a que se declarará de oficio la nulidad absoluta por objeto ilícito del Contrato Interadministrativo No. 013 de 2015, ello por cuanto no se probó la causación de costas a favor de la parte demandada. DECISIÓN: En mérito de lo expuesto, la SALA PRIMERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR de oficio la NULIDAD ABSOLUTA del Contrato Interadministrativo No. 013 de 2015, suscito el 08 de mayo de 2015 por el MUNICIPIO DE ARMENIA con la EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA “EDUA”, por lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: ORDÉNESE a la EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA “EDUA” que realice la devolución al MUNICIPIO DE ARMENIA de la suma de $2.015.751.070,66, ya indexada a la fecha de esta providencia, de los pagos realizados por concepto de pago del anticipo y del pago del 40% del Contrato Interadministrativo No. 013 de 2015 cuya nulidad aquí se decreta.

TERCERO: Niéguese las pretensiones de la demanda En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. (…)” 172 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO. Sala Plena. Sentencia del 1 de noviembre de 2018. Magistrado Ponente: ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO. Asunto: Sentencia de segunda instancia. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Demandante: José Romel Gutiérrez Salcedo.

Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional - CASUR. Radicado: 63001-3340-005-2016- 00066-01. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES RADICACIÓN: 63001-23-33-000-2019-00246-00 DEMANDANTE: MUNICIPIO DE ARMENIA DEMANDADO: EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE ARMENIA LTDA – ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA Jurisdicción Contencioso Administrativa CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia, por lo previamente indicado.

QUINTO: En firme este fallo, CANCÉLESE su radicación, previa anotación en el Sistema Informático SAMAI. El proyecto de esta providencia fue estudiado, discutido y aprobado por la Sala en sesión del día de hoy, según Acta No. 26.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, Firmado Electrónicamente173 LUIS CARLOS ALZATE RÍOS JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO 173 La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI por los Magistrados LUIS CARLOS ALZATE RÍOS, JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ y ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, el Decreto reglamentario 2364 de 2012 y el artículo 186 del C.P.A.C.A. Para validar la integridad y autenticidad del documento se puede consultar en: https://samairj.consejodeestado.gov.co/