REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Armenia, Quindío, veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-003-2019-00184-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Estela Vargas Quintero Demandada: Municipio de Armenia Instancia: Segunda ASUNTO A RESOLVER Procede el Tribunal a decidir el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 12 de noviembre de 2024 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia Quindío, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I. PARTE DESCRIPTIVA
1. IDENTIFICACION DEL TEMA DE DECISIÓN1 1.1. Objeto de la demanda La parte actora pretende que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio DP-PDE-521 del 30 de abril de 2019 mediante el cual la entidad le negó el pago de las prestaciones sociales y la seguridad social por el tiempo que laboró como contratista entre el 22 de noviembre de 2013 y el 21 de junio de 2018. 1 Expediente OneDrive- archivo 01 Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-003-2019-00184-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Estela Vargas Quintero Demandada: Municipio de Armenia Como consecuencia de lo anterior solicitó ordenar a la entidad el pago de todos los emolumentos dejados de percibir en dicho periodo, tales como; vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, auxilio de cesantías, bonificación por servicios prestados, y las demás prestaciones comunes devengadas por un empleado público en el Municipio de Armenia.
De igual forma solicitó el pago de las cotizaciones obligatorias en pensión y salud que le correspondía asumir a la entidad y pidió que las sumas reconocidas sean ajustadas y actualizadas en los términos del artículo 187 del CPACA y se ordene el cumplimiento de la sentencia en los términos previstos en los artículos 192 y 195 ibíd, además de condenar en costas a la entidad. 1.2.
Razón, causa o fundamento de la pretensión Como fundamento de las pretensiones expuestas la parte actora expuso en síntesis lo siguiente: - Que fue vinculada al Municipio de Armenia a través de contratos de prestación de servicios desde el 22 de noviembre de 2013 hasta el 21 de junio de 2018 así; i) contrato No 2107 del 22 de noviembre de 2013 con un plazo de duración de 1 mes y 7 días ii) contrato No 0623 del 16 de enero de 2014 con una duración de 6 meses iii) contrato No 1506 del 30 de julio de 2014 con duración de 3 meses iv) Contrato 2015-697 del 21 de enero de 2015 por 3 meses v) Contrato No 2015-2343 del 24 de junio de 2015 por 4 meses y 10 días vi) Contrato 2016- 0429 del 15 de enero de 2016 con duración de 5 meses y 15 días vii) Contrato 2016-1574 del 21 de julio de 2016 con duración de 5 meses viii) Contrato No 2017-1450 del 10 de mayo de 2017 con duración de 3 meses ix) Contrato 2017- 2350 del 22 de agosto de 2017 con plazo de 3 meses x) Contrato No 2018-0800 del 22 de enero de 2018 con duración de 4 meses y adición de 1 mes. - Que el objeto de los contratos celebrados consistía en prestar sus servicios de apoyo a la gestión de la entidad para realizar actividades operativas de recuperación y limpiezas de escombros y basuras en cauces y laderas en las diferentes quebradas y drenajes, contribuyendo con el ahorro y uso eficiente del agua y saneamiento básico del Municipio de Armenia.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-003-2019-00184-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Estela Vargas Quintero Demandada: Municipio de Armenia - Que la supervisión y vigilancia de los contratos era ejercida por el Director del Departamento Administrativo de Planeación o el funcionario que este designara. - Que ejercía sus labores de 7am a 3pm de lunes a sábado y en ocasiones los domingos si se programaba alguna actividad. - Que en la ejecución de su labor debía presentarle al supervisor del contrato informe de las labores mensuales, comprobar el pago de la seguridad social y todo lo relacionado con los permisos laborales, así como el cumplimiento de órdenes en cualquier momento sobre el modo, tiempo y lugar de trabajo. - Que mediante derecho de petición presentado el 09 de abril de 2019, solicitó a la entidad la indemnización por el no pago de las prestaciones sociales, así como el pago de la seguridad social, solicitud que le fue negada con Oficio DP- PDE-521 del 30 de abril de 2019. - Que durante todo el tiempo de su relación contractual con el Municipio de Armenia no le fueron reconocidas las prestaciones sociales a que tenía derecho. - Que en su calidad de contratista del Municipio de Armenia siempre laboró de manera subordinada y cumplió un horario de 7am a 3pm, además recibió permanentemente instrucciones de sus superiores inmediatos, por lo que se cumplen los requisitos de un contrato de trabajo con derecho a prestaciones sociales. 1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como fundamento de sus pretensiones, citó las siguientes disposiciones normativas: Artículos 2, 4, 6, 13, 25, 53, 90, 122, 123, 125 y 209 de la Constitución Política Artículos 5, 14 y 27 del Decreto 3135 de 1968 Artículo 32 de la Ley 80 de 1993 Artículos 11, 17, 24, 32, 33 y 40 del Decreto 1045 de 1978 Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-003-2019-00184-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Estela Vargas Quintero Demandada: Municipio de Armenia Expuso que el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 admite la contratación bajo la modalidad de prestación de servicios, siempre y cuando el servicio lo exija, por tener conocimientos especializados o por la falta de personal, sin que sea viable que las labores se vuelvan continuas.
Citó además sentencias del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional y con base en ello argumentó que al haber prestado sus servicios al Municipio de Armenia entre el 22 de noviembre de 2013 al 21 de junio de 2018 en la modalidad de contrato de prestación de servicios profesionales en diferentes instalaciones del Municipio, pero de manera subordinada, con prestación personal del servicio, cumplimiento de horario y remuneración mensual, surge el derecho a que sea reconocida la relación de trabajo que realmente tuvo y se le paguen las prestaciones sociales a que tienen derecho los funcionarios de la entidad, así como el pago de la seguridad social que debía pagar el empleador por todo el tiempo de la relación laboral.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2 La entidad demandada se opuso a las pretensiones de la demanda. Sostuvo que la demandante contrajo obligaciones contractuales de manera discontinua hasta el 21 de mayo de 2018 para el desarrollo de un proyecto. Señaló que en tanto en la planta de cargos del Municipio no existe uno que realice funciones de ornato y embellecimiento de la ciudad, mal puede pedir la demandante tal reconocimiento.
Se refirió a los hechos de la demanda y en tal sentido señaló que no se configuró el elemento de subordinación, puesto que las obligaciones contractuales que ejecutó la señora Vargas Quintero no son propias de ningún empleo de planta de la entidad territorial con el cual se pueda equiparar, sino que surgieron con ocasión del proyecto "Sistema de árbol urbano en Armenia" y "Armenia es un jardín", razón por la cual existía la necesidad de contratar personas que desarrollaran el mismo, reiterando que en el Municipio no existía cargo que tuviera una función similar a las labores contractuales estipuladas con la demandante. 2 Archivo 04 Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-003-2019-00184-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Estela Vargas Quintero Demandada: Municipio de Armenia De igual forma, sostuvo que hubo solución de continuidad entre cada contrato celebrado, ya que al revisar el interregno entre los mismos claramente se observa que no fueron continuos.
Propuso las excepciones denominadas i) prescripción de los derechos laborales y ii) inexistencia del contrato laboral.
3. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA3 El Juzgado de primera instancia accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Para ello, abordó la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones laborales y la naturaleza del contrato realidad En cuanto al caso concreto hizo una relación de las pruebas practicadas y a partir de las mismas tuvo como acreditados los elementos constitutivos de la relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y subordinación. Frente a este último señaló que el material probatorio da cuenta que para el cumplimiento de las funciones que le correspondía ejecutar a la señora Gloria Estela Vargas Quintero como operaria, se encontraba sujeta al cumplimiento de órdenes que le exigían ajustarse a los parámetros trazados por una jefe inmediata en representación de la entidad contratante, ya que sus actividades constaban dentro de una programación sujeta a modificación por parte de su superior y por ende concluyó que la demandante no tenía la libertad de ausentarse si así lo requería, pues para ello debía solicitar autorización, por lo que la prestación del servicio no era autónoma, libre e independiente, pues inevitablemente dependía de las directrices impartidas por quienes supervisaban el ejercicio de sus actividades.
Agregó que las actividades desarrolladas por la demandante no fueron de carácter transitorio o esporádico, característica que es propia dentro de los contratos de prestación de servicios, pues la relación se prolongó en el tiempo, lo que adujo desvirtúa la autonomía e independencia propia de la actividad contractual. 3 Índice 25 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-003-2019-00184-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Estela Vargas Quintero Demandada: Municipio de Armenia A partir de lo expuesto declaró la nulidad del acto acusado y como consecuencia de ello la existencia de una relación laboral entre las partes en el periodo comprendido entre el 22 de noviembre de 2013 al 21 de junio de 2018.
A título de restablecimiento del derecho condenó al Municipio de Armenia a reconocer a la demandante la totalidad de prestaciones sociales legales, según los honorarios percibidos. De otro lado señaló que el tiempo laborado debe ser computado para efectos de la seguridad social integral, por lo que ordenó a la entidad hacer los respectivos aportes a pensión a su cargo.
4. RECURSO DE APELACIÓN4 La entidad demandada presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia en el cual expresó su inconformidad con el numeral sexto de la decisión en cuanto dispuso que el tiempo laborado por la demandante debe ser computado para efectos de la seguridad social integral. Al respecto señaló que los aportes a seguridad social se integra por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos laborales y los servicios sociales complementarios, razón por la cual la orden impartida en el numeral sexto, dispone no solo el pago de aportes a pensión como claramente se identifica, sino que al parecer abarca también el pago de aportes para el riesgo de salud y riesgos laborales, los cuales ya fueron cubiertos con los aportes realizados por la demandante a quien adujo, seguramente, le fueron suplidas las atenciones que demandaron según su caso por la EPS y/o por la ARL, respectiva, siendo su pago una obligación legal a su cargo Finalmente citó como sustento la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda el 9 de septiembre de 2021, radicado: 05001-23- 33-000-2013-01143-01 (1317-2016), y expuso que en esta decisión nada se dijo sobre el ajuste o pago de aportes para salud y riesgos profesionales. 4 Índice 29-30 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-003-2019-00184-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Estela Vargas Quintero Demandada: Municipio de Armenia Conforme a lo anterior señaló que la orden impartida se torna improcedente, al advertirse que tales riesgos fueron cubiertos en vigencia de la relación contractual con los aportes que por ley le correspondió hacer a quien fungía como contratista y con base en ello solicitó modificar el numeral sexto de la sentencia para disponer que el pago recae únicamente respecto al riesgo de vejez con destino al fondo de pensiones que corresponda.
5. PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO5 No hubo pronunciamientos en esta instancia. II. CONSIDERACIONES PARA RESOLVER 1. COMPETENCIA Esta Corporación resulta competente para conocer del recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de primera instancia dictada en las presentes diligencias, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 153 y 247 del CPACA.
De otra parte, se precisa que los presupuestos procesales se encuentran reunidos, por lo que no hay inconvenientes de ninguna naturaleza.
2. PROBLEMA JURÍDICO Las razones aducidas por la entidad demandada en el recurso de apelación delimitan la competencia funcional del ad quem tal como lo dispone el artículo 328 del CGP6, aplicable por expresa remisión del art. 306 del CPACA7, luego corresponde a la Sala determinar si debe o no modificar la sentencia de instancia y 5 Índice 10 SAMAI 6 Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley (…) 7 Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-003-2019-00184-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Estela Vargas Quintero Demandada: Municipio de Armenia en ese orden se deberá establecer si ¿es procedente el reconocimiento de los aportes a la seguridad social integral en los términos ordenados en el numeral sexto de la sentencia o si los mismos deben limitarse al reconocimiento de los aportes en pensión como argumenta la entidad?
3. TESIS DE LA SALA La Corporación modificará la sentencia de instancia para precisar conforme a las reglas de unificación vigentes que la orden a cargo de la entidad en relación con el cómputo del tiempo laborado para efectos de la seguridad social, solo abarca el reconocimiento de los aportes a pensión, más no de aquellos aportes parafiscales en salud y ARL.
4. FUNDAMENTO JURÍDICO FÁCTICO Las razones para resolver el problema jurídico planteado y sustentar la tesis expuesta son las siguientes: 4.1. Contrato de prestación de servicios – derechos prestacionales derivados del mismo según la jurisprudencia. La contratación por prestación de servicios con el Estado ha sido desarrollada legislativamente a través del Decreto ley 222 de 1983, la Ley 80 de 1993 y más recientemente por la ley 190 de 1995.
El artículo 32 de la Ley 80 lo define así: “Son contratos de prestación de servicios los que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos solo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” (Subrayado y negrillas fuera de texto) El contrato de prestación de servicios fue concebido para la satisfacción de ciertas necesidades de la administración pública y bajo específicas condiciones y por esa razón es el mismo ordenamiento jurídico el que establece no solo la prohibición de celebrar contratos de prestación de servicios para adelantar funciones propias de Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-003-2019-00184-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Estela Vargas Quintero Demandada: Municipio de Armenia un empleo público previstas en la ley o en los reglamentos, sino que también sanciona al servidor que realice dicha contratación por fuera de los alcances, temporalidad y fines contemplados en el estatuto de contratación estatal.
Ahora bien, en lo que concierne al objeto de debate, esto es, las prestaciones a reconocer como consecuencia de la existencia de un contrato realidad, la Sección Segunda del Consejo de Estado en su labor de unificación de la jurisprudencia - Artículo 271 de la ley 1437 de 2011-, profirió Sentencia fijando reglas8 que resultan vinculantes para todos los Jueces de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.
Así mismo en sentencia de unificación proferida el 21 de septiembre de 20219 el Consejo de Estado se refirió al Sistema integral de la Seguridad Social y al respecto señaló lo siguiente: 8 Dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 25 de agosto de 2016 CE-SUJ2-005-16: Síntesis de la Sala. A guisa de corolario de lo que se deja consignado, respecto de las controversias relacionas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, han de tenerse en cuenta las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad. iii) Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional. iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA). v) Tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables. vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral). vii) El juez contencioso-administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador. 9 Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Sentencia CE-SUJ2-025-21. Rad. 05001- 23-33-000-2013-01143-01(1317-16) Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-003-2019-00184-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Estela Vargas Quintero Demandada: Municipio de Armenia “155. De acuerdo con el preámbulo de la Ley 100 de 1993, el sistema de la Seguridad Social integral es el conjunto de instituciones, normas y procedimientos, de que dispone la persona y la comunidad para gozar de calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo de los planes y programas que el Estado y la sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica de los habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el bienestar individual y la integración de la comunidad.10 156.
Dentro del sistema integral, el sistema general de salud está dirigido a la regulación de la sanidad general en la Nación, por lo que desde este debe organizarse y ponerse en funcionamiento el servicio público esencial de salud y el conjunto de actividades indispensables para su ejercicio.11 Como características o elementos de este sistema, destacan las siguientes: a) dirección, regulación y control del Gobierno nacional; b) obligatoriedad de afiliación, previo pago de la cotización reglamentaria; c) afiliación a cargo de las promotoras de salud; y, d) libertad de elección de los afiliados a la entidad promotora de salud.12 157.
A partir de dichos elementos, la obligatoriedad de la afiliación al régimen general de salud cobra un papel relevante en relación con los aportes a salud del contratista, pues si este demuestra, bajo el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formas, la verdadera existencia de una relación laboral, «podrá hacerse acreedor de las prestaciones sociales que en su calidad de contratista no le fueron reconocidas».13 Por lo tanto, es preciso determinar, con la relación laboral revelada, el destino de los aportes que aquellos realizaron al sistema de Seguridad Social en salud, pues debe ofrecérseles una respuesta definitiva a esta pretensión. 3.3.2.
Naturaleza jurídica de los recursos del sistema general de la Seguridad Social en salud 158. En los artículos 150 (numeral 12),14 179 (numeral 3)15 y 338,16 la Constitución Política de 1991 introdujo el concepto de la parafiscalidad. El origen del término y su concepto puede ubicarse en la doctrina francesa, según la cual las contribuciones parafiscales son «una institución intermedia entre la tasa administrativa y el impuesto»;17 o lo que es lo mismo, exacciones obligatorias, realizadas en beneficio de organismos públicos distintos de las entidades territoriales, o de asociaciones de interés general, sobre usuarios o aforados, por medio de los mismos organismos o de la Administración, pues al no ser integradas al presupuesto general del Estado, se destinan a financiar 10 Preámbulo de la Ley 100 de 1993. 11 Ibídem. 12 Ibídem. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; sentencia de 28 de septiembre de 2016; radicado 760012333000201200288 01 (3681-2013);
C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 14 12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley. 15 3. Quienes hayan intervenido en gestión de negocios ante entidades públicas, o en la celebración de contratos con ellas en interés propio, o en el de terceros, o hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección. 16 Artículo 338.
En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. 17 Maurice Duverger: Hacienda pública.
Enrique Begaría Perpiñá (trad.) Barcelona: Ed. Bosch.1980 Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-003-2019-00184-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Estela Vargas Quintero Demandada: Municipio de Armenia gastos de dichos organismos.18 Con todo, el término que habitualmente se emplea para definir a la parafiscalidad, tanto en el ordenamiento jurídico como en la doctrina, es el de «contribución especial».19 159.
En Colombia, esta clasificación de contribución especial ha tenido la anuencia de la Corte Constitucional desde su implementación en el ordenamiento. Al respecto, en Sentencia C-040 de 1993, donde se declaró exequibles los artículos 7 y 13 de la Ley 40 de 1990, la Corte tuvo oportunidad de pronunciarse sobre las contribuciones fiscales, las cuales, luego de un profuso análisis dogmático y doctrinario, las definió de la siguiente manera: «(…) son fruto de la soberanía fiscal del Estado, son obligatorias, no guardan relación directa ni inmediata con el beneficio otorgado al contribuyente (…) no generan una contraprestación directa y equivalente por parte del Estado [y] (…) no entran a engrosar el erario público».20 160.
De igual modo, en la Sentencia C-308 de 1994,21 la Corte sostuvo que «las contribuciones parafiscales son de la misma estirpe de los impuestos o contribuciones fiscales, y su diferencia reside entonces en el precondicionamiento de su destinación, en los beneficiarios potenciales y en la determinación de los sujetos gravados». En la misma línea se pronunció en la Sentencia C-821 de 2001,22 citada en la Sentencia C-1040 de 2003 (…) 3.3.3.
Improcedencia de la devolución de los aportes efectuados en exceso por el contratista al sistema de Seguridad Social en salud 163. En atención a la naturaleza parafiscal de los recursos de la Seguridad Social, el parágrafo del artículo 182 de la Ley 100 de 1993 ordena a las empresas promotoras de salud (EPS) manejar los recursos provenientes de las cotizaciones de los afiliados «en cuentas independientes del resto de rentas y bienes de la entidad».
Esto, porque tales dineros únicamente pueden ser previstos y empleados para garantizar la prestación de los servicios sanitarios en los dos regímenes (subsidiado y contributivo), sin que quepa destinarlos para otros presupuestos. Asimismo, estos recursos ostentan la condición de ingresos no gravados fiscalmente, pues su naturaleza parafiscal (establecida en la Ley 100 de 1993, en desarrollo del artículo 48 constitucional) prohíbe su destinación y utilización para fines distintos a los consagrados en ella. 164.
Las anteriores razones han conducido a esta Sección23 a considerar improcedente la devolución de los aportes a salud realizados por el contratista, a pesar de que se haya declarado a su favor la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente. Como se ha indicado, en función de su naturaleza parafiscal,24 estos recursos son de obligatorio pago y recaudo para un fin específico y, por tanto, independientemente de que se haya prestado o no el servicio de salud, no constituyen un crédito a favor del interesado, pues su finalidad era garantizar la prestación de los servicios sanitarios para los dos 18 Lucien Mehl.
Finanzas Públicas en la Universidad de Burdeos. Cita en la Sentencia de la Corte Constitucional C-040 de 1993. 19 Myriam Conto P: Financiamiento de los agricultores al desarrollo tecnológico: naturaleza jurídica e impacto del sector palmero colombiano. Colección textos de jurisprudencia. Universidad del Rosario. 2008. 20 Corte Constitucional, Sentencia C-040 de 1993.
M.P. Ciro Angarita Barón. 21 Magistrado ponente Antonio Barrera Carbonell. 22 Magistrado ponente Jaime Córdoba Triviño. 23 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Radicado 76001 23 33 000 2012 00288 01 (3681 2013) C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia de 28 de septiembre de 2016.
Radicación 76001 23 33 000 2012 00288 01 (3681 2013) C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-003-2019-00184-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Estela Vargas Quintero Demandada: Municipio de Armenia regímenes que integran el sistema, «lo que excluye la posibilidad de titularidad que sobre los mismos pretenda el actor ejercer».25 165.
Por consiguiente, dado que corresponde al contratista sufragar dicha contribución, en tanto está obligado por la ley a efectuarla,26 no es procedente ordenar su devolución, aunque se haya declarado la existencia de una relación laboral encubierta. Además, reembolsar estos aportes implicaría contradecir al legislador, cuya voluntad, como se expuso, buscaba que su recaudo fuera directamente a las administradoras de servicios de salud, por tratarse, se itera, de contribuciones de pago obligatorio con una destinación específica y con carácter parafiscal. 166.
En ese orden de ideas, la Sala unifica su jurisprudencia en el sentido de precisar que, frente al hecho consumado de la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal”.
(Negrilla del texto original) 4.2. Caso concreto. Para el Tribunal la decisión de instancia debe modificarse. En efecto, según los argumentos de censura a la sentencia de instancia únicamente se cuestiona la orden impartida frente al reconocimiento de la seguridad social integral en el tiempo laborado por la señora Gloria Estela entre el 22 de noviembre de 2013 al 21 de junio de 2018, y al respecto, la Sala advierte que de conformidad con las reglas de unificación consolidadas por el Consejo de Estado le asiste razón a la entidad.
En este sentido se observa que en las pretensiones de la demanda la señora Gloria Estela expresamente solicitó el reconocimiento de las “las cotizaciones obligatorias en pensión y salud que le correspondía pagar a la entidad citada como patrono, de conformidad con los artículos 20 y 204 de la ley 100 de 1993”, sin embargo en la decisión apelada y aun cuando se incorporaron las reglas de unificación vigentes sobre las contingencias de salud y riesgos laborales, no se hizo ningún análisis, ni se emitió ninguna decisión concreta sobre el particular, lo que llevaría a suponer que la orden cuestionada por la entidad podría abarcar tanto los aportes en pensión 25 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Radicado 76001 23 33 000 2012 00288 01 (3681 2013) C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 26 Situación que también cambia y amerita mención especial con la entrada en vigor del Decreto 1273 de 2018 « Por el cual se modifica el artículo 2.2.1.1.1.7, se adiciona el Título 7 a la Parte 2 del Libro 3 del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, en relación al pago y retención de aportes al Sistema de Seguridad Integral y Parafiscales de los trabajadores independientes y modifica los artículos 2.2.4.2.2.13 y 2.2.4.2.2.15 del Decreto 1072 de 2015, Único Reglamentario del Sector Trabajo» Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-003-2019-00184-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Estela Vargas Quintero Demandada: Municipio de Armenia como salud y riesgos laborales ante la indeterminación de la expresión usada al disponer que la entidad debe computar los tiempos laborados “para efectos de la seguridad social integral”.
Sobre este aspecto en particular el Consejo de Estado27 en reciente decisión señaló que el reconocimiento de una relación laboral encubierta no ampara la devolución de los dineros pagados por tal concepto, así: “(…)el beneficio derivado de la declaratoria de existencia de una relación laboral encubierta entre un particular y una entidad pública, en materia de seguridad social, solo abarca la obligación de la administración de determinar mes a mes si existe diferencia entre los porcentajes de cotización que se debieron efectuar por ésta y los realizados por el contratista para, en consecuencia, cotizar al respectivo fondo la suma faltante por concepto de aportes a pensión, en el porcentaje que le concernía como empleador, tal como lo dispuso el a quo en el numeral cuarto de la sentencia. Además, en gracia de discusión no hay lineamientos jurídicos que permitan la posibilidad de la devolución de los aportes a salud que efectuó como contratista, comoquiera que estos fueron debidamente cotizados al sistema general de Seguridad Social en salud, al existir una obligación legal de realizar dicha contribución y ante su carácter parafiscal.
En efecto, las rentas parafiscales, en virtud de su naturaleza «parafiscal» son aportes de obligatorio pago y recaudo para un fin específico y no constituyen un crédito en favor del interesado, por lo que, independientemente, de que hubiera conseguido o no un provecho de estos, su finalidad no se altera y permanece para garantizar la sostenibilidad del sistema, «lo que excluye la posibilidad de titularidad que sobre los mismos pretenda el actor ejercer».28 Puesto que corresponde al contratista sufragar dicha contribución, en tanto está obligado a hacerlo por la ley, no es posible ordenar su devolución así se haya declarado la existencia de un vínculo laboral, ya que, de admitirse tal pretensión, se le estaría otorgando «un beneficio propiamente económico, que no influye en el derecho prestacional como tal»”.
(Negrilla del texto original) EN CONCLUSIÓN, para el Tribunal la decisión de instancia debe modificarse en cuanto existen unas reglas de unificación jurisprudencial vigentes que deben ser aplicadas y en ese sentido se deberá precisar que el tiempo laborado por la demandante debe ser computado únicamente para efectos pensionales, pues de la relación laboral reconocida no emerge el derecho a la deducción y pago de aportes distintos, al 27 Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección A. Sentencia del nueve (9) de mayo de dos mil veinticuatro (2024), Radicación: 66001-23-33-000-2017-00178-01 (3024-2020): CP.
Rafael Francisco Suárez Vargas 28 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Radicado 76001 23 33 000 2012 00288 01 (3681 2013) C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-003-2019-00184-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Estela Vargas Quintero Demandada: Municipio de Armenia reembolso de los aportes que la contratista hubiese realizado a las contingencias de salud y riesgos laborales, por ser estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal.
5. CONDENA EN COSTAS De conformidad con los artículos 188 del CPACA y 365 y 366 del CGP no se condenará en costas a la entidad demandada toda vez que en esta oportunidad no hay prueba de su causación. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Quindío, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR el numeral sexto de la sentencia proferida el 12 de noviembre de 2024 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia Quindío, el cual quedará así: “SEXTO: DECLARAR que el tiempo laborado por la señora, GLORIA ESTELA VARGAS QUINTERO bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, entre el 22 de noviembre de 2013 hasta el 21 de junio de 2018, salvo sus interrupciones, se debe computar para efectos de la seguridad social integral en pensión. En consecuencia ORDENAR al MUNICIPIO DE ARMENIA tomar durante el tiempo referido, el ingreso base de cotización (IBC) pensional de la parte demandante (los honorarios pactados), mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión sólo en el porcentaje que le correspondía como empleador, por lo que la parte actora deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador”.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-003-2019-00184-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria Estela Vargas Quintero Demandada: Municipio de Armenia CUARTO: Cumplido lo anterior, devolver el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”.
El proyecto de esta providencia fue estudiado, discutido y aprobado en Sala según consta en Acta No. 28 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”