REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO –Sala Segunda de Decisión– Magistrado Ponente: JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Armenia, Quindío, seis (06) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Asunto: Sentencia Medio de Control: Observación de constitucionalidad / legalidad Radicación: 63-001-2333-000-2025-00061-00 Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Acto demandado: Acuerdo 04 expedido el 23 de mayo de 2025 por el Concejo Municipal de Córdoba (Q) ASUNTO A RESOLVER Cumplidas todas las etapas de rigor, sin que se observen causales que vicien lo actuado, y cumplidos los presupuestos procesales, esta Corporación dictará en única instancia la sentencia que en derecho corresponda.
I.
ANTECEDENTES Con fundamento en las facultades que le confiere el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política y el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986, el señor Gobernador del Departamento del Quindío, mediante escrito presentado el día 02 de julio de 2025, solicitó pronunciamiento del Tribunal en relación con las objeciones formuladas al Acuerdo municipal No. 04 del 23 de mayo de 2025 expedido por el Concejo municipal de Córdoba, “por medio del cual se faculta al Alcalde Municipal de Córdoba Quindío para otorgar subsidios de vivienda en dinero y/o especie, representados en bienes fiscales, los cuales se enajenarán a título gratuito, y otros apoyos en especie, destinados a la construcción y mejoramiento de vivienda de interés social o prioritario”.
ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal RADICADO: 63001-2333-000-2025-00061-00 ACTO: Acuerdo 04 del 23 de mayo de 2025 INSTANCIA: Ünica 1. LA DEMANDA1 1.1. Objeto de la solicitud Solicita el Gobernador del Departamento del Quindío que se revise la validez del Acuerdo 04 expedido el 23 de mayo de 2025 por el Concejo Municipal de Córdoba. 1.2.
Razón, causa o fundamento de la solicitud. Se expusieron los siguientes supuestos fácticos: - Que el Concejo Municipal de Córdoba en ejercicio de sus funciones expidió el Acuerdo Municipal Nro 04 del 23 de mayo de 2025. - Que el citado acto fue recibido en la Oficina de Gestión Documental del Centro Administrativo Departamental el día 30 de mayo de 2025, para su respectiva revisión de constitucionalidad y legalidad. - Que una vez efectuada la revisión por parte de la Dirección de Asuntos Jurídicos, Conceptos y Revisiones se evidenció la existencia de elementos que llevan a establecer la inconstitucionalidad e ilegalidad del Acuerdo. - Que advertidas las citadas inconsistencias, las cuales constituyen vicios de fondo, se hizo necesario solicitar su revisión. 1.3.
Normas violadas y concepto de la violación. La parte solicitante citó el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política y la Ley 2200 de 2022, así como pronunciamientos del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo del Quindío. Conforme a ello sostuvo que en el Acuerdo sometido a revisión se facultó al alcalde para enajenar bienes de naturaleza fiscal, actuación que tiene origen en 1 Índice 3 SAMAI ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal RADICADO: 63001-2333-000-2025-00061-00 ACTO: Acuerdo 04 del 23 de mayo de 2025 INSTANCIA: Ünica lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 313 de la Constitución Política y en el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, parágrafo 4º, en el cual se dispuso que el Concejo Municipal debe decidir sobre la autorización del alcalde para contratar la enajenación y compraventa de bienes inmuebles.
Señaló que en el acto administrativo se regulan circunstancias propias de las condiciones, requisitos, alcance y monto de los subsidios a otorgar, basados en normas de alcance constitucional que imponen el deber de garantizar a los ciudadanos el acceso a una vivienda digna, así como en disposiciones legales como el artículo 76 de la Ley 715 de 2001, artículos 9, 18, y 92 de la Ley 388 de1997, la Ley 3 de 1991 modificada por la Ley 1469 de 2011, el artículo 12 de la Ley 1537 de 2012, el artículo 277 de la Ley 1955 de 2019 y el Decreto 1077 de 2014 modificado por el Decreto 149 de 2020, conforme a las cuales adujo que la iniciativa del Alcalde del Municipio de Córdoba es legal, pues busca satisfacer necesidades de dicha territorialidad en materia de vivienda.
No obstante, sostuvo que al revisar las condiciones en las que fue otorgada la facultad al mandatario se verificó que la misma fue concedida de manera general, toda vez que ni en la exposición de motivos, ni en la parte dispositiva del acto se aprecia que la transferencia de facultades sea precisa, clara y concreta, dado que no se hizo una relación de los bienes fiscales de propiedad del Municipio de Córdoba que se autorizan enajenar.
Señaló que el Concejo Municipal no puede facultar al alcalde para enajenar bienes fiscales sin especificación alguna, pues de acuerdo a la jurisprudencia para el efecto debe detallarse los bienes que pueden ser enajenados y bajo qué condiciones, en tanto una autorización general representaría una extralimitación, bajo el entendido que se estaría delegando una función propia del Concejo a la Administración municipal.
Expuso que el día 10 de junio de 2025 se requirió al ente municipal para que acreditara el listado de los bienes fiscales que se pretenden enajenar, y éste a través de comunicación del 19 de junio de 2025 argumentó que no era necesario ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal RADICADO: 63001-2333-000-2025-00061-00 ACTO: Acuerdo 04 del 23 de mayo de 2025 INSTANCIA: Ünica contar con dicha información, conforme a sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío en el expediente 63001-2333-000-2024-00043-00.
Expresó que en el trámite citado por la autoridad municipal sí estaban identificados los bienes fiscales objeto de transferencia a título gratuito e incluso esa misma providencia sirve de sustento para el presente trámite de revisión. De igual forma citó como argumento decisión del Consejo de Estado proferida en el expediente No 15001233300020220016900.
Refirió que según el numeral 3º del artículo 313 de la Constitución Política las facultades concedidas al mandatario local deben ser temporales y precisas, pero en el Acuerdo aludido se otorgaron de manera general para “enajenar bienes fiscales de propiedad del Municipio de Córdoba” sin identificar aquellos sobre los que recae la autorización. Finalmente citó la sentencia C -1028 de 2002 de la Corte Constitucional, y pronunciamiento del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo del Quindío. 2.
INTERVENCIONES 2.1. Municipio de Córdoba2: Guardó silencio. 2.2. Del Ministerio Público3: El Agente del Ministerio Público presentó concepto en el que hizo alusión al marco normativo para la revisión de validez de Acuerdos Municipales. También se refirió a la competencia en materia presupuestal y patrimonial al interior de las entidades territoriales y señaló que el legislador estableció el principio de análisis de impacto fiscal en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 para garantizar una apropiada deliberación y comprensión de los efectos fiscales de los Acuerdos u Ordenanzas que generen ordenación de gasto o impacto patrimonial.
En este sentido señaló que para la expedición de un Acuerdo que autoriza al Alcalde Municipal para realizar cesión a título gratuito de bienes fiscales y 2Índice 14 SAMAI 3 Índice 13 SAMAI ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal RADICADO: 63001-2333-000-2025-00061-00 ACTO: Acuerdo 04 del 23 de mayo de 2025 INSTANCIA: Ünica otorgamiento de apoyos en especie dirigidos a construcciones de destinación económica habitacional y a otorgar subsidios de vivienda en dinero o en especie, para vivienda de interés social e interés prioritario, es necesario analizar el impacto fiscal en armonía con las implicaciones técnicas, económicas y jurídicas, conforme a los planes de desarrollo municipal y nacional.
De igual forma hizo referencia a las facultades pro tempore que pueden otorgar los concejos municipales y con base en ello solicitó declarar la ilegalidad del Acuerdo por vulneración de los principios de estabilidad macroeconómica y orden fiscal en materia patrimonial, en ejercicio de la cosa juzgada relativa, pues, el mismo carece de estudios jurídicos que identifiquen plenamente los bienes inmuebles fiscales, de tal manera que precisen y clarifiquen de manera concreta el domino del ente territorial sobre los mismos y el real alcance del impacto fiscal que generaría su enajenación y el otorgamiento de los subsidios que se aducen en el Acuerdo acusado, sumado a que la facultad no puede ser ilimitada en el tiempo. 2.3.
No hubo pronunciamiento de otros intervinientes II. CONSIDERACIONES PARA RESOLVER 1. COMPETENCIA El Tribunal es competente para resolver en única instancia la solicitud de revisión del Acuerdo Municipal 04 de 2025 de conformidad con lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 en concordancia con los artículos 118 y siguientes del Decreto 1333 de 1986, y el artículo 151 # 2 del CPACA.
2. PROBLEMA JURÍDICO Conforme a los cargos de acusación le corresponde al Tribunal decidir lo siguiente: ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal RADICADO: 63001-2333-000-2025-00061-00 ACTO: Acuerdo 04 del 23 de mayo de 2025 INSTANCIA: Ünica ¿Carece de validez o juridicidad el Acuerdo No 04 del 23 de mayo de 2025 “por medio del cual se faculta al Alcalde Municipal de Córdoba Quindío para otorgar subsidios de vivienda en dinero y/o especie, representados en bienes fiscales, los cuales se enajenarán a título gratuito, y otros apoyos en especie, destinados a la construcción y mejoramiento de vivienda de interés social o prioritario” expedido por el Concejo Municipal de Córdoba – Quindío? 3.
TESIS El Tribunal siguiendo los lineamientos normativos y jurisprudenciales sostendrá que el Acuerdo Municipal objeto de revisión debe ser invalidado, porque las facultades pro tempore no fueron precisas, específicas, es decir, fue expedido con desconocimiento de los límites que deben existir para el otorgamiento excepcional de facultades por parte del Concejo Municipal al mandatario local.
4. ANÁLISIS JURÍDICO – FÁCTICO 4.1. Competencias de los alcaldes y concejos municipales en materia de contratación. Las observaciones efectuadas por el Gobernador del Departamento del Quindío al Acuerdo 04 de 2025 expedido por el Concejo Municipal de Córdoba, se centran en señalar que las facultades otorgadas al alcalde municipal para enajenar a título gratuito bienes fiscales son imprecisas, lo que hace necesario elaborar un recuento de la normatividad y jurisprudencia sobre el tema en aras de verificar si en efecto se concretaron las inconsistencias argüidas.
En tal sentido el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política, le atribuye a los Concejos Municipales la función de “autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo”. Además, la Ley 136 de 1994 en el artículo 32.3 modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, dispone que también les corresponde a los concejos “reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal RADICADO: 63001-2333-000-2025-00061-00 ACTO: Acuerdo 04 del 23 de mayo de 2025 INSTANCIA: Ünica que requiere autorización previa del Concejo”, y sobre el particular el parágrafo 4 de la norma dispone lo siguiente: “PARÁGRAFO 4°.
De conformidad con el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.
Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la Ley.” Ahora, en torno al ejercicio de estas competencias atribuidas constitucional y legalmente a los Concejos y a los alcaldes municipales, la jurisprudencia de la Corte Constitucional4 y el Consejo de Estado5 han precisado que la autorización prevista en el numeral 3º del art. 313 en cita, no supone una regla general que imponga que en todos los casos el alcalde deba contar con autorización de dicho cuerpo colegiado para ejercer su competencia de contratar, pues lo que el constituyente dispuso fue una regla de excepción a tal competencia, en tanto los mandatarios locales son quienes tienen a cargo la dirección contractual del ente territorial, por disposición expresa de la Carta Política (Art. 315-3).
Al respecto el Tribunal Constitucional ha señalado que la competencia a cargo de los Concejos municipales debe ser ejercida bajo las limitaciones que la misma impone, pues no pueden “so pretexto de reglamentar el tema de las autorizaciones, extralimitarse en sus atribuciones e intervenir sobre la actividad contractual propiamente dicha; dirección que corresponde al alcalde, en tanto jefe de la acción administrativa”. 4 Corte Constitucional, sentencia C-738 de 2001: “No podrán los Concejos, so pretexto de reglamentar el tema de las autorizaciones, extralimitarse en sus atribuciones e intervenir sobre la actividad contractual propiamente dicha; dirección que corresponde al alcalde, en tanto jefe de la acción administrativa del municipio, de conformidad con el artículo 315-3 de la Carta.
Asimismo, deberán tener en cuenta los concejos municipales que, en tanto función administrativa, la atribución debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada, respetando lo dispuesto en el artículo 209 constitucional; y que no se puede interpretar dicha norma en forma tal que se obligue al alcalde a solicitar autorizaciones del concejo en todos los casos en que vaya a contratar, sino únicamente en los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Carta Política”.
En el mismo sentido se pueden consultar, entre otras, las siguientes sentencias del Consejo de Estado: Sección Primera, sentencia del 19 de septiembre de 2019, Exp. 50001-23-31-000-2010- 00548-01, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; Sección Tercera, sentencia del 20 de agosto de 2020, Exp. 45331, C.P. José Roberto Sáchica Méndez. 5Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 20 de junio de 2023. Rad. 050012333000201300295 01 (52.804) ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal RADICADO: 63001-2333-000-2025-00061-00 ACTO: Acuerdo 04 del 23 de mayo de 2025 INSTANCIA: Ünica Ahora bien, así como la jurisprudencia ha sido enfática en que la Corporaciones municipales al momento de autorizar al alcalde para realizar ciertas actuaciones no pueden arrogarse las competencias que les son propias al mandatario local, también ha señalado que el ejercicio de esa facultad debe i) ser pro tempore ii) debe corresponder a funciones atribuidas al Concejo y ii) ser precisas.
En este sentido la Corte Constitucional en sentencia C-1028/02 al referirse a las condiciones bajo las cuales el Congreso puede conceder facultades que al Presidente de la República, y cuyos criterios generales son igualmente válidos para el caso de las facultades extraordinarias que conceden los Concejos a los Alcaldes6, sostuvo lo siguiente: “(…) No es posible, en consecuencia, entender que la delegación legislativa se ha hecho de modo implícito, sino que debe contar con una expresa manifestación de voluntad del Congreso en la que haga constar claramente que autoriza al Gobierno para dictar normas con rango de ley (…) Pero además, es indispensable que la delegación legislativa que efectúa el Congreso en la respectiva ley de facultades se haga para una materia concreta, específica.
Al efecto, en dicha ley no sólo se debe señalar la intensidad de las facultades que se otorgan sino que, además, se ha de fijar su extensión determinando con precisión cuál es el objeto sobre el cual el Presidente ejercerá la facultad legislativa extraordinaria que se le confiere…”.7 4.3. Hechos probados8 Conforme a los documentos aportados se tiene acreditado lo siguiente: - Que el 14 de mayo de 2025 el Alcalde municipal de Córdoba presentó ante el Concejo de dicha municipalidad el proyecto de Acuerdo por medio del cual se le faculta para otorgar subsidios de vivienda en dinero y/o especie, representados en bienes fiscales, los cuales se enajenarán a título gratuito, y otros apoyos en especie, destinados a la construcción y mejoramiento de vivienda de interés social o prioritario. - El proyecto de Acuerdo en mención se motivó en la necesidad de satisfacer los requerimientos en materia de vivienda en el Municipio a través de distintas 6 Sentencia de 4 de octubre de 2001, Rad. 08001-23-31-000-1997-3133-01.
Actor. Sociedad Colombiana de Arquitectos. M.P. Olga Inés Navarrete Barrero. 7 Sentencia C-1028/02. Ver en el mismo sentido la sentencia C-970/04. Ver también sentencia proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera el 12 de abril de 2012. Rad. 23001-23-31-000-1999-01518-01. CP. María Claudia Rojas Lasso. 8 Índice 4 SAMAI ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal RADICADO: 63001-2333-000-2025-00061-00 ACTO: Acuerdo 04 del 23 de mayo de 2025 INSTANCIA: Ünica políticas como los subsidios de vivienda familiar.
Y sobre este particular se indicó “Para darle cumplimiento a este fin, se gestionará y otorgarán subsidios en especie, es decir lotes de terreno propiedad del Municipio de Córdoba (Q) ubicados en la zona urbana y rural, de conformidad con los criterios de focalización Nacional y la legislación vigente; de tal manera que se adapten y apliquen sus disposiciones para brindar el apoyo necesario en la ejecución de los programas y proyectos de adquisición de vivienda nueva en los diferentes planes a ejecutar en el Municipio”. - Que el 19 de mayo de 2025 la Comisión Primera de Plan de Desarrollo surtió el primer debate al Proyecto de Acuerdo 04 de 2025 en el cual se propuso modificar su vigencia. Y el 23 de mayo de 2025 se realizó el segundo debate donde se aprobó por la plenaria del Concejo Municipal de Córdoba. - Que el 23 de mayo de 2025 el Concejo Municipal de Córdoba expidió el Acuerdo 04 en el cual se dispuso: “ARTÍCULO PRIMERO: Facultades al alcalde Municipal – Facúltese al señor Alcalde Municipal de Córdoba Quindío, para enajenar a título gratuito, a favor de personas naturales beneficiarias de programas de vivienda de interés social o prioritario, los bienes fiscales de propiedad del Municipio que se identifiquen mediante acto administrativo, con el fin de que sobre los mismos se desarrollen soluciones habitacionales en el marco del programa correspondiente.
La enajenación se entenderá como un subsidio en especie, conforme al Decreto 1077 de 2015 y demás normas aplicables, y podrá ser complementada con subsidios en dinero u especie, en otras formas de apoyo técnico o financiero provenientes de fuentes públicas o privadas.
PARÁGRAFO. Los predios enajenados no podrán ser transferidos por los beneficiarios durante un término mínimo de diez (10) años, contados a partir de la fecha de notificación del acto administrativo de transferencia, salvo autorización expresa del municipio por razones debidamente justificadas. Esta condición deberá inscribirse en el folio de matrícula inmobiliaria respectivo”. 4.4.
Caso concreto Para el Tribunal las pretensiones de la solicitud de revisión deben prosperar. ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal RADICADO: 63001-2333-000-2025-00061-00 ACTO: Acuerdo 04 del 23 de mayo de 2025 INSTANCIA: Ünica Es así como las observaciones de ilegalidad e inconstitucionalidad realizadas por el Gobernador del Departamento del Quindío al Acuerdo Municipal 04 de 2025 se concretan en la falta de claridad y precisión de este, en tanto no se hizo una relación de los bienes fiscales de propiedad del Municipio de Córdoba cuya enajenación se autorizó al alcalde.
En efecto, verificado el contenido del Acuerdo objeto de revisión, observa la Sala que, aunque en el mismo se dispuso una autorización puntual para enajenar a título gratuito bienes fiscales y en el parágrafo del artículo 6º se dejó establecido que éstos deben estar ubicados en áreas aptas para desarrollo habitacional, no se hizo una identificación de aquellos que cumplen con dichas condiciones.
Se advierte además que previo a emitir el auto de observaciones al Acuerdo 04 de 2025, la Dirección de Asuntos Jurídicos, Conceptos y Revisiones del Departamento del Quindío informó al ente municipal que para calificar la legalidad y constitucionalidad del acto, era necesario contar con i) el acto administrativo en el cual se identifican los bienes fiscales que se facultó enajenar a título gratuito ii) certificación de Planeación municipal respecto a la naturaleza de los bienes fiscales que se pretenden enajenar y iii) constancia de que los bienes cuentan con la posibilidad de acometer los servicios públicos domiciliarios.
Al respecto el Alcalde Municipal de Córdoba con Oficio fechado del 19 de junio de 2025 indicó que la información requerida no era necesaria en el asunto y para sustentar su posición citó sentencia proferida el 20 de junio de 2024 por esta Corporación en el expediente con radicado No 2024-00043-009 y expuso que a través de esta providencia se declaró la validez de una autorización general dada al Alcalde del Municipio de Filandia para transferir bienes fiscales y que por ello “se debe entender que la autorización general es válida y suficiente, siempre que la administración municipal, en los actos administrativos posteriores, acredite el cumplimiento de los requisitos legales y reglamentarios exigidos para la enajenación a título gratuito de los bienes fiscales, destinados a la constitución y mejoramiento de vivienda de interés social o prioritario (…) De igual forma, adujo que la verificación de requisitos y condiciones particulares, como lo son beneficiarios, áreas a transferir y otros, se establecerán a través de 9 MP.
Luis Carlos Marín Pulgarín. ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal RADICADO: 63001-2333-000-2025-00061-00 ACTO: Acuerdo 04 del 23 de mayo de 2025 INSTANCIA: Ünica un acto administrativo individual susceptible de control judicial y citó también providencia proferida en el expediente 2024-00124-0010 en la que se definió la validez de una autorización dada al Alcalde del Municipio de Quimbaya para realizar la subdivisión de un inmueble.
De lo expuesto, la Sala advierte que los supuestos fácticos valorados en las decisiones a las que alude el mandatario del Municipio de Córdoba difieren de la situación abordada en torno al Acuerdo 04 de 2025. Es así que las observaciones efectuadas dentro del expediente 2024-0043 no se originaron en la identificación de los bienes fiscales que en esa oportunidad el Concejo Municipal de Filandia autorizó enajenar, sino en la falta de acreditación de esa condición, sumado a que en criterio del Gobernador no podía establecerse si la cesión era parcial o total.
Sin embargo, hay que precisar que en el referido asunto sí se realizó la individualización de los bienes que se pretendían enajenar con sus respectivas matrículas inmobiliarias. En igual sentido ocurre con el asunto radicado 2024-00124, en virtud que en el mismo se resolvieron observaciones realizadas por el Gobernador del Quindío al Acuerdo 011 de 2024 con el que se autorizó al Alcalde del Municipio de Quimbaya para realizar la subdivisión del predio con matrícula 280-54924, de lo que se infiere de antemano que en ese asunto el bien inmueble estaba plenamente identificado.
Por lo tanto, no es posible hacer una comparación con el objeto aquí debatido, ni extrapolar las conclusiones de las sentencias proferidas en dichos asuntos el 20 de junio de 2024 y el 09 de abril de 2025, respectivamente, en tanto aquí se debate la ausencia de determinación de los bienes fiscales que pueden ser enajenados por el alcalde municipal de Córdoba a título gratuito.
Bajo las consideraciones expuestas la Sala colige que las observaciones realizadas por el Gobernador del Quindío al Acuerdo 04 de 2025 tienen fundamento constitucional, pues aunque es claro que la autorización dada por el Concejo municipal recae en bienes fiscales, en el acto administrativo no se especificó de manera alguna qué bienes de esta naturaleza podrían ser objeto de 10 10 MP.
Luis Carlos Marín Pulgarín. ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal RADICADO: 63001-2333-000-2025-00061-00 ACTO: Acuerdo 04 del 23 de mayo de 2025 INSTANCIA: Ünica disposición por el Alcalde, máxime cuando esta categoría no alude a un único tipo de bien, sino que cobija una clasificación amplia.
Al respecto el Código Civil señala que los bienes fiscales son aquellos de dominio público, cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes (Art. 674 CC) y por su parte el Consejo de Estado11 los define así: «[…] En relación con la categoría de los bienes de uso público, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado12 ha desarrollado la clasificación legal de los bienes de dominio del Estado, con fundamento en la distinción entre bienes de uso público y bienes fiscales, definidos ellos en los términos del artículo 674 del Código Civil13.
En ese contexto, se tiene, que si bien al artículo 674 del Código Civil., distinguió entre bienes fiscales y bienes de uso público, no consagró ninguna definición respecto de lo que debe entenderse por uno u otro, razón por la cual del desarrollo de estas nociones se han ocupado tanto la jurisprudencia como la doctrina. Sin embargo, de las normas del Código Civil sí se deriva una 11 Consejo de estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. 47001-23-31- 000-1992-03130-01. CP. Roberto Augusto Serrato Valdés. 12 Consejo de Estado, Sala de Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección A. Consejero ponente (e): Hernán Andrade Rincón. Bogotá D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil catorce (2014). Radicación: 2985.
Expediente: 25000232600020010147701. Actor: Galería Cano S.A. y otros. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil. Referencia: Acción Contractual. 13 Ibídem. La historia de la clasificación de los bienes de dominio del Estado, entre bienes de uso público y bienes fiscales, se desarrolló en torno al Código Civil, adoptado por la Ley 57 de 1887, en el cual se dispuso una diferenciación por razón del uso, así: “Artículo 674.
Bienes Públicos y de Uso Público. Se llaman bienes de la Unión aquéllos cuyo dominio pertenece a la República. Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio. Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión o bienes fiscales.” De conformidad con la norma citada, la diferencia entre los bienes de uso público y los bienes fiscales en la legislación civil radicó en la destinación o forma de su utilización. En ese ámbito se consideraron bienes de uso público aquellos que destinados al uso general de los habitantes de un territorio.
Los bienes fiscales por oposición a lo anterior, son aquellos que pertenecen al Estado, pero no están al servicio libre de la comunidad, sino destinados al uso privado del Estado, para sus fines propios, que en ocasiones pueden aparecer incompatibles con la utilización indiscriminada por el público. En 1940 la Corte Suprema de Justicia explicó así esa clasificación: “Los bienes del Estado son de uso público o fiscales.
A estos últimos se les llama también patrimoniales. Una granja por ejemplo, es un bien de esta clase. El Estado los posee y administra como un particular. Son fuentes de ingresos y como propiedad privada están sometidos al derecho común. Los primeros, los de uso público, son aquellos cuyo aprovechamiento pertenece a todos los habitantes del país, como los ríos, las calles, los puentes, los caminos, etc.
Los bienes de uso público, lo son por su naturaleza o por el destino jurídico; se rigen por normales legales y jurídicas especiales” La Constitución Política de 1991, se refirió a los Bienes de Uso Público, concediéndoles tres prerrogativas: inalienables, imprescriptibles e inembargables, en la siguiente disposición: Artículo 63.- "Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables".
Artículo 102. "El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen (sic) a la Nación". ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal RADICADO: 63001-2333-000-2025-00061-00 ACTO: Acuerdo 04 del 23 de mayo de 2025 INSTANCIA: Ünica primigenia clasificación –que hoy en día ha sido ampliada a través de diferentes disposiciones: i).
Bienes fiscales propiamente dichos, que se gobernaban por el Código Fiscal y el Código de Régimen Político y Municipal y en lo no previsto por ellos por la legislación común; ii) Bienes fiscales adjudicables como las minas y los baldíos; iii) Bienes de uso público, que se gobernaban por las reglas del derecho público, son aquellos que se caracterizan por pertenecer al Estado u otra entidad de derecho público, estar destinados al uso común de los habitantes y encontrarse por fuera del comercio, es decir, se reputan –de conformidad con el artículo 63 de la Constitución Política- como bienes inalienables, imprescriptibles e inembargables14.
Vale decir, que entre este tipo de bienes se incluían, además, los denominados baldíos reservados de la Nación (como las islas y costas) considerados inadjudicables y, de hecho, el artículo 166 del Decreto 2324 de 1984 establece que “[l]as playas, los terrenos de bajamar y las aguas marítimas, son bienes de uso público, por tanto intransferibles a cualquier título a los particulares, quienes podrán obtener concesiones, permisos o licencias para su uso o goce de acuerdo a la ley y a las disposiciones del presente Decreto.
En consecuencia tales permisos o licencias no confieren título alguno sobre el suelo ni el subsuelo [ ]”. (negrilla fuera de texto) […]». De conformidad con la anterior clasificación, solo los bienes fiscales propiamente dichos y los bienes fiscales adjudicables son susceptibles de enajenación por parte del Estado; dichos bienes corresponden a los que siendo de dominio del Estado no son de uso público, por lo que su propiedad se encuentra regida por el derecho común, el anterior concepto ha sido desarrollado por la jurisprudencia, entre otras, en la sentencia C-183 de 2003, en la cual la Corte Constitucional indicó: “[…] En esta categoría se encuentran los bienes fiscales, definidos en el artículo 674 del Código Civil como “[l]os bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión, o bienes fiscales”, denominados también bienes patrimoniales del Estado o de las entidades territoriales sobre los cuales se tiene una propiedad ordinaria sometida a las normas generales del derecho común [3].
Los bienes fiscales o patrimoniales se encuentran destinados a la prestación de servicios públicos que la administración utiliza de forma inmediata, como por ejemplo los edificios en que funcionan las oficinas públicas. Dentro de esta clase de bienes, también se encuentra lo que se denomina bienes fiscales adjudicables, que son aquellos que la Nación puede traspasar a los particulares que cumplan con las exigencias establecidas en la ley, como es el caso de los bienes baldíos […]”.
(Negrillas del texto original) 14 Corte Constitucional, Sentencia C-183 de 2003. Referencia: expediente D-4244. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6, numeral 3, parcial de la Ley 768 de 2002 “Por la cual se adopta el Régimen Político, Administrativo y Fiscal de los Distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta”.
Demandante: Ernesto Rey Cantor. Magistrado Ponente: Dr. Alfredo Beltrán Sierra. cuatro (4) de marzo de dos mil tres (2003). ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal RADICADO: 63001-2333-000-2025-00061-00 ACTO: Acuerdo 04 del 23 de mayo de 2025 INSTANCIA: Ünica Acorde con la definición de bienes fiscales en mención, verifica la Sala que existen dos modalidades; bienes fiscales propiamente dichos y bienes adjudicables y según se extrae del artículo 1º del Acuerdo 04 de 2025 se entiende que la autorización de enajenación dada al alcalde del Municipio de Córdoba lo es respecto a los primeros.
No obstante, y como se advirtió por el Gobernador del Quindío en la solicitud de revisión, el Concejo Municipal de Córdoba no hizo si quiera un análisis somero en torno a los bienes que autorizó enajenar al alcalde, y ello hace que la facultad otorgada en el Acuerdo Municipal 04 de 2025, se torne en general y abstracta, contraviniendo los límites que la Constitución Política (Art. 313-3) le impone para el ejercicio de estas funciones, como también lo ha dispuesto la jurisprudencia al señalar que la exigencia de precisión se satisface cuando se determine de manera inequívoca la materia sobre la cual gira el ejercicio de las facultades conferidas, por lo que las mismas deben estar descritas de modo que no haya lugar a error y aunque pueden definirse de forma amplia, en tanto no se trata de hacer nugatorio la facultad extraordinaria, es necesario que se delimite el ámbito de acción, es decir, “ lo que exige la Constitución es su claridad, su inequivocidad, su delimitada y concisa expresión normativa, pero no su total expresividad” (C-1028/02).
Conforme a lo expuesto, la Sala considera que la facultad así otorgada al alcalde municipal de Córdoba suscitaría suposiciones en torno a los bienes fiscales de propiedad del Municipio que pueden ser objeto de enajenación, en tanto el Concejo Municipal de Córdoba no cumplió con los parámetros constitucionales y jurisprudenciales para hacer precisa la facultad conferida, lo que conlleva a decretar la invalidez del Acuerdo Municipal 04 de 2025 acogiendo las objeciones presentadas por el señor Gobernador del Departamento del Quindío y el concepto del agente del Ministerio Público.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal RADICADO: 63001-2333-000-2025-00061-00 ACTO: Acuerdo 04 del 23 de mayo de 2025 INSTANCIA: Ünica R E S U E L V E PRIMERO: DECLARAR inválido el Acuerdo Municipal No. 04 del 23 de mayo de 2025 expedido por el Concejo Municipal de Córdoba, “por medio del cual se faculta al Alcalde Municipal de Córdoba Quindío para otorgar subsidios de vivienda en dinero y/o especie, representados en bienes fiscales, los cuales se enajenarán a título gratuito, y otros apoyos en especie, destinados a la construcción y mejoramiento de vivienda de interés social o prioritario”, por lo advertido en esta providencia.
SEGUNDO: COMUNICAR el presente proveído al señor Gobernador del departamento del Quindío, al Presidente del H. Concejo Municipal de Córdoba y al señor Alcalde Municipal de la misma territorialidad para los fines pertinentes.
TERCERO: En firme esta providencia, archivar el expediente, previa anotación en el sistema SAMAI.
CUARTO: AUTORIZAR la expedición de las copias que de esta providencia soliciten las partes intervinientes y a su costa. Esta providencia se discutió y aprobó conforme consta en Acta de sesión ordinaria N° 26 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”