REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA MAG. PONENTE: DR. BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS Ibagué, veintiocho (28) de noviembre del dos mil veinticuatro (2024) RADICACIÓN: 73001-33-33-001-2021-00106-01 (678-2022) MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN DEMANDANTE: MUNICIPIO DE IBAGUÉ DEMANDADO: LEANDRO VERA ROJAS, GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO, JAIME DANIEL - SALAZAR CARDONA Y OTROS TEMA: INEXISTENCIA DOLO Y CULPA GRAVE OBJETO DE LA PROVIDENCIA Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado Judicial de la entidad demandante contra el fallo proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Ibagué, el día 12 de julio de 2022, mediante el cual negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El Municipio de Ibagué actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de Control de REPETICIÓN, instaura demanda en contra de los Ex Secretarios de Planeación y ex Ordenadores del Gasto, Leandro Vera Rojas y Gloria Constanza Hoyos Trujillo; el ex secretario de Infraestructura, Jorge Alberto Pérez Díaz; los ex supervisores contractuales, Arnoby Callejas Leonel y Claudia Patricia Bautista Trilleros y el ex director de contratación, Jaime Daniel Salazar Cardona, con el fin que se le acceda a las siguientes: “PRETENSIONES PRIMERA: Se declare patrimonial y solidariamente responsables a título de culpa grave por la violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho, a los señores LEANDRO VERA ROJAS y GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO, Ex Secretarios de Planeación y Ex Ordenadores del Gasto, JORGE ALBERTO PÉREZ DÍAZ, Ex Secretario de Infraestructura, ARNOBY CALLEJAS LEONEL y CLAUDIA PATRICIA BAUTISTA TRILLEROS, Ex supervisores contractuales y finalmente, JAIME DANIEL SALAZAR CARDONA, Ex Director de Contratación, por los perjuicios ocasionados al MUNICIPIO DE IBAGUÉ, en virtud del acuerdo conciliatorio celebrado y aprobado el día 11 de febrero de 2019 por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Ibagué, en razón a la configuración de un contrato realidad.
EXPEDIENTE: 73001-33-33-001-2021-00106-01 (678-2022) DEMANDANTE: MUNICIPIO DE IBAGUÉ DEMANDADO: GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO Y OTROS 2 SEGUNDA. Como consecuencia de la anterior declaración, se condene a los señores LEANDRO VERA ROJAS y GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO, Ex Secretarios de Planeación y Ex Ordenadores del Gasto, JORGE ALBERTO PÉREZ DÍAZ, Ex Secretario de Infraestructura, ARNOBY CALLEJAS LEONEL y CLAUDIA PATRICIA BAUTISTA TRILLEROS, Ex supervisores contractuales y finalmente, JAIME DANIEL SALAZAR CARDONA, Ex Director de Contratación, a pagar en favor del MUNICIPIO DE IBAGUÉ por los perjuicios ocasionados al mismo en el referido acuerdo conciliatorio, la suma equivalente a TREINTA Y SIETE MILLONES DOSCIENTOS DIECISEIS MIL TRESCIENTOS UN PESOS ($37.216.301), misma que fue pagada por el ente territorial en virtud del acuerdo conciliatorio anteriormente relacionado, tras la configuración de un contrato realidad a favor del señor JAIME PERDOMO BARBOSA, identificado con la cédula de ciudadanía número 5.997.567 de Rovira.
TERCERA. Que se condene a los señores LEANDRO VERA ROJAS y GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO, Ex Secretarios de Planeación y Ex Ordenadores del Gasto, JORGE ALBERTO PÉREZ DÍAZ, Ex Secretario de Infraestructura, ARNOBY CALLEJAS LEONEL y CLAUDIA PATRICIA BAUTISTA TRILLEROS, Ex supervisores contractuales y finalmente, JAIME DANIEL SALAZAR CARDONA, Ex Director de Contratación, a pagar la suma de dinero antes citada, debidamente indexada.
CUARTA. Que se condene a los señores LEANDRO VERA ROJAS y GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO, Ex Secretarios de Planeación y Ex Ordenadores del Gasto, JORGE ALBERTO PÉREZ DÍAZ, Ex Secretario de Infraestructura, ARNOBY CALLEJAS LEONEL y CLAUDIA PATRICIA BAUTISTA TRILLEROS, Ex supervisores contractuales y finalmente, JAIME DANIEL SALAZAR CARDONA, Ex Director de Contratación; al pago de los intereses moratorios a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia hasta que se cumpla la condena, de conformidad con los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contenido en la Ley 1437 de 2011 modificada por la Ley 2080 de 2021 Las anteriores pretensiones las sustenta en los siguientes:
HECHOS PRIMERO. El día 07 de enero de 2014, entre el señor JAIME PERDOMO BARBOSA identificado con la cédula de ciudadanía número 5.997.567 de Rovira, en calidad de contratista, y el MUNICIPIO DE IBAGUÉ, en calidad de contratante, representado legalmente por el señor LEANDRO VERA ROJAS, identificado con la cédula de ciudadanía número 93.237.494 de Ibagué, actuando como Ordenador del Gasto y Secretario de Planeación, suscribieron el Contrato de Prestación de Servicios No. 0075, con un plazo de ejecución de 330 días calendario, a partir de la suscripción del acta de inicio correspondiente, y bajo el siguiente objeto contractual: EXPEDIENTE: 73001-33-33-001-2021-00106-01 (678-2022) DEMANDANTE: MUNICIPIO DE IBAGUÉ DEMANDADO: GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO Y OTROS 3 “CONTRATAR LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE APOYO A LA GESTIÓN DE CARACTER OPERATIVO PARA EL DESARROLLO DEL PROGRAMA DIAGNOSTICOS, ESTUDIOS, DISEÑOS, CONSTRUCCIÓN, MEJORAMIENTO Y OPTIMIZACIÓN DE LA MALLA VIAL EN EL MUNICIPIO DE IBAGUÉ – TOLIMA”.
SEGUNDO: Posteriormente, el día 5 de marzo de 2015, entre las mismas partes anteriormente relacionadas, pero esta vez el MUNICIPIO DE IBAGUÉ representado legalmente por la señora GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO, identificada con la cédula de ciudadanía número 38.232.446 de Ibagué Tolima, actuando como Ordenadora del Gasto y Secretaria de Planeación, suscribieron el Contrato de Prestación de Servicios No. 1056, con un plazo de ejecución de 285 días calendario, contados a partir de la suscripción de la correspondiente acta de inicio, y bajo el mismo objeto contractual anteriormente citado.
TERCERO: Los dos contratos antes citados, fueron supervisados por parte del señor ARNOBY CALLEJAS LEONEL y la señora CLAUDIA PATRICIA BAUTISTA TRILLEROS, ambos en calidad de profesionales universitarios adscritos a la Secretaría de Infraestructura, la cual estaba en cabeza de su secretario JORGE ALBERTO PÉREZ DÍAZ. Asimismo, los mismos fueron suscritos bajo la revisión jurídica del señor JAIME DANIEL SALAZAR CARDONA, Ex Director de Contratación del municipio, conforme a las funciones de su cargo.
CUARTO: Los objetos contractuales antes relacionados, que fueron culminados conforme al plazo establecido, permiten determinar a simple vista que el desarrollo de los mismos requería un cumplimiento de horario para poderlos terminar satisfactoriamente, mutando de esta manera el contrato de prestación de servicios a un contrato laboral.
QUINTO: Los señores LEANDRO VERA ROJAS y GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO, Ex Secretarios de Planeación y Ex Ordenadores del Gasto, JORGE ALBERTO PÉREZ DÍAZ, Ex Secretario de Infraestructura, ARNOBY CALLEJAS LEONEL y CLAUDIA PATRICIA BAUTISTA TRILLEROS, Ex supervisores contractuales y finalmente, JAIME DANIEL SALAZAR CARDONA, Ex Director de Contratación, violaron manifiesta e inexcusablemente las normas de derecho, especialmente las que regulan el contrato de prestación de servicios, permitiendo por omisión inexcusable que se ocasionara un perjuicio patrimonial al Municipio de Ibagué, por configuración de un contrato realidad camuflado en un contrato de prestación de servicios.
SEXTO: El día 3 de julio de 2018, el señor JAIME PERDOMO BARBOSA interpuso demanda ordinaria laboral en contra del MUNICIPIO DE IBAGUÉ, la cual fue conocida por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Ibagué, bajo el radicado número 73001-31-05-003-2018-00218-00, en la cual solicitó que se declarara la existencia de un contrato realidad entre las partes, que la terminación del mismo se dio unilateralmente por parte del MUNICIPIO DE IBAGUÉ y por consiguiente, el reconocimiento de las EXPEDIENTE: 73001-33-33-001-2021-00106-01 (678-2022) DEMANDANTE: MUNICIPIO DE IBAGUÉ DEMANDADO: GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO Y OTROS 4 prestaciones sociales a que tenía derecho como los demás emolumentos propios de un contrato laboral.
SEPTIMO: El día 30 de enero de 2019, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Ibagué, tuvo por contestada la demanda por parte del MUNICIPIO DE IBAGUÉ.
OCTAVO: Ahora bien, el día 13 de marzo del año 2018 en sesión 2018 del Comité de Conciliación con fundamento a los siguientes antecedentes jurisprudenciales en casos similares, mediante acta 006, se adoptó la directriz de conciliar el pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos propios del reconocimiento de un contrato realidad, atendiendo al objeto contractual.
NOVENO: No obstante, mediante sesión extraordinaria realizada el día 2 de agosto de 2018 contenida en el Acta No. 021, el Comité de Conciliación del Municipio de Ibagué decidió modificar la directriz impartida en sesión ordinaria de 13 de marzo de 2018, en el siguiente sentido: “… presentar formula de acuerdo conciliatorio en el sentido de reconocer la existencia de la relación laboral con las personas que celebraron contrato de prestación de servicios cuyo objeto consiste en gestiones de carácter operativo de las Secretarías de Infraestructura y Desarrollo Rural y Medio Ambiente del Municipio de Ibagué, demandas que por competencia le corresponden a la Jurisdicción Ordinaria en su Especialidad Laboral y Seguridad Social”.
DÉCIMO: En ese orden de ideas, el día 11 de febrero de 2019, en audiencia de que trata el artículo 77 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, celebrada ante el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Ibagué dentro del proceso mencionado, mediante acta de conciliación judicial el despacho impartió aprobación a la propuesta de acuerdo conciliatorio presentada por la Oficina Jurídica del MUNICIPIO DE IBAGUÉ, respecto de las partes: JAIME PERDOMO BARBOSA en calidad de demandante, y el MUNICIPIO DE IBAGUÉ como demandado; aprobación que se emitió en virtud de la directriz adoptada por el Comité de Conciliación de mi representado.
DÉCIMO PRIMERO: El acuerdo a lo citado, consistió en que el MUNICIPIO DE IBAGUÉ pagaría al señor JAIME PERDOMO BARBOSA la suma de TREINTA Y SIETE MILLONES DOSCIENTOS DIECISEIS MIL TRESCIENTOS UN PESOS ($37.216.301), por derechos ciertos y un porcentaje correspondiente al 60% del total de la sanción moratoria, siendo este el perjuicio patrimonial ocasionado por la parte demandada, por la infracción directa a la ley que regula los contratos de prestación de servicios, que por una omisión inexcusable por parte de la misma se configuró un contrato realidad, camuflado en un contrato de prestación de servicios.
DÉCIMO SEGUNDO: A la luz de lo anterior, la Oficina Jurídica de la entidad territorial que represento, mediante la Resolución No. 00036 del 20 de febrero de 2019, adoptó la providencia antes citada, y ordenó por EXPEDIENTE: 73001-33-33-001-2021-00106-01 (678-2022) DEMANDANTE: MUNICIPIO DE IBAGUÉ DEMANDADO: GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO Y OTROS 5 parte de la misma realizar las gestiones administrativas, financieras, técnicas y de ejecución para el cumplimiento de lo acordado ante el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Ibagué en audiencia realizada el día 11 de febrero de 2019.
DÉCIMO TERCERO: El día 3 de abril de 2019, el MUNICIPIO DE IBAGUÉ a través de su Dirección de Tesorería realizó el pago de la Conciliación Judicial llevada a cabo dentro del proceso ordinario iniciado por el señor JAIME PERDOMO BARBOSA mencionado en el presente acápite, por un valor de TREINTA Y SIETE MILLONES DOSCIENTOS DIECISEIS MIL TRESCIENTOS UN PESOS ($37.216.301).
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO (Fls. 3 a 20 del Documento No. 06 Contestación de la Demanda de la Carpeta Juzgado Expediente Digital). Dentro del término concedido, la señora Gloria Constanza Hoyos Trujillo, actuando a través de apoderada judicial, contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones, y solicitando que sea absuelta de toda responsabilidad que la parte actora ha endilgado al prenombrado toda vez que se ha presentado la ausencia de legitimación en la causa por pasiva, además que no se puede probar el actuar doloso o gravemente culposo menos aún, que la conducta enrostrada a aquella guarde relación directa con la condena patrimonial, o lo que es igual, no está demostrada la conducta.
Para ello, basó sus argumentos en que Gloria Constanza Hoyos Trujillo, no se encuentra llamada a responder patrimonialmente dado que se le reprocha como conducta gravemente culposa el daño antijurídico reconocido por un comité de conciliación y no por orden judicial alguna. Manifiesta que, la estructuración del daño antijuridico que encontró fundado en el Comité de Conciliación del Municipio de Ibagué eventualmente recaería en otro funcionario empero nunca en Gloria Hoyos, toda vez que está siendo vinculada a la presente actuación por haber ostentado la calidad de ordenador del gasto para la época de los hechos.
Precisó que, no se hace mención a la participación o responsabilidad de Gloria Hoyos, en el hecho que fue objeto de reparación, máxime cuando es claro que, debido a la distribución de funciones, el deber de revisión y aprobación de la etapa precontractual, tales como estudios previos, el cual contiene la descripción de la necesidad, tipología y modalidad contractual sobre la contratación a efectuar recaen en servidor diferente a la del ordenador del gasto.
EXPEDIENTE: 73001-33-33-001-2021-00106-01 (678-2022) DEMANDANTE: MUNICIPIO DE IBAGUÉ DEMANDADO: GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO Y OTROS 6 Agregó que, para el caso concreto, brilla por su ausencia cualquier manifestación de fondo respecto a su responsabilidad en el hecho dañoso, por cuanto es viable afirmar que su actuar carece de dolo y de culpa grave, en virtud que, dentro de sus funciones y competencias fijadas en la ley y el reglamento no se encuentra las reprochadas en el plenario.
Adicional a ello, indicó que, tampoco se puede predicar responsabilidad subjetiva atribuible al prenombrado, como quiera que el hecho generador de la afectación patrimonial de la entidad o la condena que fue obligada a erogar, no tuvo origen por la actitud asumida de Gloria Hoyos, ello de conformidad con la argumentación de la ausencia de legitimación en la causa por pasiva en lo que concierne a la causa generadora de la condena.
Finalmente, propuso como excepciones: Ausencia de legitimación en la causa por pasiva de la Arq. GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO, Ausencia de concurrencia de los requisitos legales para la procedencia de la declaración de responsabilidad civil del servidor público, en virtud de acción de repetición e Inexistencia de conducta gravemente culposa o dolosa generadora de condena judicial en contra de la entidad a la cual prestaba los servicios su prohijada.
Por lo anterior, solicita se nieguen las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, se absuelta de responsabilidad a su representada. JORGE ALBERTO PÉREZ DÍAZ (Fls. 23 a 26 del Documento No. 06 Contestación de la Demanda de la Carpeta Juzgado Expediente Digital). Dentro del término concedido, la parte accionada actuando a través de apoderada judicial, contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones, argumentando que, en su cargo como secretario de infraestructura, sus funciones eran de tipo operativo nunca de carácter jurídico, como es la configuración del contrato realidad, pues la responsabilidad de dicha secretaría era en la etapa precontractual determinar la necesidad del servicio o producto, la calidad de quien prestaba el servicio y posteriormente, verificar el cumplimiento de lo pactado, nunca la situación jurídica, dado que esa actividad era de exclusiva responsabilidad de la oficina de contratación, adscrita a la Secretaría de Apoyo a la Gestión y Asuntos de la Juventud, según decreto de delegación 1.011 del 3 de enero de 2012 artículo octavo. Finalmente, propuso como excepción de fondo: inexistencia de legitimación en la causa por pasiva.
LEANDRO VERA ROJAS: (Fls. 136 a 159 del Documento No. 06 Contestación de la Demanda de la Carpeta Juzgado Expediente Digital). EXPEDIENTE: 73001-33-33-001-2021-00106-01 (678-2022) DEMANDANTE: MUNICIPIO DE IBAGUÉ DEMANDADO: GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO Y OTROS 7 Dentro del término concedido el señor LEANDRO VERA ROJAS, actuando a través de apoderada judicial, contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones, para ello argumentó en cuanto a los fundamentos de derecho de la demanda lo siguiente: “(…) al haber realizado la entidad estatal una conciliación dentro de la causa laboral bajo el auspicio, que la sola suscripción del contrato de prestación de servicios con el señor JAIME PERDOMO BARBOSA, era causa suficiente para la configuración de la relación laboral y por ello se consideraban contrarios a derecho, es un error jurídico que terminó perjudicando a la entidad, quien sin defensa alguna se obligó a conciliar bajo este precepto, sin haber realizado una defensa férrea o sin que se vislumbren motivos para la configuración de la relación, que claramente en derecho, no puede desprenderse únicamente de la suscripción del contrato de prestación del servicio, que fue la instancia en la que mi prohijado tuvo participación en los referidos contratos, el cual como ha quedado demostrado, cumplió con los presupuestos legales para el efecto” En segundo punto, respecto al contrato realidad, manifestó que el demandante suscribió con el Municipio De Ibagué contratos de prestación de servicios profesionales para desarrollar los objetos y actividades que se describen en cada uno de éstos.
Adicional a ello, manifestó que, la voluntad de la parte actora fue sin duda vincularse con la Entidad a través de la modalidad de contratos de prestación de servicios, la cual excluía cualquier relación de carácter laboral; pues en ningún momento entre las partes se pretendió imprimirle a esa relación connotaciones de una relación laboral subordinada, diferente de la naturaleza contractual.
En tercer lugar, argumentó sobre el rol del ordenador del gasto en la relación contractual, precisando que, el señor LEANDRO VERA RODRÍGUEZ en la suscripción del mentado contrato, solo le correspondía la ejecución del presupuesto, porque ejecutar el gasto significa, que, a partir del programa de gastos aprobado, se decide la oportunidad de contratar, comprometer y ordenar el gasto Con fundamento en lo anterior, la etapa precontractual, contractual y post contractual, le correspondía ordenar el gasto de las necesidades planteadas por las demás dependencias ejecutoras de los proyectos de inversión, en las condiciones y calidades que los mismos exigían, dado su conocimiento técnico en la materia, igualmente la ejecución de los diferentes contratos, eran responsabilidad de las dependencias ejecutoras.
Por lo tanto, aseguró que, endilgarle responsabilidad de repetición alguna a LEANDRO VERA, es un imposible jurídico, puesto que de manera equivocada se le endilga una responsabilidad pre contractual y pos contractual por EXPEDIENTE: 73001-33-33-001-2021-00106-01 (678-2022) DEMANDANTE: MUNICIPIO DE IBAGUÉ DEMANDADO: GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO Y OTROS 8 haber sido el ordenador del gasto, desconociendo abiertamente el marco de competencias, funciones y obligaciones reglados, no solo por las disposiciones legales, sino también en los diferentes manuales de la entidad, que refieren que los diversos funcionarios intervinientes y responsables de las obligaciones y deberes de cada una de las etapas contractuales, son los que garantizan y estructuran la suscripción del contrato, la ejecución y cumplimiento del objeto del mismo.
Como cuarto punto, propone como excepciones de mérito, la falta de presupuestos para la prosperidad de la repetición, exponiendo que no se encuentran acreditados partes de los requisitos exigidos para la prosperidad de la acción, en el sentido a que la acreditación del pago de la conciliación, no se encuentra ajustado a lo requerido por la jurisprudencia de la Alta Corporación. Además, tampoco se encuentra probada la culpa grave o dolo por parte de Leandro Vera.
Frente a este requisito, es importante señalar que el cargo por el cual se impetró la demanda contra el señor Vera Rojas y en la cual para el demandante radica su responsabilidad, porque en su rol de ordenador del gasto, firmó los contratos de prestación de servicios y que, por esta sola circunstancia, se configuró un manifiesto e inexcusable error de derecho.
También propone como excepción de mérito la ausencia de legitimación en la causa por pasiva en la cual menciona que no existe prueba de que el señor Leandro Vera haya actuado de mala fe, y que por su actuar se haya dado origen a la configuración del contrato realidad en consideración a que no se conocen las pruebas que en el mismo se alegaron para dar al traste con la configuración de los elementos estructurantes de dicho contrato laboral.
Por lo tanto, ante la ausencia de pruebas en contra del señor Vera, y de los presupuestos legales para que se configure la repetición, no existiría legitimación en la causa por pasiva para que sea llamado a responder por el supuesto daño antijuridico que se reclama a nombre del Municipio de Ibagué. JAIME DANIEL SALAZAR CARDONA, ARNOBY CALLEJAS LEONEL Y CLAUDIA PATRICIA BAUTISTA TRILLERAS Según constancia secretarial del 29 de septiembre de 2021 (Fl. 164 ibidem), la parte accionada guardó silencio.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA1 1 Ver documento 08ActaDeAudienciaConSentencia.pdf, expediente digital. EXPEDIENTE: 73001-33-33-001-2021-00106-01 (678-2022) DEMANDANTE: MUNICIPIO DE IBAGUÉ DEMANDADO: GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO Y OTROS 9 El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Ibagué, mediante sentencia proferida el día 12 de julio de 2022, NEGÓ las pretensiones de la demanda.
Como sustento de su decisión, manifestó lo siguiente: “(…) i) la existencia de una condena judicial, una conciliación, una transacción o de cualquier otra forma de terminación de conflictos que genere la obligación de pagar una suma de dinero a cargo del estado. Se tiene acreditado que: 1. El 19 de septiembre de 2018 la directora jurídica municipio de Ibagué solicita a la directora de talento humano haga la liquidación de prestaciones sociales contrato 1056 del 05 de marzo de 2015 $14.345.000 entre el 5 de marzo y el 20 de diciembre de 2015, (cesantías, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, aportes a pensión (75%) y aportes a salud (68%)) al señor Jaime Perdomo Barbosa (memorando pág. 53) 2.
El 28 de septiembre de 2019 le informan la liquidación así: cesantías: $1.316.748 + indemnización vacaciones $956.333 + prima vacaciones $597.708 + prima de navidad $1.234.987 + devolución aportes pensión $1.721.400 + devolución aportes a salud $1.219.325 (total $7.046.501) El 11/02/2019 en el juzgado tercero laboral del circuito de Ibagué dentro del proceso con radicación 2018-00218, se celebró audiencia de conciliación donde el municipio de Ibagué, reconoce al señor Jaime Perdomo Barbosa la existencia de un contrato laboral y se comprometió a pagarle por concepto de prestaciones y sanción moratoria la suma de $37.216.301.
La cual fue aprobada en la misma fecha, por lo que se cumple el segundo presupuesto. ii) el pago efectivo realizado por el estado Se confirmo que a través de la resolución no. 1001-00036 del 20/02/2019 el municipio de Ibagué adoptó la providencia proferida el 11/02/2019 por el juzgado tercero laboral del circuito de Ibagué y como consecuencia de ello el 16/07/2019 se realizó el pago de $37.216.301, al señor Jaime Perdomo Barbosa.
A lo anterior se suma que el 03 de abril de 2019 se constituye el titulo judicial 730012032003 por valor de $37.216.301 a favor del señor Jaime Perdomo Barbosa en el banco agrario con destino al proceso. iii) la cualificación de la conducta del agente determinante del daño reparado por el estado, como dolosa o gravemente culposa. EXPEDIENTE: 73001-33-33-001-2021-00106-01 (678-2022) DEMANDANTE: MUNICIPIO DE IBAGUÉ DEMANDADO: GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO Y OTROS 10 En este punto tenemos que el municipio de Ibagué afirma que los aquí demandados actuaron con culpa grave, estando incursos la presunción contenida en el numeral 1 del artículo 6 de la ley 678 de 2001, es decir que con su actuar se configuro la i) violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho.
Sin embargo, tal conducta no se encuentra demostrada tal y como se explica a continuación: Del señor Leandro Vera Rojas El señor Leandro Vera Rojas interviene en la etapa contractual pues en su calidad de secretario de planeación y como ordenador del gasto (e) del municipio de Ibagué, es quien el 07/01/2014 suscribe el contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión no. 0075 con el señor Jaime Perdomo Barbosa, por valor de $17.883.690 por 330 días, el cual fue finalizado.
Este contrato también fue suscrito por Arnobis Callejas Leonel y Claudia Patricia Bautista Trilleras como supervisores del contrato. Al suscribir como representante del municipio de Ibagué el contrato lo hace partícipe de la relación material que fue cuestionada por el comité de conciliación del ente territorial posteriormente. Este hecho de paso lo legitima en la causa por pasiva para ser demandado en el presente asunto.
Ahora, nótese que tal contrato no obedeció a una decisión autónoma, caprichosa y arbitraria del señor Leandro Vera Rojas en calidad de ordenador de gasto del municipio de Ibagué, sino que estaba respaldada: A. Existencia de un proyecto denominado "diagnósticos, estudios, diseños, pavimentación, repavimentación y mantenimiento de la malla vial en el municipio de Ibagué – Tolima” viabilizado y registrado en el banco de programas y proyectos de inversión municipal bajo el código 2008730010067 y cuenta con recursos que ascienden a los ($39.462.332.000).
B. Contaba con estudios previos, estudios conveniencia y oportunidad el 02 de enero de 2014 que dieron viabilidad legal para contratar al señor Jaime Perdomo Barbosa a través de contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión de carácter operativo, es decir, que es fruto de un procedimiento propio para adelantar un proceso de contratación directa.
C. Se certificó que en la planta de personal de la administración municipal no se contaba con personal de apoyo a la gestión de carácter operativo para la pavimentación, operación de maquina pesada y/o liviana, sin que en él se advierte alguna ilegalidad. EXPEDIENTE: 73001-33-33-001-2021-00106-01 (678-2022) DEMANDANTE: MUNICIPIO DE IBAGUÉ DEMANDADO: GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO Y OTROS 11 Por otro lado, se observa que este contrato no dio lugar a la conciliación judicial celebrada el 11 de febrero de 2019 en el juzgado tercero laboral del circuito radicación 2018-00218.
No se hay pruebas que permitan inferir alguna intervención de Leandro Vera Rojas, en las etapas precontractual o postcontractual del contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión operativa 0075 celebrado el 7 de enero de 2014. Tampoco que Gloria Constanza Hoyos Trujillo, Jorge Alberto Pérez Diaz Y Jaime Daniel Salazar Cardona hayan actuado en las etapas precontractual, contractual o postcontractual del contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión operativa 0075 celebrado el 7 de enero de 2014.
De la señora Gloria Constanza Hoyos Trujillo (…) La señora Gloria Constanza Hoyos Trujillo interviene en la etapa contractual pues en su calidad de secretario de planeación y como ordenador del gasto (e) del municipio de Ibagué, es quien el 05/03/2015 suscribe el contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión no. 1056 con el señor Jaime Perdomo Barbosa, por valor de $14.345.000 por 285 días, el cual fue finalizado.
Este contrato también fue suscrito por Arnobis Callejas Leonel y Claudia Patricia Bautista Trilleras como supervisores del contrato. (…) No se hay pruebas que permitan inferir alguna intervención de Gloria Constanza Hoyos Trujillo, en las etapas precontractual o postcontractual del contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión operativa no 1056 del 05/03/2015.
Tampoco que Leandro Vera Rojas, Jorge Alberto Pérez Diaz Y Jaime Daniel Salazar Cardona hayan actuado en las etapas precontractual, contractual o postcontractual del contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión operativa no 1056 del 05/03/2015. De los señores Jorge Alberto Pérez Díaz y Jaime Daniel Salazar Cardona En el caso de los señores Jorge Alberto Pérez Díaz y Jaime Daniel Salazar Cardona establece el despacho que no existe un solo elemento probatorio que lo vinculen con las etapas precontracturales, contractuales o post- contractuales de los contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión de carácter operativo (0075 del 07/01/2014) y (1056 del 05/03/2015) ejecutados por el señor Jaime Perdomo Barbosa.
Ahora, si bien para la época en que se suscribieron los contratos 07/01/2014 y 05/03/2015 se encontraban vinculados como servidores públicos en el cargo de secretario de despacho de infraestructura (01/01/2012 a 04/01/2016) y de director grupo contratación adscrito a EXPEDIENTE: 73001-33-33-001-2021-00106-01 (678-2022) DEMANDANTE: MUNICIPIO DE IBAGUÉ DEMANDADO: GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO Y OTROS 12 la secretaría de apoyo a la gestión y de asuntos de la juventud, (04/01/2012 a 30/08/2015) respectivamente tampoco existe un solo elemento probatorio que permita establecer que entre las funciones asignadas que tenía alguna injerencia directa en proceso contractual de la secretaria de planeación, pues se reitera se encontraban adscritos a la secretaría de infraestructura y a la secretaria de apoyo a la gestión y de asuntos de la juventud y no eran ordenadores del gasto.
De lo anterior solo es posible inferir que tanto el señor Jorge Alberto Pérez Diaz como el señor Jaime Daniel Salazar Cardona carecía de interés para intervenir en el presente proceso, no hicieron parte de la relación material o sustancial que aquí se debate que dio lugar a la condena y por lo tanto frente a estos demandados se configura la falta manifiesta de legitimación en la causa.
(…) De Arnoby Callejas Leonel y Claudia Patricia Bautista Trilleras: En cuanto al señor Arnoby Callejas Leonel y Claudia Patricia Bautista Trilleras se tiene acreditado que suscribieron los contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión de carácter operativo 075 del 07/01/2014 y 1056 del 05/03/2015, como supervisores de los contratos, pero, lo que igual a lo que se explicó anteriormente, ese solo hecho no demuestra por si solo que su conducta sea tachada como gravemente culposa, es más es el cumplimiento de un deber legal.
Ahora, dado que eran supervisores de los contratos, su función dentro del mismo se desarrollaba precisamente en la etapa post contractual es decir respecto de la ejecución del contrato, por lo que se debe verificar si su conducta desdibujo la naturaleza del contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión y si ello llevó al municipio de Ibagué a conciliar con el señor Jaime Perdomo Barbosa al dar lugar con su actuar a desfigurar la naturaleza del contrato hasta llevarlo a un contrato laboral.
(…) En el caso concreto, no encuentra el despacho elemento probatorio que permita determinar si Arnoby Callejas Leonel y Claudia Patricia Bautista Trilleras en desarrollo de sus funciones como supervisores de los contratos, haya provocado alguna situación que hubiese desdibujado las características de los contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión celebrados con el Jaime Perdomo Barbosa, pues no se aportó siquiera algún informe de supervisión del que se desprendiera alguna orden o exigencia que se alejara de una verdadera coordinación de actividades y se convirtiera en una subordinación. Cabe reiterar, que se desconocen las razones fácticas o jurídicas que tuvo la entidad demandante, para conciliar dentro del proceso laboral adelantado por el señor Jaime Perdomo Barbosa, pues tampoco se aportó el acta del comité de conciliación de la entidad territorial en el que se explique las razones por las que consideró que se había desdibujado el contrato de prestación de servicios convirtiéndose en un contrato laboral.
EXPEDIENTE: 73001-33-33-001-2021-00106-01 (678-2022) DEMANDANTE: MUNICIPIO DE IBAGUÉ DEMANDADO: GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO Y OTROS 13 En conclusión, el despacho considera que en el caso objeto de estudio no se encuentran probados la totalidad de los elementos necesarios para la prosperidad de la acción, pues a pesar de que existen pruebas que acreditan la calidad de agentes, la condena contra la entidad y el pago de la misma, no existen pruebas que prueben el actuar gravemente culposo de los demandados, razón por la cual el despacho procederá a negar las pretensiones de la demanda.
Conforme a lo anteriormente esbozado, se negarán las pretensiones de la demanda, como quiera que no existen pruebas que prueben el actuar gravemente culposo de los señores Leandro Vera Rojas, Gloria Constanza Hoyos Trujillo, Arnoby Callejas Leonel y Claudia Patricia Bautista Trilleras. Asi mismo se declarará probada la excepción de la falta manifiesta de legitimación en la causa material por pasiva respecto de Jorge Alberto Perez Diaz y Jaime Daniel Salazar Cardona.
Por lo anterior, el A Quo: “
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de falta manifiesta de legitimación en la cauda material por pasiva planteada por Jorge Alberto Pérez Díaz y Jaime Daniel Salazar Cardona.
SEGUNDO: DECLARAR no probada la excepción de falta manifiesta de legitimación en la causa material por pasiva planteada por Leandro Vera Rojas y Gloria Constanza Hoyos Trujillo.
TERCERO: Negar las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte considerativa.
CUARTO: Condenar en costas al Municipio de Ibagué y a favor los señores Leandro Vera Rojas, Gloria Constanza Hoyos Trujillo, Jorge Alberto Pérez Diaz y Jaime Daniel Salazar Cardona por lo cual fijaran como agencias en derecho el equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, para cada uno.
QUINTO: Sin condena en costas a favor de Arnoby Callejas Leonel y Claudia Patricia Bautista Trilleras”. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, el apoderado judicial de la entidad demandante interpuso recurso de apelación, manifestando que, la parte demandada debe ser declarada patrimonial y solidariamente responsable a título de culpa grave por la violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho, quienes permitieron por omisión que se ocasionara un perjuicio patrimonial al Municipio de Ibagué, dada la configuración de un contrato EXPEDIENTE: 73001-33-33-001-2021-00106-01 (678-2022) DEMANDANTE: MUNICIPIO DE IBAGUÉ DEMANDADO: GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO Y OTROS 14 realidad camuflado en un contrato de prestación de servicios, debido a una falta de planeación contractual y al desconocimiento de las normas que regulan a los trabadores oficiales de las entidades territoriales, lo cual, de manera evidente, desdibujó la finalidad y los presupuestos de la contratación por prestación de servicios de apoyo a la gestión. Como sustento de lo anterior, indicó que, el inconformismo de la decisión proferida radica única y exclusivamente en el cumplimiento del último requisito para la prosperidad de las pretensiones del medio de control de repetición, es decir, el requisito subjetivo consistente en la cualificación de la conducta del agente determinante del daño reparado por el Estado, como dolosa o gravemente culposa, la cual, a su juicio, sí quedó demostrada en el presente caso.
En ese sentido, explicó que, la adecuación típica imputable al caso en concreto es la culpa grave bajo la causal número 1 que preceptúa: “Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho”, puesto que la configuración del contrato realidad se basó en la forma en que el mismo fue celebrado y en su ejecución, a partir del cual, las normas en él contenidas iban en contradicción con la legislación que regulan los contratos de prestación de servicios profesionales y con el ordenamiento jurídico que regula a los trabajadores oficiales de las entidades territoriales, lo que se traduce en una violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho.
Argumentó que, contrario a lo señalado por el a quo, los demandados quebrantaron disposiciones del orden constitucional y legal de imperativo cumplimiento como lo es el artículo 53 y 125 Constitucional, el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la Ley 80 de 1993, el artículo 42 de la Ley 11 de 1986 Decreto, reglamentado por la Ley 1333 de 1986, artículo 20 del Decreto 2127 de 1945, artículo 2.2.30.2.1, 2.2.30.2.2 y 2.2.30.2.4 Decreto 1083 de 2015, toda vez que, a partir de que surgió la necesidad de contratar y se diseñó el objeto contractual a pactar en el contrato de prestación de servicios, era evidente que la actividad que debía realizar el contratista para cumplir dicho objeto, requería ajustarse a un horario y por ende a la subordinación de un jefe inmediato.
Por ende, sostuvo que, en su lugar se ha debido celebrar un contrato de trabajo como trabajador oficial y no, como un contratista de prestación de servicios de apoyo a la gestión, configurándose de esta manera un contrato laboral en el desarrollo y ejecución de las obligaciones pactadas a cumplir por parte del contratista, ocasionando de esta manera un detrimento al patrimonio del Municipio, lo cual ocasionó que el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Ibagué, aprobara la conciliación efectuada el día 11 de febrero de 2019, entre el señor JAIME PERDOMO BARBOSA y el municipio de Ibagué, dentro del proceso ordinario laboral con radicado 73001-31-05- EXPEDIENTE: 73001-33-33-001-2021-00106-01 (678-2022) DEMANDANTE: MUNICIPIO DE IBAGUÉ DEMANDADO: GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO Y OTROS 15 003-201800218-00, avalando entonces la relación laboral que se pretendía, dando tránsito a la cosa juzgada.
Agregó que, desde la planeación contractual se estableció la actividad propia de un trabajador oficial como objeto de contratación de prestación de servicios profesionales, sin elementos de independencia o insubordinación, lo que inevitablemente conllevaba a configurar un contrato de trabajo, no solo porque la actividad obligaba per sé el cumplimiento de un horario, la prestación personal del servicio y demás elementos propios de una relación de trabajo, sino porque la misma Constitución y la Ley establecen que dichas actividades deben ser objeto de vinculación a través del contrato de trabajo, por parte de las entidades territoriales, con sus prerrogativas e emolumentos respectivos.
De otra parte, sostuvo que, los ordenadores del gasto, en razón a que en los estudios previos se determinó que la modalidad de contratación era la selección directa para ejecutar actividades que por su naturaleza corresponden a funciones de un trabajador oficial, como es la “construcción y sostenimiento de obras públicas”, debían observar que dicha contratación no podía suscribirse dada la ilegalidad de la vinculación que iba a realizarse, conforme a las actividades que establecían los estudios previos, sin que se estipularan elementos esenciales de la contratación por prestación de servicios.
De igual manera, la supervisión contractual debía informar de ello a la ordenación del gasto, con el fin de tomar las actuaciones administrativas correspondientes. Finalmente, en lo que respecta al Jefe de la Oficina de Contratación, quien de acuerdo a sus manifestaciones, así como el manual específico de funciones vigente para la época de los hechos, debía verificar la modalidad de contratación que debía efectuar la entidad territorial a través de su representante; su omisión en el cumplimiento de su deber funcional, hace que haya quebrantado manifiesta e inexcusablemente las normas de derecho vigentes, pues debía haber planteado la contratación laboral, como vinculación idónea para la actividad a desarrollar por parte del presunto contratista de prestación de servicios.
En consideración, afirmó que, se tiene por acreditada la culpa grave con la que obró la parte pasiva del presente medio de control, dada la violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho que rigen la contratación por prestación de servicios, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 80 de 1993 y demás normas anteriormente relacionadas, pues si bien podría en principio considerarse como legal la vinculación por contratación de servicios efectuada, lo cierto es que la actividad de mantenimiento y optimización de la malla vial de la entidad territorial, tal y como fue EXPEDIENTE: 73001-33-33-001-2021-00106-01 (678-2022) DEMANDANTE: MUNICIPIO DE IBAGUÉ DEMANDADO: GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO Y OTROS 16 contratada, desdibujó totalmente la finalidad y los presupuestos legales de la contratación por prestación de servicios, configurando eminentemente un contrato de trabajo, que generó un daño patrimonial para la entidad territorial.
En consecuencia, solicitó que se revoque la sentencia judicial proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué dentro del medio de control referenciado, y que se acceda a todas y cada una de las pretensiones de la demanda incoada por el Municipio de Ibagué (Documento No. 09 Recurso de Apelación de la Carpeta Juzgado del Expediente Digital).
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del 21 de septiembre de 2022, se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la entidad demandante contra la sentencia de primera instancia proferida el día 12 de julio de 2022, mediante la cual, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Ibagué negó las pretensiones de la demanda.
Igualmente, se indicó que, el recurso se tramitará de acuerdo con lo previsto en el artículo 247 del CPACA modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021 (Documento No. 005 Admite Recurso de Apelación de la Carpeta Tribunal del Expediente Digital). CONSIDERACIONES COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del C.P.A.C.A., es competente esta Corporación para conocer en segunda instancia de las apelaciones a sentencias proferidas en primera instancia por los jueces administrativos.
PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico en el caso bajo estudio, se contrae en establecer si los señores LEANDRO VERA ROJAS, GLORIA COSTANZA HOYOS TRUJILLO, JORGE ALBERTO PÉREZ DÍAS, JAIME DANIEL SALAZARAR CARDONA, ARNOBY CALLEJAS LEONEL Y CLAUDIA PATRICIA BAUTISTA TRILLERAS, tienen la obligación de reintegrar la suma pagada por la conciliación derivada de un proceso laboral, que se adelantó en contra del Municipio de Ibagué, o si, por el contrario, se debe confirmar la sentencia recurrida que negó las pretensiones de la demanda.
PARTE SUSTANCIAL Para tal efecto, se analizará, en primer término, algunas generalidades de la Acción de Repetición y los presupuestos para su interposición y EXPEDIENTE: 73001-33-33-001-2021-00106-01 (678-2022) DEMANDANTE: MUNICIPIO DE IBAGUÉ DEMANDADO: GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO Y OTROS 17 prosperidad; en segundo lugar, se hará referencia a lo demostrado en el presente proceso; y finalmente se adoptará la decisión frente al caso en concreto.
ALCANCE DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN La acción de repetición es un mecanismo judicial que la Constitución y la ley otorgan al Estado, y tiene como propósito el reintegro de los dineros que, por los daños antijurídicos causados, como consecuencia de una conducta dolosa o gravemente culposa de un servidor o ex servidor público, e incluso del particular investido de una función pública, hayan salido del patrimonio estatal, para el reconocimiento de la respectiva indemnización. Como una manifestación del principio de responsabilidad, el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política señala que: “En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”.
Frente a la competencia propia de esta jurisdicción, la acción de repetición fue desarrollada por el artículo 142 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, como un mecanismo para que la entidad condenada judicialmente, debido a una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex funcionario suyo, pueda solicitar de éste, el reintegro de lo que ha pagado en una decisión judicial en su contra.
Por su parte, mediante la Ley 678 del agosto 3 de 2001, el legislador reglamentó la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición. El artículo 2 ibidem define la acción de repetición en los siguientes términos: “ARTÍCULO 2o.
ACCIÓN DE REPETICIÓN. La acción de repetición es una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.
La misma acción se ejercitará contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma <dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial. (…)
PARÁGRAFO 3 o. La acción de repetición también se ejercerá en contra de los funcionarios de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar, de conformidad con lo dispuesto en la presente ley y en las normas que sobre EXPEDIENTE: 73001-33-33-001-2021-00106-01 (678-2022) DEMANDANTE: MUNICIPIO DE IBAGUÉ DEMANDADO: GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO Y OTROS 18 la materia se contemplan en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia”.
El aparte subrayado fue declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-484 del 25 de junio de 2002, Magistrado Ponente Dr. Alfredo Beltrán Sierra. De la norma previamente transcrita, es posible derivar que la acción de repetición es un deber de la entidad que resulte condenada, entre otros, como consecuencia del actuar doloso o gravemente culposo de unos de sus agentes o ex- agentes.
La misma Ley 678 de 2001, define cuándo la conducta es dolosa o gravemente culposa, y establece en qué casos se presume así: “ARTÍCULO 5o. DOLO. La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado. Se presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas: 1.
Obrar con desviación de poder. 2. Haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento. 3. Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración. 4.
Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado. 5. Haber expedido la resolución, el auto o sentencia manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial. ARTÍCULO 6o. CULPA GRAVE. La conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.
Se presume que la conducta es gravemente culposa por las siguientes causas: 1. Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho. EXPEDIENTE: 73001-33-33-001-2021-00106-01 (678-2022) DEMANDANTE: MUNICIPIO DE IBAGUÉ DEMANDADO: GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO Y OTROS 19 2. Carencia o abuso de competencia para proferir de decisión anulada, determinada por error inexcusable. 3.
Omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error -inexcusable. 4. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Violar manifiesta e inexcusablemente el debido proceso en lo referente a detenciones arbitrarias y dilación en los términos procesales con detención física o corporal. Sentencia C-455 del 12 de junio de 2002”.
En estas condiciones, para que la entidad pública pueda ejercitar la acción de repetición se requiere: 1) Que se condene a una entidad pública a reparar los daños antijurídicos causados a un particular, o de una conciliación u otra forma de terminación de un conflicto; 2) Que dicha condena, conciliación o forma de terminar el conflicto debe ser consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del funcionario o ex funcionario público, o del particular que ejerce funciones públicas.
CASO CONCRETO El Municipio de Ibagué, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio del Medio de Control de REPETICIÓN, instaura demanda en contra de los señores LEANDRO VERA ROJAS, GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO, JORGE ALBERTO PÉREZ DÍAZ, ARNOBY CALLEJAS LEONEL, CLAUDIA PATRICIA BAUTISTA TRILLEROS y JAIME DANIEL SALAZAR CARDONA, solicitando que se reintegre la suma de TREINTA Y SIETE MILLONES DOSCIENTOS DIECISEIS MIL TRESCIENTOS UN PESOS ($37’216.301), como reparación del daño ocasionado en virtud a la conciliación celebrada dentro del proceso laboral adelantado por el señor JAIME PERDOMO BARBOSA.
Una vez evacuadas las etapas correspondientes, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Ibagué, mediante sentencia proferida el día 12 de julio de 2022, resolvió negar las pretensiones de la demanda, al considerar que, lo reprochable no es suscribir un contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión, lo reprochable es desfigurar ese contrato, convirtiendo la coordinación de actividades en una continuada subordinación, situación que se presenta básicamente en la etapa de ejecución del contrato, etapa en la cual no se acredito que los Señores Leandro Vera Rojas, Jorge Alberto Pérez Diaz, Jaime Daniel Salazar Cardona y la señora Gloria Constanza Hoyos Trujillo hubieran intervenido.
Adicionalmente, indicó que, frente a la conciliación a la que llegaron las partes en el proceso laboral con radicación 2018-00218 ante el Juzgado EXPEDIENTE: 73001-33-33-001-2021-00106-01 (678-2022) DEMANDANTE: MUNICIPIO DE IBAGUÉ DEMANDADO: GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO Y OTROS 20 Tercero Laboral del Circuito de Ibagué, instaurado por el señor Jaime Perdomo Barbosa, no se aportó prueba que sustentaran las razones por las cuales el municipio decidió presentar acuerdo conciliatorio, por lo que se desconoce si se realizó un estudio de legalidad frente a la modalidad de contratación aplicada y si realmente se estaba frente a un contrato laboral, lo cual no se pudo inferir del acta del comité celebrado el 7 de noviembre de 2019.
Tampoco existe prueba que demuestre que Leandro Vera Rojas y Gloria Constanza Hoyos Trujillo hubiese advertido alguna irregularidad en el proceso pre y contractual y las posibles consecuencias legales que podrían producir, para de esa manera valorar una actuación gravemente culposa. Igualmente, sostuvo que, no obra prueba que permita establecer que los señores Arnoby Callejas Leonel y Claudia Patricia Bautista Trilleras en desarrollo de sus funciones como supervisores de los contratos, haya provocado alguna situación que hubiese desdibujado las características de los contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión celebrados con el señor Jaime Perdomo Barbosa, pues no se aportó siquiera algún informe de supervisión del que se desprendiera alguna orden o exigencia que se alejara de una verdadera coordinación de actividades y se convirtiera en una subordinación. Inconforme con la anterior decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación, argumentando que, se tiene por acreditada la culpa grave con la que obró la parte pasiva del presente medio de control, dada la violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho que rigen la contratación por prestación de servicios, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 80 de 1993 y demás normas concordantes, pues si bien podría en principio considerarse como legal la vinculación por contratación de servicios efectuada, lo cierto es que la actividad de mantenimiento y optimización de la malla vial de la entidad territorial, tal y como fue contratada, desdibujó totalmente la finalidad y los presupuestos legales de la contratación por prestación de servicios, configurando eminentemente un contrato de trabajo, que generó un daño patrimonial para la entidad territorial.
En ese orden de ideas, le corresponde a la Sala entrar a determinar si los señores LEANDRO VERA ROJAS, GLORIA COSTANZA HOYOS TRUJILLO, JORGE ALBERTO PÉREZ DÍAS, JAIME DANIEL SALAZARAR CARDONA, ARNOBY CALLEJAS LEONEL Y CLAUDIA PATRICIA BAUTISTA TRILLERAS, tienen la obligación de reintegrar la suma pagada por la conciliación derivada de un proceso laboral, que se adelantó en contra del Municipio de Ibagué, o si, por el contrario, se debe confirmar la sentencia recurrida que negó las pretensiones de la demanda.
EXPEDIENTE: 73001-33-33-001-2021-00106-01 (678-2022) DEMANDANTE: MUNICIPIO DE IBAGUÉ DEMANDADO: GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO Y OTROS 21 En este estado de las cosas, precisa la Sala, que como los hechos a que hace referencia este medio de control datan del año 2015, es decir, ya estando en vigencia la Ley 678 de 2001, ésta es la normativa que resulta aplicable para determinar los aspectos sustanciales de la responsabilidad del agente público, los elementos objetivos de la acción y analizar si en ese momento el demandado actuó con culpa grave o dolo.
Con fundamento en lo anterior, corresponde a la Sala establecer si se acreditaron los requisitos para declarar la responsabilidad de la parte demandada. Con fundamento en lo anterior, corresponde a la Sala establecer si se acreditaron los requisitos para declarar la responsabilidad de la parte demandada, para lo cual es necesario determinar: i) la calidad del agente del Estado, demandado; ii) la existencia de condena judicial, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto a cargo de la entidad demandante; iii) el pago de la indemnización por parte de la entidad pública; iv) la culpa grave o el dolo en la conducta del demandado. i) La calidad del agente del Estado, demandado;
Frente a este requisito no existe disconformidad alguna, dado que dentro del plenario está debidamente probado. que: 1. El señor LEANDRO VERA ROJAS estuvo vinculado laboralmente en el cargo de director, código 009, grado 17, al servicio del Municipio de Ibagué, desde el 18 de enero de 2012 al 01 de febrero de 2016, tal y como se acredita con el certificado laboral No. 2020-1004, (fl. 64 01Principal.pdf, del expediente digitalizado). 2.
La señora GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO se vinculó laboralmente en el cargo de Profesional Universitario Código 219, Grado 10, al servicio del Municipio de Ibagué, desde el 30 de julio de 1997 hasta la actualidad, tal y como se acredita con el certificado laboral No. 2020-1003, (fl 65. 01Principal.pdf, del expediente digitalizado). 3.
El señor JORGE ALBERTO PÉREZ DÍAZ, laboró al servicio del Municipio de Ibagué, en el cargo de Secretario de Despacho, Código 020, grado 19, adscrito a la Secretaría de Infreaestructura, desde el 01 de enero de 2012 al 04 de enero de 2016, tal y como se acredita con el certificado laboral No. 2020-1021, (fl 66. 01Principal.pdf, del expediente digitalizado). 4.
El señor ARNOBY CALLEJAS LEONEL fue vinculado laboralmente en el cargo de Asistente Administrativo nivel T escala salarial 05, al EXPEDIENTE: 73001-33-33-001-2021-00106-01 (678-2022) DEMANDANTE: MUNICIPIO DE IBAGUÉ DEMANDADO: GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO Y OTROS 22 servicio del Municipio de Ibagué, desde el 24 de diciembre de 1997 hasta la actualidad, tal y como se acredita con el certificado laboral No. 2020-1006, (fl 67. 01Principal.pdf, del expediente digitalizado). 5.
La señora CLAUDIA PATRICIA BAUTISTA TRILLEROS se vinculó laboralmente en el cargo de Auxiliar Administrativo, Nivel O, escala salarial 02, a servicio del Municipio de Ibagué, desde el 26 de enero de 1996 hasta la actualidad, tal y como se acredita con el certificado laboral No. 2020-1007, (fl 68. 01Principal.pdf, del expediente digitalizado). 6.
El señor JAIME DANIEL SALAZAR CARDONA fue vinculado laboralmente en el cargo de Director, Código 009, Grado 17, adscrito a la Secretaría de Apoyo a la Gestión y de asuntos de la Juventud, al servicio del Municipio de Ibagué, desde el 24 de diciembre de 1997 hasta el momento de su retiro, tal y como se acredita con el certificado laboral No. 2020-1006, (fl 69. 01Principal.pdf, del expediente digitalizado).
De acuerdo con lo señalado anteriormente se encuentra acreditado fehacientemente que, para la época de los hechos, los demandados laboraron al servicio del Municipio de Ibagué, por lo tanto, no existe duda para la Sala que en el sub judice se encuentra acreditado el primer presupuesto para que proceda la acción de repetición, como lo es la calidad de agente del estado por parte del demandado. ii) La existencia de condena judicial, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto que genere la obligación de pagar una suma de dinero a cargo del estado.
El cumplimiento de este requisito se acredita mediante acta de audiencia pública de fecha 11 de febrero de 2019, obrante a folio 56 y 57 del expediente digital del Cuaderno 01Principal.pdf, dentro del proceso ordinario de primera instancia promovido por el señor JAIME PERDOMO BARBOSA contra el MUNICIPIO DE IBAGUÉ - SECRETARÍA DE INFRAESTRUCTURA en la cual se aprobó el acuerdo conciliatorio por la suma de TREINTA Y SIETE MILLONES DOSCIENTOS DIECISÉIS MIL TRESCIENTOS Y UN PESOS M/CTE ($37.216.301), por parte del Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Ibagué – Tolima, donde declaró terminado el proceso.
Así las cosas, encuentra la Sala que en el caso bajo estudio también se configura el segundo elemento, al evidenciarse que existía condena judicial en contra de la entidad demandante. iii) El pago de la indemnización por parte de la entidad pública; EXPEDIENTE: 73001-33-33-001-2021-00106-01 (678-2022) DEMANDANTE: MUNICIPIO DE IBAGUÉ DEMANDADO: GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO Y OTROS 23 En cuanto al tercer elemento, se advierte que en el plenario se aportó copia de la la Resolución No. 1001-00036 del 20/02/2019, por medio de la cual, el municipio de Ibagué adoptó la providencia proferida el 11 de febrero de 2019 por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Ibagué. Adicionalmente, se aportó un acta de justificación de pago, donde se indicó que, la administración municipal para la vigencia 2019, cuenta con el código presupuestal para el pago de sentencias, conciliaciones y laudos arbitrales, con el número 214109001315, por medio del cual, realiza el pago.
Finalmente, reposa certificación expedida el 13 de mayo de 2021, en la cual, el Director de Grupo de Tesorería hace constar que, se realizó abono el día 03 de abril del 2019 por el valor de TREINTA Y SIETE MILLONES DOSCIENTOS DIECISÉIS MIL TRESCIENTOS UN PESOS M/CTE ($37.216.301), a favor de JAIME PERDOMO BARBOSA, la cual reposa en el Documento 01Principal.pdf, fl.63 del expediente digital; bajo el concepto de pago de sentencia mediante resolución n°1001-000036 del 20 de enero del 2019.
Por lo tanto, con las pruebas relacionadas anteriormente, se encuentra acreditado el tercer elemento correspondiente al pago por parte de la entidad demandante y sobre los cuales no existe discusión en el sub judice. iv) La culpa grave o el dolo en la conducta del demandado. Acreditados los anteriores presupuestos, se procede analizar el cuarto requisito indispensable para determinar la responsabilidad de los demandados, consistente en la existencia de culpa grave o dolo en la conducta de los demandados y frente al cual, el recurrente presentó su disconformidad en el escrito de alzada.
Pues bien, para que se pueda imputar la responsabilidad al agente público se requiere demostrar que la actuación que originó la condena contra el Estado lo fue con culpa grave o dolo, y que dicha actuación la realizó en su calidad de servidor público o de particular investido de funciones públicas con ocasión del ejercicio de éstas o a propósito de la prestación del servicio.
Es decir, se trata de una responsabilidad subjetiva y, por ende, se encontrará obligado a reparar al Estado si el daño o perjuicio le es imputable por haberlo causado con dolo o culpa grave. La Ley 678 de 2001 en sus artículos 5 y 6 establecen las modalidades de dolo y culpa, precisando algunas conductas en las que se presume la existencia de dolo y culpa grave, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 5o.
DOLO. La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado. EXPEDIENTE: 73001-33-33-001-2021-00106-01 (678-2022) DEMANDANTE: MUNICIPIO DE IBAGUÉ DEMANDADO: GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO Y OTROS 24 Se presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas: 1.
Obrar con desviación de poder. 2. Haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento. 3. Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración. 4.
Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado. 5. Haber expedido la resolución, el auto o sentencia manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial. ARTÍCULO 6o. CULPA GRAVE. La conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.
Se presume que la conducta es gravemente culposa por las siguientes causas: 1. Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho. 2. Carencia o abuso de competencia para proferir de decisión anulada, determinada por error inexcusable. 3. Omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error inexcusable. 4. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Violar manifiesta e inexcusablemente el debido proceso en lo referente a detenciones arbitrarias y dilación en los términos procesales con detención física o corporal.” La Corte Constitucional en sentencia C-374 del 14 de mayo de 20022 manifestó que el establecimiento de las presunciones legales de dolo y de culpa grave en los artículos 5 y 6 de la Ley 678 “busca hacer efectivo el ejercicio de la acción de repetición en la medida en que el Estado, al formular la correspondiente demanda, deberá probar solamente el supuesto fáctico en el que se basa la presunción que alega para que ésta opere, correspondiéndole al demandado la carga de desvirtuar el hecho deducido a fin de eximirse de responsabilidad, con lo cual no sólo se garantiza su derecho de defensa sino que se logra un equilibrio 2 Corte Constitucional, sentencia C-374 de 2002, criterio reiterado en términos generales en sentencia C-778 de 11 de septiembre de 2003.
EXPEDIENTE: 73001-33-33-001-2021-00106-01 (678-2022) DEMANDANTE: MUNICIPIO DE IBAGUÉ DEMANDADO: GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO Y OTROS 25 en el debate probatorio que debe surtirse en esta clase de actuaciones, sin que pueda pensarse que por esta circunstancia se vulnera el debido proceso.”3 Además, observó la Corte en la misma providencia que, en términos generales, “los hechos en los que se fundamentan las presunciones de dolo y de culpa grave consagradas en las normas que se impugnan, se refieren a probabilidades fundadas en la experiencia que por ser razonables o verosímiles permiten deducir la existencia del hecho presumido.” Debe, entonces, el juzgador analizar o calificar la conducta del agente público bajo las anteriores nociones de título de culpa grave o dolo para atribuirle responsabilidad, a través de un juicio de valor de su conducta.
En ese orden de ideas, con el fin de establecer si la condena se produjo por la culpa grave o dolo de los demandados, se procederá a realizar un análisis de los elementos materiales probatorios que reposan en el expediente, así: - El día 07 de enero de 20144, el Municipio de Ibagué, a través del Secretario administrativo, Leandro Vera Rojas (Ordenador del Gasto (E)), suscribió el contrato de prestación de servicios No. 0075 con el señor Jaime Perdomo Barbosa, cuyo objeto fue “CONTRATAR LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE APOYO A LA GESTIÓN DE CARÁCTER OPERATIVO PARA EL DESARROLLO DEL PROGRAMA DIAGNÓSTICOS, ESTUDIOS, DISEÑOS, CONSTRUCCIÓN, MEJORAMIENTO Y OPTIMIZACIÓN DE LA MALLA VIAL EN EL MUNICIPIO DE IBAGUÉ – TOLIMA”, con duración de 330 días, por valor de $17’883.690; figurando como supervisores de éste, los señores Arnoby Callejas Leonel y claudia Patricia Bautista – Profesionales Universitarios de la Secretaría de Infraestructura-. - El día 05 de marzo de 20155, el Municipio de Ibagué, a través de la Secretario de Planeación, Gloria Constanza Hoyos Trujillo (Ordenadora del Gasto), suscribió el contrato de prestación de servicios No. 1056 con el señor Jaime Perdomo Barbosa, cuyo objeto fue “CONTRATAR LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE APOYO A LA GESTIÓN DE CARÁCTER OPERATIVO PARA EL DESARROLLO DEL 3 Estos propósitos quedaron consignados en la exposición de motivos al proyecto de ley que luego se convirtió en la Ley 678 de 2001, donde se justificó el régimen de presunciones contemplado en las normas impugnadas al reconocer que “el legislador debe facilitar el debate probatorio para no hacer de la acción de repetición una misión imposible.
Señalar causales de presunción de dolo y la culpa grave resulta conveniente y necesario, puesto que en el proceso de repetición sólo deberá probarse el supuesto de hecho en que se funda la presunción, con el objeto de invertir la carga de la prueba para hacer de la acción una herramienta efectiva y eficaz. En otras palabras, resultará suficiente para la parte demandante demostrar una de las causales que se señalan para presumir que el funcionario actuó con dolo o culpa y, por consiguiente, a la parte demandada demostrar que el supuesto de hecho que se alega no se configuró".
Ponencia para primer debate en el Senado de la República. Gaceta del Congreso No. 14 del 10 de febrero de 2000. Página 16. 4 Ver folios 36 a 40 del Documento No. 01 Cdno. Ppal. Del Expediente Digital. 5 Ver Folios 42 a 48 ibidem EXPEDIENTE: 73001-33-33-001-2021-00106-01 (678-2022) DEMANDANTE: MUNICIPIO DE IBAGUÉ DEMANDADO: GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO Y OTROS 26 PROGRAMA DIAGNÓSTICOS, ESTUDIOS, DISEÑOS, CONSTRUCCIÓN, MEJORAMIENTO Y OPTIMIZACIÓN DE LA MALLA VIAL EN EL MUNICIPIO DE IBAGUÉ – TOLIMA”, con duración de 285 días y valor de $14’345.000; figurando como supervisores de éste, los señores Arnoby Callejas Leonel y claudia Patricia Bautista – Profesionales Universitarios de la Secretaría de Infraestructura-. - Ese mismo día, fue suscrito por el señor Jaime Perdomo Barbosa el acta de compromiso del referido contrato con duración a 285 días calendarios, contados a partir de la suscripción del acta de inicio (Fl. 49 ibidem). - A folios 52 a 53 del Cuaderno Principal, reposa certificación de la Dra. Magda Gisela Herrera Jiménez, Jefe de Contratación de la entidad, donde se indica que los contratos de prestación de servicios No. 0075 de 2014 y No. 1056 de 2015, fueron debidamente finalizados y cancelados. - El señor Jaime Perdomo Barbosa actuando por conducto de apoderado judicial, presentó demanda ordinaria laboral en contra del municipio de Ibagué, la cual fue adelantada por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Ibagué bajo el número de radicación 73001- 31-05-003-2018-00218-00 y en el curso del mismo, fue celebrada audiencia de conciliación, el día 11 de febrero de 2019 donde el Municipio de Ibagué - Secretaría de Infraestructura, se obligó a pagar a favor del señor Jaime Barbosa, las siguientes sumas de dinero: • Pago de Prestaciones Sociales por valor de $7’046.501 • Indemnización moratoria de un 60% por valor de: 30’169.800 Para un total único a pagar de $37’216.301.
Acuerdo que, fue aceptado por el apoderado del señor Jaime Barbosa y fue avalado por el Juzgado de conocimiento6. Establecidos los hechos materialmente probados en el sub judice, se hace necesario hacer alusión a la naturaleza de la causal invoca por la parte demandante, relacionada con la Violación Manifiesta e Inexcusable a una Norma de Derecho; figura frente a la cual, la Corte Constitucional en Sentencia C-455 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, indicó que para que ésta se configure, es necesario que el error sea evidente, manifiesto, es decir, que no provenga de un proceder normal o de las simples equivocaciones de la actividad jurisdiccional.
Al Respecto, señaló el Alto Tribunal Constitucional, lo siguiente: 6 Ver folios 56 a 57 ibidem. EXPEDIENTE: 73001-33-33-001-2021-00106-01 (678-2022) DEMANDANTE: MUNICIPIO DE IBAGUÉ DEMANDADO: GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO Y OTROS 27 “(…) En respuesta al primer cargo esta Corte debe resaltar la evidente diferencia que existe entre la norma atacada y las demás que constituyen el artículo 5º de la Ley 678.
De la simple lectura de la disposición se observa que ésta incluye, además del ingrediente “manifiesto”, el elemento de ‘inexcusabilidad’, el cual es ajeno a las demás normas del artículo 5º. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, refrendada en este punto por la Corte Constitucional con ocasión del estudio de la LEAJ, la inexcusabilidad es elemento fundamental de la culpa grave, toda vez que ‘la disposición al exigir que el error sea de abolengo de los inexcusables, pues siendo propio de la naturaleza humana el errar, la ocurrencia de simples equivocaciones al administrar justicia no puede descartarse’.
(…) “Por similares razones, el calificativo de ‘manifiesto’ tampoco resulta atentatorio del artículo 90 de la Carta. Si se siguen los mismos criterios expuestos en relación con el numeral último del artículo 5º de la Ley 678, se entenderá que la manifestabilidad es requisito del concepto de culpa grave, ya que no cualquier error, en este caso uno poco evidente, recóndito o nimio, podría ser constitutivo de aquel tipo especial de culpa.
Como se dijo en aquel otro contexto, si el error no es manifiesto, sino que procede del normal desenvolvimiento de la actividad jurisdiccional, la culpa por él engendrada no tendría por qué ser catalogada como grave”7(Negrilla y Subrayado por fuera del texto original). Así mismo, la Sección Tercera del Consejo de Estado se ha ocupado de analizar los alcances de la presunción establecida en el numera 1º del artículo 6º de la ley 678 de 2001, precisando que la misma no solo se configura por desconocimiento de la ley, sino que, adicional a ello, se debe acreditar que no existió justificación en la actuación del servidor.
A dicha conclusión llegó el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 29 de noviembre de 2018, proferida dentro del Medio de Control de Repetición, con Radicado No. 11001-03-26-000-2014-00025-00, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, al expresar: “(…) Así las cosas, la presunción de que trata el numeral 1 del artículo 6º de la Ley 678 de 2001 no se configura solo por un desconocimiento de las normas o de los términos establecidos en la ley, sino que, además, debe ser una actuación inexcusable y manifiestamente contraria al ordenamiento jurídico; de ese modo, en los eventos en los cuales exista una justificación en la actuación del servidor el juez deberá negar las pretensiones de repetición. “En otras palabras, como la presunción legal que aquí se analiza cuenta con un ingrediente subjetivo, esto es, que la violación de la norma haya sido inexcusable, nace en cabeza del demandante el deber de acreditarlo. 7 Corte Constitucional, sentencia C-455-2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
EXPEDIENTE: 73001-33-33-001-2021-00106-01 (678-2022) DEMANDANTE: MUNICIPIO DE IBAGUÉ DEMANDADO: GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO Y OTROS 28 “La Sala precisa que lo antes dicho no significa la eliminación o desconocimiento de la presunción consagrada en la ley, sino que implica, en palabras de la Corte Constitucional, una carga que debe cumplir el demandante, pues debe probar que la conducta del servidor público o del particular que cumple funciones públicas fue inexcusable”.
Conforme a lo anterior, y examinada la conducta desplegada en primer lugar, por los señores Leandro Vera Rojas y Gloria Constanza Hoyos, quienes fungieron como Secretarios de Planeación y ordenadores del Gasto – año 2014 y 2015-, respectivamente, no fueron, quienes de manera autónoma e independiente adoptaron la decisión de contratar, a través de contrato de prestación de servicios al señor Jaime Perdomo Barbosa, pues, es necesario recordar que, la materialización de dicho contrato, estuvo antecedido, de los estudios previos donde se señaló como modalidad de contratación, la de prestación de servicios del proyecto denominado “DIAGNÓSTICOS, ESTUDIOS, DISEÑOS, CONSTRUCCIÓN, MEJORAMIENTO Y OPTIMIZACIÓN DE LA MALLA VIAL EN EL MUNICIPIO DE IBAGUÉ – TOLIMA”, en donde se justificó la modalidad de contratación, como se desprende del literal a de los contratos de prestación de servicios No. 0075 de 2014 y No. 1056 de 2015.
Incluso, de acuerdo a lo expuesto en el literal h de los contratos mencionados, se indicó que, la Planta de Personal de la Administración Municipal, constató que, no se contaba con personal, sin estudios, para apoyo a la gestión de carácter operativo, para el desarrollo del programa, diagnósticos, estudios, construcción, mejoramiento y optimización de la Malla Vial en el Municipio de Ibagué – Tolima; lo cual, habilitaba a la entidad territorial a contratar bajo esa modalidad, en virtud a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 83 de la ley 1474 de 2011, que reza: “la Entidad estatal podrá contratar personal de apoyo, a través de los contratos de prestación de servicios que sean requeridos”.
Bajo estas circunstancias, de las pruebas obrantes en el expediente no se desprende que, el actuar de los señores Leandro Vera Rojas y Gloria Constanza Hoyos, haya sido la que originó el pago de la suma de dinero a la que se obligó a cancelar el Municipio de Ibagué al señor Jaime Perdomo, por concepto de salarios y prestaciones laborales, en virtud, a que del acuerdo conciliatorio, ni siquiera se desprende que el modo de contratación de éste haya sido indebido, tampoco existió dentro del proceso un estudio de fondo, encaminado a establecer la presunta existencia de una relación laboral; y menos, un juicio de reproche respecto al modo en que se desarrolló la contratación. En segundo lugar, respecto a los señores Jorge Alberto Pérez Díaz, en calidad de Secretario de Despacho de Infraestructura y Jaime Daniel Salazar Córdoba, quien fungió como Secretario de Apoyo a la Gestión y de Asuntos de Juventud del Ente Territorial, tal como fue esbozado por el A EXPEDIENTE: 73001-33-33-001-2021-00106-01 (678-2022) DEMANDANTE: MUNICIPIO DE IBAGUÉ DEMANDADO: GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO Y OTROS 29 Quo, no se advierte que, en algún interregno, bien sea pre y/o contractual, estos servidores hayan tenido intervención en el proceso de contratación (prestación de servicio – Apoyo a la Gestión) del señor Jaime Perdomo Barbosa, para que prestara sus servicios en el “DESARROLLO DEL PROGRAMA DIAGNÓSTICOS, ESTUDIOS, DISEÑOS, CONSTRUCCIÓN, MEJORAMIENTO Y OPTIMIZACIÓN DE LA MALLA VIAL EN EL MUNICIPIO DE IBAGUÉ – TOLIMA” Adicionalmente, no se acredita materialmente por la entidad demandante, la conexión entre el proceso de selección y contratación del señor Jaime Perdomo, ni que la actuación de los señores Pérez Díaz y Salazar Córdoba hubiese tenido injerencia en el acuerdo conciliatorio formulado por la entidad territorial al interior del proceso ordinario laboral, avalado por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Ibagué, y del cual, se pretende recuperar el pago de las sumas de dinero canceladas al señor Jaime Perdomo Barbosa; compartiéndose por tal motivo, la decisión del A Quo, de declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, al no demostrarse la conexión entre las partes y los hechos materia de litigio En tercer lugar, frente a los señores Arnoby Callejas Leonel y Claudia Patricia Bautista Trilleras, quienes intervinieron en la relación negocial como Supervisores de los contratos de Prestación de Servicios, no se acredita que con su actuación se hayan desnaturalizado los contratos de Apoyo a la Gestión celebrados por la administración municipal y el señor Perdomo Barbosa, es decir, que se hubiese sobrepasado el límite de la coordinación de labores al de establecerse una obligación o cumplimiento de órdenes y horario laboral.
Incluso, tampoco se aportan las actas suscritas por dichos funcionarios, al finalizar la contratación del señor Jaime Perdomo Barbosa, de las cuales se pudiese analizar la posible configuración de una relación de subordinación durante el tiempo que se ejecutó la contratación por prestación de servicios. En este punto se debe recordar que, para que se pueda imputar responsabilidad al agente público se requiere demostrar que la actuación que originó la condena contra el Estado lo fue con culpa grave o dolo, y que dicha actuación la realizó en su calidad de servidor público o de particular investido de funciones públicas con ocasión del ejercicio de éstas o a propósito de la prestación del servicio.
Es decir, se trata de una responsabilidad subjetiva y, por ende, se encontrará obligado a reparar al Estado si el daño o perjuicio le es imputable por haberlo causado con dolo o culpa grave. Es preciso indicar que, al servidor público como portador de unas funciones y de una misión establecida en las normas de derecho, le es exigible todo aquello que recae en el ámbito de su competencia de conformidad con lo EXPEDIENTE: 73001-33-33-001-2021-00106-01 (678-2022) DEMANDANTE: MUNICIPIO DE IBAGUÉ DEMANDADO: GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO Y OTROS 30 previsto en la Constitución Política, la ley y en el respectivo manual de funciones.
De él se esperan, en cumplimiento de sus funciones, determinadas conductas justas, en interés general y en bienestar de la comunidad, cuya defraudación compromete su responsabilidad en los distintos ámbitos exigibles en nuestro ordenamiento jurídico. Por ello, de conformidad con la Constitución Política los servidores públicos tienen la misión de proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2); y en tal virtud, son responsables por infringir la Constitución y la ley, y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6); además, están al servicio del Estado y de la comunidad, debiendo ejercer sus funciones en la forma prevista en la propia Constitución, la ley y el reglamento (artículo 123).
Cumple así el servidor público una función de garante dentro de la sociedad y un comportamiento contrario y desviado suyo es reprochado con el mayor rigor por el orden social y jurídico. De ahí que, en el ámbito patrimonial, si el agente público falta inexcusablemente al cumplimiento de sus deberes y funciones, es decir, a su posición de garante en la sociedad, ocasionando con su conducta por acción u omisión dolosa o con culpa grave daños a las personas o a su patrimonio en desconocimiento de la misión y funciones que le asignan la Constitución Política y la ley, y como consecuencia de ello genera un reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado a la víctima, será responsable por su hecho anómalo y, por ende, estará obligado a reintegrar lo pagado por aquél (art. 90 C.P.).
Observa la Sala, que encontrándose probados los requisitos objetivos de la acción, no se vislumbra que existan elementos de juicio tendientes a demostrar dentro del proceso el elemento subjetivo de la misma, esto es, una conducta dolosa o gravemente culposa de los accionados, con ocasión a los hechos afirmados en la demanda. Siendo ello así, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 678 de 2001, que presume que la conducta es gravemente culposa cuando existe una violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho, debe indicarse que esta situación no se presenta en el caso, pues en el sub judice, no se advierte, cuáles fueron las razones que llevaron al Comité de Conciliación de la Entidad Accionante a proponer el acuerdo conciliatorio al señor Jaime González.
En efecto, al analizar la conducta de los agentes, para establecer una responsabilidad subjetiva, no se aprecia culpa grave en su actuar, pues debe indicarse que no cualquier equivocación, cualquier error de juicio, o cualquier actuación que desconozca el ordenamiento jurídico, permite EXPEDIENTE: 73001-33-33-001-2021-00106-01 (678-2022) DEMANDANTE: MUNICIPIO DE IBAGUÉ DEMANDADO: GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO Y OTROS 31 deducir su responsabilidad, siendo necesario comprobar la gravedad de la falla en su conducta.
Así, lo señaló el Consejo de Estado en providencia de 27 de noviembre de 2006, M.P. Dr. Ramiro Saavedra Becerra, Expediente No. 30113, al señalar: “Conforme a las anteriores definiciones, se evidencia que para el legislador no todas las conductas descuidadas de las personas deben tratarse de la misma forma, y por ello consideró necesario graduarlas, dependiendo de lo que en cada caso se pueda exigir de la actuación del individuo; en estas condiciones, la culpa grave representa una menor exigencia frente al comportamiento del operador jurídico, es decir que, cuando se consagra este tipo de culpa, el examen de la conducta resulta menos riguroso, puesto que sólo incurrirá en culpa grave, quien actúa con un grado máximo de imprudencia o negligencia, cuando no observa el comportamiento mínimo que aún una persona descuidada observaría; es por eso que dice la norma, que esta clase de culpa en materias civiles, equivale al dolo; la culpa grave o negligencia grave es descrita por la jurisprudencia alemana como “…una conducta que infringe en una medida desacostumbradamente desproporcionada, a la diligencia requerida; sería pasar inadvertido lo que, en un caso dado, a cualquiera, debe ser evidente' "; decir, que es a negligencia grave sería 'la vulneración de un deber especialmente grave y también subjetivamente inexcusable sin más, que excede considerablemente la medida acostumbrada en la negligencia” A su vez, la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado en reciente pronunciamiento de fecha 06 de julio de 2020, proferido dentro del proceso No. 11001-33-31-000-2008-00238-01(47738), C.P: Martín Bermúdez Muñoz, reiteró que la carga de la prueba en la acción de repetición le incumbe al demandante para poder probar que el demandado obró con dolo o culpa grave, para lo cual dijo: “La Sala confirmará la sentencia de primera instancia porque, aunque está probado en el expediente la existencia de un fallo disciplinario en el que el agente estatal demandado fue condenado disciplinariamente por los mismos hechos, dicha sanción se le impuso a título de culpa grave.
Tal decisión no estructura la presunción prevista en el numeral 4º del artículo 5 de la Ley 678 de 2001 que exige que la condena disciplinaria haya sido impuesta a título de dolo. Al no encontrarse estructurada la presunción, a la entidad demandante le incumbía la carga de acreditar que el demandado obró con dolo o culpa grave y no lo hizo.
De las pruebas obrantes en el expediente se infiere que el agente estatal demandado, aunque incumplió las funciones que le correspondía desarrollar conforme con su cargo y dicho incumplimiento causó el daño por el cual fue condenada la entidad, no obró con la intención de causar daño, ni con un grado de negligencia del cual pueda deducirse esa intención.” (Negrilla y subraya fuera del texto).
EXPEDIENTE: 73001-33-33-001-2021-00106-01 (678-2022) DEMANDANTE: MUNICIPIO DE IBAGUÉ DEMANDADO: GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO Y OTROS 32 De conformidad con lo esbozado por nuestro máximo órgano de cierre, la carga de la prueba le correspondía al demandante, y en el caso bajo estudio, no logró demostrar que los señores LEANDRO VERA ROJAS, GLORIA COSTANZA HOYOS TRUJILLO, JORGE ALBERTO PÉREZ DÍAZ, JAIME DANIEL SALAZAR CARDONA, ARNOBY CALLEJAS LEONEL Y CLAUDIA PATRICIA BAUTISTA TRILLERAS hubiesen actuado con dolo o culpa grave, requisito sine qua non para que sean responsables en la presente acción de repetición, razones por las que se comparte la decisión de primera instancia, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.
Así las cosas, al no existir los elementos de juicio, con base en los cuales se demuestren los presupuestos y hechos de la demanda, de manera que permita comprobar que en el asunto litigioso que fue sometido a la jurisdicción se cumple con los requisitos y presupuestos que constituyen la acción de repetición, lo que conduce, en estricto derecho, que la decisión que deba dictarse sea adversa a las pretensiones de la parte demandante.
De acuerdo con lo expuesto, concluye la Sala que la decisión proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Ibagué, mediante sentencia de fecha 12 de julio de 2022, que resolvió NEGAR las súplicas de la demanda habrá de CONFIRMARSE, por las razones expuestas en esta providencia. DE LA CONDENA EN COSTAS De conformidad con el artículo 188 del CPACA, procedería la de condena en costas; sin embargo, se exceptúa los procesos en los que se ventile el interés público, y al tratarse un proceso repetición en los que las entidades estatales están facultadas a reclamar por sus intereses al tratarse de erario público, la Sala se abstendrá de condenar en costas.
De acuerdo a lo anterior se toma la siguiente, D E C I S I Ó N En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo del Tolima, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley. F A L L A PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia apelada de fecha 12 de julio de 2022, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Ibagué, en la medida que negó las pretensiones en la acción de repetición instaurada EXPEDIENTE: 73001-33-33-001-2021-00106-01 (678-2022) DEMANDANTE: MUNICIPIO DE IBAGUÉ DEMANDADO: GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO Y OTROS 33 por el Municipio de Ibagué contra de los señores LEANDRO VERA ROJAS, GLORIA COSTANZA HOYOS TRUJILLO, JORGE ALBERTO PÉREZ DÍAZ, JAIME DANIEL SALAZAR CARDONA, ARNOBY CALLEJAS LEONEL Y CLAUDIA PATRICIA BAUTISTA TRILLERAS, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. – Sin costas.
TERCERO. - En firme este proveído, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. La presente providencia fue discutida y aprobada en la Sala de Decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) CARLOS ARTURO MENDIETA RODRIGUEZ Magistrado Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx