SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEXTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Luz Elena Petro Espitia Montería, veintidós (22) de abril de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Asunto: Tutela Radicación: 23-001-33-33-008-2025-00060-01 Accionante: Lina Cordero Berrio Accionado: Protección S.A. Tema: Procedencia de la acción de tutela frente a devolución de saldos en el sistema general de seguridad social en pensiones Decisión: Confirma la sentencia de primera instancia La Sala Procede a decidir la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo de tutela de fecha 11 de marzo de 2025, emitido por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante el cual se declaró improcedente el amparo constitucional de los derechos fundamentales invocados como vulnerados.
I. Antecedentes 1) La solicitud de tutela. 1.1. Hechos. La accionante señala que presentó derecho de petición a Protección S.A, solicitando la devolución de aportes; generándose el código V24D34980 de 18-12-2024 escrito PQR de fecha 2024-05-31, anexando todos los documentos solicitados. Manifiesta que en respuesta de fecha 21 de febrero de 2025, la entidad accionada se negó a acceder a la solicitud de devolución de los aportes realizados en fondos privados, señalando que los argumentos en los que se fundó la repuesta de la entidad carecen de coherencia, y que Protección S.A está dilatando la devolución de sus aportes, lo cuales son producto de su trabajo. 1.2.
Peticiones. La accionante solicita que se protejan sus derechos fundamentales de petición y debido proceso. En consecuencia, que se ordene a Protección S.A. a realizar los trámites pertinentes para que se resuelva de fondo la petición elevada a través de la página de la entidad, identificada con código V24D34980 de fecha 18-12-2024 y que se consigne la devolución de los aportes de fondos privado a la cuenta de ahorro aportada en la reclamación. Por otro lado, solicita que se prevenga a Protección S.A para que en ningún caso vuelva a incurrir en las acciones que dieron lugar a iniciar la presente acción de tutela. 1.3.
Derechos fundamentales invocados como vulnerados. La parte accionante invoca como vulnerados el derecho de petición y el derecho al debido proceso. 1.4 Informe rendido por la entidad accionada Asunto: Impugnación Tutela Expediente nro. 23-001-33-33-008-2025-00060-01 2 En primera media, la entidad accionada solicita que se vincule al presente tramite de tutela a la Secretaría de Educación de Montería, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio administrado por Fiduprevisora S.A y a la oficina de bonos pensionales del Ministerio de Hacienda, toda vez que, los aportes que se reclaman en la presente acción de tutela deben ser trasladados al Fomag debido a que la accionante es pensionada de dicha entidad.
Por otro lado, se indica que Protección S.A, mediante comunicación de fecha 21 de febrero de 2025, resolvió de manera clara y de fondo la solicitud elevada por la accionante, manifestándole que con base a la información suministrada por la oficina de bonos pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se determinó que cuenta con una afiliación vigente con el Fomag y que por tal motivo su vinculación con Protección S.A se encuentra anulada, toda vez que, todos los aportes que hacían parte de la cuenta de ahorro individual eran de naturaleza pública.
Conforme a lo anterior, expone que si la vinculación de un docente con el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio se mantiene vigente, todos los aportes que se realicen por una entidad pública de educación son incompatibles en el RAIS y en razón de ello, la pensión que se les otorgue por parte del Magisterio será incompatible con las prestaciones económicas de este régimen.
En ese sentido, Protección S.A. arguye que no ha transgredido los derechos fundamentales de la parte accionante. Aunado a lo anterior, advierte que la presente acción de tutela debe ser declarada improcedente, debido a que el amparo constitucional no es un mecanismo alternativo para lograr la protección de los derechos pretendidos, sino un mecanismo subsidiario que debe ser utilizado sólo cuando los procedimientos legales resultan ineficaces o cuando no existen otros medios de defensa, y en forma transitoria para evitar un perjuicio irremediable; situación que considera no se logró demostrar en el caso de la referencia, toda vez que ya se ha previsto por el legislador otras acciones legales para tramitar las pretensiones de la accionante, considerando que para resolver la controversia suscitada por la señora Cordero Berrio, debe acudirse a la jurisdicción laboral. 1.5 Sentencia de primera instancia.1 El Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería mediante fallo de fecha 11 de marzo del 2025 resolvió declarar la improcedencia de la acción de tutela presentada por la señora Lina Cordero Berrio contra Protección S.A. Como sustento de la decisión el juzgado advirtió la improcedencia de la acción constitucional, en tanto, la parte actora se encuentra actualmente pensionada, lo que garantiza su mínimo vital, tampoco se demostró alguna consecuencia iusfundamental que se genere por la falta de pago de la devolución de saldos, ni se aportó prueba que permita advertir la afectación a la dignidad humana de la accionante o de su familia.
Aunado a lo anterior, el A quo advirtió que existe una vía idónea a través de la acción ordinaria laboral, la cual no fue agotada por la accionante, además, indica que no se percibió peligro de perjuicio irremediable, ni de alguna situación de indefensión de la peticionaria, que ameritara la intervención del juez constitucional; por todo lo anterior concluyó que no se cumplió con el requisito de subsidiaridad de la presente acción lo que conllevó a declararla improcedente. 1.6 Impugnación Parte accionante En el escrito de impugnación, la accionante expuso que la interpretación realizada por el juez de primera instancia respecto a la inexistencia de la vulneración de sus derechos fundamentales por parte de Protección S.A. no corresponde a la realidad y carecen de veracidad, indicando que si bien desde el área de protección S.A le ofrecieron una 1 Ver Archivo - 07SentenciaTutela.
Asunto: Impugnación Tutela Expediente nro. 23-001-33-33-008-2025-00060-01 3 respuesta SER08705452 de fecha 08 de mayo de 2024, la misma no corresponde con la realidad. Aunado a lo anterior, indica que lo que se está solicitando es la devolución de sus aportes al fondo privado y que no es justo que luego de haber iniciado el trámite se le niegue la devolución de los saldos, argumentando que estos fueron devueltos al Fomag.
En ese sentido, considera la respuesta de la accionada como omisiva y temeraria, además, reitera que está sufriendo una vulneración de sus derechos fundamentales al mínimo vital y debido proceso. Por otro lado, aduce que no es justo que para reclamar sus ahorros en pensión de fondos privados tenga que acudir a la jurisdicción contenciosa a reclamarlos, lo cual le generaría gastos de abogados, para los cuales arguye no contar con recursos económicos suficientes, considera que solo a través de la acción de tutela se logra la satisfacción plena de derechos fundamentales como la vida, la salud, la dignidad, el trabajo, la familia, educación etc., y a los cuales tiene derecho todo ciudadano colombiano. En consecuencia, solicita que se revoque el fallo de primera instancia emitido por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería y se ordene a Protección S.A que realice los trámites administrativos de pago en un término perentorio de 48 horas, además, que realicen los trámites pertinentes para la entrega de lo solicitado y procedan el pago inmediato de las semanas que ha cotizado en los fondos privados dentro de tres (3) días siguientes.
II. Trámite de Segunda Instancia 2.1 Admisión Mediante auto de fecha 31 de marzo de 2025 se admitió la presente impugnación, ordenándose la notificación a las partes y al señor Agente del Ministerio Público las cuales se surtieron en debida forma. III. Consideraciones de la Sala a) La competencia. Este Tribunal es competente para adelantar el trámite de la impugnación, por ser el superior funcional del despacho judicial que profirió la sentencia impugnada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. b) Problema jurídico.
Atendiendo a la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia, corresponde a la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos: - Determinar la procedencia de la acción de tutela en el caso concreto. Ahora bien, en caso tal de superarse de forma positiva el primer problema jurídico, procederá la Sala a resolver el siguiente problema: - ¿Determinar si existió vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte accionante y en consecuencia si hay lugar a ordenar a Protección S.A. que realice la devolución de saldos correspondientes a las semanas que ha cotizado la señora Lina Cordero Berrio en dicho fondo? Para resolver los problemas jurídicos planteados la Sala abordará los siguientes temas: i) Generalidades de la acción de tutela; ii) procedencia de la acción de tutela frente a la solicitud de devolución de saldos en el sistema general de seguridad social en pensiones; iii) Derechos fundamentales invocados como vulnerados y iv) caso concreto. i) Generalidades de la acción de tutela.
La acción de tutela se define como un mecanismo de defensa judicial al cual puede acudir toda persona para obtener la protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando Asunto: Impugnación Tutela Expediente nro. 23-001-33-33-008-2025-00060-01 4 éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señale la ley.
La acción de tutela tiene un carácter subsidiario y residual, en tanto ella sólo procede en el evento en el que el afectado no cuente con otro medio de defensa judicial, o cuando existiendo éste, sea presentada como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, art. 86 de la Constitución Política. La Corte Constitucional2 ha indicado que la acción de tutela es un verdadero derecho fundamental, a través del cual se garantiza la protección de los derechos fundamentales, los cuales, sin ella, comprometerían su eficacia, la cual se caracteriza por ser un instrumento i) subsidiario; ii) inmediato; iii) sencillo; iv) específico; y v) eficaz; y se rige por los principios de informalidad y de oficiosidad. ii) Principio de subsidiariedad en la procedencia de la acción de tutela frente a la solicitud de devolución de saldos en el sistema general de seguridad social en pensiones En relación con el estudio a la procedencia de la acción de tutela en los casos que se pretende la devolución de saldos en el sistema general de seguridad social en pensiones, la Corte Constitucional3 ha realizado un análisis respecto al principio de subsidiariedad, señalando que en primera medida la acción de tutela es improcedente para el reconocimiento de prestaciones pensionales, toda vez que existen otras vías judiciales mediante las cuales es posible acceder al reconocimiento y pago de estos derechos, como es el caso de la jurisdicción ordinaria o contenciosa administrativa.
Sin embargo, la Corte destacó que en cada caso concreto debe realizarse el análisis de la subsidiariedad a la luz de las circunstancias particulares del asunto, a efectos de establecer si el medio ordinario no resulta idóneo ni eficaz, de esta manera: “Subsidiariedad. El principio de subsidiariedad que rige la acción de tutela señala que este mecanismo «solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable».
Asimismo, requiere el análisis de idoneidad y eficacia de los medios judiciales ordinarios para la protección de los derechos fundamentales cuyo amparo se solicita. La Corte Constitucional ha establecido que, en principio, la acción de tutela es improcedente para el reconocimiento de beneficios pensionales, dado que los interesados disponen de escenarios de debate judicial en la jurisdicción ordinaria o contencioso administrativa, según corresponda.
No obstante, ha admitido su procedencia excepcional cuando las circunstancias particulares del asunto evidencian que el medio ordinario no resulta idóneo ni eficaz. Por ejemplo, en casos semejantes a los que se revisan, ha flexibilizado y hecho menos exigente el análisis de subsidiariedad atendiendo las condiciones particulares de la persona que solicita la protección constitucional.
En concreto, ha señalado la importancia de establecer (i) si se trata de un sujeto de especial protección constitucional; (ii) la forma en que el no pago de la prestación económica afectaría los derechos fundamentales y (iii) la actividad desplegada por el interesado para obtener su reconocimiento.” iii) Derechos fundamentales invocados como vulnerados.
El derecho al debido proceso se encuentra consagrado en el artículo 29 de la Constitución Nacional, en el cual se instituyó que el mismo debe observarse en los procesos judiciales y administrativos, el cual aplicado en estos últimos se denomina debido proceso administrativo, aludiendo a la línea de conducta que deben seguir y respetar las autoridades y los particulares en ejercicio de las funciones públicas, lo que conlleva la existencia de una serie de garantías propias del administrado que le permiten protegerse de las actuaciones abusivas u omisivas de estas autoridades o particulares.
En ese sentido, el debido proceso administrativo implica una limitación en el ejercicio de las funciones desempeñadas por una autoridad pública y el respeto por los derechos fundamentales del administrado, así como la garantía de cumplimiento de las formas procedimentales previamente establecidas por el Legislador, eliminando de tajo el capricho de la Administración o particular que cumple funciones públicas. 2 Corte Constitucional.
Sentencia C-483 de 2008, M. P. Rodrigo Escobar Gil, Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil ocho (2008). 3 Corte Constitucional. Sentencia T-074 de 2025, M. P. Cristina Pardo Schlesinger, Bogotá, D.C., cuatro (04) de marzo de dos mil veinticinco (2025). Asunto: Impugnación Tutela Expediente nro. 23-001-33-33-008-2025-00060-01 5 Frente al derecho de petición el artículo 23 de la Constitución Nacional establece que toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. Dicho derecho ha sido desarrollado por la Ley 1755 de 2015 al sustituir los artículos 13 a 23 de la Ley 1437 de 2011 indicándose que, salvo norma especial, el término para responder las peticiones es de 15 días siguientes a su recepción, so pena de incurrir en sanción disciplinaria.
De igual manera, con relación a las peticiones de documentos y de información se establece que el término para dar respuesta es dentro de los 10 días siguientes a su recepción, con la consecuencia que, de no atenderse la petición dentro del término, la entidad no podrá negar la entrega de los documentos peticionados y deberá entregar las copias dentro de los tres (3) días siguientes al interesado.
Por su parte, sobre las peticiones a través de las cuales se eleva una consulta a las autoridades se fijó como término de respuesta 30 días siguientes a su recepción. Por su parte, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha determinado que el ejercicio de y materialización de dicho derecho comprende la formulación de la petición, la pronta resolución, la existencia de una respuesta de fondo y la notificación de la decisión al peticionario4.
En ese sentido para entender que se brindó una respuesta de fondo esta debe cumplir los siguientes parámetros: “(i) clara, esto es, inteligible y contentiva de argumentos de fácil comprensión; (ii) precisa, de manera que atienda directamente lo pedido sin reparar en información impertinente y sin incurrir en fórmulas evasivas o elusivas;
(iii) congruente, de suerte que abarque la materia objeto de la petición y sea conforme con lo solicitado; y (iv) consecuente con el trámite que se ha surtido, de manera que, si la respuesta se produce con motivo de un derecho de petición [formulado] dentro de un procedimiento del que conoce la autoridad de la cual el interesado requiere la información, no basta con ofrecer una respuesta como si se tratara de una petición aislada o [nueva], sino que, si resulta relevante, debe darse cuenta del trámite que se ha surtido y de las razones por las cuales la petición resulta o no procedente”5 (negritas propias del texto) 4) Caso concreto.
La Sala estudiará el primer problema jurídico planteado, el cual se recuerda en esta oportunidad: - Determinar la procedencia de la acción de tutela en el caso concreto. En el presente caso, la parte actora pretende que Protección S.A., resuelva de fondo la petición elevada a través de la página de la entidad, identificada con código V24D34980 de fecha 18-12-2024, cuyo objeto es la devolución de los saldos correspondientes a las cotizaciones que realizó en dicho fondo privado.
Ahora, el Juez de instancia declaró la improcedencia del amparo constitucional fundamentándose en que la actora cuenta con otras vías para la defensa de sus derechos, de las cuales no se ha desvirtuado la eficacia, tal como la jurisdicción ordinaria laboral, la cual adujo es la vía idónea y eficaz. Además, consideró que en el caso concreto no se advirtió ninguna circunstancia de vulnerabilidad a la accionante o la causación de un perjuicio irremediable.
Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia citada en el marco normativo de esta providencia, al estudiar la procedencia de la acción tutela frente a la devolución de saldos en el sistema general de seguridad social en pensiones hace referencia al elemento de la subsidiariedad, precisando que este medio de defensa inicialmente se torna improcedente para solicitar esa devolución, en tanto, subsisten otros medios de defensa, a menos que concurran algunos criterios de especial atención, tales como si se trata de un sujeto de especial protección constitucional; la forma en que el no pago de la prestación económica afectaría los derechos fundamentales y la actividad desplegada por el interesado para obtener su reconocimiento. 4 Pueden consultarse las sentencias T-230 de 2020;
T-202 de 2022 y T-051 de 2023 proferidas por la Corte Constitucional 5 Sentencia T-066 de 2024, Corte Constitucional Asunto: Impugnación Tutela Expediente nro. 23-001-33-33-008-2025-00060-01 6 Se tiene entonces que, para que se entienda satisfecho el elemento de subsidiariedad en relación con la procedencia de la acción de tutela frente a la devolución de saldos pensionales, debe acreditarse la concurrencia de los tres criterios citados.
En ese orden, la Sala considera que la accionante únicamente cumple con dos de los tres criterios referenciados, toda vez que, como puede apreciarse en las pruebas aportadas en el expediente, se trata de una persona que cuenta con 626 años de edad, por lo tanto, se satisface su calidad de adulto mayor -sujeto especial de protección constitucional-, por otro lado, presentó solicitudes ante la entidad accionada con el fin de que se le realice la devolución de los saldos correspondientes a las semanas que ha cotizado en Protección S.A.7, ante lo cual, la accionada dio respuesta a través del oficio de fecha 8 de mayo de 2024.
Así las cosas, la actora se enmarca dentro de dos de los tres criterios mencionados. Sin embargo, frente al segundo supuesto establecido por la Corte, la accionante no demostró como el no pago de la prestación económica pone en peligro sus derechos fundamentales, toda vez que, no acreditó encontrarse en una situación de vulnerabilidad económica, aunado a ello, en el expediente se advierte que mediante Resolución N° 0912 del 1 de junio del 2017 la Secretaría de Educación de Montería le habría reconocido y ordenado el pago de su pensión vitalicia de jubilación8.
En ese sentido, la Sala advierte que el no pago inmediato de la prestación económica solicitada en caso de que tuviera derecho a la misma, no provocaría una vulneración a los derechos fundamentales de la accionante, sumado al hecho de que en la respuesta emitida por Protección se le indica que los aportes con los que contaba en dicho fondo fueron remitidos al Fomag por ser esta la entidad que debe asumir el pago de la prestación a que tiene derecho.
Además, la Sala comparte el criterio del A quo con respecto a que no se avizora la ocurrencia de un perjuicio irremediable. En atención a lo anterior, al no verse visto superado el requisito de subsidiariedad, no se hace necesario estudiar el segundo problema jurídico planteado. Por lo que se procederá a confirmar la decisión de primera instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley Falla: Primero: Confirmar la sentencia de fecha 11 de marzo de 2025 emitida por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se declaró improcedente la presente acción, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
Segundo: Comuníquese el presente fallo a las partes. Tercero: En firme esta sentencia, remítase a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, conforme lo indican los artículos 86 de la C.N. y 31 del Decreto 2591 de 1991. Si la providencia se excluye de la revisión constitucional, archívese el expediente. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
Notifíquese y Cúmplase Los Honorables Magistrados, Luz Elena Petro Espitia Eduardo Javier Torralvo Negrete Nadia Patricia Benítez Vega 6 Archivo – 01Demanda, folio 18 7 Archivo – 01Demanda, folio 9 8 Archivo – 01Demanda, folio 22