1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicado: 73001-33-33-001-2022-00046-01 Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos. Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Rioblanco Apoderado: Aranzalez & Co abogados consultores y asociados S.A.S. Tema: Sentencia de segunda instancia. ASUNTO La Sala decide el recurso de apelación formulado por el municipio de Rioblanco en contra de la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Ibagué el 5 de septiembre 2023, por medio de la cual se amparó el derecho e interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda La parte actora en ejercicio de la acción popular, solicitó se ampararan los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, debido a que el municipio de Rioblanco no ha realizado la actualización necesaria de las edificaciones clasificadas como indispensables y de atención a la comunidad construidas sin los lineamientos de sismo resistencia. 1.2.
Hechos.1 Sucintamente los hechos que motivaron la presentación de la demanda son: El municipio de Rioblanco no ha realizado la actualización de las edificaciones que fueron construidas antes del 15 de julio de 2010, y que están clasificadas como edificaciones indispensables y de atención a la comunidad. A estas edificaciones se les debe de evaluar la vulnerabilidad sísmica, de acuerdo con los procedimientos consagrados en la Ley 400 de 1997.
Los criterios plasmados en la Ley 400 de 1997 y el reglamento NSR-10 deben seguirse para la evaluación de vulnerabilidad sísmica y así modificar o remodelar el sistema estructural de la edificación para que este en la capacidad de resistir 1 SAMAI expediente digital tribunal actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 1_ED_01PRIMERAINSTANCIAZ(.zip) NroActua 4, carpeta 15SubsanacionDeDemanda.pdf página 4 – 5. 2 temblores pequeños sin daño, temblores moderados sin daño estructural, pero con algún daño en elementos no estructurales y temblores fuertes sin colapso. 1.3.
Pretensiones. 2 Se declare que el municipio de Rioblanco vulneró los derechos e intereses colectivos a la seguridad pública y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, al no haber realizado la evaluación de vulnerabilidad sísmica, intervención o reforzamiento de las edificaciones indispensables y de atención a la comunidad, localizadas en zona de amenaza sísmica alta o intermedia, construidas antes del 15 de julio de 2010 por el municipio, departamento o la nación. Se ordene al municipio de Rioblanco que realice la evaluación de vulnerabilidad sísmica de las edificaciones indispensables y de atención a la comunidad, de que trata el título A, capítulo A.2.5 numerales A.2.5.1.1 grupo IV y A.2.5.1.2 grupo III el reglamento de construcción sismo resistente NSR-10 y demás normas concordantes.
Se ordene la adopción de medidas administrativas y operativas para la ejecución a corto plazo de los estudios de vulnerabilidad sísmica y la intervención de las edificaciones, de conformidad con los estudios de vulnerabilidad sísmica, para llevar a las estructuras al mismo nivel de seguridad sísmica equivalente al de una edificación nueva.
Se conforme el comité de verificación del fallo y se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandada. 1.4. Contestación de la demanda.3 El municipio de Rioblanco manifestó oposición a todas las pretensiones, argumentó que el ente territorial no vulnera los derechos colectivos en la infraestructura destinada a prestar servicios de salud, servicios de educación y seguridad debido a que el municipio no está certificado para prestar estos servicios, por esto el mantenimiento esta atribuido al departamento del Tolima y la Nación. Sostuvo que el accionante no aportó ninguna prueba que acredite la vulneración de los derechos colectivos por parte del ente territorial, mencionó el artículo 30 de la Ley 472 de 1998 para mencionar que corresponde al accionante la carga de la prueba, en consonancia con lo anterior, se refirió al artículo 167 del Código General del Proceso.
Alegó que no solo basta con mencionar las edificaciones indispensables o de atención a la comunidad que existen en el municipio, sino que es necesario determinar por lo menos cuales requieren proceso de actualización conforme lo establece el artículo 54 de la Ley 400 de 1997, ya que a partir de este criterio se determina si debe ser objeto de reforzamiento o no. Solicitó la integración del litisconsorcio necesario con el Departamento del Tolima, la Nación – Policía Nacional y Hospital Maria Inmaculada E.S.E. debido a que el municipio no está certificado en educación y en salud, según las competencias asignadas en la Ley 715 de 2001 debe ser la Nación – Policía Nacional y el 2 SAMAI expediente digital tribunal actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 1_ED_01PRIMERAINSTANCIAZ(.zip) NroActua 4, carpeta C01Principal documento 15SubsanacionDeDemanda.pdf página 5 – 6. 3 SAMAI expediente digital tribunal actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 1_ED_01PRIMERAINSTANCIAZ(.zip) NroActua 4, carpeta C01Principal documento 30ContestacionDemanda.pdf 3 departamento del Tolima quienes deben realizar las adecuaciones para cumplir con los requerimientos técnicos de sismo resistencia en las instalaciones en donde prestan estos servicios. 1.5.
Sentencia de primera instancia.4 A través de sentencia el 5 de septiembre de 2023 el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué amparó los derechos colectivos de la siguiente manera: “PRIMERO: Proteger el derecho e interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Ordenar al Municipio de Rioblanco que: 1. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación de esta sentencia, proceda a realizar las actuaciones administrativas, técnicas y presupuestales necesarias para que, si a la fecha no se ha hecho, se efectúe la evaluación de vulnerabilidad sísmica de las edificaciones en donde funcionan las dependencias a su cargo y que se clasifican como indispensables o de atención a la comunidad, tales como aquella donde funciona la Alcaldía Municipal, La biblioteca Municipal y la Casa de la Música, sin importar si aquellas son o no de su propiedad. 2.
Si con fundamento en el mencionado estudio fuere necesario realizar obras de rehabilitación y reforzamiento, la entidad demandada contará con un (1) año adicional para llevar a cabo la ejecución de las mismas, siempre y cuando la edificación sea de su propiedad; en caso que una de estas construcciones no lo sea y el propietario no realice las adecuaciones correspondientes, deberá adelantar todas actuaciones administrativas, técnicas y presupuestales necesarias para reubicar las dependencias que se consideren indispensables y de atención a la comunidad en edificaciones que cumplan con el nivel de seguridad sísmica equivalente al de una edificación nueva.
TERCERO: Declarar probada la falta de legitimación en la causa por pasiva del Municipio de Rioblanco, respecto de aquellas edificaciones indispensables y de atención a la comunidad que no corresponden a dependencias a su cargo.
CUARTO: Ordenar la integración de un comité de verificación del cumplimiento de esta sentencia que estará conformado por la parte actora, el alcalde del Municipio de Rioblanco y el Procurador Delegado ante este Despacho, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia QUINTO: Disponer que por secretaría se remita copia auténtica de esta sentencia con destino a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento al artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
SEXTO: Abstenerse de condenar en costas, por las razones expuestas en la parte motiva.” 4 SAMAI expediente digital juzgado, actuación expediente digital índice 94, descripción del documento 112_SENTENCIADEPRIMERAINSTANCIA(.pdf) NroActua 94. 4 La juez manifestó que se encontró probado en el proceso que el municipio de Rioblanco se encuentra ubicado en zona de amenaza sísmica alta y cuenta con distintas edificaciones que se clasifican como indispensables y de atención a la comunidad, muchas de ellas construidas antes de la entrada en vigencia de la Ley 400 de 1997, las cuales no cuentan con el estudio de vulnerabilidad sísmica ni las intervenciones y reforzamientos de que trata el artículo 54 de la mencionada ley.
Mencionó que se acreditó que algunas de las edificaciones indispensables y de atención a la comunidad no cuentan con el estudio de vulnerabilidad sísmica y/o las intervenciones y reforzamientos necesarios para lograr un nivel de seguridad sísmica equivalente al de una edificación nueva, consideró que existe una vulneración al derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente por parte del ente territorial, concluyó que las edificaciones indispensables y de atención a la comunidad que no corresponden a dependencias del municipio de Rioblanco no están sujetas a dichos estudios, debido a la falta de legitimación por pasiva de las entidades a las que pertenecen dichas edificaciones. 1.6.
Recurso de apelación. El municipio de Rioblanco formuló recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, por considerar que las órdenes dadas por la primera instancia no tienen en cuenta el principio de sostenibilidad fiscal, ya que se otorgó un plazo corto para tomar las medidas administrativas y operativas para llevar a cabo la intervención de las edificaciones.
Advirtió que para las obras públicas debe tenerse en cuenta la normatividad existente, así como la disponibilidad presupuestal, de modo que no se pueden desarrollar obras o estudios sin tener en cuenta la disponibilidad de recursos con que cuente el municipio, ya que esto va en contra del orden y detrimento fiscal, alegó que la orden de que el ente territorial tome la medidas administrativas y presupuestales necesarias para reubicar las dependencias que se consideren indispensables y de atención a la comunidad en edificaciones que cumplan con el nivel de seguridad sísmica equivalente al de una edificación nueva resulta onerosa y no tiene en cuenta la capacidad fiscal del municipio.
Mencionó el artículo 16 de la Ley 1695 de 2013 según el cual el juez al momento de proferir una sentencia que condene a un municipio o departamento, deberá tener en cuenta la capacidad fiscal de la entidad territorial para dar cumplimiento a lo ordenado. Citó algunos apartes de sentencias del Consejo de Estado de 2002 y del Tribunal Administrativo del Tolima para concluir que la acción popular no puede convertirse en un instrumento para ordenar a los representantes de los entes territoriales la ejecución de obras a cargo de sus presupuestos, sino que estos, dentro de sus facultades, son los que determinan las inversiones.
Reiteró que el accionante no logró probar la vulneración del municipio de Rioblanco de los derechos e intereses colectivos. 2. Consideraciones de la Sala 2.1. Competencia. El presente asunto es competencia de esta Corporación para resolver el recurso de apelación que fue interpuesto, conforme a lo establecido por los artículos 16 y 37 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con el artículo 153 del CPACA. 5 En virtud de los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso aplicables por remisión del artículo 37 de la Ley 472 de 1998 el juez se limitará a conocer y pronunciarse sobre los puntos o cuestiones a los cuales se refiere el recurso de apelación. 2.2.
Problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde determinar: - Si el municipio vulneró los derechos e intereses colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. - Luego deberá establecer si las medidas ordenadas por la primera instancia respetan o no el principio de sostenibilidad fiscal. 2.3.
Tesis de la sala. Se confirmará la sentencia de primera instancia por medio de la cual se amparó el derecho e interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, debido a que las edificaciones a cargo del municipio no cuentan con estudios de vulnerabilidad sísmica y al encontrase en una zona de amenaza sísmica alta, esto vulnera los derechos de seguridad y prevención de desastres previsibles.
Al estar acreditado que el municipio está situado en una zona de amenaza sísmica alta y que ninguna de las edificaciones a cargo del municipio cuenta con estudios de vulnerabilidad sísmica, es claro que se pueden prevenir daños y afectaciones tanto a las estructuras como a la comunidad desde antes de que suceda un evento sísmico, dentro de las funciones del municipio está la gestión de riesgo de desastres y velar por la protección de las personas en desarrollo de los fines esenciales del Estado, dado que la gestión de prevención del riesgo de desastres está en cabeza del municipio, este debe de iniciar los estudios a fin de determinar que edificaciones necesitan adecuaciones en su estructura para ser capaces de soportar sismos sin sufrir fracturas o daños y ejecutar las adecuaciones necesarias. 2.4.
Marco Normativo La titularidad para ejercer la acción popular, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 12 de la Ley 472 de 1998 está en cabeza de cualquier ciudadano, ya sea persona natural o jurídica, en general la puede activar cualquier ciudadano que crea que los derechos e intereses colectivos le están siendo vulnerados. El ejercicio de las acciones populares busca proteger los derechos e intereses colectivos de aquellas actividades que ocasionen perjuicios a amplios sectores de la comunidad, por ello el único requisito es evidenciar la amenaza o violación por parte de cualquier persona y/o autoridad.
El interés colectivo se configura, como un interés que pertenece a todos y cada uno de los miembros de una colectividad determinada, el cual se concreta a través de su participación activa ante la administración de justicia, en demanda de su protección. Ahora bien, al momento de decidir sobre una acción popular, debe establecerse si existe uno o varios derechos o intereses con la connotación de colectivos, vulnerados o amenazados, quién es el responsable o responsables, y cuál es la mejor manera de conjurar el peligro o hacer cesar el menoscabo.
Es decir, que al abordar el estudio de las acciones populares, lo que primero debe establecerse, es 6 si está de por medio algún derecho colectivo amenazado o conculcado y luego si se entrar a analizar si las partes vinculadas al proceso son las responsables de estas transgresiones, para determinar posteriormente su amparo5 El artículo 88 de la Constitución Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, en el artículo 2º prevé que las acciones populares son el mecanismo de protección de los derechos e intereses colectivos definidos en el artículo 4º de la misma ley y que éstas se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos consagrados por la Constitución y la ley, o para restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible, y según el artículo 9º ibídem, proceden contra toda acción u omisión de las autoridades o particulares que hayan violado o amenacen violar tales derechos.
Conforme a la jurisprudencia, requieren que se verifiquen los siguientes supuestos sustanciales: a) una acción u omisión de la parte demandada; b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, distinto de aquel que proviene de todo riesgo normal generado por la actividad humana; y, c) una relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses.
Estos supuestos deben ser debidamente acreditados en el proceso, en la medida en que en este se aplica el principio de la carga de la prueba, en concordancia con lo reglado en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998. Sobre el particular la Corte Constitucional ha manifestado lo siguiente6: “Los intereses difusos y colectivos, protegidos por las acciones populares, hacen referencia a derechos o bienes indivisibles, o supraindividuales, que se caracterizan por el hecho de que se proyectan de manera unitaria a toda una colectividad, sin que una persona pueda ser excluida de su goce por otras personas.
Estos derechos e intereses colectivos se asemejan entonces, mutatis mutandi, al concepto de “bien público”, que ha sido profusamente estudiado y debatido en la literatura económica, en la medida en que los intereses colectivos y los bienes públicos tienden a caracterizarse porque en ellos no existe rivalidad en el consumo y se aplica el principio de no exclusión. Esto significa que el hecho de que una persona goce del bien no impide que otros puedan gozar del mismo (ausencia de rivalidad en el consumo), y por ende el goce de ese bien por otras personas no disminuye su disponibilidad.
Y de otro lado, esos bienes se caracterizan porque se producen o salvaguardan para todos o no se producen o salvaguardan para nadie, ya que no es posible o no es razonable excluir potenciales usuarios o consumidores (principio de no exclusión). Por consiguiente, si el bien público o el interés colectivo se encuentran en buen 5 Sentencia C-569 De 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. 6 Sentencia C-569 De 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. 7 estado, todos los miembros de la colectividad pueden gozar de ellos en forma semejante; en cambio, una afectación del bien público o del interés colectivo tiene impacto sobre toda la comunidad, pues todos se ven afectados por ese deterioro…Por todas las anteriores razones, los intereses o derechos difusos o colectivos son supraindividuales e indivisibles y exigen una conceptualización y un tratamiento procesal unitario y común, pues la indivisibilidad del objeto implica que la solución de un eventual litigio sea idéntica para todos.” De acuerdo con lo anterior, es posible concluir que este tipo de acción tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, entendidos éstos como los derechos o bienes indivisibles, o supraindividuales, que se caracterizan por el hecho de que se proyectan de manera unitaria a toda una colectividad, sin que una persona pueda ser excluida de su goce por otras personas, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro, agravio o daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares que actúen en desarrollo de funciones administrativas.
Los derechos e intereses colectivos susceptibles de esta acción son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Política, las leyes y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia y los mencionados a título enunciativo por el artículo 4 de la ley 472 de 1998. 2.5. Derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles Este derecho tiene origen en el artículo 2 de la Constitución política en el cual el legislador establece los fines esenciales del Estado, la relevancia de la actividad preventiva en el Estado Social de Derecho tiene sustento en que el bienestar social debe lograse a través del despliegue de conductas que amortigüen las trasgresiones o amenazas de los bienes jurídicos superiores de las personas.
Por ello, se le atribuye al Estado el deber de proveer a los habitantes de los mecanismos e instrumentos para que aquellos hechos riesgosos puedan ser controlados de manera eficiente y eficaz, para esto se debe realizar la gestión del riesgo de desastres, según la Ley 1523 de 2012 esta define la gestión como el conjunto de estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.
Sobre el particular el Consejo de Estado ha manifestado que el derecho colectivo está orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, además busca garantizar por vía de la reacción de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas, en procura por la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio.
En virtud de esto los entes territoriales deben adoptar las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación. 2.6. Competencia de los municipios en gestión en la prevención de desastres. 8 De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de la Constitución Política, el Estado colombiano se define como una República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, en la cual las autoridades están instituidas para proteger a todas las personas en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, así en los artículos 311 y 313 se determinó que al municipio le corresponde ordenar el desarrollo de su jurisdicción, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes, y a los concejos municipales como los encargados de reglamentar el uso del suelo.
Así la gestión del riesgo de desastres se empieza a ver en la Ley 9 de 1989 cuando el legislador fijó que, dentro de los planes de desarrollo municipal, la reserva de tierras para la reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo y la posibilidad de expropiación de tierras con esa finalidad, para lo cual, los alcaldes deben levantar un inventario sobre los asentamientos que se encuentren en alto riesgo, y tomar las medidas de precaución y de reubicación. Así aunque no se hablaba de la gestión de riesgo en la prevención de desastres el legislador ya lo había previsto, posteriormente la Ley 388 de 1997 en el artículo 1° complementó lo referente a la gestión del riesgo y la prevención de desastres, dejando dentro de los objetivos de la misma “el establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes (…) Garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del espacio público, así como por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres.” (subrayado y negrita fuera del texto original).
Así el literal D del artículo 10 contenido en la Ley 388 de 1997 prevé la necesidad de que los municipios establezcan dentro de los Planes de Ordenamiento Territorial políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales, en especial en lo que a la zona urbana y su expansión se refiere, posteriormente la Ley 715 de 2001 en el artículo 76 fijó las competencias de los municipios en prevención y atención de desastres dentro de los cuales se encuentra prevenir y atender los desastres en su jurisdicción, y adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos.
La Ley 1523 de 2012 asigna en el artículo 14 la responsabilidad de los municipios en el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, el Consejo de Estado ha sido claro al pronunciarse sobre esto en providencia del 17 de octubre de 2024.7 2.7. Normativa sobre edificaciones sismo resistentes. La Ley 400 de 1997 establece los criterios y requisitos mínimos para el diseño, construcción y supervisión técnica de edificaciones nuevas, así como de aquellas indispensables para la recuperación de la comunidad con posterioridad a la 7 Consejo de Estado.
Sentencia 050012333000202300646-02. M.P Hernando Sánchez Sánchez. 9 ocurrencia de un sismo, que puedan verse sometidas a fuerzas sísmicas y otras fuerzas impuestas por la naturaleza o el uso, con el fin de que sean capaces de resistirlas, incrementar su resistencia a los efectos que éstas producen, reducir a un mínimo el riesgo de la pérdida de vidas humanas, y defender en lo posible el patrimonio del Estado y de los ciudadanos. El parágrafo del artículo 1° explica que una edificación que sea construida siguiendo los parámetros y requisitos consagrados en las normas técnicas de sismo resistencia debe ser capaz de resistir, además de las fuerzas que le impone su uso, temblores de poca intensidad sin daño, temblores moderados sin daño estructural, pero posiblemente con algún daño en elementos no estructurales y un temblor fuerte con daños a elementos estructurales y no estructurales, pero sin colapso.
La Ley en el artículo 54 prevé la actualización de edificaciones clasificadas como indispensables y de atención a la comunidad, que se encuentren en zonas de amenaza sísmica alta e intermedia, a dichas edificaciones se les debe evaluar su vulnerabilidad sísmica, de acuerdo con los procedimientos establecidos tanto en la NSR-10 como en la Ley 400 de 1997.
Dentro de esta normativa el legislador definió las edificaciones indispensables y las edificaciones de atención a la comunidad, de esta forma, las edificaciones indispensables son aquellas edificaciones de atención a la comunidad que deben funcionar durante y después de un sismo, cuya operación no puede ser trasladada rápidamente a un lugar alterno, tales como hospitales de niveles de complejidad 2 y 3, centrales de operación y control de líneas vitales, por otro lado, las edificaciones de atención a la comunidad son aquellas necesarias para atender emergencia, preservar la salud y la seguridad de las personas, tales como cuarteles de bomberos, policía y fuerzas militares, instalaciones de salud, sedes de organismos operativos de emergencia, etc.
La normativa NSR-10 que fue adoptada por medio de Decreto 926 de 2010 y posteriormente modificada por el Decreto 092 de 2011, define de manera más detallada en el literal A.2.5 el coeficiente de importancia, dentro del cual están las edificaciones indispensables, en esta categoría están las clínicas, hospitales, centros de salud, edificaciones donde operen aeropuertos, sistemas masivos de transporte, centrales telefónicas, de telecomunicación y de radiodifusión, edificaciones de centrales de operación y control de líneas vitales de energía eléctrica, agua, combustibles, información y transporte de personas y productos.
Así mismo define en detalle las edificaciones de atención a la comunidad dentro de las cuales hace mención de estaciones de bomberos, defensa civil, policía, cuarteles de las fuerzas armadas, y sedes de las oficinas de prevención y atención de desastres, garajes de vehículos de emergencia, estructuras y equipos de centros de atención de emergencias, guarderías, escuelas, colegios, universidades y otros centros de enseñanza. 3.
Caso concreto La parte actora en ejercicio de la acción popular solicitó la protección de los derechos e intereses a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, debido a que el municipio de Rioblanco no ha realizado la actualización necesaria a las edificaciones construidas con anterioridad al 15 de julio de 2010 y que se encuentran clasificadas como indispensables y de atención a la comunidad. 10 La juez de primera instancia consideró que el ente territorial vulneró lo derechos e intereses colectivos ya que el municipio se encuentra ubicado en una zona de amenaza sísmica alta y cuenta con distintas edificaciones que se clasifican como indispensables y de atención a la comunidad, que fueron construidas antes de la entrada en vigencia de la Ley 400 de 1997, dichas edificaciones no cuentan con los estudios de vulnerabilidad sísmica ni las intervenciones y reforzamientos de los que trata el artículo 54 de la Ley precitada.
El municipio inconforme con la decisión interpuso recurso de apelación argumentando que esta decisión y los tiempos tan cortos para llevar a cabo acciones administrativas y operativas generaban un desequilibrio fiscal, dado que el ente territorial no cuenta con los recursos para realizar dichas acciones, agregó que para llevar a cabo obras públicas se debe tener en cuenta la disponibilidad presupuestal y adicionalmente la imposición de estas medidas transgrede el principio de sostenibilidad fiscal.
Está acreditado que el municipio se encuentra en una zona de amenaza sísmica alta de acuerdo con el reglamento colombiano sismo resistente SNR-10, debido a la competencia del municipio en la gestión del riesgo de desastres este debe realizar acciones preventivas relacionadas con la actualización de las edificaciones que no cumplen con los requisitos de sismo resistencia tal como lo indica el artículo 53 y articulo 54 de la Ley 400 de 1997, precaviendo afectaciones a la comunidad ya que se trata de edificaciones indispensables y de atención a la comunidad las cuales deben funcionar durante y después de un sismo.
Por ello en cumplimiento de los fines esenciales del Estado, el municipio debe realizar las acciones necesarias para evitar un daño a las personas en caso de ocurrencia de un sismo ya que esto representa la efectiva aplicación del artículo 2 de la Constitución que las autoridades están instituidas para proteger a todas las personas en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, así las cosas, al municipio le corresponde en virtud del artículo 311 de la Constitución construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.
Ante las situaciones de vulnerabilidad por las condiciones del suelo, sismos y emergencias relacionadas con alteraciones del terreno o desastres naturales, el Estado ha promovido un sistema, el cual tiene como objetivo crear una política pública sólida para la identificación y evacuación de tales zonas, con miras a garantizar los derechos y los bienes de sus habitantes.
La gestión del riesgo de desastres está en cabeza de las autoridades, ya que es una labor mancomunada y que se nutre en la medida en que se articulen acciones desde todos los ámbitos de la sociedad, en concordancia con esto el artículo 2 de la Ley 1523 de 2012 establece que “la gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano”.
El artículo 14 de la Ley antes mencionada dispone que los alcaldes son jefes de la administración local que representan al Sistema Nacional en el el municipio, así mismo es el encargado de actuar como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción, seguidamente el parágrafo dispone que se deberán integrar dentro de la planificación local acciones estratégicas y prioritarias en la gestión del riesgo de desastres. 11 Dicho lo anterior dentro de las edificaciones indispensables y de atención al público del municipio de Rioblanco ninguna cuenta con estudios de vulnerabilidad sísmica y fueron construidos sin seguir los requerimientos técnicos de sismo resistencia, así el municipio si vulneró los derechos e intereses colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, debido a que conocía que estas edificaciones no tienen estructuras sismo resistentes, lo cual pone en riesgo a la población, desconociendo la función asignada en la gestión del riesgo de desastres y la protección que debe brindar a la población. El segundo punto del recurso de apelación menciona que las medidas ordenadas causan desequilibrio fiscal ya que el tiempo para su ejecución es corto, además refiere que el municipio no cuenta con los recursos para desarrollar estas labores, esta afirmación no es de recibo, pues se advierte que la carencia de recursos no es una excusa para no desarrollar las actividades preventivas, más si se tiene en cuenta que dentro de la competencias y funciones asignadas por la Ley en la gestión del riesgo de desastres son claras, se advierte que esta labor no solo consisten en recursos económicos propios, sino que va de la mano con realizar labores de articulación y coordinación a nivel departamental y nacional, el Consejo de Estado 8en la sección primera se ha pronunciado frente al tópico para dejar claro que los entes municipales cuentan con competencias específicas en la prevención y atención de desastres, las cuales pueden ser financiadas con recursos propios, del Sistema General de Participaciones o de otros recursos.
Se reitera también la posición del Consejo de Estado9 sobre el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, según el cual se debe hacer aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad ya que por medio de ellos se cumplen de forma eficiente los fines, cometidos y metas estatales, de manera que los diferentes niveles de la administración deben mantener una comunicación constante y una planificación conjunta en el ejercicio de sus funciones.
Por lo que los municipios deben mantener comunicación constante con los diferentes entes departamentales y nacionales en busca de prevenir en conjunto las posibles afectaciones. Conforme a lo mencionado, se exhorta a realizar las accciones necesarias ante el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, ya que si bien, puede que el municipio no cuente con todos los recursos, esto no es óbice para que no se desarrollen los estudios de vulnerabilidad sísmica ni las adecuaciones en las edificaciones, contrariamente, ante esto se reitera que es necesaria la gestión administrativa y la aplicación del principio de coordinación administrativa para buscar la mejor estrategia que conlleve al desarrollo de los estudios de vulnerabilidad sísmica de las edificaciones y su posterior adecuación. 3.1.
Costas De acuerdo con lo establecido en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el artículo 365 del Código General del Proceso, al no prosperar los argumentos plasmados en el recurso de apelación se condena al apelante el pago de costas y agencias en derecho, las cuales serán fijadas por el juez de primera instancia, siguiendo el criterio fijado por el Consejo de Estado en decisión proferida el 17 de junio de este año.10 8 Consejo de Estado sentencia 050012333000202300646-02 del 17 de octubre de 2024.
M.P Hernando Sánchez Sánchez 9 Consejo de Estado sentencia 050012333000202300646-02 del 17 de octubre de 2024. M.P Hernando Sánchez Sánchez 10 Consejo de Estado sentencia 25000-23-36-000-2019-00712-01 del 17 de junio de 2024 M.P Fredy Ibarra Martínez. 12 En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia emitida el 5 de septiembre de 2023 por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Ibagué.
SEGUNDO: Condenar al apelante en costas y agencias en derecho, las cuales serán fijadas por el juez de primera instancia de acuerdo con lo expuesto.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, se devolverá el expediente al Juzgado de origen, y se harán las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Los Magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx