1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicado: 73001-33-33-007-2022-00022-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento de derecho Demandantes: Martha Ciley Hernández Peña Apoderado: Yohan Alberto Reyes Rosas Demandado: Departamento del Tolima Apoderado: Juan Pablo Suarez Medina Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG Apoderado: Luz Marina Cubaque Carbajal Tema: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías ASUNTO Decidir los recursos de apelación interpuestos por las autoridades demandadas contra la sentencia emitida el 18 de junio de 2024 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Oral de Ibagué, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda La señora Martha Ciley Hernández Peña1, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG, la Fiduprevisora S.A. y el Departamento del Tolima – Secretaría de Educación y Cultura, solicitando que se acojan las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.1.
Pretensiones Se declare la nulidad del acto administrativo ficto o presunto configurado por la falta de respuesta a la petición presentada el 22 de enero de 2021 ante la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, mediante la cual se solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
Se declare la nulidad del acto administrativo ficto o presunto configurado por la falta de respuesta a la petición presentada el 11 de febrero de 2021 ante el Departamento del Tolima, mediante la cual se solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006. 1 A través de apoderado. 2 Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio 20211090780351 del 12 de abril de 2021, expedido por la Fiduprevisora S.A., mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
Se reconozca, liquide y pague la sanción moratoria derivada de la falta de pago oportuno del valor reconocido por concepto de cesantías a través de la Resolución No. 1259 del 12 de marzo de 2020. Como consecuencia de las declaraciones anteriores y a título de restablecimiento del derecho, se condene a las entidades demandadas a reconocer, liquidar y pagar la sanción moratoria establecida en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, originada de la mora en el pago del valor reconocido por cesantías en la Resolución No. 1259 del 12 de marzo de 2020, causada entre el 21 de mayo de 2020, día siguiente al vencimiento del plazo de 70 días para su pago, y el 30 de noviembre de 2020, fecha en que finalmente se efectuó el pago.
Se condene a las entidades demandadas a indexar el valor de la sanción desde la fecha de pago de las cesantías hasta el momento en que se realice el pago efectivo de la sanción moratoria. Se condene a las entidades demandadas a reconocer, liquidar y pagar los intereses de mora sobre las sumas adeudadas, conforme a lo establecido en el artículo 192 del CPACA.
Se condene a las entidades demandadas a dar estricto cumplimiento a la sentencia, en los términos dispuestos por los artículos 189 y 192 del CPACA. Se condene en costas a las entidades demandadas, conforme a lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA y en las disposiciones aplicables del CGP. 1.1.2. Hechos Sucintamente, las circunstancias fácticas que fundamentan las pretensiones de la demanda son las siguientes: La señora Martha Ciley Hernández Peña, docente al servicio del Departamento del Tolima, presentó el 10 de febrero de 2020 solicitud para el reconocimiento y pago de sus cesantías.
Mediante la Resolución No. 1259 del 12 de marzo de 2020, se le reconoció dicha prestación. Las cesantías fueron pagadas el 30 de noviembre de 2020. El 22 de enero de 2021, radicó ante la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduprevisora S.A. solicitudes de reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, derivada del pago tardío de las cesantías reconocidas en la Resolución No. 1259.
Esta solicitud fue negada: la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio mediante acto ficto, y la Fiduprevisora S.A. a través del Oficio 20211090780351 del 12 de abril de 2021. 3 El 11 de febrero de 2021, radicó una petición similar ante el Departamento del Tolima, solicitando el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago extemporáneo de sus cesantías.
Esta solicitud también fue negada mediante acto ficto. 1.2. Contestación de la demanda 1.2.1. Nación – Ministerio de Educación – FOMAG Manifiesto oposición a las pretensiones de la demanda, argumentando que, conforme a lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 1955 del 25 de mayo de 2019 (Plan Nacional de Desarrollo), el reconocimiento y pago de la sanción moratoria corresponde exclusivamente al ente territorial.
Señaló que, dado que la resolución que reconoció las cesantías al docente demandante fue expedida fuera del tiempo establecido, dicha actuación es imputable únicamente al ente territorial y no al FOMAG. Sostuvo que, desde la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, el trámite para el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los docentes está exclusivamente a cargo de dos entidades específicas: las Secretarías de Educación, responsables de expedir el acto administrativo que reconoce la prestación, y la sociedad fiduciaria Fiduprevisora S.A., encargada legal y contractualmente del pago de la prestación. Indicó que, en este contexto, las disposiciones de los artículos 57 y 336 de la Ley 1955 de 2019 derogaron las normas contenidas en el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, que había sido reglamentado por el Decreto 2831 de 2005 y que hoy resulta inaplicable en virtud de la sentencia de unificación del Consejo de Estado.
Agregó que dado que el artículo 56 de la Ley 962 confería a la entidad fiduciaria la facultad de revisar y aprobar las cesantías reconocidas por el ente territorial, esta facultad ya no existe, y actualmente, las entidades territoriales son las únicas responsables de reconocer y liquidar las prestaciones sociales de los docentes afiliados al FOMAG, mientras que este último se limita exclusivamente a efectuar el pago. 1.2.2.
Fiduprevisora S.A. Igualmente, expresó oposición a las pretensiones de la demanda, alegando falta de legitimación en la causa por pasiva. Argumentó que, conforme a lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, la entidad responsable de realizar el pago de las cesantías a los docentes afiliados al FOMAG es esta última, y no la Fiduprevisora S.A. Explicó que la Fiduprevisora actúa únicamente como vocera y administradora del FOMAG, en virtud de un contrato mercantil, lo que no implica que los recursos propios de la fiduciaria y el patrimonio del fondo sean equivalentes ni compartidos.
En relación con el caso concreto, indicó que las cesantías de la docente fueron pagadas dentro del término de 45 días contados desde la recepción, por parte de la fiduciaria, del acto administrativo que ordenaba el pago. Precisó que la resolución que reconoció las cesantías fue radicada por la Secretaría de Educación el 23 de septiembre de 2020, y las cesantías fueron puestas a disposición de la docente el 25 de noviembre de 2020, cumpliendo así con los plazos establecidos para dicho trámite. 1.2.3.
Departamento del Tolima 4 Contestó extemporáneamente la demanda. 1.3. Sentencia de primera instancia El Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, en sentencia proferida el 18 de junio de 2024, resolvió lo siguiente en relación con el asunto objeto de este proceso: “PRIMERO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo ficto o presunto derivado de la petición formulada ante el Departamento del Tolima el 11 de febrero de 2021, y mediante el cual se negó a la señora MARTHA CILEY HERNÁNDEZ PEÑA, el reconocimiento y pago de la sanción moratoria consagrada en la Ley 1071 de 2006, como consecuencia del pago tardío de sus cesantías, con base en los argumentos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, CONDÉNESE al DEPARTAMENTO DEL TOLIMA a reconocer y pagar a favor de la señora MARTHA CILEY HERNÁNDEZ PEÑA, lo siguiente: i) un día de salario por cada día de retardo en el pago de cesantías parciales solicitadas el 10 de febrero de 2020, contados a partir del 23 de mayo de 2020 y hasta el 20 de noviembre de 2020, equivalente 182 días de salario que ascienden a la suma de VEINTIDÓS MILLONES CUATROCIENTOS TREINTA Y SEIS MIL CIENTO SETENTA Y SIETE PESOS M/CTE ($22.436.177), conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia; ii) la indexación sobre la anterior suma de dinero, a partir del 22 de noviembre de 2020 hasta la ejecutoria de la sentencia, en los términos del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, y iii) intereses sobre la suma reconocida, a partir del día siguiente de la ejecutoría de la sentencia, según lo dispuesto en los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011.
TERCERO: Condenar en costas en esta instancia a la Entidad demandada. Por secretaría procédase a su liquidación, para ello se fijan como agencias en derecho a cargo del DEPARTAMENTO DEL TOLIMA, el equivalente al cuatro por ciento (4%) del valor reconocido a la demandante, conforme a lo dispuesto en el Acuerdo No. PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016, proferido por la Presidencia del Consejo Superior de la Judicatura.
(…)” Para adoptar las decisiones señaladas, la autoridad judicial determinó que se acreditó lo siguiente: la señora Martha Ciley Hernández Peña, docente al servicio del Departamento del Tolima, presentó el 10 de febrero de 2020 una solicitud de pago de cesantías parciales, las cuales fueron reconocidas mediante la Resolución No. 1259 del 12 de marzo de 2020, y su valor fue cancelado el 21 de noviembre de 2020.
Precisó que la Entidad Territorial disponía de un plazo de quince (15) días hábiles, contados a partir del día siguiente a la radicación de la solicitud, para expedir el acto administrativo que reconociera la prestación, por lo que, al haberse radicado la solicitud el 10 de febrero de 2020, el plazo vencía el 2 de marzo de 2020, pero dicho acto fue expedido de manera extemporánea el 12 de marzo de 2020. 5 Asimismo, sostuvo que cuando el acto de reconocimiento de una prestación es expedido de forma tardía, debe considerarse no solo el término para su expedición, sino también los diez (10) días hábiles correspondientes a su ejecutoria, que vencieron el 16 de marzo de 2020, y a partir de esa fecha debían contarse los cuarenta y cinco (45) días hábiles establecidos para que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio efectuara el pago, término que venció el 22 de mayo de 2020; no obstante, las cesantías fueron puestas a disposición de la docente el 21 de noviembre de 2020, generándose un retraso de 182 días.
En cuanto a la responsabilidad por el pago de la sanción moratoria, la juez señaló que la Ley 1955 de 2019, vigente desde el 25 de mayo de ese año, dispuso que corresponde al ente territorial asumir dicha sanción en casos donde el retraso en el pago de las cesantías se origine por incumplimientos en los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago por parte de la Secretaría de Educación Territorial – en este caso, el Departamento del Tolima – al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Con base en lo anterior, concluyó que la mora se generó con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, debido al incumplimiento del Departamento del Tolima en los plazos para la expedición y entrega del acto administrativo de reconocimiento de cesantías parciales al FOMAG, conforme consta en la Resolución No. 1259 del 12 de marzo de 2020 y en la hoja de revisión obrante en el expediente administrativo, por tanto, corresponde a la Entidad Territorial asumir el pago de la sanción moratoria. 1.4.
Recurso de apelación El Departamento del Tolima presentó recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, argumentando que no es responsable del pago de las cesantías definitivas o parciales de los docentes nacionales o nacionalizados, ya que esta responsabilidad corresponde al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Destacó que los actos relacionados con el reconocimiento y pago de las cesantías no son expedidos por el Departamento del Tolima, sino por el representante del Ministerio de Educación Nacional, específicamente el Secretario de Educación Departamental, quien actúa en delegación del Ministerio y no en representación del Departamento del Tolima.
Aseguró que la Secretaría de Educación Departamental, al realizar el reconocimiento de cesantías, lo hace en ejercicio de una función delegada por el Ministerio de Educación Nacional, sin autonomía para reconocer derechos o prestaciones de manera propia. Adujo que, si bien la Ley 1955 de 2019 establece que la entidad es responsable por la sanción moratoria derivada del retraso en la expedición del acto administrativo para el reconocimiento y pago de cesantías, precisó que corresponde al docente reclamar dicha sanción ante la autoridad responsable de la mora.
Señaló que, en este caso, la demandante no agotó la reclamación administrativa ante el Departamento del Tolima, sino ante la Secretaría de Educación Departamental, autoridad que no tiene competencia para reconocer derechos ni imponer sanciones en nombre de la entidad territorial. Dado que no se agotó la reclamación administrativa ante el Departamento del Tolima, pidió la revocatoria de cualquier orden en su contra y la exoneración de responsabilidad a esta entidad.
En relación con la emergencia sanitaria por el COVID-19, advirtió que conforme a la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, se declaró el estado de emergencia 6 sanitaria hasta el 30 de mayo de 2020, prorrogado hasta 2022, y que el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 estableció un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, extendido por otros decretos.
Además, señaló que el Decreto Legislativo 491 de 2020 autorizó la suspensión de los términos administrativos y jurisdiccionales mientras perdurara la emergencia sanitaria. Comentó que la Gobernación del Tolima, en cumplimiento de estas disposiciones, suspendió los términos administrativos mediante el Decreto 0296 del 17 de marzo de 2020, levantando dicha suspensión con el Decreto 0443 del 6 de abril de 2021, por lo que los términos estuvieron suspendidos desde el 17 de marzo de 2020 hasta el 6 de abril de 2021 (sic).
En cuanto a la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías parciales presentada por la demandante el 10 de febrero de 2020, explicó que la Secretaría de Educación del Tolima expidió la resolución correspondiente el 12 de marzo de 2020, así que los 70 días hábiles a partir del 10 de febrero de 2020 vencieron el 22 de mayo de 2020, por lo que la sanción moratoria se habría generado a partir del 23 de mayo de 2020, sin embargo, debido a la suspensión de términos desde el 17 de marzo de 2020 hasta el 30 de junio de 2022 (sic), los términos de la solicitud fueron interrumpidos.
Aseguró que el pago de las cesantías se realizó el 21 de noviembre de 2020, por lo que, los 70 días hábiles iniciales, sin suspensión de términos, se contaron desde el 10 de febrero hasta el 22 de mayo de 2020, mientras que los 70 días hábiles con suspensión de términos comenzaron el 10 de febrero y terminaron el 16 de marzo de 2020. Finalmente, enfatizó que no se configuró la sanción moratoria debido al pago realizado en noviembre de 2020, pues, ante la no convalidación de la suspensión de términos por parte del juez, argumentó que dicha suspensión fue respaldada por normativas nacionales en respuesta a una emergencia sanitaria mundial, lo que justifica las medidas adoptadas.
Citó la sentencia C-242 de 2020 de la Corte Constitucional, que establece que la suspensión de términos no genera la aplicación de la sanción moratoria. Además, añadió que la indexación de las cesantías, conforme a la Ley 91 de 1989 y el Decreto 1075 de 2015, debe ser asumida por la Nación – Ministerio de Educación - FOMAG, dada la suspensión de términos adoptada en nombre del fondo, entidad responsable del reconocimiento y pago de las cesantías de los docentes.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad a lo establecido en el artículo 153 del CPACA, según el cual los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.
De otro modo, esta Sala se ceñirá a lo reglado en el artículo 328 del CGP, por remisión del artículo 306 del CPACA; en cuanto a que se hará pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 7 2.2. Procedibilidad del recurso de apelación De acuerdo con el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, las sentencias de primera instancia son apelables, situación que se observa en el presente caso. 2.3.
Problema jurídico De acuerdo con los recursos de apelación, la Sala deberá determinar el período en el que se generó la sanción por el retraso en el pago de las cesantías al demandante, así como la autoridad responsable de asumir dicha penalidad. Sin embargo, antes de ello, será necesario verificar si la reclamación administrativa relacionada con la sanción se presentó de manera adecuada ante las autoridades demandadas.
Esto, considerando que con la expedición del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, la responsabilidad de las entidades involucradas en el proceso de reconocimiento y pago de cesantías a los docentes se tornó individual y divisible, lo que implica que la reclamación administrativa debe radicarse por separado ante el ente territorial y el fondo correspondiente. 2.3.1.
Tesis de la Sala La decisión de primera instancia será modificada en lo relacionado con el periodo de causación de la sanción moratoria, ya que no se consideró la suspensión de términos ocasionada por la emergencia sanitaria derivada del COVID-19 en 2020. En este contexto, el monto de la prestación será indexado conforme a lo dispuesto en la sentencia C-242 de 2020.
Dado que la demandante solicitó el pago de cesantías el 10 de febrero de 2020 y estas se reconocieron mediante la Resolución No. 1259 del 12 de marzo de 2020, se configuró el incumplimiento que habilita el cálculo de la sanción moratoria a partir de los 70 días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud, es decir, desde el 22 de mayo de 2020.
Sin embargo, debido a la suspensión de términos entre el 17 de marzo y el 10 de julio de 2020, el plazo de 70 días hábiles venció el 16 de septiembre de 2020. En términos generales, sin considerar la suspensión, dicho periodo habría transcurrido entre el 11 de febrero y el 22 de mayo de 2020. No obstante, al aplicar la suspensión, el cómputo inició el 11 de febrero de 2020, se interrumpió entre el 17 de marzo y el 10 de julio, se reanudó el 13 de julio y culminó el 16 de septiembre de 2020.
Por lo tanto, las cesantías reconocidas deben ser indexadas desde el 23 de mayo hasta el 16 de septiembre de 2020. Dado que estas fueron canceladas hasta el 21 de noviembre de 2020, se concluye que, entre el 17 de septiembre y el 20 de noviembre de 2020, se configuró la mora en el pago de la prestación. En lo demás, se confirmará la decisión recurrida, ya que en el proceso está acreditado que fue la entidad territorial la que incumplió los plazos de radicación del acto de reconocimiento de la prestación para pago.
En relación con la reclamación administrativa contra las autoridades demandadas, se constató que efectivamente se cumplió con este requisito. 2.4. Análisis de la Sala 2.4.1. Hechos probados De conformidad con el material probatorio recaudado en el proceso, aportado oportunamente por las partes y que en ningún momento fue desconocido ni tachado, se encuentra acreditado lo siguiente: 8 - La señora Martha Ciley Hernández Peña, docente al servicio del Departamento del Tolima, solicitó el pago de cesantías parciales el 10 de febrero de 2020.2 - Mediante la Resolución No. 1259 del 12 de marzo de 2020, se reconoció la prestación,3 acto que fue notificado el 4 de septiembre de 2020.4 - Según la hoja de revisión, el acto de reconocimiento de las cesantías fue remitido a la fiduciaria para su pago el 23 de septiembre de 2020, quedando el monto correspondiente a disposición de la beneficiaria el 21 de noviembre de 2020.5 - El 22 de enero de 2021, la docente presentó una reclamación administrativa ante la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG, a través del Sistema de Atención al Ciudadano, solicitando el pago de la sanción moratoria por el retraso en el pago de las cesantías reconocida mediante la Resolución 1259,6 la cual denegada mediante acto ficto. - En esa misma fecha, radicó solicitud ante la Fiduciaria La Previsora S.A., también dirigida al pago de la sanción moratoria por el retraso en sus cesantías,7 petición que fue negada mediante el Oficio 20211090780351 del 12 de abril de 2021.8 - Posteriormente, el 11 de febrero de 2021, con el radicado 2021E07736PQRSD, requirió al Departamento del Tolima el pago de la sanción moratoria por el retraso en el pago de sus cesantías,9 que igualmente fue negada mediante acto ficto. 2.4.2.
Marco normativo 2.4.2.1. Sanción por mora en el pago de cesantías - docentes El Consejo de Estado10, en sentencia de unificación, definió que a los docentes oficiales les son aplicables, en materia de sanción moratoria, las previsiones de la Ley 244 de 1995 y sus disposiciones complementarias. Al respecto, indicó: “3.5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 2 SAMAI, expediente digital Tribunal, índice 4, documento 1ED_73001333300720220002(.zip) NroActua 4, archivo 006_ED_004DEMANDA.pdf, páginas 13- 15. 3 SAMAI, expediente digital Tribunal, índice 4, documento 1ED_73001333300720220002(.zip) NroActua 4, archivo 006_ED_004DEMANDA.pdf, páginas 13- 15. 4 SAMAI, expediente digital Tribunal, índice 4, documento 1ED_73001333300720220002(.zip) NroActua 4, archivo 047_ED_045ANTECEDENTESADMIN.zip, 045AntecedentesAdministrativos, Documento de Notificacion - 18_09_2020- NURF_ 2020-CES-003962 - NVEZ # 1 - Hora de Almacenamiento_ 6_04_39 p. m_.pdf. 5 SAMAI, expediente digital Tribunal, índice 4, documento 1ED_73001333300720220002(.zip) NroActua 4, archivo 047_ED_045ANTECEDENTESADMIN.zip, 045AntecedentesAdministrativos, Hoja Revisión - 11_11_2020 - NURF_ 2020- CES-003962 - Estado Firma FIRMADO - NVEZ # 1.pdf. 6 SAMAI, expediente digital Tribunal, índice 4, documento 1ED_73001333300720220002(.zip) NroActua 4, archivo 006_ED_004DEMANDA.pdf, páginas 18-21. 7 SAMAI, expediente digital Tribunal, índice 4, documento 1ED_73001333300720220002(.zip) NroActua 4, archivo 006_ED_004DEMANDA.pdf, páginas 26-29. 8 SAMAI, expediente digital Tribunal, índice 4, documento 1ED_73001333300720220002(.zip) NroActua 4, archivo 006_ED_004DEMANDA.pdf, páginas 30-32. 9 SAMAI, expediente digital Tribunal, índice 4, documento 1ED_73001333300720220002(.zip) NroActua 4, archivo 006_ED_004DEMANDA.pdf, páginas 22-25 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ-012-S2 de 18 de julio de 2018, radicación 73001-23-33-000-2014- 00580-01, número interno 4961-15. 9 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago.
(Resalta la Sala). (…) 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva. Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. 3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. 3.5.4 Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria.
Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA.” (Resaltado de la Sala). Como se observa, el máximo órgano de cierre en esta jurisdicción estimó pertinente proferir sentencia de unificación jurisprudencial sobre los siguientes puntos: i) la naturaleza del empleo docente y la aplicación de la Ley 244 de 1995, 11modificada por la Ley 1071 de 200612, a los docentes del sector oficial; ii) la exigibilidad de la sanción moratoria; iii) el salario base de liquidación de la sanción moratoria; y iv) la compatibilidad de la sanción moratoria con la indexación. Ahora, atendiendo la problemática de la aplicación de la sanción moratoria, es decir, cómo debían contabilizarse los términos a partir de los cuales se hacía exigible la penalidad, la Sección Segunda del máximo órgano de lo contencioso administrativo, 13para poner fin a la discusión, dispuso las siguientes reglas jurisprudenciales: “3.5.2.
Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. 194.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de 11 «Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones.» 12 «Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación.» 13 Consejo de Estado, sentencia E-SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio de 2018, proceso con radicación 73001-23-33-000-2014- 00580-01(4961-15). 10 ejecutoria.
Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley14 para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. (…).” Asimismo, se advierte que en dicha providencia se analizaron las posibles hipótesis que podían surgir en relación con la exigibilidad de la sanción moratoria, considerando las disposiciones previstas en el CPACA y en las Leyes 244 y 1071, las cuales quedaron recogidas de manera didáctica y resumida en el siguiente cuadro: 2.4.2.2.
Autoridad responsable en caso de mora en el pago de cesantías - docentes De acuerdo con el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, la entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se produzca debido al incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG). 14 Artículos 68 y 69 CPACA. 11 En este contexto, la modificación establecida en el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 establece que la entidad territorial será responsable del pago de la sanción moratoria en el pago de las cesantías cuando la cancelación extemporánea se origine por el incumplimiento de los términos otorgados para la radicación de la solicitud de pago de cesantías por parte de las secretarías de educación territoriales ante el FOMAG para su revisión y pago.
Es decir, desde la vigencia de la mencionada ley (25 de mayo de 2019), no es exclusivamente responsabilidad del FOMAG el pago de la sanción por mora derivada del retraso en el reconocimiento y pago de las cesantías, como lo establecían las normas anteriores. En tal sentido, la responsabilidad de las entidades es individual y divisible entre la entidad territorial y el FOMAG, por lo tanto, si no se demanda al causante de la mora, las pretensiones deberán ser negadas sin que sea necesario realizar ninguna vinculación o hacer un pronunciamiento adicional al respecto.
Cabe señalar que esta disposición buscó corregir la situación anterior, en la que el fondo encargado del pago de estas prestaciones sociales era también condenado a reconocer y pagar la sanción derivada del cumplimiento tardío de los términos establecidos jurisprudencialmente para el reconocimiento y pago de esas prestaciones. Dicho cumplimiento no dependía de ese fondo, sino que era realizado por delegación o fideicomiso por otras entidades, específicamente por las secretarías de educación de las entidades territoriales certificadas, para quienes tales demoras y deficiencias no conllevaban ninguna consecuencia. 2.4.2.3.
Reclamación administrativa de manera autónoma tratándose de la sanción moratoria del personal docente con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 201915 Se precisa en este punto que, al establecerse que el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 consagró que la entidad territorial es responsable del pago de la sanción moratoria derivada del reconocimiento y pago tardío de las cesantías en los eventos en los que la cancelación extemporánea se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos otorgados para la radicación de la solicitud de pago de cesantías por parte de las secretarías de educación territoriales ante el FOMAG, surge igualmente para la parte que pretende dicho reconocimiento la obligación de elevar la respectiva reclamación al ente territorial de manera autónoma.
Solo con ello se puede predicar un debido agotamiento de la vía administrativa, requisito indispensable para que pueda ser llamado a responder dentro de esta clase de asuntos, en los que se pretende el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías al personal docente, la cual, como se estableció anteriormente, es autónoma y divisible frente a las demoras en que incurra el ente territorial al cual se encuentra vinculado el docente y la entidad fiduciaria encargada del pago de las cesantías de este personal y que administra el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Lo anterior, en el entendido de que conforme al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular, resulta obligatorio haber agotado previamente un requerimiento a la administración de lo pretendido en sede judicial, pues, de no hacerse, se torna improcedente la interposición del medio de control. 15 Marco normativo tomado de la sentencia proferida por esta Corporación el 4 de julio de 2024, con ponencia del magistrado Ángel Ignacio Álvarez Silva, en el proceso con radicación 73001-33-33-001-2022-00008-01. 12 Ello se ha denominado reclamación administrativa, la cual tiene como propósito que la administración, en este caso, cada uno de los responsables, tenga la posibilidad de conocer con antelación las inconformidades que tengan los administrados respecto de las decisiones tomadas, con el fin de contar con la posibilidad de analizarlas y, si es el caso, corregir las actuaciones.
Igualmente, se ha señalado que la reclamación administrativa, al ser un requisito de procedibilidad para iniciar acciones judiciales en contra de la administración, debe guardar congruencia. Es decir, los temas y peticiones que se realizan en sede administrativa deben estar en concordancia con las pretensiones de la demanda, so pena de declararse que no se agotó este requisito de procedibilidad en debida forma.
Desde la entrada en vigencia del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, no puede elevarse la reclamación administrativa solo al FOMAG en los procesos en los que se pretenda el pago de la sanción moratoria prevista en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. Frente al requisito de procedibilidad de agotamiento de la vía administrativa, el Consejo de Estado ha sostenido que este no solo comprende la interposición de recursos cuando son procedentes, sino que también implica la existencia de una solicitud inicial que sea coherente con lo que se pretende que se reconozca posteriormente por vía judicial, tal como se señala a continuación16: “(…) La Sala estima, que no le asiste razón al apoderado judicial de la parte demandante al considerar que no es obligatorio agotar la reclamación previa ante la autoridad administrativa, teniendo en cuenta que, constituye un requisito sine qua non agotar dicha actuación antes de acceder a la jurisdicción contenciosa para quien pretenda demandar un acto administrativo de contenido particular y concreto, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; en tal sentido, se precisa que el cumplimiento de tal requisito no solamente comprende la interposición de los recursos en sede gubernativa, sino que también es obligatorio presentar la solicitud de reconocimiento del derecho, la cual debe tramitarse ante la entidad pública llamada a conceder el mismo, pues estos elementos conforman el agotamiento en sede administrativa conforme a lo previsto en el artículo 13 de la Ley 1755 del 2015 en concordancia con los artículos 74 y 76 del CPACA” (Resalta la Sala).
Conforme a lo expuesto, resulta obligatorio para el futuro accionante del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho poner en conocimiento de la administración el motivo de su inconformidad y, de ser procedente, interponer los recursos obligatorios contra la decisión. Esto es esencial para agotar el requisito de procedibilidad respecto a cada una de las entidades que, de manera autónoma, debe reconocer la sanción moratoria causada en el caso de las cesantías docentes administradas por el FOMAG.
Frente a lo anterior, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en providencia del veinticinco (25) de abril de dos mil veinticuatro (2024)17, en un caso similar al aquí 16 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS, primero (1) de agosto de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 05001-23-33-ooo-2014- 01929-01(0056-16) Actor: JORGE HUMBERTO ECHEVERRI RAMÍREZ, Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA-ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEANTIOQUIA. 17 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS sentencia de veinticinco (25) de abril de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 73001 23 33 000 2016 00444 01 (0906-2019) Demandante: Pablo Orlando Villanueva Rincón Demandado: Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) y otro Temas: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías definitivas. 13 estudiado, donde se establecía la responsabilidad en el reconocimiento de unas cesantías docentes y si resultaba procedente la respectiva sanción moratoria entre la entidad territorial y el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, sostuvo que, si no se realiza la reclamación en sede administrativa tanto al ente territorial como al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, se está ante la excepción de mérito de falta de reclamación en sede administrativa.
Esto impide un pronunciamiento de fondo frente al derecho pretendido contra la entidad a la cual no se le ha realizado la reclamación administrativa. Lo anterior se expuso en los siguientes términos: “(…) La normativa citada consagró la denominada actuación administrativa como un presupuesto procesal de carácter obligatorio para quien pretenda demandar la legalidad de un acto de contenido particular y concreto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En virtud del mencionado precepto, el ciudadano, antes de instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, debe dirigir su pretensión a la administración o debatir la validez del respectivo acto ante aquella, según el caso;19 lo primero, cuando no haya existido pronunciamiento alguno mediante el cual se deniegue o acceda al reconocimiento de una situación jurídica; lo segundo, a través de la interposición de los recursos que la ley establece como obligatorios.
De esta manera se le da la oportunidad a la administración para que defina la situación concreta del peticionario y revise los argumentos fácticos y jurídicos de su decisión, a fin de determinar si debe revocarla, modificarla o aclararla. Bajo tales supuestos, el agotamiento de la actuación administrativa constituye i) una garantía de los derechos de defensa y debido proceso de los ciudadanos frente al comportamiento de la administración, porque permite debatir sus decisiones, ii) una oportunidad para que la administración emita pronunciamiento sobre la situación puesta a su conocimiento o reevalúe sus actos y corrija los errores contenidos en estos y, iii) un presupuesto procesal para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Valga señalar, además, que si bien es cierto que según lo establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, «[t]oda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño», también lo es que necesariamente debe existir correspondencia entre aquella autoridad a quien se le formula la reclamación administrativa y que produce el acto enjuiciable y aquella respecto de la cual se pide el restablecimiento del derecho en el medio de control respectivo.
Siendo así, no es viable deprecar el restablecimiento del derecho respecto de una autoridad que no ha tenido la oportunidad de pronunciarse, en sede administrativa, respecto del derecho el demandante no formuló reclamación administrativa ante al municipio de Ibagué, en la cual exigiera las cesantías definitivas por el lapso que fue negado por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 14 En el anterior sentido, la Sala comparte la decisión de primera instancia, en cuanto considera que no es viable emitir un pronunciamiento de fondo en esta litis, respecto del municipio de Ibagué, ante la falta de reclamación en sede administrativa, que le permitiera a esta pronunciarse en torno al derecho pretendido; sin embargo, no se considera acertada la escogencia de la excepción de que se hizo uso, toda vez que esta Subsección ha sostenido22 que la ineptitud sustantiva de la demanda tan solo se constituye en los eventos descritos en el artículo 100 del Código General del Proceso, por lo que, en casos como el analizado, resulta apropiado denominar la excepción como «falta de reclamación en sede administrativa».” En consecuencia, a partir de la entrada en vigencia del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, se hace imperativo agotar el requisito de reclamación previa no solo ante el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio sino también, de forma autónoma, ante la entidad territorial certificada a cuya planta está adscrito el docente demandante.
Se debe delimitar en cada caso las razones que motivan tal reclamación administrativa para que la respuesta sea congruente con las pretensiones perseguidas en vía judicial. En otras palabras, con la modificación en el régimen de responsabilidad por la sanción moratoria que deriva de la entrada en vigencia del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, es necesario presentar reclamaciones tanto al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, a través de la Secretaría de Educación Territorial a la cual se encuentra adscrito el demandante, como a la entidad territorial, a través de su representante legal, por la eventual responsabilidad de esa entidad en la causación de la sanción moratoria cuyo pago se pretende. 2.4.2.4.
Suspensión de términos por la emergencia sanitaria que causó el COVID-19 Por intermedio de la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del nuevo coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020.
Posteriormente, la emergencia sanitaria fue prorrogada por medio de las Resoluciones 844, 1462, 2230 de 2020; 222, 738, 1315, 1913 de 2021; 304 y 666 de 2022. Resulta relevante resaltar que, luego de la expedición de la Resolución 666 de 2022 no se expidió acto administrativo que prorrogara nuevamente la emergencia sanitaria. Por consiguiente, la emergencia sanitaria decretada por el Gobierno nacional por causa del coronavirus COVID-19 se encontró vigente hasta el día 30 de junio de 2022, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1° de la Resolución 666 de 2022 citada con anterioridad.
Mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de ese decreto, esto es, desde el 17 de marzo de 2020, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus COVID-19.
A través del Decreto 637 del 06 de mayo de 2020 se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de ese decreto, esto es, desde el 06 de mayo de 2020, con el fin de conjurar la grave 15 calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus COVID-19.
El Decreto -legislativo- 491 del 28 de marzo de 202018, en su artículo 6, autorizó a las autoridades administrativas a suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, hasta tanto permaneciera vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. La referida norma: “ARTICULO 6.
Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión afectara todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.
En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.
PARAGRAFO 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicara para el pago de sentencias judiciales.
PARAGRAFO 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo. Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causaran intereses de mora.
PARAGRAFO 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales.” A partir de lo expuesto, en la página web de la Gobernación del Tolima se consultó 18 "Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica". 16 sobre la existencia de normas que pudieran ordenar la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas en dicha entidad, en el marco de la declaratoria del estado de emergencia sanitaria por el COVID-19.
Para el efecto, se encontró: - La Circular 080 del 25 de marzo de 202019, suscrita por el secretario de educación y cultura del Departamento del Tolima, en la que se precisa que en esa dependencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas a su cargo, conforme a lo establecido en el Decreto 296 del 17 de marzo de 2020, dictado por el gobernador del Tolima, “por medio del cual se ordena la suspensión de términos de las peticiones, recursos y demás actuaciones administrativas en los que tenga interés la administración departamental y los particulares”20. - La Circular 147 del 10 de julio de 202021, suscrita por el secretario de educación y cultura del Departamento del Tolima, en la que se informa sobre el levantamiento de términos de las actuaciones administrativas “a cargo de las áreas como Inspección y Vigilancia, oficina de Prestaciones Sociales, oficina de Carrera Administrativa Docente, Oficina de Asuntos Legales y Públicos, y en general todas las dependencias y actuaciones administrativas a cargo de la Secretaría de Educación y Cultura”, a partir del 13 de julio de 2020.
En orden a lo anterior, los términos de las peticiones, recursos y demás actuaciones administrativas de la oficina de prestaciones sociales de la Secretaria de Educación y Cultura del Departamento del Tolima, estuvieron suspendidos en el marco de la emergencia sanitaria por causa del COVID-19, desde el 17 de marzo de 202022 hasta el 10 de julio de igual año. Ahora bien, la Corte Constitucional23, dentro del proceso de revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 491 de 2020, sobre la suspensión de términos que implique la inaplicación de una norma que contenga una sanción moratoria, como la que se reclama en este proceso, precisó: “Análisis del parágrafo 2° del artículo 6° 6.169.
La Sala advierte que, desde una perspectiva jurídica, una razón para que el legislador hubiera establecido el parágrafo 2° a fin de aclarar la posibilidad de suspender los trámites que se adelanten para la atención de las solicitudes de prestaciones a cargo de fondos de cuenta sin personería jurídica, radica en que existen normas especiales que establecen unos tiempos para adelantar dichas actuaciones, so pena de el surgimiento de la obligación de pagar intereses moratorios. 6.170.
En concreto, a efectos de citar un ejemplo del reconocimiento de una prestación social a cargo de un fondo sin personería jurídica, puede mencionarse el caso del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAG-[261], frente al cual se ha establecido que es 19 https://www.sedtolima.gov.co/download/circular-080-del-25-de-marzo-2020-disposiciones-funcionarios-administrativos/ 20 Citado en los antecedentes de la circular 080 del 25 de marzo de 2020. 21 https://www.sedtolima.gov.co/download/circular-no-147-de-2020-disposiciones-especiales-para-la-atencion-y-radicacion- de-tramite-de-prestaciones-sociales-del-magisterio-regional-tolima/ 22 Suspensión de términos en las actuaciones administrativas del Departamento del Tolima. 23 Sentencia C-242/20, Referencia: Expediente RE-253, Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 491 de 2020, “por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, Magistrados ponentes: Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger; sentencia del 9 de julio de 2020. 17 aplicable lo dispuesto en el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006[262], en el que se regula el pago de las cesantías en el sector público, así: “La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social (…).
En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este”. 6.171. Sobre el particular, esta Corporación resalta que las normas que establecen sanciones moratorias, como la citada, buscan evitar que: (i) Las entidades omitan pagar las sumas dinerarias debidas a los administrados y, con tal propósito, establezcan mecanismos de gestión administrativa adecuados para propender por el cumplimiento pronto de las obligaciones a fin de precaver afectaciones al patrimonio público.
(ii) La mora en el pago de las deudas implique para el individuo una pérdida ante la devaluación natural del dinero. (iii) Se desconozca la importancia que la cancelación de una deuda puede tener para el acreedor por tener origen en el goce de un derecho fundamental, por ejemplo, la protección frente a la contingencia de desempleo salvaguardada por el derecho a la seguridad social en el caso del pago de las cesantías. 6.172.
En este sentido, cabe preguntarse sobre lo que ocurre cuando una entidad, por razones externas e imprevisibles, no puede cumplir con la gestión administrativa respectiva para evitar que se cumpla el supuesto de hecho exigido por una norma para que se configure una sanción moratoria y si en ese caso resulta imperativo, a la luz de la Constitución, exigir ese pago. 6.173.
Al respecto, por un lado, esta Sala advierte que una respuesta positiva a dicha cuestión implicaría desconocer el principio de buena fe que rige las relaciones entre los administrados y el Estado de conformidad con el artículo 86 superior. En efecto, obligar a una entidad a pagar una sanción moratoria a pesar de que la tardanza en cancelar una deuda no se debió a su culpa, sino a un factor externo ajeno a la institucionalidad e imprevisible, supone desconocer la finalidad de dicha figura e ignorar la máxima del derecho conforme a la cual “nadie está obligado a lo imposible”. 6.174.
Por otro lado, la Corte evidencia que una respuesta negativa a la pregunta implicaría desconocer que la sanción moratoria lleva implícita también una compensación por la devaluación del dinero, así como que 18 sirve de garantía de satisfacción de intereses de gran importancia para los individuos, como el goce de los derechos fundamentales. 6.175.
En este orden de ideas, la Corte evidencia que el parágrafo 2° del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, al permitir la suspensión de los trámites referidos a la atención de prestaciones sociales, ofrecen una solución para que evitar que las autoridades sean sancionadas, por ministerio de normas que establecen sanciones moratorias, cuando en razón de la calamidad pública causada por la pandemia y las medidas adoptadas para enfrenarla, no puedan gestionar en debida forma el pago de sus obligaciones. 6.176.
Empero, dicha disposición desconoce que la razón de ser de la sanción moratoria no se limita a castigar a la entidad ante posibles dilaciones en la gestión administrativa, sino que también busca garantizar que la devaluación del dinero no afecte a los administrados, así como reconocer la importancia de la satisfacción de los derechos a la tutela judicial efectiva y a la seguridad social. 6.177.
Ahora bien, en torno al primer punto, este es, el reconocimiento de la devaluación del dinero, la Sala evidencia que es un aspecto que no fue tenido en cuenta en la norma enjuiciada, pues al suspenderse los términos de la atención de prestaciones sociales, las sanciones moratorias estipuladas en el derecho positivo no se configurarán y, por tanto, ante la inexistencia de otra disposición que ordene actualizar el valor del dinero, los administrados se verán afectados en su derecho a mantener el valor adquisitivo de sus acreencias. 6.178.
Por lo anterior, la Corte estima que únicamente podría ser constitucional el parágrafo 2° del artículo 6°, si se dispone que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere tal medida. 6.179. En relación con el segundo punto, esto es, la satisfacción del derecho a la seguridad social, la Corte considera que la afectación que la medida contempla en el parágrafo 2° genera sobre el mismo es proporcional en sentido estricto, porque, por un lado, persigue evitar que una entidad sea condenada a pagar una sanción moratoria a pesar de que no estuvo en la capacidad material de evitar la configuración del supuesto de hecho que le hubiera evitado el castigo financiero; y, de otra parte, se evidencia que el menoscabo de los derechos a la tutela judicial efectiva y a la seguridad social no es gravoso, porque: (i) La suspensión de términos no opera de plano y, por ello, debe ser motivada mediante acto administrativo, en el que la autoridad debe demostrar que existió una imposibilidad material de cumplir con la deuda pendiente de pago por razones relacionadas con la pandemia y no por motivos administrativos de otra índole.
(ii) La suspensión de términos es de carácter transitorio, pues ante la ausencia de un término especial de levantamiento de la misma en el acto administrativo, dicha medida finalizará una vez termine la emergencia sanitaria causada por el coronavirus COVID-19, momento en el cual se 19 retomarán los plazos y en caso de incumplimiento de las normas que establecen las sanciones moratorias, se causarán las mismas.
(iii) Las posibles arbitrariedades en las que incurra una autoridad al suspender la atención de una prestación, al estar contenidas en un acto administrativo, pueden ser cuestionadas por medio de los mecanismos judiciales disponibles, como la acción de tutela cuando se vulneren derechos fundamentales. (iv) Si bien no se garantizará el pago de la sanción moratoria, si se deberá reconocer la indexación de las sumas adeudadas. 6.180.
Así las cosas, a partir de las consideraciones expuestas, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, salvo la de su parágrafo 1° que se declarará inexequible, y la de su parágrafo 2° en relación con el cual se declarará la exequibilidad condicionada, bajo el entendido de que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma.” (Resaltado y negrillas fuera del texto).
De conformidad a lo antedicho por la Corte Constitucional24, esta Sala infiere que durante el tiempo que dure la suspensión de términos en las actuaciones administrativas adelantadas para el reconocimiento y pago de cesantías definitivas o parciales, se indexa el valor de la respectiva prestación (cesantías parciales o definitivas, según el caso). 2.5.
Caso concreto 2.5.1. Agotamiento de la vía administrativa ante las entidades demandadas Como se estableció con antelación a raíz de la expedición de la Ley 1955 de 2019, la responsabilidad de las entidades tratándose del reconocimiento de la sanción moratoria de los docentes afiliados al FOMAG es individual y divisible, entre la entidad territorial certificada en educación y el FOMAG, por lo que, si no se agota en debida forma la reclamación administrativa a la entidad causante de la mora no será posible entrar a determinar si efectivamente debe responder por la sanción moratoria reclamada en sede judicial, pues estaríamos frente a la excepción de falta de reclamación en sede administrativa frente a dicha entidad.
En consecuencia, corresponde verificar si la parte demandante agotó la reclamación administrativa ante las entidades demandadas respecto del reconocimiento y pago de la sanción moratoria objeto de esta controversia. El 22 de enero de 2021, la docente presentó reclamación administrativa ante la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG, radicada a través del Sistema de Atención al Ciudadano, así como ante la Fiduprevisora S.A., solicitando el pago de la sanción moratoria derivada del retraso en el pago de sus cesantías reconocidas mediante la Resolución No. 1259 del 12 de marzo de 2020.
Posteriormente, el 11 de febrero de 2021, con el radicado 2021E07736PQRSD, elevó una solicitud similar ante el Departamento del Tolima, requiriendo el pago de 24 Sentencia C-242 de 2020. 20 la sanción moratoria derivada del retraso en el pago de las cesantías reconocidas mediante la mencionada resolución, fundamentando su petición en la vigencia de la Ley 1955 de 2019.
Con base en lo anterior, resulta procedente concluir que la parte actora agotó el requisito de reclamación administrativa ante cada una de las autoridades demandadas, al haber solicitado el reconocimiento y pago de la sanción moratoria que constituye el objeto del presente proceso judicial. 2.5.2. Sanción moratoria y la entidad responsable de su pago La parte demandante promovió este proceso con el objetivo de obtener la nulidad de los actos administrativos que negaron el reconocimiento y pago de la sanción moratoria derivada del retraso en el pago de las cesantías, reconocidas mediante la Resolución No. 1259 del 12 de marzo de 2020.
Concluido el trámite procesal en primera instancia, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, mediante sentencia del 18 de junio de 2024, declaró la nulidad del acto administrativo ficto resultante de la petición presentada ante el Departamento del Tolima el 11 de febrero de 2021, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, derivada del pago tardío de las cesantías.
En consecuencia, y como restablecimiento del derecho, condenó al Departamento del Tolima a reconocer y pagar a la señora Martha Ciley Hernández Peña un día de salario por cada día de retardo en el pago de las cesantías parciales solicitadas el 10 de febrero de 2020, contados desde el 23 de mayo de 2020 hasta el 20 de noviembre de 2020, correspondientes a 182 días de salario, equivalentes a la suma de veintidós millones cuatrocientos treinta y seis mil ciento setenta y siete pesos M/CTE ($22.436.177), según lo expuesto en la parte motiva de la sentencia. El Departamento del Tolima interpuso recurso de apelación, argumentando que no es responsable del pago de las cesantías definitivas o parciales de los docentes nacionales o nacionalizados.
Según señaló, esta obligación recae en el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, dado que los actos relacionados con el reconocimiento y pago de cesantías no son emitidos por el Departamento del Tolima, sino por el Secretario de Educación Departamental, quien actúa en calidad de delegado del Ministerio de Educación Nacional, y no como representante de la entidad territorial.
Sostuvo además que, aunque la Ley 1955 de 2019 establece la responsabilidad de la entidad por la sanción moratoria derivada del retraso en la expedición del acto administrativo de reconocimiento y pago de cesantías, corresponde al docente presentar dicha reclamación ante la autoridad responsable de la mora. En este caso, argumentó que la parte actora no agotó la reclamación administrativa ante el Departamento del Tolima, sino ante la Secretaría de Educación Departamental, entidad que carece de competencia para reconocer derechos o imponer sanciones en nombre de la administración departamental.
Por otro lado, destacó que, durante la emergencia sanitaria por el COVID-19, la Gobernación del Tolima suspendió términos administrativos, aspecto que no fue considerado en la decisión recurrida al momento de determinar el período de la penalidad. En apoyo de su argumento, citó la sentencia C-242 de 2020 de la Corte Constitucional, la cual establece que la suspensión de términos no da lugar a la aplicación de la sanción moratoria, sino únicamente al pago de la indexación de las cesantías.
Finalmente, enfatizó que esta última obligación debe ser asumida por la 21 Nación – Ministerio de Educación – FOMAG, como entidad responsable del reconocimiento y pago de las cesantías de los docentes. Pues bien, la mora que se estudia en este asunto está prevista en el parágrafo del artículo 5° de la Ley 1071 de 200625, el cual establece: “En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.” (Se resalta). De acuerdo con la sentencia de unificación del Consejo de Estado sobre la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías a docentes oficiales, cuando el acto que reconoce las cesantías se expide fuera del término legal o no se profiere, la sanción moratoria debe calcularse a partir de los 70 días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud de reconocimiento.26 La Corte Constitucional, en la sentencia SU 041 de 2020, indicó que el trámite de las peticiones de reconocimiento y pago de cesantías para docentes afiliados al FOMAG, regulado por el Decreto 1272 de 2018, fue modificado por la Ley 1955 de 201927, eliminando la doble revisión del acto administrativo y resolución en firme por parte de la Fiduprevisora S.A., lo cual generaba una carga administrativa adicional y afectaba su eficiencia administrativa.
Con la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019, la responsabilidad por el reconocimiento del auxilio de cesantías recayó en las Secretarías de Educación territoriales certificadas, mientras que el pago de estas prestaciones quedó a cargo del FOMAG. En el presente caso, se verificó que la docente Martha Ciley Hernández Peña presentó la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías parciales el 10 de febrero de 2020.
Esta prestación fue reconocida mediante la Resolución No. 1259 del 12 de marzo de 2020. Conforme al marco normativo aplicable en materia de sanción moratoria para los docentes oficiales, el plazo de 15 días hábiles para expedir el acto administrativo venció el 2 de marzo de 2020. Sin embargo, dado que la resolución fue emitida el 12 de marzo de 2020, se configuró el incumplimiento que habilita el cálculo de la sanción moratoria a partir de los 70 días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud, es decir, desde el 22 de mayo de 2020.
En el expediente se acreditó que la prestación quedó a disposición de la actora el 21 de noviembre del mismo año. En consecuencia, la sanción moratoria derivada del retraso en el pago de la prestación se generó entre el 23 de mayo y el 20 de noviembre de 2020. No obstante, es necesario precisar que, en este caso, existió una suspensión de términos durante la actuación administrativa adelantada por la demandante para obtener el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales, desde el 17 de marzo 25 Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación.” 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ-012-S2 de 18 de julio de 2018, radicación 73001-23-33-000-2014- 00580-01, número interno 4961-15. 27 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. 22 hasta el 10 de julio de 2020. Esta suspensión está dentro del límite temporal establecido en el inciso tercero del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, el cual indica que los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán al día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria, que fue levantada el 30 de junio de 2022.
Considerando dicha suspensión, el plazo de 70 días hábiles contados a partir de la radicación de la solicitud de cesantías venció el 16 de septiembre de 2020. En términos prácticos, sin considerar la suspensión de términos, el periodo de 70 días hábiles transcurrió entre el 11 de febrero y el 22 de mayo de 2020. Sin embargo, al aplicarse la suspensión, el cómputo inició el 11 de febrero de 2020, se interrumpió entre el 17 de marzo y el 10 de julio de 2020, reanudándose el 13 de julio y finalizando el 16 de septiembre de 2020.
Para efectos metodológicos la información anterior se dejará resumida, así: Sin suspensión de términos Radicación de la solicitud de cesantías Vencimiento de los 70 días hábiles siguientes Pago de las cesantías 10/02/2020 22/05/2020 21/11/2020 Con suspensión de términos Radicación de la solicitud de cesantías Suspensión Reanudación Vencimiento de los 70 días hábiles para la causación de mora Pago de las cesantías 10/02/2020 17/03/20 13/07/2020 16/09/20 21/11/2020 A partir de la información expuesta, esta Sala concluye que el valor de las cesantías reconocidas a la demandante debe ser indexado desde el 23 de mayo hasta el 16 de septiembre de 2020, dado que este fue el período en el que se prolongó el pago de la prestación debido a la suspensión de términos decretada por el Departamento del Tolima en el marco de la emergencia sanitaria por COVID-19, conforme a lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2020.
Dado que las cesantías reclamadas por la docente fueron canceladas hasta el 21 de noviembre de 2020, resulta evidente que, entre el 17 de septiembre y el 20 de noviembre de 2020, se configuró la mora en el pago de dicha prestación. En consecuencia, se procederá a modificar el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 18 de junio de 2024 por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué. Dicha modificación precisará que se deberá: indexar el monto de las cesantías reconocidas a la demandante desde el 23 de mayo de 2020 hasta el 16 de septiembre de 2020.; reconocer y pagar un día de salario por cada día de mora en el pago de las cesantías entre el 17 de septiembre y el 20 de noviembre de 2020.
En lo que respecta a la autoridad responsable de la condena, el recurso de apelación no prosperará, ya que, conforme a la información acreditada en el proceso, la mora en el pago de las cesantías recae exclusivamente en el Departamento del Tolima, al haber incumplido los términos para radicar el acto de reconocimiento de las cesantías ante el FOMAG para su correspondiente pago.
De acuerdo con la trazabilidad cronológica de la prestación reportada por la Fiduprevisora S.A. y en concordancia con los demás hechos probados, se verificó que la solicitud de pago fue enviada el 23 de septiembre de 2020 y el desembolso se realizó el 21 de noviembre del mismo año. 23 Esto demuestra que el tiempo transcurrido entre la recepción del acto de reconocimiento y el pago por parte de la Fiduprevisora no superó los 45 días hábiles, lo que evidencia el cumplimiento de esta entidad con su obligación de efectuar la cancelación en los términos previstos por el ordenamiento jurídico.
En este contexto, el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 establece que los entes territoriales son responsables de la sanción moratoria derivada del pago tardío de cesantías cuando la mora obedece al incumplimiento de los plazos para radicar o enviar los documentos requeridos al FOMAG. En consecuencia, se concluye que la condena impuesta en este proceso debe ser asumida exclusivamente por el Departamento del Tolima, al haber excedido los plazos previstos para la radicación del acto administrativo de reconocimiento ante el FOMAG.
Por tanto, la modificación del fallo de primera instancia se limitará al período de sanción moratoria y a la indexación del monto de la prestación, teniendo en cuenta la suspensión de términos generada por la emergencia sanitaria causada por el COVID-19. En cuanto a la falta de agotamiento de la reclamación administrativa, este aspecto quedó resuelto en el acápite 2.5.1. de la presente providencia. Allí se estableció que, según lo acreditado en el proceso, la demandante presentó directamente la reclamación al Departamento del Tolima, solicitando el pago de la penalidad, así como también lo hizo ante el FOMAG y la Fiduprevisora S.A. La decisión de primera instancia será confirmada en lo demás. 2.6.
Costas procesales El artículo 188 del CPACA, sobre condena en costas, establece lo siguiente: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” En esta instancia, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la autoridad recurrente, dado que le prosperó parcialmente el recurso de apelación y se modificará el fallo.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR el numeral segundo de la sentencia dictada el 18 de junio de 2024 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Oral de Ibagué, el cual quedará así: 24 “SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al DEPARTAMENTO DEL TOLIMA a indexar el monto de las cesantías reconocidas a la docente Martha Ciley Hernández Peña, mediante la Resolución No. 1259 del 12 de marzo de 2020, desde el 23 de mayo hasta el 16 de septiembre de 2020; reconocer y pagar la sanción moratoria derivada del pago tardío de la prestación, consistente en un día de salario por cada día de mora, desde el 17 de septiembre hasta el 20 de noviembre de 2020, por un total de ocho millones doce mil novecientos veinte pesos ($8.012.920 M/CTE); indexar esta suma desde el 22 de noviembre de 2020 hasta la ejecutoria de la sentencia, conforme al artículo 187 de la Ley 1437 de 2011; y pagar intereses sobre la suma reconocida, calculados a partir del día siguiente a la ejecutoria de la sentencia, según lo dispuesto en los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011.”
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la decisión de primera instancia.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, se devolverá el expediente al Juzgado de origen, y se harán las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Los Magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx