1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicado: 73001-33-33-007-2022-00029-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento de derecho Demandantes: Armando Ortiz Valencia Apoderado: Rubén Darío Giraldo Montoya Demandado: Departamento del Tolima Apoderado: Johana Carolina Restrepo González Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG Apoderado: Johanna Marcela Aristizábal Urrea Tema: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías ASUNTO Decidir los recursos de apelación interpuestos por las autoridades demandadas contra la sentencia emitida el 19 de junio de 2024 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Ibagué, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda El señor Armando Ortiz Valencia1, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y el Departamento del Tolima – Secretaría de Educación y Cultura, solicitando que se acojan las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.1.
Pretensiones Se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en los Oficios 2021EE731 del 6 de octubre de 2021, notificado el mismo día, mes y año, y TOL2021EE38993 del 3 de noviembre de 2021, que aclara y/o modifica el acto anterior, notificado el mismo día, mes y año, mediante los cuales la Nación – Ministerio de Educación – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados a partir del día siguiente al vencimiento de los setenta (70) días hábiles desde la fecha de radicación de la solicitud de cesantías, o a partir del día siguiente a la ejecutoria por renuncia a términos de notificación del acto administrativo de reconocimiento, siempre que ocurra antes del día hábil 70, y hasta que se haga efectivo el pago de la prestación. 1 A través de apoderado. 2 Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio 2021EE680 del 13 de septiembre de 2021, notificado el día 15 del mismo mes y año, mediante el cual el Departamento del Tolima negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados a partir del día siguiente al vencimiento de los setenta (70) días hábiles desde la fecha de radicación de la solicitud de cesantías, o a partir del día siguiente a la ejecutoria por renuncia a términos de notificación del acto administrativo de reconocimiento, siempre que ocurra antes del día hábil 70, y hasta que se haga efectivo el pago de la prestación. Se declare que el demandante tiene derecho a que la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y el Departamento del Tolima, en lo que les corresponda, le reconozcan y paguen la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados a partir del día siguiente al vencimiento de los setenta (70) días hábiles desde la fecha de radicación de la solicitud de cesantías, o a partir del día siguiente a la ejecutoria por renuncia a términos de notificación del acto administrativo de reconocimiento, siempre que ocurra antes del día hábil 70, y hasta que se haga efectivo el pago de la prestación. Se condene, a título de restablecimiento del derecho, a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y al Departamento del Tolima, según corresponda, a reconocer y pagar al demandante la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, establecida en la Ley 244 de 1995, modificada y adicionada por la Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados a partir del día siguiente al vencimiento de los setenta (70) días hábiles desde la fecha de radicación de la solicitud de cesantías, o a partir del día siguiente a la ejecutoria por renuncia a términos de notificación del acto administrativo de reconocimiento, siempre que ocurra antes del día hábil 70, y hasta que se haga efectivo el pago de la prestación. Se ordene a las entidades demandadas indemnizar las sumas que se reconozcan en la sentencia que ponga fin al proceso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Se ordene a las entidades demandadas dar cumplimiento al fallo definitivo en los términos establecidos en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. Se condene en costas a las entidades demandadas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1.1.2. Hechos Sucintamente, las circunstancias fácticas que fundamentan las pretensiones de la demanda son las siguientes: El señor Armando Ortiz Valencia, docente al servicio del Departamento del Tolima, solicitó el reconocimiento y pago de sus cesantías el 13 de agosto de 2020.
Mediante la Resolución No. 002818 del 16 de septiembre de 2020, se le reconoció la prestación. Las cesantías fueron pagadas al actor el 13 de marzo de 2021. 3 El 11 de mayo de 2021, el demandante presentó reclamación administrativa ante el Departamento del Tolima, solicitando el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías.
Esta solicitud fue denegada mediante el Oficio TOL2021EE680 del 13 de septiembre de 2021, notificado el mismo día. En la misma fecha, también presentó petición ante la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG, solicitando el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías, la cual fue negada mediante el Oficio 2021EE731 del 6 de octubre de 2021, notificado el mismo día. Este acto fue objeto de aclaración y/o adición mediante el Oficio TOL2021EE38993 del 3 de noviembre de 2021, notificado el mismo día. 1.2.
Contestación de la demanda 1.2.1. Nación – Ministerio de Educación – FOMAG La entidad expresó oposición a las pretensiones de la demanda en su contra, argumentando que, tras un análisis legal de las mismas, se concluye que la totalidad de la presunta sanción moratoria se causó en el año 2020. Por lo tanto, al amparo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, en caso de que se declare la nulidad de los actos administrativos solicitados, el pago de la sanción debe ser asumido por el Departamento del Tolima.
Afirmó que esta autoridad no está legitimada en la causa por pasiva, dado que la totalidad de la moratoria se causó en 2020. En consecuencia, el Departamento del Tolima sería el responsable de asumir las condenas, en caso de que se declare la nulidad de los actos administrativos solicitados, teniéndose en cuenta que fue dicho ente quien emitió la resolución mediante la cual se cancelaron las cesantías parciales del accionante, por lo que, le asiste responsabilidad a título individual, conforme a la interpretación armónica del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. 1.2.2.
Departamento del Tolima No intervino en esta etapa procesal. 1.3. Sentencia de primera instancia El Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, en sentencia proferida el 19 de junio de 2024, resolvió lo siguiente en relación con el asunto objeto de este proceso: “PRIMERO: DECLARAR probadas las excepciones denominadas “Legitimación exclusiva en la causa por pasiva del ente territorial, para asumir declaraciones y condenas, derivadas de sanción moratoria generadas desde el 01 de enero de 2020”, “Sanción moratoria causada en vigencia del año 2020 debe ser cancelada por el ente territorial”, “Cobro de lo no debido, por moratoria generada en el año 2020, frente a las entidades que represento”, e “Improcedencia de la indexación de la sanción moratoria”, propuestas por la entidad demandada Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por las razones indicadas a lo largo de las consideraciones de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio No. 2021EE680 del 13 de septiembre de 2021, y mediante el 4 cual se negó al señor ARMANDO ORTIZ VALENCIA, el reconocimiento y pago de la sanción moratoria consagrada en la Ley 1071 de 2006, como consecuencia del pago tardío de sus cesantías, con base en los argumentos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, CONDÉNESE al DEPARTAMENTO DEL TOLIMA a reconocer y pagar a favor del señor ARMANDO ORTIZ VALENCIA, lo siguiente: i) un día de salario por cada día de retardo en el pago de cesantías parciales solicitadas el 13 de agosto de 2020, contados a partir del 26 de noviembre de 2020 y hasta el 13 de marzo de 2021, equivalente a 107 días de salario que ascienden a la suma de SIETE MILLONES OCHOCIENTOS OCHENTA Y UN MIL CIENTO OCHENTA Y OCHO PESOS M/CTE ($7.881.188), conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia; ii) la indexación sobre la anterior suma de dinero, a partir del 14 de marzo de 2021 hasta la ejecutoria de la sentencia, en los términos del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, y iii) intereses sobre la suma reconocida, a partir del día siguiente de la ejecutoría de la sentencia, según lo dispuesto en los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011.
CUARTO: Condenar en costas en esta instancia a la Entidad demandada. Por secretaría procédase a su liquidación, para ello se fijan como agencias en derecho a cargo del DEPARTAMENTO DEL TOLIMA, el equivalente al cuatro por ciento (4%) del valor reconocido a la demandante, conforme a lo dispuesto en el Acuerdo No. PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016, proferido por la Presidencia del Consejo Superior de la Judicatura.
(…)” Para adoptar las decisiones anteriores, la autoridad judicial señaló que, dado que la mora se causó después de la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019 y el Departamento del Tolima no cumplió con los plazos establecidos para la expedición y entrega del acto administrativo de reconocimiento de cesantías parciales al FOMAG, según se desprende de la Resolución No. 002814 del 16 de septiembre de 2020 y la información contenida en la hoja de revisión del expediente administrativo del demandante, corresponde a dicha entidad territorial asumir el pago de la sanción moratoria.
Advirtió que se acreditó que el 13 de agosto de 2020, el demandante presentó ante la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento del Tolima una solicitud de pago de cesantías parciales, la cual fue radicada con los consecutivos No. 2020- CES-035601 y TOL2020ER017182, la cual fue reconocida mediante la Resolución No. 002814 del 16 de septiembre de 2020, y el monto correspondiente fue puesto a disposición de aquel el 13 de marzo de 2021.
La autoridad judicial indicó que la Entidad Territorial tenía un plazo de quince (15) días hábiles, contados a partir del día siguiente a la radicación de la solicitud, para expedir el acto administrativo de reconocimiento de la prestación, y dado que la solicitud fue presentada el 13 de agosto de 2020, el plazo para expedir la resolución vencía el 4 de septiembre de 2020, pero la misma fue expedida fuera de término el 16 de septiembre de 2020.
Precisó que, cuando el acto administrativo es extemporáneo, deben considerarse, además del plazo para su expedición, los diez (10) días hábiles correspondientes a su ejecutoria, según la Ley 1437 de 2011, los cuales vencieron el 18 de septiembre 5 de 2020; posteriormente, deben contabilizarse los cuarenta y cinco (45) días hábiles que tenía el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para efectuar el pago, los cuales vencieron el 25 de noviembre de 2020; sin embargo, el valor de las cesantías no fue puesto a disposición del demandante hasta el 13 de marzo de 2021, generándose un retraso de 107 días.
En cuanto a la indexación, mencionó que se reconocería sobre el valor de la mora generada, es decir, 107 días de retardo en el pago de las cesantías parciales, a partir del 14 de marzo de 2021 y hasta la ejecutoria de la sentencia, conforme al artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. Asimismo, se generarán intereses a partir del día siguiente a la ejecutoria de la sentencia, según lo dispuesto en los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011. 1.4.
Recurso de apelación 1.4.1. Nación – Ministerio de Educación - FOMAG Esta autoridad apeló el fallo de primera instancia, argumentando que, si bien la sanción moratoria derivada del pago extemporáneo de la cesantía parcial o definitiva docente, correspondiente a períodos previos al 31 de diciembre de 2019, debe ser asumida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), incluso si la mora fue causada por la Entidad Territorial, este no es el caso cuando la mora corresponde a cesantías causadas a partir del 1 de enero de 2020.
En estos casos, el pago de la sanción moratoria recae sobre el ente territorial, conforme a lo dispuesto expresamente en el artículo 57 de la Ley 1955 de 25 de mayo de 2019. Reiteró que en este caso nos encontramos ante una mora generada en el año 2020, y que, en caso de declararse la nulidad de los actos administrativos solicitados, el responsable del pago sería el ente territorial, específicamente el Departamento del Tolima, tal como lo establece el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.
En relación con la pretensión sobre la indexación de las condenas, destacó que el Consejo de Estado, en su sentencia de unificación con radicado No. 73001-23-33- 000-2014-00580-01, señaló claramente la incompatibilidad entre la indexación y la sanción por mora. Recalcó que la parte demandante incurre en un error al sostener que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio debe responder por la indemnización correspondiente a la sanción moratoria, ya que, por mandato legal expreso, la entidad legitimada para asumir eventuales declaraciones y condenas relacionadas con la mora generada a partir del 1 de enero de 2020 es el ente territorial correspondiente, en este caso, el Departamento del Tolima. 1.2.4.
Departamento del Tolima Apeló el fallo de primera instancia argumentando que, según el marco normativo vigente, corresponde exclusivamente a los entes territoriales, a través de sus Secretarías de Educación, expedir la resolución que reconoce la cesantía y remitirla a la administradora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), Fiduprevisora, quien tiene la responsabilidad de verificar la información y proceder con el pago, así como de notificar al beneficiario, siendo estas funciones exclusivas de dicha administradora. 6 Sostuvo que debía morigerarse la condena impuesta al Departamento del Tolima, teniendo en cuenta las circunstancias extraordinarias que afectaron el funcionamiento de la administración pública durante el período en que se solicitó el reconocimiento de las cesantías, debido a la declaratoria de Emergencia Sanitaria durante la pandemia de COVID-19.
Argumentó que en este caso resulta aplicable el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, expedido en el marco de la Emergencia Sanitaria, el cual amplió los términos para responder a las peticiones, autorizó la suspensión de términos administrativos y estableció mecanismos para compensar los efectos de estas suspensiones mediante la indexación. Además, resaltó que la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social durante la pandemia de COVID-19 generó condiciones excepcionales que justifican la aplicación de dichas disposiciones al presente caso.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad a lo establecido en el artículo 153 del CPACA, según el cual los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.
De otro modo, esta Sala se ceñirá a lo reglado en el artículo 328 del CGP, por remisión del artículo 306 del CPACA; en cuanto a que se hará pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 2.2. Procedibilidad del recurso de apelación De acuerdo con el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, las sentencias de primera instancia son apelables, situación que se observa en el presente caso. 2.3.
Problema jurídico De acuerdo con los recursos de apelación, la Sala deberá determinar el período en el que se generó la sanción por el retraso en el pago de las cesantías al demandante, así como la autoridad responsable de asumir dicha penalidad. Sin embargo, antes de ello, será necesario verificar si la reclamación administrativa relacionada con la sanción se presentó de manera adecuada ante las autoridades demandadas.
Esto, considerando que con la expedición del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, la responsabilidad de las entidades involucradas en el proceso de reconocimiento y pago de cesantías a los docentes se tornó individual y divisible, lo que implica que la reclamación administrativa debe radicarse por separado ante el ente territorial y el fondo correspondiente.
También deberá determinar si es acertada la decisión recurrida en cuanto a ordenar la indexación de la sanción después del pago de las cesantías, o si dicha decisión debe ser revocada. 2.3.1. Tesis de la Sala 7 Se confirmará, con modificación, la sentencia de primera instancia debido a que se acreditó que la sanción fue causada por el retardo de la entidad territorial en presentar para pago el acto de reconocimiento de las cesantías del actor.
Al haberse generado dicho retraso durante la vigencia de la Ley 1955 de 2019, corresponde a la entidad territorial asumir el pago de la penalidad. En el expediente quedó demostrado que la Secretaría de Educación del Tolima remitió el acto de reconocimiento de las cesantías para pago el 4 de marzo de 2021, y la prestación fue cancelada el 13 del mismo mes y año. Por consiguiente, la sanción moratoria derivada del retraso en el pago se causó entre el 26 de noviembre de 2020 y el 12 de marzo de 2021.
Dado que el fallo de primera instancia reconoció la penalidad hasta el 13 de marzo de 2021, este aspecto será modificado para precisar que la sanción se generó únicamente hasta el 12 de marzo de 2021, puesto que para el día 13 la prestación ya estaba a disposición del beneficiario. Asimismo, se constató que la parte actora presentó de manera adecuada la reclamación administrativa relacionada con la sanción ante las autoridades demandadas. 2.4.
Análisis de la Sala 2.4.1. Hechos probados De conformidad con el material probatorio recaudado en el proceso, aportado oportunamente por las partes y que en ningún momento fue desconocido ni tachado, se encuentra acreditado lo siguiente: - El señor Armando Ortiz Valencia, docente al servicio del Departamento del Tolima, solicitó el pago de cesantías parciales el 13 de agosto de 2020.2 - La prestación fue reconocida mediante la Resolución No. 002814 del 16 de septiembre de 20203 y notificada por aviso el 15 de octubre del mismo año.4 - Según la Hoja de Revisión, el acto administrativo fue remitido para pago el 4 de marzo de 2021.5 - El pago de las cesantías se efectuó el 13 de marzo de 2021.6 - El 11 de mayo de 2021, el docente presentó reclamación administrativa a través del Sistema de Atención al Ciudadano ante la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG, solicitando el pago de sanción moratoria por el retraso en el pago de las cesantías.7 - Dicha solicitud fue negada mediante el Oficio No. 2021EE731 del 6 de octubre 2 SAMAI, expediente digital Tribunal, índice 4, documento 1ED_73001333300720220002(.zip) NroActua 4, archivo Expediente Docente Rad 2020 CES 035601 ARMANDO ORTIZ V ID 93011605 PAGADO.pdf. 33 SAMAI, expediente digital Tribunal, índice 4, documento 1ED_73001333300720220002(.zip) NroActua 4, archivo RESOLUCION DEFINITIVA ARMANDO ORTIZ V_.pdf. 4 SAMAI, expediente digital Tribunal, índice 4, documento 1ED_73001333300720220002(.zip) NroActua 4, archivo NOTIFICACION ARMANDO ORTIZ V_.pdf. 5 SAMAI, expediente digital Tribunal, índice 4, documento documento 1ED_73001333300720220002(.zip) NroActua 4, archivo 034_ED_001ANTECEDENTESADMIN.pdf. 6 SAMAI, expediente digital Tribunal, índice 4, documento 1ED_73001333300720220002(.zip) NroActua 4, archivo 009_ED_007DEMANDA.pdf., página 40. 7 SAMAI, expediente digital Tribunal, índice 4, documento 1ED_73001333300720220002(.zip) NroActua 4, archivo 009_ED_007DEMANDA.pdf., páginas 47-51. 8 de 20218, decisión que fue aclarada y/o adicionada posteriormente con el Oficio No. TOL2021EE038993 del 3 de noviembre de 2021.9 - El 19 y 20 de mayo de 2021, el señor Ortiz Valencia presentó dos solicitudes de pago de sanción moratoria dirigidas al Departamento del Tolima: la primera fue radicada a través del correo electrónico notificaciones.judiciales@tolima.gov.co, y la segunda mediante el Sistema de Atención al Ciudadano (SAC).10 - El Departamento del Tolima negó ambas solicitudes mediante el Oficio No. 2021EE680 del 13 de septiembre de 2021.11 2.4.2.
Marco normativo 2.4.2.1. Sanción por mora en el pago de cesantías - docentes El Consejo de Estado12, en sentencia de unificación, definió que a los docentes oficiales les son aplicables, en materia de sanción moratoria, las previsiones de la Ley 244 de 1995 y sus disposiciones complementarias. Al respecto, indicó: “3.5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago.
(Resalta la Sala). (…) 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva. Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. 3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. 8 SAMAI, expediente digital Tribunal, índice 4, documento 1ED_73001333300720220002(.zip) NroActua 4, archivo 009_ED_007DEMANDA.pdf., páginas 55-56. 9 SAMAI, expediente digital Tribunal, índice 4, documento 1ED_73001333300720220002(.zip) NroActua 4, archivo 009_ED_007DEMANDA.pdf., páginas 58-60. 10 SAMAI, expediente digital Tribunal, índice 4, documento 1ED_73001333300720220002(.zip) NroActua 4, archivo 009_ED_007DEMANDA.pdf., páginas 51-67. 11 SAMAI, expediente digital Tribunal, índice 4, documento 1ED_73001333300720220002(.zip) NroActua 4, archivo 009_ED_007DEMANDA.pdf., páginas 71-72. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ-012-S2 de 18 de julio de 2018, radicación 73001-23-33-000-2014- 00580-01, número interno 4961-15. 9 3.5.4 Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria.
Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA.” (Resaltado de la Sala). Como se observa, el máximo órgano de cierre en esta jurisdicción estimó pertinente proferir sentencia de unificación jurisprudencial sobre los siguientes puntos: i) la naturaleza del empleo docente y la aplicación de la Ley 244 de 1995, 13modificada por la Ley 1071 de 200614, a los docentes del sector oficial; ii) la exigibilidad de la sanción moratoria; iii) el salario base de liquidación de la sanción moratoria; y iv) la compatibilidad de la sanción moratoria con la indexación. Ahora, atendiendo la problemática de la aplicación de la sanción moratoria, es decir, cómo debían contabilizarse los términos a partir de los cuales se hacía exigible la penalidad, la Sección Segunda del máximo órgano de lo contencioso administrativo, 15para poner fin a la discusión, dispuso las siguientes reglas jurisprudenciales: “3.5.2.
Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. 194.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley16 para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. (…).” Asimismo, se advierte que en dicha providencia se analizaron las posibles hipótesis que podían surgir en relación con la exigibilidad de la sanción moratoria, considerando las disposiciones previstas en el CPACA y en las Leyes 244 y 1071, 13 «Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones.» 14 «Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación.» 15 Consejo de Estado, sentencia E-SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio de 2018, proceso con radicación 73001-23-33-000-2014- 00580-01(4961-15). 16 Artículos 68 y 69 CPACA. 10 las cuales quedaron recogidas de manera didáctica y resumida en el siguiente cuadro: 2.4.2.2.
Autoridad responsable en caso de mora en el pago de cesantías - docentes De acuerdo con el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, la entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se produzca debido al incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG).
En este contexto, la modificación establecida en el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 establece que la entidad territorial será responsable del pago de la sanción moratoria en el pago de las cesantías cuando la cancelación extemporánea se origine por el incumplimiento de los términos otorgados para la radicación de la solicitud de pago de cesantías por parte de las secretarías de educación territoriales ante el FOMAG para su revisión y pago.
Es decir, desde la vigencia de la mencionada ley (25 de mayo de 2019), no es exclusivamente responsabilidad del FOMAG el pago de la sanción por mora derivada del retraso en el reconocimiento y pago de las cesantías, como lo establecían las normas anteriores. En tal sentido, la responsabilidad de las entidades es individual y divisible entre la entidad territorial y el FOMAG, por lo tanto, si no se demanda al causante de la mora, las pretensiones deberán ser negadas sin que sea necesario realizar ninguna vinculación o hacer un pronunciamiento adicional al respecto.
Cabe señalar que esta disposición buscó corregir la situación anterior, en la que el fondo encargado del pago de estas prestaciones sociales era también condenado a reconocer y pagar la sanción derivada del cumplimiento tardío de los términos establecidos jurisprudencialmente para el reconocimiento y pago de esas prestaciones. Dicho cumplimiento no dependía de ese fondo, sino que era realizado por delegación o fideicomiso por otras entidades, específicamente por las 11 secretarías de educación de las entidades territoriales certificadas, para quienes tales demoras y deficiencias no conllevaban ninguna consecuencia. 2.4.2.3.
Reclamación administrativa de manera autónoma tratándose de la sanción moratoria del personal docente con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 201917 Se precisa en este punto que, al establecerse que el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 consagró que la entidad territorial es responsable del pago de la sanción moratoria derivada del reconocimiento y pago tardío de las cesantías en los eventos en los que la cancelación extemporánea se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos otorgados para la radicación de la solicitud de pago de cesantías por parte de las secretarías de educación territoriales ante el FOMAG, surge igualmente para la parte que pretende dicho reconocimiento la obligación de elevar la respectiva reclamación al ente territorial de manera autónoma.
Solo con ello se puede predicar un debido agotamiento de la vía administrativa, requisito indispensable para que pueda ser llamado a responder dentro de esta clase de asuntos, en los que se pretende el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías al personal docente, la cual, como se estableció anteriormente, es autónoma y divisible frente a las demoras en que incurra el ente territorial al cual se encuentra vinculado el docente y la entidad fiduciaria encargada del pago de las cesantías de este personal y que administra el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Lo anterior, en el entendido de que conforme al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular, resulta obligatorio haber agotado previamente un requerimiento a la administración de lo pretendido en sede judicial, pues, de no hacerse, se torna improcedente la interposición del medio de control.
Ello se ha denominado reclamación administrativa, la cual tiene como propósito que la administración, en este caso, cada uno de los responsables, tenga la posibilidad de conocer con antelación las inconformidades que tengan los administrados respecto de las decisiones tomadas, con el fin de contar con la posibilidad de analizarlas y, si es el caso, corregir las actuaciones.
Igualmente, se ha señalado que la reclamación administrativa, al ser un requisito de procedibilidad para iniciar acciones judiciales en contra de la administración, debe guardar congruencia. Es decir, los temas y peticiones que se realizan en sede administrativa deben estar en concordancia con las pretensiones de la demanda, so pena de declararse que no se agotó este requisito de procedibilidad en debida forma.
Desde la entrada en vigencia del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, no puede elevarse la reclamación administrativa solo al FOMAG en los procesos en los que se pretenda el pago de la sanción moratoria prevista en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. Frente al requisito de procedibilidad de agotamiento de la vía administrativa, el Consejo de Estado ha sostenido que este no solo comprende la interposición de recursos cuando son procedentes, sino que también implica la existencia de una solicitud inicial que sea coherente con lo que se pretende que se reconozca posteriormente por vía judicial, tal como se señala a continuación18: 17 Marco normativo tomado de la sentencia proferida por esta Corporación el 4 de julio de 2024, con ponencia del magistrado Ángel Ignacio Álvarez Silva, en el proceso con radicación 73001-33-33-001-2022-00008-01. 18 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS, primero (1) de agosto de dos mil diecinueve (2019).
Radicación número: 05001-23-33-ooo-2014- 01929-01(0056-16) Actor: JORGE HUMBERTO ECHEVERRI RAMÍREZ, Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA-ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEANTIOQUIA. 12 “(…) La Sala estima, que no le asiste razón al apoderado judicial de la parte demandante al considerar que no es obligatorio agotar la reclamación previa ante la autoridad administrativa, teniendo en cuenta que, constituye un requisito sine qua non agotar dicha actuación antes de acceder a la jurisdicción contenciosa para quien pretenda demandar un acto administrativo de contenido particular y concreto, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; en tal sentido, se precisa que el cumplimiento de tal requisito no solamente comprende la interposición de los recursos en sede gubernativa, sino que también es obligatorio presentar la solicitud de reconocimiento del derecho, la cual debe tramitarse ante la entidad pública llamada a conceder el mismo, pues estos elementos conforman el agotamiento en sede administrativa conforme a lo previsto en el artículo 13 de la Ley 1755 del 2015 en concordancia con los artículos 74 y 76 del CPACA” (Resalta la Sala).
Conforme a lo expuesto, resulta obligatorio para el futuro accionante del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho poner en conocimiento de la administración el motivo de su inconformidad y, de ser procedente, interponer los recursos obligatorios contra la decisión. Esto es esencial para agotar el requisito de procedibilidad respecto a cada una de las entidades que, de manera autónoma, debe reconocer la sanción moratoria causada en el caso de las cesantías docentes administradas por el FOMAG.
Frente a lo anterior, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en providencia del veinticinco (25) de abril de dos mil veinticuatro (2024)19, en un caso similar al aquí estudiado, donde se establecía la responsabilidad en el reconocimiento de unas cesantías docentes y si resultaba procedente la respectiva sanción moratoria entre la entidad territorial y el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, sostuvo que, si no se realiza la reclamación en sede administrativa tanto al ente territorial como al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, se está ante la excepción de mérito de falta de reclamación en sede administrativa.
Esto impide un pronunciamiento de fondo frente al derecho pretendido contra la entidad a la cual no se le ha realizado la reclamación administrativa. Lo anterior se expuso en los siguientes términos: “(…) La normativa citada consagró la denominada actuación administrativa como un presupuesto procesal de carácter obligatorio para quien pretenda demandar la legalidad de un acto de contenido particular y concreto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En virtud del mencionado precepto, el ciudadano, antes de instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, debe dirigir su pretensión a la administración o debatir la validez del respectivo acto ante aquella, según el caso;19 lo primero, cuando no haya existido pronunciamiento alguno mediante el cual se deniegue o acceda al reconocimiento de una situación jurídica; lo segundo, a través de la interposición de los recursos que la ley establece como obligatorios.
De esta manera se le da la oportunidad a la administración para que defina la situación concreta del peticionario y revise los argumentos fácticos y 19 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS sentencia de veinticinco (25) de abril de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 73001 23 33 000 2016 00444 01 (0906-2019) Demandante: Pablo Orlando Villanueva Rincón Demandado: Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) y otro Temas: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías definitivas. 13 jurídicos de su decisión, a fin de determinar si debe revocarla, modificarla o aclararla.
Bajo tales supuestos, el agotamiento de la actuación administrativa constituye i) una garantía de los derechos de defensa y debido proceso de los ciudadanos frente al comportamiento de la administración, porque permite debatir sus decisiones, ii) una oportunidad para que la administración emita pronunciamiento sobre la situación puesta a su conocimiento o reevalúe sus actos y corrija los errores contenidos en estos y, iii) un presupuesto procesal para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Valga señalar, además, que si bien es cierto que según lo establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, «[t]oda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño», también lo es que necesariamente debe existir correspondencia entre aquella autoridad a quien se le formula la reclamación administrativa y que produce el acto enjuiciable y aquella respecto de la cual se pide el restablecimiento del derecho en el medio de control respectivo.
Siendo así, no es viable deprecar el restablecimiento del derecho respecto de una autoridad que no ha tenido la oportunidad de pronunciarse, en sede administrativa, respecto del derecho el demandante no formuló reclamación administrativa ante al municipio de Ibagué, en la cual exigiera las cesantías definitivas por el lapso que fue negado por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En el anterior sentido, la Sala comparte la decisión de primera instancia, en cuanto considera que no es viable emitir un pronunciamiento de fondo en esta litis, respecto del municipio de Ibagué, ante la falta de reclamación en sede administrativa, que le permitiera a esta pronunciarse en torno al derecho pretendido; sin embargo, no se considera acertada la escogencia de la excepción de que se hizo uso, toda vez que esta Subsección ha sostenido22 que la ineptitud sustantiva de la demanda tan solo se constituye en los eventos descritos en el artículo 100 del Código General del Proceso, por lo que, en casos como el analizado, resulta apropiado denominar la excepción como «falta de reclamación en sede administrativa».” En consecuencia, a partir de la entrada en vigencia del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, se hace imperativo agotar el requisito de reclamación previa no solo ante el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio sino también, de forma autónoma, ante la entidad territorial certificada a cuya planta está adscrito el docente demandante.
Se debe delimitar en cada caso las razones que motivan tal reclamación administrativa para que la respuesta sea congruente con las pretensiones perseguidas en vía judicial. En otras palabras, con la modificación en el régimen de responsabilidad por la sanción moratoria que deriva de la entrada en vigencia del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, es necesario presentar reclamaciones tanto al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, a través de la Secretaría de Educación Territorial a la 14 cual se encuentra adscrito el demandante, como a la entidad territorial, a través de su representante legal, por la eventual responsabilidad de esa entidad en la causación de la sanción moratoria cuyo pago se pretende. 2.4.2.4.
Suspensión de términos por la emergencia sanitaria que causó el COVID-19 Por intermedio de la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del nuevo coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020.
Posteriormente, la emergencia sanitaria fue prorrogada por medio de las Resoluciones 844, 1462, 2230 de 2020; 222, 738, 1315, 1913 de 2021; 304 y 666 de 2022. Resulta relevante resaltar que, luego de la expedición de la Resolución 666 de 2022 no se expidió acto administrativo que prorrogara nuevamente la emergencia sanitaria. Por consiguiente, la emergencia sanitaria decretada por el Gobierno nacional por causa del coronavirus COVID-19 se encontró vigente hasta el día 30 de junio de 2022, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1° de la Resolución 666 de 2022 citada con anterioridad.
Mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de ese decreto, esto es, desde el 17 de marzo de 2020, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus COVID-19.
A través del Decreto 637 del 06 de mayo de 2020 se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de ese decreto, esto es, desde el 06 de mayo de 2020, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus COVID-19.
El Decreto -legislativo- 491 del 28 de marzo de 202020, en su artículo 6, autorizó a las autoridades administrativas a suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, hasta tanto permaneciera vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. La referida norma: “ARTICULO 6.
Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión afectara todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. 20 "Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica". 15 La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.
En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.
PARAGRAFO 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicara para el pago de sentencias judiciales.
PARAGRAFO 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo. Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causaran intereses de mora.
PARAGRAFO 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales.” A partir de lo expuesto, en la página web de la Gobernación del Tolima se consultó sobre la existencia de normas que pudieran ordenar la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas en dicha entidad, en el marco de la declaratoria del estado de emergencia sanitaria por el COVID-19.
Para el efecto, se encontró: - La Circular 080 del 25 de marzo de 202021, suscrita por el secretario de educación y cultura del Departamento del Tolima, en la que se precisa que en esa dependencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas a su cargo, conforme a lo establecido en el Decreto 296 del 17 de marzo de 2020, dictado por el gobernador del Tolima, “por medio del cual se ordena la suspensión de términos de las peticiones, recursos y demás actuaciones administrativas en los que tenga interés la administración departamental y los particulares”22. - La Circular 147 del 10 de julio de 202023, suscrita por el secretario de educación y cultura del Departamento del Tolima, en la que se informa sobre el levantamiento de términos de las actuaciones administrativas “a cargo de las áreas como Inspección y Vigilancia, oficina de Prestaciones Sociales, oficina de Carrera Administrativa Docente, Oficina de Asuntos Legales y Públicos, y en general todas las dependencias y actuaciones administrativas 21 https://www.sedtolima.gov.co/download/circular-080-del-25-de-marzo-2020-disposiciones-funcionarios-administrativos/ 22 Citado en los antecedentes de la circular 080 del 25 de marzo de 2020. 23 https://www.sedtolima.gov.co/download/circular-no-147-de-2020-disposiciones-especiales-para-la-atencion-y-radicacion- de-tramite-de-prestaciones-sociales-del-magisterio-regional-tolima/ 16 a cargo de la Secretaría de Educación y Cultura”, a partir del 13 de julio de 2020.
En orden a lo anterior, los términos de las peticiones, recursos y demás actuaciones administrativas de la oficina de prestaciones sociales de la Secretaria de Educación y Cultura del Departamento del Tolima, estuvieron suspendidos en el marco de la emergencia sanitaria por causa del COVID-19, desde el 17 de marzo de 202024 hasta el 10 de julio de igual año. Ahora bien, la Corte Constitucional25, dentro del proceso de revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 491 de 2020, sobre la suspensión de términos que implique la inaplicación de una norma que contenga una sanción moratoria, como la que se reclama en este proceso, precisó: “Análisis del parágrafo 2° del artículo 6° 6.169.
La Sala advierte que, desde una perspectiva jurídica, una razón para que el legislador hubiera establecido el parágrafo 2° a fin de aclarar la posibilidad de suspender los trámites que se adelanten para la atención de las solicitudes de prestaciones a cargo de fondos de cuenta sin personería jurídica, radica en que existen normas especiales que establecen unos tiempos para adelantar dichas actuaciones, so pena de el surgimiento de la obligación de pagar intereses moratorios. 6.170.
En concreto, a efectos de citar un ejemplo del reconocimiento de una prestación social a cargo de un fondo sin personería jurídica, puede mencionarse el caso del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAG-[261], frente al cual se ha establecido que es aplicable lo dispuesto en el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006[262], en el que se regula el pago de las cesantías en el sector público, así: “La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social (…).
En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este”. 6.171. Sobre el particular, esta Corporación resalta que las normas que establecen sanciones moratorias, como la citada, buscan evitar que: 24 Suspensión de términos en las actuaciones administrativas del Departamento del Tolima. 25 Sentencia C-242/20, Referencia: Expediente RE-253, Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 491 de 2020, “por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, Magistrados ponentes: Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger; sentencia del 9 de julio de 2020. 17 (i) Las entidades omitan pagar las sumas dinerarias debidas a los administrados y, con tal propósito, establezcan mecanismos de gestión administrativa adecuados para propender por el cumplimiento pronto de las obligaciones a fin de precaver afectaciones al patrimonio público.
(ii) La mora en el pago de las deudas implique para el individuo una pérdida ante la devaluación natural del dinero. (iii) Se desconozca la importancia que la cancelación de una deuda puede tener para el acreedor por tener origen en el goce de un derecho fundamental, por ejemplo, la protección frente a la contingencia de desempleo salvaguardada por el derecho a la seguridad social en el caso del pago de las cesantías. 6.172.
En este sentido, cabe preguntarse sobre lo que ocurre cuando una entidad, por razones externas e imprevisibles, no puede cumplir con la gestión administrativa respectiva para evitar que se cumpla el supuesto de hecho exigido por una norma para que se configure una sanción moratoria y si en ese caso resulta imperativo, a la luz de la Constitución, exigir ese pago. 6.173.
Al respecto, por un lado, esta Sala advierte que una respuesta positiva a dicha cuestión implicaría desconocer el principio de buena fe que rige las relaciones entre los administrados y el Estado de conformidad con el artículo 86 superior. En efecto, obligar a una entidad a pagar una sanción moratoria a pesar de que la tardanza en cancelar una deuda no se debió a su culpa, sino a un factor externo ajeno a la institucionalidad e imprevisible, supone desconocer la finalidad de dicha figura e ignorar la máxima del derecho conforme a la cual “nadie está obligado a lo imposible”. 6.174.
Por otro lado, la Corte evidencia que una respuesta negativa a la pregunta implicaría desconocer que la sanción moratoria lleva implícita también una compensación por la devaluación del dinero, así como que sirve de garantía de satisfacción de intereses de gran importancia para los individuos, como el goce de los derechos fundamentales. 6.175.
En este orden de ideas, la Corte evidencia que el parágrafo 2° del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, al permitir la suspensión de los trámites referidos a la atención de prestaciones sociales, ofrecen una solución para que evitar que las autoridades sean sancionadas, por ministerio de normas que establecen sanciones moratorias, cuando en razón de la calamidad pública causada por la pandemia y las medidas adoptadas para enfrenarla, no puedan gestionar en debida forma el pago de sus obligaciones. 6.176.
Empero, dicha disposición desconoce que la razón de ser de la sanción moratoria no se limita a castigar a la entidad ante posibles dilaciones en la gestión administrativa, sino que también busca garantizar que la devaluación del dinero no afecte a los administrados, así como reconocer la importancia de la satisfacción de los derechos a la tutela judicial efectiva y a la seguridad social. 6.177.
Ahora bien, en torno al primer punto, este es, el reconocimiento de la devaluación del dinero, la Sala evidencia que es un aspecto que no 18 fue tenido en cuenta en la norma enjuiciada, pues al suspenderse los términos de la atención de prestaciones sociales, las sanciones moratorias estipuladas en el derecho positivo no se configurarán y, por tanto, ante la inexistencia de otra disposición que ordene actualizar el valor del dinero, los administrados se verán afectados en su derecho a mantener el valor adquisitivo de sus acreencias. 6.178.
Por lo anterior, la Corte estima que únicamente podría ser constitucional el parágrafo 2° del artículo 6°, si se dispone que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere tal medida. 6.179. En relación con el segundo punto, esto es, la satisfacción del derecho a la seguridad social, la Corte considera que la afectación que la medida contempla en el parágrafo 2° genera sobre el mismo es proporcional en sentido estricto, porque, por un lado, persigue evitar que una entidad sea condenada a pagar una sanción moratoria a pesar de que no estuvo en la capacidad material de evitar la configuración del supuesto de hecho que le hubiera evitado el castigo financiero; y, de otra parte, se evidencia que el menoscabo de los derechos a la tutela judicial efectiva y a la seguridad social no es gravoso, porque: (i) La suspensión de términos no opera de plano y, por ello, debe ser motivada mediante acto administrativo, en el que la autoridad debe demostrar que existió una imposibilidad material de cumplir con la deuda pendiente de pago por razones relacionadas con la pandemia y no por motivos administrativos de otra índole.
(ii) La suspensión de términos es de carácter transitorio, pues ante la ausencia de un término especial de levantamiento de la misma en el acto administrativo, dicha medida finalizará una vez termine la emergencia sanitaria causada por el coronavirus COVID-19, momento en el cual se retomarán los plazos y en caso de incumplimiento de las normas que establecen las sanciones moratorias, se causarán las mismas.
(iii) Las posibles arbitrariedades en las que incurra una autoridad al suspender la atención de una prestación, al estar contenidas en un acto administrativo, pueden ser cuestionadas por medio de los mecanismos judiciales disponibles, como la acción de tutela cuando se vulneren derechos fundamentales. (iv) Si bien no se garantizará el pago de la sanción moratoria, si se deberá reconocer la indexación de las sumas adeudadas. 6.180.
Así las cosas, a partir de las consideraciones expuestas, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, salvo la de su parágrafo 1° que se declarará inexequible, y la de su parágrafo 2° en relación con el cual se declarará la exequibilidad condicionada, bajo el entendido de que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma.” (Resaltado y negrillas fuera del texto). 19 De conformidad a lo antedicho por la Corte Constitucional26, esta Sala infiere que durante el tiempo que dure la suspensión de términos en las actuaciones administrativas adelantadas para el reconocimiento y pago de cesantías definitivas o parciales, se indexa el valor de la respectiva prestación (cesantías parciales o definitivas, según el caso). 2.5.
Caso concreto 2.5.1. Agotamiento de la vía administrativa ante las entidades demandadas Como se estableció con antelación a raíz de la expedición de la Ley 1955 de 2019, la responsabilidad de las entidades tratándose del reconocimiento de la sanción moratoria de los docentes afiliados al FOMAG es individual y divisible, entre la entidad territorial certificada en educación y el FOMAG, por lo que, si no se agota en debida forma la reclamación administrativa a la entidad causante de la mora no será posible entrar a determinar si efectivamente debe responder por la sanción moratoria reclamada en sede judicial, pues estaríamos frente a la excepción de falta de reclamación en sede administrativa frente a dicha entidad.
En consecuencia, se procede a verificar si la parte demandante agotó la reclamación administrativa ante las entidades demandadas en relación con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria objeto de esta litis. El 19 y 20 de mayo de 2021, el señor Ortiz Valencia presentó dos solicitudes de pago de sanción moratoria al Departamento del Tolima, una fue radicada a través del correo electrónico notificaciones.judiciales@tolima.gov.co, y la otra mediante el Sistema de Atención al Ciudadano (SAC).
Ambas solicitudes fueron rechazadas mediante el Oficio No. 2021EE680 del 13 de septiembre de 2021. Previamente, el 11 de mayo de 2021, el docente había elevado una reclamación administrativa similar ante la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG, también utilizando el Sistema de Atención al Ciudadano, en la que solicitó el pago de la sanción moratoria derivada del retraso en el pago de sus cesantías.
Esta petición fue negada mediante el Oficio No. 2021EE731 del 6 de octubre de 2021, decisión que fue objeto de aclaración y/o adición mediante el Oficio No. TOL2021EE038993 del 3 de noviembre de 2021. Con base en lo expuesto, se concluye que la parte actora cumplió con el requisito de agotar la reclamación administrativa ante cada una de las autoridades demandadas, al solicitar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria que constituye el objeto del presente proceso judicial. 2.5.2.
Sanción moratoria y la entidad responsable de su pago La parte demandante promovió este proceso con el objetivo de obtener la nulidad de los actos administrativos que negaron el reconocimiento y pago de la sanción moratoria derivada del retraso en el pago de las cesantías, reconocidas mediante la Resolución No. 002814 del 16 de septiembre de 2020.
Concluido el trámite procesal en primera instancia, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, mediante sentencia del 19 de junio de 2024, declaró la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio No. 2021EE680 del 13 de septiembre de 2021, mediante el cual la entidad territorial 26 Sentencia C-242 de 2020. 20 negó al demandante el reconocimiento y pago de la sanción moratoria derivada del retraso en el pago de las cesantías.
En consecuencia, y como restablecimiento del derecho, condenó al Departamento del Tolima a reconocer y pagar al actor la sanción moratoria correspondiente al período comprendido entre el 26 de noviembre de 2020 y el 13 de marzo de 2021. La Nación – Ministerio de Educación – FOMAG apeló el fallo, argumentando que la única entidad responsable de asumir el pago de la sanción moratoria reclamada por el demandante es el Departamento del Tolima, ya que el retraso en el pago de la prestación ocurrió después del 1 de enero de 2020, y en estos casos, conforme al artículo 57 de la Ley 1955 de 25 de mayo de 2019, la responsabilidad recae exclusivamente en el ente territorial.
Por su parte, el Departamento del Tolima también presentó recurso de apelación, señalando que su función se limita a expedir el acto administrativo relacionado con el reconocimiento de las cesantías, mientras que corresponde al FOMAG verificar la información, realizar el pago y notificar al beneficiario sobre la prestación. Adicionalmente, solicitó que se moderara la condena impuesta, considerando las circunstancias excepcionales que afectaron el funcionamiento de la administración pública durante el período en que se tramitó el reconocimiento de las cesantías, como resultado de la Emergencia Sanitaria declarada durante la pandemia de COVID-19.
El Departamento destacó la aplicabilidad del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, emitido en el marco de la Emergencia Sanitaria, el cual amplió los plazos para responder a las peticiones, autorizó la suspensión de términos administrativos y estableció mecanismos para compensar estos efectos mediante la indexación. Subrayó, además, que las condiciones excepcionales derivadas de la emergencia sanitaria justifican la aplicación de estas disposiciones en el presente caso.
Pues bien, la mora que se estudia en este asunto está prevista en el parágrafo del artículo 5° de la Ley 1071 de 200627, el cual establece: “En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.” (Se resalta). De acuerdo con la sentencia de unificación del Consejo de Estado sobre la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías a docentes oficiales, cuando el acto que reconoce las cesantías se expide fuera del término legal o no se profiere, la sanción moratoria debe calcularse a partir de los 70 días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud de reconocimiento.28 La Corte Constitucional, en la sentencia SU 041 de 2020, indicó que el trámite de las peticiones de reconocimiento y pago de cesantías para docentes afiliados al FOMAG, regulado por el Decreto 1272 de 2018, fue modificado por la Ley 1955 de 201929, eliminando la doble revisión del acto administrativo y resolución en firme por 27 Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación.” 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ-012-S2 de 18 de julio de 2018, radicación 73001-23-33-000-2014- 00580-01, número interno 4961-15. 29 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. 21 parte de la FIDUPREVISORA S.A., lo cual generaba una carga administrativa adicional y afectaba su eficiencia administrativa. Con la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 el 25 de mayo de 2019, el reconocimiento del auxilio de cesantías pasó a ser responsabilidad de la Secretaría de Educación territorial certificada, mientras que el pago se reservó para el FOMAG.
En el presente caso, el docente Armando Ortiz Valencia presentó la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías parciales el 13 de agosto de 2020, conforme quedó acreditado en el proceso. Dicha prestación fue reconocida mediante la Resolución No. 002814 del 16 de septiembre de 2020. De acuerdo con el marco normativo aplicable en materia de sanción moratoria para los docentes oficiales, el plazo de 15 días para expedir el acto administrativo venció el 4 de septiembre de 2020.
No obstante, al haberse proferido el acto hasta el 16 de septiembre de 2020, se configuró la condición para que la sanción moratoria comenzara a contarse a partir de los 70 días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud de cesantías, es decir, a partir del 25 de noviembre de 2020. En el expediente quedó acreditado que la Secretaría de Educación del Tolima remitió para pago el acto de reconocimiento de las cesantías el 04 de marzo de 2021 y la prestación se canceló el día 13 del mismo mes y año. Por lo tanto, la sanción moratoria derivada del retraso en el pago de la prestación se generó entre el 26 de noviembre de 2020 y el 12 de marzo de 2021.
Dado que el fallo de primera instancia reconoció la penalidad hasta el 13 de marzo de 2021, este aspecto será modificado para precisar que la sanción se causó únicamente hasta el 12 de marzo de 2021, toda vez que para el día 13 la prestación ya se encontraba a disposición del beneficiario. Establecido que el acto administrativo fue radicado para su pago el 04 de marzo de 2021 y que el 13 del mismo mes se realizó la cancelación al beneficiario, resulta evidente que el FOMAG efectuó el pago de la prestación dentro del plazo estipulado, contando con 45 días hábiles desde la recepción de la resolución de reconocimiento para llevar a cabo dicho trámite, siendo entonces solo responsabilidad de la entidad territorial responder por el pago de la penalidad.
El argumento presentado por la entidad territorial, según el cual la sanción moratoria debe indexarse con base en lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2020 debido a la suspensión de términos por la emergencia sanitaria, no resulta procedente. Esto se debe a que no se demostró que la entidad hubiera emitido un acto administrativo motivado para suspender los términos aplicables al trámite en cuestión durante el período en que el demandante reclamó el pago de las cesantías.
De los actos publicados en la página oficial de la Gobernación del Tolima, esta Corporación tiene constancia de que los términos administrativos estuvieron suspendidos entre el 17 de marzo de 2020 y el 10 de julio del mismo año, lo cual corresponde a un período previo a la fecha en que el demandante presentó su solicitud de prestación. En ese sentido, no le asiste razón a la entidad territorial en los cargos formulados en el recurso de apelación. Sin embargo, se demostró que la sanción moratoria por el retraso en el pago de la prestación se generó únicamente entre el 26 de noviembre de 2020 y el 12 de marzo de 2021.
Por ello, dado que el fallo de primera instancia reconoció la penalidad hasta el 13 de marzo de 2021, este aspecto será 22 modificado para ajustarlo al periodo efectivamente acreditado, atendiendo a lo planteado por el Departamento del Tolima. En relación con los argumentos presentados por la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG, estos también carecen de fundamento, ya que el juez de primera instancia acogió su posición y condenó a la entidad territorial al pago de la sanción. De otro lado, respecto al argumento del recurrente sobre la improcedencia de la indexación reconocida en la sentencia recurrida, se advierte que la referencia es a lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA, el cual sí es procedente según lo determinado por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018.30 La misma Corporación, en sentencia proferida el 26 de agosto de 2019, dentro del proceso radicado bajo el No. 68001-23-33-000-2016-00406-01(1728-18), C.P. Dr. William Hernández Gómez, aclaró sobre la indexación lo siguiente: “( ) De lo anterior se colige que la interpretación que más se ajusta a la sentencia de unificación es la siguiente: Por lo tanto, a) mientras se causa la sanción moratoria día a día ésta no podrá indexarse. b) cuando termina su causación se consolida una suma total, ese valor total sí es objeto de ajuste, desde la fecha en que cesa la mora hasta la ejecutoria de la sentencia –art. 187 –y c) una vez queda ejecutoriada la condena no procede indexación, sino que se generan los intereses según lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del CPACA.
En virtud de lo anterior, se modificará la orden que al respecto dio el a quo frente a la indexación, en el sentido de que el valor total generado por sanción moratoria se ajustará en su valor tomando como base el índice de precios al consumidor conforme lo dispone el art. 187 del CPACA a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria, esto es, desde 10 de julio de 2015, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, y en adelante correrán los intereses consagrados en los arts.192 y 195 del CPACA( )” (Negrita y subraya fuera de texto).
En este caso, la autoridad judicial de primera instancia reconoció la indexación, pero la supeditó a lo dispuesto por el Consejo de Estado en las decisiones previamente mencionadas. Sin más aspectos por analizar, se modificará el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia para precisar que la sanción moratoria se causó únicamente hasta el 12 de marzo de 2021, dado que las cesantías fueron pagadas al beneficiario el 13 de marzo.
En lo demás, se confirmará el fallo recurrido. 2.6. Costas procesales El artículo 188 del CPACA, sobre condena en costas, establece lo siguiente: 30 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección "A". Consejero ponente: William Hernández Gómez, veintiséis de agosto de dos mil diecinueve (2019), radicación número: 68001-23-33-000-2016-004069-01 (1728-2018). 23 “ARTÍCULO 188.
CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” En esta instancia, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la autoridad recurrente, dado que le prosperó parcialmente el recurso de apelación y se modificará el fallo.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR el numeral tercero de la sentencia dictada el 19 de junio de 2024 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Ibagué, el cual queda así: “TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, CONDÉNESE al DEPARTAMENTO DEL TOLIMA a reconocer y pagar al señor ARMANDO ORTIZ VALENCIA lo siguiente: i) Un día de salario por cada día de retardo en el pago de las cesantías parciales solicitadas el 13 de agosto de 2020, calculado desde el 26 de noviembre de 2020 hasta el 12 de marzo de 2021, para un total de 106 días, que corresponden a la suma de SIETE MILLONES OCHOSCIENTOS SIETE MIL QUINIENTOS TREINTA Y DOS PESOS M/CTE ($7.807.532), conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. ii) La indexación de la suma anterior, desde el 13 de marzo de 2021 hasta la ejecutoria de la sentencia, en los términos del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. iii) Intereses sobre la suma reconocida, a partir del día siguiente a la ejecutoria de la sentencia, conforme a lo dispuesto en los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011.”
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la decisión de primera instancia.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, se devolverá el expediente al Juzgado de origen, y se harán las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Los Magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ 24 JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx