1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicado: 73001-33-33-010-2019-00034-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento de derecho Demandante: José De Jesús Alzate Rodas Apoderado: Diana Rocío Morales Medina Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Apoderado: Nancy Stella Cardoso Espitia Tema: Ascenso al grao de subcomisario ASUNTO Decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 19 de octubre de 2021 por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Ibagué, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda El señor José De Jesús Alzate Rodas1, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, solicitando que se acojan las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.1. Pretensiones Se declare la nulidad parcial del acto administrativo contenido en la Resolución No. 04414 del 31 de agosto de 2018, expedida por el Director de la Policía Nacional, mediante la cual se le ascendió al grado de Intendente Jefe, cuando debió ser ascendido al grado de Subcomisario.
Se otorgue el ascenso al grado de Subcomisario con efectos retroactivos al 7 de septiembre de 2018. En caso de encontrarse activo y en carrera al momento de la sentencia, se reconozca dicho tiempo de antigüedad desde esa fecha para efectos de un eventual ascenso al grado de Comisario. Si se encuentra retirado por solicitud propia, se reconozca únicamente la antigüedad para el pago de salarios y emolumentos dejados de percibir durante su período activo, ajustando su asignación de retiro o pensión de invalidez.
Se ordene la liquidación y pago de las diferencias correspondientes a salarios, primas, subsidios, cesantías y demás emolumentos, calculados con base en el sueldo correspondiente al grado de Subcomisario desde la fecha en que debió ser ascendido. 1 Por medio de apoderado. 2 Se disponga el pago de los perjuicios morales ocasionados por los retrasos injustificados en los ascensos durante su carrera policial y la omisión de otorgarle el grado correspondiente.
Se incluya en su hoja de vida la modificación del grado al de Subcomisario. Se ordene el cumplimiento de la sentencia conforme a lo dispuesto en el artículo 192 del CPACA, incluyendo el pago de intereses moratorios según lo establecido en el artículo 195 del mismo código. Se condene a la parte demandada al pago de las agencias en derecho y costas procesales, de acuerdo con lo previsto en el artículo 188 del CPACA. 1.1.2.
Hechos De manera sucinta, en relación con las pretensiones de la demanda, se plantearon las siguientes circunstancias fácticas: El señor José de Jesús Álzate Rodas, miembro activo de la Policía Nacional, ingresó a la carrera del Nivel Ejecutivo el 20 de agosto de 1996 y fue dado de alta en el grado de patrullero el 25 de octubre del mismo año. Posteriormente, ascendió al grado de Subintendente el 1 de septiembre de 2001, mediante la Resolución 03170.
Argumentó que, conforme al artículo 32 de la Ley 132 de 1995, el ascenso de Subintendente a Intendente debía realizarse en un plazo máximo de siete años, es decir, en septiembre de 2008, sin embargo, este ascenso se efectuó hasta septiembre de 2011, mediante la Resolución 03065. Indicó que en 2018 fue promovido al grado de Intendente Jefe, mediante la Resolución 04414 del 7 de septiembre de ese año, no obstante, se alegó que este acto administrativo debió disponer su ascenso al grado de Subcomisario.
Aseguró que como resultado de no haber sido ascendido oportunamente al grado que le correspondía, dejó de percibir los salarios y emolumentos propios del grado de Subcomisario desde septiembre de 2018. Señaló que, de haberse respetado los tiempos de ascenso establecidos, considerando su ingreso como patrullero en 1996, habría alcanzado los grados de Subintendente en 2001, Intendente en 2008, Subcomisario en 2013 y, finalmente, Comisario en 2018.
Finalmente, concluyó que, con más de 22 años de servicio, su trayectoria debería ubicarlo actualmente en el máximo grado de Comisario, pero en su último ascenso se le asignó el grado de Intendente Jefe, el cual no existía al momento de su ingreso al escalafón, el cual, además de desmejorar sus prestaciones salariales, alteró el cumplimiento de los ascensos regulares establecidos. 1.2.
Contestación de la demanda La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que no se cumplen los requisitos legales y normativos que justificarían la solicitud planteada. Empezó por argumentar que los ascensos en la Policía Nacional están regulados por el Decreto 1791 de 2000, expedido en virtud de la Ley 578 de 2000. 3 Señaló que este decreto establece condiciones específicas para los ascensos, los cuales dependen del cumplimiento de requisitos, el orden jerárquico, la disponibilidad de vacantes y la evaluación del desempeño. Además, destacó que los ascensos son una facultad reglada del Gobierno Nacional, ejercida por el Ministerio de Defensa, conforme a la normativa vigente y sus limitaciones.
Mencionó que el artículo 218 de la Constitución Política dispone que la ley regulará los reemplazos, ascensos, derechos, obligaciones y el régimen especial de carrera, prestacional y disciplinario de la Policía Nacional, otorgándole un régimen constitucional especial, desarrollado en el Decreto 1791 de 2000, que regula los ascensos de Oficiales, Nivel Ejecutivo, Suboficiales y Agentes.
Refirió que el artículo 20 del decreto establece que, para ser promovido, un miembro de la Policía Nacional debe cumplir con requisitos generales y específicos, y el artículo 21 dispone que solo quienes reúnan todos estos requisitos podrán ser ascendidos. Anotó que la jurisprudencia ha señalado que el paso del tiempo no es suficiente para garantizar un ascenso.
Aludió que existen excepciones a la referida regla, como la prevista en el artículo 20 contempla que las víctimas de secuestro podrán ascender al grado inmediato superior si cumplen el tiempo mínimo de servicio durante el cautiverio, tras comprobarse los hechos; también el artículo 21 establece que el personal no apto para el servicio operativo debido a heridas en acto de servicio o circunstancias relacionadas puede ser ascendido, siempre que cumpla con los demás requisitos y mantenga una trayectoria destacada, salvo que las lesiones hayan sido causadas por conductas contrarias a la ley o reglamentos.
Advirtió que la facultad para otorgar ascensos corresponde al Ejecutivo, según el artículo 189 de la Constitución; el Presidente de la República tiene la facultad de conferir grados en la Fuerza Pública, con aprobación del Senado en ciertos casos; y, para suboficiales, Nivel Ejecutivo y agentes de la Policía, esta potestad puede ser delegada.
Expreso que el Decreto 1791 de 2000 refuerza esta facultad y regula los procedimientos de ascenso, los cuales dependen del cumplimiento de requisitos legales, la existencia de vacantes y las necesidades institucionales, así que la potestad del Ejecutivo es discrecional, permitiéndole valorar las circunstancias y conveniencias antes de decidir sobre los ascensos, como respalda la jurisprudencia. Manifestó que la naturaleza discrecional de esta facultad implica que el Ejecutivo no está obligado a ascender automáticamente a quienes cumplen los requisitos, pues, el cumplimiento de los requisitos habilita al uniformado como candidato, pero no garantiza el ascenso, que debe considerar las necesidades del servicio y la confianza en los miembros de la Fuerza Pública.
Comentó que el Consejo de Estado ha sostenido que el ascenso es una prerrogativa del Ejecutivo, fundamentada en criterios de conveniencia, necesidades del servicio y confianza, elementos esenciales para el ejercicio adecuado de las funciones de mando y el mantenimiento del orden público y la seguridad nacional. Coligió que la discrecionalidad en el caso de los oficiales y suboficiales víctimas de secuestro también se aplica dentro de los límites establecidos por la ley y la jurisprudencia, y aunque estas personas son ascendidas sin cumplir los requisitos habituales, como evaluaciones anuales o cursos de ascenso, la facultad discrecional del Ejecutivo persiste y debe ejercerse de manera razonable y no arbitraria. 4 Dijo que, en línea con la jurisprudencia del Consejo de Estado, un fallo judicial no puede ordenar al Ejecutivo el ascenso de un miembro de la Fuerza Pública, ya que es una facultad discrecional exclusiva del Presidente.
Agregó que la Corte Constitucional ha subrayado que dicha discrecionalidad responde a razones de seguridad y conveniencia institucional, justificando que, aunque algunos miembros cumplan los requisitos, el ascenso no sea automático ni obligatorio, sin que esto vulnere el derecho a la igualdad. Respecto al caso concreto, indicó que el demandante fue ascendido en diferentes momentos de su carrera y, al no impugnar oportunamente esos actos administrativos, aceptó los mismos.
Aseguró que el demandante solicita la nulidad parcial de la Resolución No. 04414 de 2018, con el fin de que se reconozca su antigüedad y se realice un nuevo ascenso, sin embargo, señaló que al haber dejado pasar los plazos establecidos para impugnar la Resolución de 2011, su solicitud carece de fundamento, ya que la acción debe interponerse dentro de los plazos establecidos, y la falta de impugnación invalida su solicitud de reconocimiento retroactivo.
Reiteró que los ascensos, derechos, obligaciones y la carrera de los miembros de la Policía Nacional están regulados por el Decreto 1791 de 2000, el cual establece las condiciones para el progreso dentro de la institución; la legislación establece causales de retiro discrecionales que permiten que los ascensos no sean automáticos, sino que dependan de circunstancias específicas; los candidatos a ascender son seleccionados en función de su perfil, especialidad, calificaciones, experiencia y las necesidades institucionales, garantizando que el ascenso no dependa solo del tiempo; el personal clasificado para ascender se somete a la consideración de la Junta respectiva, la cual determina la viabilidad del ascenso; y, el proceso de ascenso culmina con un acto administrativo expedido por el Gobierno Nacional o el Director de la Policía Nacional, según corresponda. 1.3.
Sentencia de primera instancia El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Ibagué dictó sentencia de primera instancia el 19 de octubre de 2021, negando las pretensiones de la demanda y condenando en costas al demandante. La autoridad judicial concluyó que no se evidenció violación constitucional o legal en la expedición del acto administrativo cuestionado.
Argumentó que las normas vigentes establecen de manera clara e ineludible los requisitos para los ascensos en el personal policial del nivel ejecutivo, incluyendo tiempo de servicio, cursos de capacitación, aptitud psicofísica, existencia de vacantes, actas de evaluación y propuestas de ascenso, previstos en un procedimiento normativo, fueron cumplidos por la institución policial sin que el demandante lograra desvirtuar la presunción de legalidad de la resolución impugnada.
El Juzgado explicó que el Decreto 132 de 1995 facultaba al Gobierno Nacional para modificar la planta de personal y adicionar grados en el escalafón según las necesidades institucionales, sin vulnerar derechos del personal uniformado; posteriormente, este decreto fue derogado por el Decreto 1791 de 2000, el cual creó el grado de Intendente Jefe con base en facultades extraordinarias otorgadas al Presidente mediante la Ley 578 de 2000; la nueva norma, vigente al momento de los hechos, estableció los tiempos mínimos requeridos para los ascensos e incluyó una transición que eximía del curso de ascenso a quienes cumplieran con la antigüedad requerida hasta septiembre de 2001, beneficio que aplicó al demandante. 5 Se enfatizó que, si el accionante consideraba que la norma afectaba sus derechos, debía haber interpuesto las acciones legales correspondientes dentro de los términos establecidos por la ley.
Asimismo, se determinó que, al momento de la expedición del Decreto 1791 de 2000, el demandante contaba con 3 años, 11 meses y 10 días de servicio, por lo que no cumplía los 4 años requeridos para ascender a subintendente, no obstante, fue ascendido en septiembre de 2001 bajo las disposiciones de la transición normativa, sin necesidad de realizar el curso de capacitación. Aseguró que, para grados posteriores, se le exigieron los requisitos previstos en la normativa vigente, ya que solo tenía una expectativa de ascenso y no un derecho adquirido.
También destacó que las pruebas confirmaron que el demandante cumplió los requisitos establecidos para los ascensos y que no existió trato discriminatorio en su contra, pues los ascensos fueron otorgados mediante evaluaciones psicofísicas, cursos de capacitación y conceptos favorables de la Junta de Evaluación y Clasificación. Respecto a la facultad discrecional del nominador, aclaró que esta está limitada por la ley y la Constitución, y debe basarse en méritos, y que aunque en la fuerza pública no existe concurso formal, se evalúan criterios como cursos, exámenes y calificaciones, que permiten elaborar una lista jerarquizada para los ascensos.
Para resolver la solicitud de nulidad de la Resolución 04414 de 2018, mediante la cual se ascendió al demandante al grado de Intendente Jefe, el juzgado señaló que se analizaron las causales de nulidad administrativa, concluyendo lo siguiente: − La resolución se fundamentó en normas vigentes y contó con el concepto previo de la Junta de Evaluación. − Fue expedida por la autoridad competente, el director general de la Policía Nacional. − Siguió el procedimiento establecido, cumpliendo los requisitos para los ascensos. − No vulneró el derecho de audiencia ni defensa, ya que el demandante fue informado y participó en el proceso. − No hubo falsa motivación, pues la norma aplicable únicamente permitía el ascenso a Intendente Jefe en ese momento.
Precisó que el demandante alegó la nulidad del acto acusado al considerar vulnerados sus derechos de carrera por la inclusión de un grado inexistente al momento de su ingreso a la Policía Nacional, sin embargo, el Decreto 1791 de 2000 modificó los tiempos mínimos para ascensos e incorporó el grado de Intendente Jefe, ajustando la normativa previa.
Finalmente, se concluyó que la solicitud de ultraactividad normativa era infundada, ya que el demandante solo tenía una expectativa de ascenso y no un derecho adquirido. 1.4. Recurso de apelación La parte actora interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, argumentando que no solicita la aplicación retroactiva de la ley, sino la implementación de las nuevas disposiciones, dado que el Decreto 1791 de 2000 no ha derogado el grado de Subcomisario; así, no se estaría aplicando la ley de manera retrospectiva.
En consecuencia, las nuevas disposiciones pueden ser aplicadas y, en virtud del principio de favorabilidad, debe reconocerse el grado de Subcomisario, el cual sigue existiendo y existía bajo la normativa anterior, tal como se encontraba al momento en que el demandante ingresó a la Policía Nacional. 6 Subrayó que para resolver el caso deben considerarse los principios constitucionales y legales establecidos por el Consejo de Estado, especialmente la sentencia 00543 de 2018, en la que se declaró la nulidad del artículo 2 del Decreto 1858 de 2012, lo cual resulta clave para determinar si el Director de la Policía Nacional interpretó correctamente el Decreto 1791 de 2000 al ascender al demandante al grado de Intendente Jefe, cuando en realidad le correspondía el grado de Subcomisario.
El apelante recordó que ingresó a la Policía Nacional en 1996, año en el que se graduó para formar parte de la carrera del Nivel Ejecutivo, regida por la Ley 180 de 1995 y el Decreto 132 del mismo año, que establecían los grados de patrullero, subintendente, intendente, subcomisario y comisario. Explicó que la Ley 578 de 2000 no introdujo un nuevo grado ni otorgó facultades al Ejecutivo para modificar la estructura de la carrera del Nivel Ejecutivo; fue el Decreto-Ley 1791 de 2000 el que creó el grado de Intendente Jefe, aunque sin las facultades necesarias, lo que afectó a quienes ya formaban parte de la carrera, sin que dicha modificación impactara a otros regímenes dentro de la Policía Nacional, como los de Oficiales, Suboficiales y Agentes.
Reiteró que no se pretende aplicar la norma vigente cuando ingresó el demandante a la carrera del Nivel Ejecutivo, ya que esta quedó derogada, pero señaló que las nuevas disposiciones, incluido el Decreto 1791 de 2000, no han derogado el grado de Subcomisario, por lo que, en caso de aplicarse de manera retrospectiva, podrían seguir siendo aplicables bajo el principio de favorabilidad, permitiendo así la aplicación del grado de Subcomisario, que continúa existiendo tanto en la disposición anterior derogada como en la vigente.
El apelante indicó que es fundamental analizar detenidamente el parágrafo 2 del artículo 21 del Decreto 1791 de 2000, especialmente en relación con su posible asimilación a un régimen de transición. Aseguró que, según este parágrafo, si el demandante cumplía los requisitos para ascender al grado de Subcomisario, ese era el momento para hacerlo, lo que sugiere que quienes reunían las condiciones en 2000 tenían la oportunidad de ascender en ese instante.
Advirtió que aceptar esta interpretación generaría un trato diferenciado y discriminatorio entre los miembros de la Policía Nacional que ingresaron al Nivel Ejecutivo de manera directa y los demás. Sostuvo que el parágrafo 2 del artículo 21 del Decreto 1791 de 2000 no hace referencia a los grados de Intendente a Subcomisario, ya que esta disposición establecía que, a partir de su expedición, el ascenso de Patrullero a Subintendente requeriría concurso, siendo este el único caso; además, se estableció que los patrulleros que, al entrar en vigencia la norma en septiembre de 2000, ya hubieran cumplido cuatro años de servicio, podrían ascender a Subintendente sin necesidad de concurso, así que a partir de ese momento, los ascensos se realizarían sin concurso, siempre que se cumplieran los requisitos y dependieran de la existencia de vacantes en la planta de personal.
En este contexto, destacó que esta norma no debe aplicarse a los demás grados, ya que, desde su expedición, los ascensos a Subintendente, Intendente, Subcomisario y Comisario no requieren concurso. Subrayó que, debido a esta interpretación, los ascensos del demandante fueron retrasados desde el grado de Subintendente en adelante; además, la Policía Nacional, al ampararse en el concepto de "vacante", demoró los ascensos de los miembros de la institución, lo cual no ocurrió en las demás Fuerzas Públicas, afectando así el recorrido del demandante en la carrera del Nivel Ejecutivo, 7 situación que configuró un trato desventajoso para el demandante dentro de su régimen de carrera, especialmente cuando se le asignó un grado que no correspondía a su estructura de ascensos al momento de ingresar al Nivel Ejecutivo.
Aseguró que la interpretación de la Policía Nacional sobre el término "vacante" maltrató laboralmente al demandante, ya que la administración determinó que no cumplía con los tiempos necesarios para ascender, lo que perjudicó la resolución emitida en 2018. Añadió que esta situación fue generada por la propia parte demandada al no respetar los tiempos de ascenso establecidos.
Explicó que las disposiciones mencionadas no pueden interpretarse como un régimen de transición entre los grados de Intendente, Intendente Jefe y Subcomisario. En ese sentido, sostuvo que la interpretación adoptada en la sentencia, que niega el ascenso al grado de Subcomisario al demandante por no haber cumplido con los tiempos establecidos al entrar en vigencia el Decreto 1791 de 2000, implicaría la creación de un régimen de transición de forma interpretativa, lo cual no corresponde a la normativa establecida.
El apelante agregó que la interpretación contenida en la sentencia ya estaba establecida en el Decreto 1791 de 2000, específicamente en su artículo 23, parágrafo 2, antes de ser modificado por el artículo 8° de la Ley 1405 de 2010, y que el texto original del parágrafo estipulaba que los intendentes con antigüedad para ascenso hasta septiembre de 2001 podrían ascender al grado de Subcomisario, mientras que aquellos cuya fecha fiscal se cumpliera después de ese mes ascenderían al grado de Intendente Jefe.
En cuanto a las costas procesales, la parte actora se opone a su imposición en su contra, argumentando que las actuaciones en este proceso se originaron por la incorrecta aplicación de la normativa vigente, lo que ha perjudicado al actor; considera que el litigio fue generado por la interpretación errónea y desfavorable de las disposiciones legales por parte de la administración, lo que justifica que no se impongan las costas en contra de éste.
Señala que, conforme a lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso, las costas deben ser asumidas por la parte vencida; sin embargo, la parte apelante ha actuado en ejercicio de los derechos fundamentales, buscando la correcta aplicación de la ley y la protección de los principios constitucionales, como la favorabilidad, lo que, en este caso, debe implicar la no imposición de las costas. 1.5.
Intervenciones en segunda instancia El Ministerio Público no emitió concepto en esta instancia.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Este asunto es competencia de esta Corporación, conforme a lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA, el cual establece que los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones interpuestas contra las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos, así como de las apelaciones de autos susceptibles de este recurso.
Asimismo, esta Sala se atendrá a lo estipulado en el artículo 328 del CGP, mediante la remisión del artículo 306 del CPACA, el cual prevé que el pronunciamiento debe limitarse a los argumentos planteados por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deban adoptarse de oficio en los casos previstos por la ley. 8 2.2. Procedibilidad del recurso de apelación De acuerdo con el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, son apelables las sentencias de primera instancia, situación que se presenta en el caso en estudio. 2.3.
Problema jurídico Corresponde a esta Sala, conforme a los planteamientos expuestos en el recurso de apelación, determinar si el actor tiene derecho a que se modifique el grado al que fue ascendido mediante el acto demandado, pasando de Intendente Jefe a Subcomisario, y, en consecuencia, al pago de las diferencias salariales y prestaciones correspondientes a este último grado, desde los efectos fiscales del ascenso.
También debe analizarse la procedencia de la condena en costas contra la parte actora. 2.3.1. Tesis de la Sala Se confirmará la sentencia de primera instancia, pues, tal como lo indicó el juez, el demandante no tiene derecho a ascender directamente del grado de Intendente al de Subcomisario. El ascenso en la Policía Nacional no depende únicamente del cumplimiento del tiempo mínimo en cada grado, sino de diversos requisitos previstos en la ley.
Entre estas condiciones se incluyen la disponibilidad de vacantes, la aprobación del Comité de Ascenso y la clasificación adecuada del aspirante, y otras también previstas en la ley. El caso en cuestión está regulado por el Decreto 1791 de 2000, que modificó la estructura jerárquica al establecer un nuevo grado de Intendente Jefe. Este cambio no representa un desmejoramiento de las condiciones del demandante, dado que no se trata de un derecho adquirido, sino de una expectativa.
La administración tiene la facultad de exigir el cumplimiento de los requisitos para el ascenso, y el actor únicamente contaba con una expectativa de ascender del grado de Intendente al de Subcomisario, según la estructura vigente al momento de su incorporación, lo que habilitaba al legislador para modificar las condiciones aplicables.
El principio de favorabilidad no resulta aplicable en este caso, ya que únicamente opera cuando existen dudas sobre cuál norma debe regir, situación que no se presenta aquí. Con la entrada en vigor del Decreto 1791 de 2000, la jerarquía establecida en el Decreto 132 de 1995 quedó derogada. En consecuencia, el Decreto 1791, vigente al momento del ascenso del demandante, establece que el grado inmediatamente superior al de Intendente es el de Intendente Jefe.
Por último, la condena en costas impuesta en primera instancia a favor de la entidad demandada resulta adecuada, ya que esta incurrió en gastos económicos al oponerse a las pretensiones de la demanda, incluyendo la designación de un apoderado que actuó en todas las etapas procesales de dicha instancia. 2.4. Análisis de la Sala 2.4.1.
Marco normativo2 2.4.1.1. Régimen especial de carrera aplicable a la Policía Nacional 2 Se toma de la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, proferida el veintisiete (27) de febrero de dos mil veinte (2020), dentro del proceso con radicado: 11001-03-25-000-2013-00778-00(1581-13). 9 La Constitución Política, en el Título VII, Capítulo 7º, artículos 216, 217 y 2183, regula lo relacionado con la Fuerza Pública y asigna al legislador la función específica de determinar los regímenes especiales de carrera, prestacional y disciplinario aplicables a cada uno de los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, así como los aspectos relacionados con el sistema de reemplazos, ascensos, derechos y obligaciones.
Asimismo, en la Constitución se estableció una diferenciación en los regímenes aplicables a la Policía Nacional y a las Fuerzas Militares (Ejército Nacional, Fuerza Aérea y Armada Nacional), como se desprende claramente del mandato de los artículos 217 y 218, ya que, aunque ambas instituciones hacen parte de la Fuerza Pública, poseen naturaleza jurídica y fines constitucionales distintos.
Para el caso de la Policía Nacional, el artículo 218 de la Constitución establece lo siguiente: “(…) Artículo 218. La ley organizará el cuerpo de Policía. La Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.
La ley determinará su régimen de carrera, prestacional y disciplinario. (…)” (Subrayas fuera de texto). Para desarrollar esta norma constitucional, el Congreso de la República, actuando conforme al numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, expidió la Ley 578 de 20004, con el objetivo de conferir al Presidente de la República “precisas facultades extraordinarias, hasta por el término de seis meses, contados a partir de la promulgación de la presente ley, para expedir las normas de carrera, los reglamentos de régimen disciplinario y de evaluación de los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares; el reglamento de aptitud psicofísica, incapacidades, invalideces e indemnizaciones de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional; el régimen de carrera y/o estatuto del soldado profesional, así como el reglamento de disciplina y ética para la Policía Nacional, el reglamento de evaluación y clasificación para el personal de la Policía Nacional; las normas de carrera del personal oficial y suboficial de la Policía Nacional; las normas de carrera profesional del nivel ejecutivo de la Policía Nacional; los estatutos del personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional; la estructura del sistema de salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional (…)”5. 2.4.1.2.
Normativa que regula el trámite de los ascensos en la Policía Nacional En desarrollo de las facultades conferidas por el Legislador a través de la Ley 578 de 20006, mencionada anteriormente, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Ley 3 “(…)
ARTICULO 216. La fuerza pública estará integrada en forma exclusiva por las fuerzas militares y la policía nacional. Todos los colombianos están obligados a tomar las armas cuando las necesidades públicas lo exijan para defender la independencia nacional y las instituciones públicas. (…).
ARTICULO 217. La Nación tendrá para su defensa unas Fuerzas Militares permanentes constituidas por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea. Las Fuerzas Militares tendrán como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional. La Ley determinará el sistema de reemplazos en las Fuerzas Militares, así como los ascensos, derechos y obligaciones de sus miembros y el régimen especial de carrera, prestacional y disciplinario, que les es propio.
ARTICULO 218. La ley organizará el cuerpo de Policía. La Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.
La ley determinará su régimen de carrera, prestacional y disciplinario. (…)” (subrayas fuera de texto). 4 Por medio de la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para expedir normas relacionadas con las fuerzas militares y de policía nacional. 5 Lo subrayado es de la Sala. 6 Por medio de la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para expedir normas relacionadas con las fuerzas militares y de policía nacional. 10 1791 de 2000, “(…) [p]or el cual se modifican las normas de carrera del Personal de Oficiales, Nivel Ejecutivo, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional (…)”, cuyo Título III, Capítulo III, artículos 20 a 29, regulan lo relacionado con los ascensos en la Policía Nacional de la siguiente manera: “(…) Artículo 20.
Condiciones para los ascensos. Los ascensos se conferirán a los oficiales, nivel ejecutivo y suboficiales en servicio activo que cumplan los requisitos establecidos, dentro del orden jerárquico, de acuerdo con las vacantes existentes, conforme al Decreto de planta y con sujeción a las precedencias de la clasificación que establece el Decreto de Evaluación del Desempeño. Parágrafo.
Los Oficiales, Suboficiales y personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional que hayan sido víctimas del delito de secuestro, previa comprobación de los hechos por parte de la autoridad competente, serán ascendidos al grado inmediatamente superior al que ostentaban en el momento del secuestro cuantas veces cumplan en cautiverio con el tiempo mínimo establecido como requisito para ascenso en los Grados correspondientes del personal activo en la respectiva Fuerza, de acuerdo con la reglamentación existente.
Artículo 21. Requisitos para ascenso de oficiales, nivel ejecutivo y suboficiales. Los oficiales, nivel ejecutivo a partir del grado de subintendente y suboficiales de la Policía Nacional, podrán ascender en la jerarquía al grado inmediatamente superior cuando cumplan los siguientes requisitos: 1. Tener el tiempo mínimo de servicio establecido para cada grado. 2.
Ser llamado a curso. 3. Adelantar y aprobar los cursos de capacitación establecidos por el Consejo Superior de Educación Policial. 4. Tener aptitud psicofísica de acuerdo con lo contemplado en las normas sobre Incapacidades e Invalideces. 5. Obtener la clasificación exigida para ascenso. 6. Para oficiales, concepto favorable de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa para la Policía Nacional; para nivel ejecutivo y suboficiales, concepto favorable de la Junta de Evaluación y Clasificación. 7.
Hasta el grado de Coronel, acreditar un tiempo mínimo de 2 años en el respectivo grado, en labores operativas, de investigación, docencia, desempeño de funciones en la Gestión General del Ministerio de Defensa Nacional, de acuerdo con las disposiciones que para tal efecto presente a consideración del Ministro de Defensa Nacional el Director General de la Policía Nacional. 8.
Para el personal que permanezca en el Cuerpo Administrativo, acreditar un curso de actualización profesional en su especialidad, con una duración no inferior a 120 horas. Parágrafo 1º. Para ingresar al curso de capacitación para ascenso al grado de Teniente Coronel, los aspirantes que hayan superado la trayectoria profesional deberán someterse previamente a un concurso, de acuerdo con las disposiciones que para tal efecto presente a consideración del Ministro de Defensa Nacional el Director General de la Policía Nacional.
Quien pierda el concurso por 2 veces será retirado del servicio activo por incapacidad académica. 11 Parágrafo 2. Los cursos para ascenso del nivel ejecutivo y suboficiales se realizarán por convocatoria, según las vacantes existentes en cada grado, de conformidad con las disposiciones que expida la Dirección General de la Policía Nacional.
Se exceptúa de lo dispuesto en este parágrafo al personal del nivel ejecutivo y suboficiales que cumpla antigüedad para ascenso hasta el mes de septiembre del año 2001. (…) Artículo 22. Evaluación de la trayectoria profesional. La evaluación de la trayectoria profesional del personal estará a cargo de las Juntas de Evaluación y Clasificación que para cada categoría integrará el Director General de la Policía Nacional.
Las Juntas tendrán, entre otras, las siguientes funciones: 1. Evaluar la trayectoria policial para ascenso. 2. Proponer al personal para ascenso. 3. Recomendar la continuidad o retiro en el servicio policial. (…) Artículo 23. Tiempo mínimo de servicio en cada Grado. Fíjanse los siguientes tiempos mínimos, como requisito para ascender al Grado inmediatamente superior: (…) 2.
Nivel Ejecutivo Subintendente cinco (5) años Intendente siete (7) años Intendente Jefe cinco (5) años Subcomisario cinco (5) años (…) Parágrafo transitorio. Teniendo en cuenta la entrada en vigencia de la presente ley y para efectos de preservar las antigüedades dentro del Escalafón Policial, mantener la continuidad de ascensos anuales y establecer la transición a la nueva Jerarquía de los Oficiales Generales en servicio activo, el Gobierno Nacional establecerá inmediatamente las equivalencias en tiempo a que haya lugar y causará los ascensos correspondientes.
Artículo 28. Antigüedad. La antigüedad, se contará en cada grado a partir de la fecha que señala la disposición que confiere el último ascenso. Cuando la misma disposición asciende a varios oficiales, nivel ejecutivo y suboficiales a igual grado, con la misma fecha y con el mismo puntaje en la escala de medición, la antigüedad se establecerá por el ascenso anterior.
La antigüedad se refleja en el orden de colocación de su nombre en el escalafón respectivo. Artículo 29. Prelación en ascensos por clasificación. La escala de medición de que trata el Decreto de Evaluación del Desempeño determina un orden de prelación en los ascensos. (…)”. (Subrayas fuera de texto). 12 2.4.2. Hechos probados De conformidad con el material probatorio recaudado en el proceso, aportado oportunamente por las partes y que en ningún momento fue desconocido ni tachado, se encuentra acreditado lo siguiente: - La hoja de vida del señor José de Jesús Alzate Rodas muestra que ingresó a la Policía Nacional como Patrullero el 25 de octubre de 1996.
Posteriormente, mediante la Resolución 3170, fue ascendido al grado de Subintendente a partir del 1 de septiembre de 2001; con la Resolución 3065, alcanzó el grado de Intendente a partir del 7 de septiembre de 2011; y, finalmente, mediante la Resolución 4414, ascendió al grado de Intendente Jefe el 7 de septiembre de 2018.7 - Dicho documento también registra que realizó el curso de ascenso entre el 24 de octubre y el 22 de diciembre de 2017. - Según el Acta 05 – ADEHU-GRUAS-2.25, la Junta de Evaluación y Clasificación para Suboficiales, Nivel Ejecutivo y Agentes de la Policía Nacional propuso su ascenso al grado de Intendente Jefe, efectivo desde el 7 de septiembre de 2018.8 2.5.
Caso concreto La parte actora solicita la nulidad parcial del acto administrativo contenido en la Resolución No. 04414 del 31 de agosto de 2018, mediante la cual fue ascendido al grado de Intendente Jefe conforme al Decreto 1791 de 2000. Argumenta que, en su lugar, debió ser promovido al grado de Subcomisario, considerando el tiempo de servicio en la institución y lo dispuesto en el Decreto 132 de 1995, vigente al momento de su incorporación a la Policía Nacional.
En consecuencia, solicita el reconocimiento del ascenso al grado de Subcomisario con efectos retroactivos desde el 7 de septiembre de 2018, junto con el pago de las diferencias salariales y prestacionales derivadas de dicho grado. De acuerdo con lo acreditado en el proceso, José de Jesús Alzate Rodas ingresó a la Policía Nacional el 25 de octubre de 1996 como Patrullero.
Posteriormente, ascendió al grado de Subintendente el 1 de septiembre de 2001, al de Intendente el 7 de septiembre de 2011 y, finalmente, al de Intendente Jefe el 7 de septiembre de 2018, según lo dispuesto en la Resolución 04414. Este último ascenso fue propuesto por la Junta de Evaluación y Clasificación para Suboficiales, Nivel Ejecutivo y Agentes de la Policía Nacional, según consta en el Acta 05 – ADEHU- GRUAS-2.25.
La primera instancia negó las pretensiones de la demanda al considerar que no se demostró vulneración de disposiciones constitucionales o legales en el acto demandado. Concluyó que las normas vigentes establecen de manera clara los requisitos para los ascensos del personal policial del Nivel Ejecutivo, entre ellos el tiempo de servicio, los cursos de capacitación, la aptitud psicofísica, la disponibilidad de vacantes, las actas de evaluación y las propuestas de ascenso.
Según el fallo, estos requisitos fueron cumplidos por la institución policial, sin que se desvirtuara la presunción de legalidad del acto administrativo cuestionado. La parte actora apeló esta decisión, argumentando que debía reconocerse su derecho al ascenso al grado de Subcomisario conforme a los tiempos de servicio 7 SAMAI, expediente digital Tribunal, índice 3, documento 7_ALDESPACHO_EXPEDJUZ_04ANEXOS.PDF, páginas 1 a la 6. 8 SAMAI, expediente digital Tribunal, índice 3, documento14_ALDESPACHO_EXPEDJUZ_11CONTESTACIONPOLICI.PDF, páginas 64 a 67. 13 establecidos para los ascensos al momento de su ingreso a la Policía Nacional, sin la aplicación retroactiva de normas posteriores.
Destacó que el Decreto 1791 de 2000 no derogó el grado de Subcomisario y que, bajo el principio de favorabilidad, debía aplicarse el régimen vigente en 1996, momento de su ingreso, cuando la carrera del Nivel Ejecutivo estaba regulada por la Ley 180 de 1995 y el Decreto 132 de 1995. El apelante afirmó que el Decreto 1791 de 2000 creó el grado de Intendente Jefe sin facultades plenas para modificar la estructura de la carrera, afectando a quienes ya formaban parte de la misma, pero sin derogar explícitamente el grado de Subcomisario.
Además, señaló que la interpretación de la norma por parte de la Policía Nacional sobre el concepto de “vacante” retrasó los ascensos del demandante, generando un perjuicio en su carrera y asignándole un grado que no correspondía a la estructura vigente al momento de su ingreso. El apelante cuestionó que la sentencia recurrida interpretara el parágrafo 2 del artículo 21 del Decreto 1791 de 2000 como un régimen de transición que excluía el grado de Subcomisario.
Alegó que dicha interpretación implicaría un trato discriminatorio entre los miembros del Nivel Ejecutivo y señaló que el parágrafo solo se aplicaba al ascenso de Patrullero a Subintendente, sin extenderse a los demás grados. Reiteró que la sentencia recurrida se basó en un entendimiento incorrecto del artículo 23, parágrafo 2, del Decreto 1791 de 2000, antes de su modificación por el artículo 8° de la Ley 1405 de 2010, ya que dicho parágrafo estipulaba que los intendentes con antigüedad para ascenso hasta septiembre de 2001 podían acceder al grado de Subcomisario.
Finalmente, la parte actora expresó su oposición a la condena en costas, argumentando que el proceso se inició con el objetivo de garantizar los derechos fundamentales del demandante y proteger principios constitucionales como la favorabilidad. Por ello, consideró improcedente la imposición de costas en un asunto dirigido a obtener la correcta interpretación del ordenamiento jurídico.
De acuerdo con los cargos de la apelación, es fundamental precisar que, al momento del ingreso del demandante al Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, en efecto, esta carrera estaba regida por el Decreto 132 de 1995. Esta normativa, en su artículo 3, establecía la jerarquía para el Nivel Ejecutivo, comprendida por los siguientes grados: 1.
Patrullero, carabinero o investigador, según la especialidad. 2. Subintendente. 3. Subcomisario. 4. Comisario. El artículo 29 del mismo decreto, relativo a las condiciones para los ascensos, disponía que estos se conferirían al personal del Nivel Ejecutivo en servicio activo que cumpliera con los requisitos legales establecidos. Dichos ascensos debían respetar el orden jerárquico, estar sujetos a la disponibilidad de vacantes según lo dispuesto en el Decreto de Planta, y atender las precedencias de clasificación establecidas en el Reglamento de Evaluación y Clasificación. La norma mencionada dispone que los ascensos serán otorgados al personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional que se encuentre en servicio activo y cumpla con los requisitos legales, respetando el orden jerárquico, la disponibilidad de vacantes conforme al decreto de planta, y las precedencias establecidas en el reglamento de evaluación y clasificación. 14 El artículo 30 regulaba los requisitos específicos para el ascenso, estableciendo que el personal del Nivel Ejecutivo podría ascender al grado inmediatamente superior al cumplir con los siguientes requisitos: - Tener el tiempo mínimo de servicio efectivo establecido para cada grado según el mismo decreto. - Adelantar y aprobar los cursos de capacitación para ascenso. - Acreditar aptitud psicofísica de acuerdo con el reglamento vigente. - Para el personal del cuerpo de vigilancia urbana, rural y de Policía Judicial, acreditar un tiempo mínimo de vigilancia de dos (2) años en cualquiera de sus especialidades, previa reglamentación expedida por el Gobierno Nacional. - Para el personal del Cuerpo Administrativo, acreditar un curso de actualización profesional de su especialidad, con una duración no inferior a tres (3) meses. - Contar con concepto favorable del comité de ascenso para el personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional. - Obtener la clasificación para ascenso, conforme al Reglamento de Evaluación y Clasificación. Estas disposiciones evidencian que el ascenso dentro del Nivel Ejecutivo estaba sujeto a requisitos claros y específicos, diseñados para garantizar el cumplimiento de criterios objetivos y el desarrollo profesional de los miembros de la Policía Nacional.
En cuanto al tiempo mínimo de servicio requerido en cada grado para ascender al nivel inmediatamente superior, el artículo 32 del Decreto 132 de 1995 establecía los siguientes períodos: - Patrullero, carabinero o investigador: Cuatro (4) años. - Subintendente: Cinco (5) años. - Intendente: Siete (7) años. - Subcomisario: Cinco (5) años. - Comisario: Cuatro (4) años.
Por su parte, el artículo 37 del mencionado decreto asignaba al Comité de Evaluación del Nivel Ejecutivo, entre otras funciones, la de recomendar los ascensos hasta el grado de Comisario. El Decreto 132 de 1995 fue derogado por el Decreto 1791 de 20009, expedido por el Presidente de la República de Colombia en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 578 de 200010.
El artículo 5 del Decreto 1791 estableció la jerarquía en el Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, conformada por los siguientes grados: Patrullero, Subintendente, Intendente, Intendente Jefe, Subcomisario y Comisario. En cuanto a las condiciones para los ascensos, el artículo 20 dispuso que estos se concederán a los oficiales, nivel ejecutivo y suboficiales en servicio activo que cumplan con los requisitos establecidos, respetando el orden jerárquico, la disponibilidad de vacantes conforme al Decreto de Planta, y las precedencias de clasificación previstas en el decreto de evaluación del desempeño. 9 Por el cual se modifican las normas de carrera del Personal de Oficiales, Nivel Ejecutivo, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional. 10 Por medio de la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para expedir normas relacionadas con las fuerzas militares y de policía nacional. 15 Por su parte, el artículo 21, al regular los requisitos para el ascenso, estableció que los oficiales, el nivel ejecutivo a partir del grado de Subintendente, y los suboficiales de la Policía Nacional podrán ascender al grado inmediatamente superior cuando cumplan con los siguientes requisitos: - Tener el tiempo mínimo de servicio establecido para cada grado. - Ser llamado a curso. - Adelantar y aprobar los cursos de capacitación establecidos por el Consejo Superior de Educación Policial. - Tener aptitud psicofísica de acuerdo con lo contemplado en las normas sobre incapacidades e invalideces. - Obtener la clasificación exigida para ascenso. - Contar con un mínimo de un (1) año de servicio en cargos operativos de los procesos misionales de la Institución en cada grado.
Este requisito será exigible para ascender en la categoría de oficiales hasta el grado de coronel, y en el nivel ejecutivo hasta el grado de subcomisario. - Para los oficiales, contar con concepto favorable de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional para la Policía Nacional; para el nivel ejecutivo y suboficiales, concepto favorable de la Junta de Evaluación y Clasificación. - Superar los cursos mandatorios establecidos por la Institución durante la permanencia en el grado. - Haber aprobado la última validación de competencias policiales a cargo del Centro de Estándares de la Policía Nacional durante la permanencia en el grado. - Aprobar la academia superior y superar el concurso para ascender al grado de Teniente Coronel.
El parágrafo 2 del artículo 21 dispuso que los cursos para ascenso en el nivel ejecutivo y de suboficiales se realizarán mediante convocatoria, de acuerdo con las vacantes disponibles en cada grado, conforme a las disposiciones emitidas por el Director General de la Policía Nacional. En el Decreto 1791 de 2000, el artículo 5 sobre la jerarquía en el Nivel Ejecutivo estableció los grados de Patrullero, Subintendente, Intendente, Intendente Jefe, Subcomisario y Comisario.
En cuanto a las condiciones para los ascensos, el artículo 20 dispuso que estos se otorgarían a los oficiales, nivel ejecutivo y suboficiales en servicio activo que cumplieran con los requisitos establecidos, respetando el orden jerárquico, la disponibilidad de vacantes conforme al Decreto de Planta, y las precedencias establecidas en el Decreto de Evaluación del Desempeño. Por su parte, el artículo 21 determinó como requisitos para el ascenso de oficiales, personal del nivel ejecutivo y suboficiales el cumplimiento de los siguientes parámetros: - Tener el tiempo mínimo de servicio establecido para cada grado. - Ser llamado a curso. - Adelantar y aprobar los cursos de capacitación establecidos por el Consejo Superior de Educación Policial. - Tener aptitud psicofísica de acuerdo con lo contemplado en las normas sobre incapacidades e invalideces. - Obtener la clasificación exigida para ascenso. - Contar en cada grado con al menos un (1) año de servicio en cargos operativos de los procesos misionales de la institución. Este requisito es exigible para ascender en la categoría de oficiales hasta el grado de coronel y en el nivel ejecutivo hasta el grado de subcomisario. 16 - Para oficiales, concepto favorable de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional para la Policía Nacional; para el nivel ejecutivo y suboficiales, concepto favorable de la Junta de Evaluación y Clasificación. - Superar los cursos mandatorios establecidos por la institución durante la permanencia en el grado. - Haber aprobado la última validación de competencias policiales, a cargo del Centro de Estándares de la Policía Nacional, durante la permanencia en el grado. - Aprobar la academia superior y superar el concurso para ascender al grado de Teniente Coronel.
El parágrafo 2 del mencionado artículo previó que los cursos para el ascenso del Nivel Ejecutivo y de los suboficiales se realizarían mediante convocatoria, atendiendo a las vacantes existentes en cada grado y conforme a las disposiciones que emita el Director General de la Policía Nacional. El parágrafo 6 del mismo artículo estableció que, además de los requisitos previamente señalados, el personal de oficiales y del Nivel Ejecutivo podría ascender a determinados grados, siempre que acreditara el título académico correspondiente otorgado por la Policía Nacional.
En este sentido, se dispusieron las siguientes exigencias: - Al grado de Capitán: especialización en el ámbito de la dirección operativa del servicio de policía. - Al grado de Teniente Coronel: maestría en el ámbito de la dirección intermedia del servicio de policía. - Al grado de Intendente: especialización tecnológica en el ámbito de la administración policial. - Al grado de Intendente Jefe: profesional universitario en administración policial.
La exigencia de los títulos académicos mencionados estará sujeta a la puesta en marcha de los programas académicos por parte de la Dirección de Educación Policial, y la obligatoriedad de estos títulos se hará efectiva cinco años después de la puesta en marcha de los programas académicos. En cuanto al tiempo mínimo de servicio, el artículo 23 del Decreto fijó los siguientes períodos como requisito para ascender al grado inmediatamente superior en el Nivel Ejecutivo: - Subintendente: cinco (5) años. - Intendente: siete (7) años. - Intendente Jefe: cinco (5) años. - Subcomisario: cinco (5) años.
Para que un miembro del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional pueda ascender de grado, es indispensable cumplir con los requisitos establecidos en el Decreto 1791 de 2000. Estos incluyen haber completado el tiempo mínimo de servicio en cada grado, aprobar los cursos de capacitación establecidos por la institución, obtener el concepto favorable de evaluación y cumplir con la clasificación exigida.
También se requiere contar con experiencia en cargos operativos, superar las validaciones de competencias policiales, poseer la aptitud psicofísica necesaria y, para ciertos grados, acreditar títulos académicos específicos como especializaciones o maestrías, conforme a la reglamentación. Los ascensos se otorgan respetando el orden jerárquico, las vacantes disponibles conforme al Decreto de Planta y las precedencias establecidas en el reglamento de evaluación del desempeño. 17 De forma similar, el Decreto 132 de 1995 determinaba que los ascensos en el Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional debían cumplir con los requisitos legales, respetar el orden jerárquico, ajustarse a la disponibilidad de vacantes según el Decreto de Planta, y seguir las precedencias determinadas en el Reglamento de Evaluación y Clasificación. Entre las condiciones esenciales, se requería haber completado el tiempo mínimo de servicio efectivo para cada grado, aprobar los cursos de capacitación correspondientes, acreditar aptitud psicofísica según las normas vigentes y, en casos específicos, cumplir con tiempos mínimos de vigilancia o cursos de actualización profesional dependiendo de la especialidad del personal.
Adicionalmente, el ascenso dependía de la obtención de la clasificación necesaria y del concepto favorable del Comité de Evaluación del Nivel Ejecutivo, responsable de recomendar los ascensos hasta el grado de Comisario. Como se puede observar, y en contraposición a lo sostenido por la parte actora, los ascensos en la Policía Nacional no dependen únicamente del cumplimiento del tiempo mínimo establecido en cada grado.
Por el contrario, el proceso de ascenso está estrictamente regulado por la normativa vigente, que impone requisitos taxativos que deben ser cumplidos por todos los integrantes de la institución para aspirar a un ascenso en el escalafón jerárquico. Entre estos requisitos, se encuentra la necesidad de ajustarse a la disponibilidad de vacantes, conforme al Decreto de Planta; obtener un concepto favorable del Comité de Ascenso para el personal del Nivel Ejecutivo; y cumplir con la clasificación exigida, según lo establecido en el Reglamento de Evaluación y Clasificación. Estos elementos, junto con otros parámetros específicos previstos en la normativa, son indispensables para acceder al grado inmediatamente superior.
El Consejo de Estado en sentencia del 12 de marzo de 2015 señaló en cuanto al régimen de carrera aplicable a los suboficiales, oficiales, miembros del nivel ejecutivo y agentes de la Policía Nacional, lo siguiente11: “(…) De acuerdo a lo anterior, el ascenso de los miembros de la Policía Nacional, se encuentra debidamente regulado en la Ley, es decir existen unos requisitos taxativos que deben cumplir cada uno de los Oficiales de dicha institución para pretender ascender en el escalafón; igualmente dicho ascenso corresponde a una potestad reglamentaria que se le confiere al Gobierno Nacional – Ministerio de Defensa, la cual se debe ejercer atendiendo en cuenta su naturaleza, la finalidad o el objeto propuesto en la norma antes transcrita y las limitaciones que se imponen en el ejercicio de dicha potestad.” Para resolver el problema jurídico, se debe considerar que el demandante, José de Jesús Alzate Rodas, ingresó al Nivel Ejecutivo el 25 de octubre de 1996, en el grado de Patrullero.
En un principio, le fueron aplicables las disposiciones del Decreto 132 de 1995, que definía la jerarquía del Nivel Ejecutivo, incluyendo los grados de patrullero, carabinero e investigador, según la especialidad, además de subintendente, intendente, subcomisario y comisario. Sin embargo, el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 578 de 2000, expidió el Decreto 1791 de 2000, el cual introdujo modificaciones a las normas de carrera para oficiales, suboficiales, personal del Nivel Ejecutivo y agentes de la Policía Nacional.
Respecto al Nivel Ejecutivo, el Decreto 1791 de 2000 establece lo siguiente: 11 Sentencia del 12 de marzo de 2015 proferida por el Consejo de Estado, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicado No. 050001-23-21-000-2005-07921 (2986-13). 18 -. La jerarquía del Nivel Ejecutivo, para efectos de mando, régimen disciplinario, justificación penal militar y todos los derechos y obligaciones consagrados, incluye los grados de: a) comisario, b) subcomisario, c) intendente jefe, d) intendente, e) subintendente, y f) patrullero12. -.
El ascenso se confiere al personal del Nivel Ejecutivo en servicio activo, previo cumplimiento de los requisitos establecidos dentro del orden jerárquico y conforme a las vacantes existentes, de acuerdo con el Decreto de Planta y las precedencias de clasificación establecidas en el Decreto de Evaluación del Desempeño. -. A partir del grado de subintendente, el personal del Nivel Ejecutivo podrá ascender a la jerarquía inmediatamente superior, siempre que cumpla con los siguientes requisitos: 1) el tiempo mínimo de servicio establecido para cada grado; 2) ser llamado a curso; 3) adelantar y aprobar los cursos de capacitación establecidos por el Consejo Superior de Educación Policial; 4) tener aptitud psicofísica conforme a las normas sobre incapacidades e invalideces; 5) obtener la clasificación exigida para el ascenso; 6) contar con concepto favorable de la junta de evaluación y clasificación; 7) hasta el grado de coronel, acreditar un mínimo de dos años en el respectivo grado; y 8) acreditar un curso de actualización profesional en su especialidad con una duración no inferior a 129 horas, para el personal que permanezca en el cuerpo administrativo. -.
El tiempo mínimo para cada grado, es el siguiente: a) subintendente, cinco años; b) intendente, siete años; c) intendente jefe, cinco años; y d) subcomisario, cinco años. -. Los cursos para ascenso se realizarán por convocatoria, según las vacantes existentes en cada grado, de conformidad con las disposiciones que expida la Dirección General de la Policía Nacional, a excepción del personal que cumpla la antigüedad para ascenso hasta septiembre de 2001. -.
Podrán concursar para ingresar al grado de subintendente los patrulleros en servicio activo que cumplan los requisitos establecidos en el parágrafo 4° del artículo 21 de la norma citada, a excepción del personal de patrulleros que, a la entrada en vigencia del decreto, cumpla con la antigüedad para ascenso hasta septiembre de 2001, sin perjuicio del cumplimiento de los demás requisitos. -.
La antigüedad se cuenta en cada grado a partir de la fecha que señala la disposición que confiere el último ascenso. Cuando dicha disposición asciende a varios oficiales, del nivel ejecutivo y suboficiales, a igual grado con la misma fecha y el mismo puntaje en la escala de medición, la antigüedad se establecerá según el ascenso anterior.
En el caso en estudio, no se controvierte el cumplimiento de las condiciones exigidas para el ascenso del demandante, las cuales fueron verificadas por la entidad accionada, lo que resultó en su inclusión en la Resolución No. 04414 del 31 de agosto de 2018, proferida por la Policía Nacional. Mediante dicha resolución, se ascendió a personal del Nivel Ejecutivo, suboficiales y patrulleros al grado de subintendente de la Policía Nacional.
Lo que se controvierte es si el ascenso debe producirse del grado de Intendente al grado de Subcomisario, conforme al orden jerárquico establecido en el Decreto 132 de 1995, en el que no existía el grado de Intendente Jefe. Respecto a este asunto, la Sala coincide con el juez de primera instancia en que las pretensiones de la demanda no prosperan.
Si bien inicialmente le fueron aplicables 12 Las modificaciones introducidas por la Ley 1405 de 2010 y la Ley 1792 de 2016 no tuvieron incidencia en la determinación de los grados para el nivel ejecutivo. 19 las disposiciones del Decreto 132 de 1995, que regulaba la jerarquía del Nivel Ejecutivo, y el cual no contemplaba el grado de Intendente Jefe, también es cierto que, con la expedición del Decreto 1791 de 2000, se introdujeron modificaciones en la carrera del personal del Nivel Ejecutivo, incluyendo el nuevo grado de Intendente Jefe, modificación que sigue vigente y no ha sido objeto de nulidad.
En consecuencia, resulta válido que la administración haya exigido al actor el cumplimiento de las condiciones establecidas para el ascenso de grado, las cuales, de acuerdo con la nueva normativa, implican el ascenso del grado de Intendente al grado de Intendente Jefe, y no del grado de Intendente al grado de Subcomisario, como lo sostiene el demandante.
Además, cabe señalar que la creación de un nuevo grado no supone un desmejoramiento de las condiciones del demandante, ya que no se trata de un derecho adquirido, sino de una expectativa. El Gobierno Nacional también se pronunció sobre este tema, estableciendo que para el personal del Nivel Ejecutivo no es exigible la convocatoria para los cursos de ascenso, siempre que se acredite la antigüedad para el ascenso hasta septiembre de 2001.
Por lo tanto, a este personal patrullero en actividad no le resulta aplicable lo dispuesto en el parágrafo 4° del artículo 21 del Decreto 1791 de 2000, cuando acrediten la antigüedad para el ascenso hasta esa fecha, sin perjuicio del cumplimiento de los demás requisitos. Se observa que el demandante, José de Jesús Alzate Rodas, ostentaba el grado de subintendente en septiembre de 2001, sin que, según las pruebas obrantes en el proceso, se haya originado ascenso alguno hasta el 7 de septiembre de 2011, fecha en la que, según la hoja de vida, se registró el grado de Intendente.
Por lo tanto, la norma aplicable a la situación del demandante, en cuanto a la jerarquía y condiciones para el ascenso, es el Decreto 1791 de 2000. En consecuencia, la decisión adoptada mediante la Resolución No. 04414 del 31 de agosto de 2018, proferida por el Ministerio de Defensa – Policía Nacional, se encuentra ajustada a derecho.
Las pretensiones del actor, basadas en el principio de favorabilidad13, tampoco pueden prosperar, ya que dicho principio solo se aplica cuando existe duda sobre la disposición jurídica aplicable, es decir, cuando hay dos o más normas vigentes al momento de consolidarse el derecho. En este caso, se ha determinado que, desde el año 2000, la jerarquía establecida en el Decreto 132 de 1995, que no contemplaba el grado de Intendente Jefe en la estructura del Nivel Ejecutivo, ha quedado fuera del ordenamiento jurídico.
Dicho grado fue introducido por el Decreto 1791 de 2000, norma que, como se señaló previamente, no ha sido objeto de nulidad, por lo que fue la vigente al momento de generarse el derecho. El Consejo de Estado14, sobre la aplicación del principio de favorabilidad en materia laboral, precisó en sentencia del 7 de abril de 2022 lo siguiente: “Así las cosas, el principio de favorabilidad en materia laboral es aplicable en aquellos casos en que existan dos normas o una con diferentes interpretaciones, para lo cual deberá aplicarse la más 13 Este principio tiene como sustento el artículo 53 de la Constitución Política, según el cual «EL Congreso expedirá el estatuto del trabajo.
La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad». 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección B, proceso con radicación: 250002342000201401022 01, sentencia del 7 de abril de 2022. 20 favorable, siempre que las normas en cuestión tengan vigencia para el momento en que se consolidó el derecho reclamado.” Las alegaciones sobre la aplicación de la estructura jerárquica del Decreto 132 de 1995, con el argumento de que el actor no debía haber ascendido al grado de Intendente Jefe, sino directamente al de Subcomisario, conforme al Decreto 1791 de 2000 y la estructura que conoció al ingresar a la Policía Nacional, deben ser desestimadas.
El debate planteado por el actor hace referencia a la distinción que ha realizado la jurisprudencia entre retroactividad y retrospectividad de las normas laborales. Se entiende que la retroactividad de la ley ocurre cuando se aplica a situaciones ya consolidadas bajo las leyes anteriores, mientras que la retrospectividad implica que las nuevas normas se apliquen de forma inmediata a los contratos de trabajo en curso, desde el momento de su vigencia. El artículo 16 del Código Sustantivo del Trabajo prohíbe la retroactividad de las leyes, estableciendo que “las normas sobre trabajo ( ) no tienen efecto retroactivo, es decir, no afectan situaciones definidas o consumadas conforme a las leyes anteriores.” Sin embargo, el mismo artículo autoriza la retrospectividad de las normas laborales, al disponer que “las normas sobre trabajo, por ser de orden público, producen efecto general inmediato, por lo que se aplican también a los contratos de trabajo vigentes o en curso cuando dichas normas comienzan a regir ( )” La Corte Constitucional ha abordado el concepto de retrospectividad de la ley, pronunciándose sobre su aplicación en el ámbito laboral.
En la sentencia C-781 de 2003, la Corte precisó que la ley laboral, por ser de orden público, tiene efecto general e inmediato, afectando los contratos de trabajo en curso desde su entrada en vigor, sin retroactividad sobre situaciones ya consolidadas conforme a la legislación anterior. Al efecto indicó: “El artículo 25 de la Constitución dispone que ‘el trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado’, y agrega que ‘toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas’.
Es decir, que la ley debe rodear el trabajo humano de especiales condiciones de cuidado, estímulo, garantía y respeto. Acorde con este imperativo, la ley laboral (art. 16 del CST) ha desarrollado como una de sus normas rectoras el que sus disposiciones son de orden público, por lo que tienen ‘efecto general e inmediato’ y por tanto afectan los contratos de trabajo vigentes o en curso en el momento en que dichas normas empiecen a regir, ‘pero no tienen efecto retroactivo, esto es no afectan situaciones definidas o consumadas conforme a las leyes anteriores’.” Con base en esta sentencia, la Corte ha establecido que, en principio, los cambios en la ley laboral se aplican a las relaciones de trabajo vigentes, independientemente de que resulten favorables o desfavorables para el trabajador, siempre y cuando no exista un derecho adquirido conforme a la normativa anterior que ya haya cumplido con los requisitos necesarios para acceder al derecho cuya reglamentación fue modificada.
Por otro lado, la Corte ha indicado que, cuando un trabajador ha cumplido con los requisitos para acceder a un derecho, las nuevas leyes laborales que modifiquen dichos requisitos no pueden aplicarse de forma retroactiva, pues el trabajador ya habría adquirido ese derecho bajo las normas previas. Esto implica que se prohíbe la retroactividad de la ley laboral en tales casos. 21 En su jurisprudencia, la Corte ha hecho una distinción fundamental entre derechos adquiridos y expectativas de derecho.
En la sentencia C-168 de 1995, se precisó que los derechos adquiridos son intangibles y están protegidos por la Constitución, lo que impide que el legislador los viole. En cambio, las expectativas son meras probabilidades de alcanzar un derecho en el futuro y pueden ser modificadas o extinguibles por el legislador. En este fallo, la Corte señaló: “Como se puede apreciar, la jurisprudencia al igual que la doctrina, distingue los derechos adquiridos de las simples expectativas, y coinciden ambas en afirmar que los primeros son intangibles y por tanto, el legislador al expedir la ley nueva no los puede lesionar o desconocer.
No sucede lo mismo con las denominadas "expectativas", pues como su nombre lo indica, son apenas aquellas probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener algún día un derecho; en consecuencia, pueden ser modificadas discrecionalmente por el legislador. “Nuestro Estatuto Superior protege expresamente, en el artículo 58, los derechos adquiridos y prohíbe al legislador expedir leyes que los vulneren o desconozcan, dejando por fuera de esa cobertura a las llamadas expectativas, cuya regulación compete al legislador, conforme a los parámetros de equidad y justicia que le ha trazado el propio Constituyente para el cumplimiento de su función. “Así las cosas, se puede concluir que quien ha satisfecho los requisitos de edad y tiempo de servicio o número de semanas cotizadas, exigidas por la ley para acceder a una pensión de jubilación o de vejez, tiene un derecho adquirido a gozar de la misma.
Pero quien aún no ha completado el tiempo de servicio o llegado a la edad prevista en la norma legal, no tiene un derecho sino que se halla apenas ante una simple expectativa de alcanzarlo en el momento de reunir la condición faltante. “En conclusión: el derecho adquirido se incorpora de modo definitivo al patrimonio de su titular y queda a cubierto de cualquier acto oficial que pretenda desconocerlo, pues la propia Constitución lo garantiza y protege; no ocurre lo mismo con la expectativa que, en general, carece de relevancia jurídica y, en consecuencia, puede ser modificada o extinguida por el legislador.
Y es en esta última categoría donde debe ubicarse la llamada 'condición más beneficiosa’.” “( ) “(…) Entonces, mientras no se realicen íntegramente los presupuestos, condiciones o requisitos que la misma norma contempla para adquirir el derecho, mal puede hablarse de "derecho adquirido"; lo que existe es una simple esperanza de alcanzar ese derecho algún día, es decir, una "expectativa", y como se ha reiterado, la Constitución no las protege.
Sin embargo, considera la Corte que las 'expectativas' pueden y deben ser objeto de valoración por parte del legislador quien en su sabiduría, y bajo los parámetros de una anhelada justicia social, debe darles el tratamiento que considere acorde con los fines eminentemente proteccionistas de las normas laborales.” Así, quien ha cumplido con los requisitos establecidos por la ley para acceder a un derecho tiene un derecho adquirido.
Quien aún no ha completado esos requisitos solo tiene una expectativa, la cual puede ser modificada por el legislador conforme a los principios de justicia social. 22 En este caso, al momento de la entrada en vigor del Decreto 1791 de 2000, el demandante no había consolidado el derecho al ascenso al grado de Subcomisario. En ese momento, aún no había completado el tiempo de servicio mínimo requerido, junto con los demás requisitos, para poder aspirar al grado de subintendente.
Por lo tanto, solo tenía expectativas de ascender directamente al grado de Subcomisario, sin pasar por el grado de Intendente Jefe, expectativas que podían ser modificadas discrecionalmente por el legislador, tal como ocurrió, sin que se haya vulnerado derecho laboral alguno. Otro punto de disparidad planteado en las apelaciones es la condena en costas establecida en la primera instancia. Se argumenta que no existen elementos en el proceso que justifiquen la imposición de costas procesales.
De acuerdo con el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas. A su turno, el inciso segundo de la misma norma prevé que, en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
En sentencia proferida el 01 de abril de 2016 por el Consejo de Estado, con ponencia del magistrado Carmelo Perdomo Cuéter, dentro del proceso con radicado 7001-23-33-000-2013-00065-01 promovido por el señor Ramiro Antonio Barreto Rojas contra la UGPP, se enfatizó en que el Juez Contencioso Administrativo no está atado a los postulados dispuestos en el artículo 365 del CPG para la imposición de costas.
Sobre el particular la sentencia en comento reza: “( ) a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.” (Subrayado fuera del texto).
Con fundamento en las consideraciones antes expuestas, la misma Corporación, en sentencia de 18 de agosto de 2018 dentro del proceso con radicado 73001-23-33-000- 2014-00723-01, sostuvo: “( ) esta Sala considera que la referida normativa (se refiere al artículo 188 del CPACA) deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorable a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe ( )”.
En este sentido, la imposición de costas implica un análisis subjetivo por parte del juez contencioso, limitado únicamente por criterios de ponderación que pueden incluir desde la temeridad hasta el cambio de precedente jurisprudencial, así como factores de orden económico, entre otros. De acuerdo con la providencia recurrida, la juez condenó en costas a la parte actora, lo cual resulta razonable dado que la entidad demandada tuvo que designar un apoderado judicial para oponerse a las pretensiones de la demanda, las cuales carecían de sustento legal, lo que implicó gastos económicos debidamente acreditados. 23 Por lo tanto, el recurrente carece de fundamento en el cargo formulado contra la condena en costas, pues, contrariamente a lo indicado, existen elementos suficientes para tal condena, como las agencias en derecho, dado que la entidad actuó a través de un apoderado que participó en todas las etapas procesales.
Es importante señalar que no se emite pronunciamiento sobre el monto de las agencias en derecho, ya que este aspecto no fue objeto de reproche. 2.7. Condena en costas en segunda instancia El artículo 188 del CPACA, que trata sobre la condena en costas, establece lo siguiente: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” La Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia. Aunque el recurso de apelación es contrario a los intereses del recurrente, no existen pruebas en el expediente que respalden su causación en esta etapa del proceso.
Además, la contraparte no intervino en esta instancia, lo que evidencia que tampoco hay causación de agencias en derecho. En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 19 de octubre de 2021 por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Ibagué, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condenas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, se devolverá el expediente al juzgado de origen, y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Los Magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA 24 Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx