17001-23-33-000-2025-00144-00 validez de actos administrativos Sentencia 111 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Manizales, diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025). RADICADO 17001-23-33-000-2025-00144-00 MEDIO DE CONTROL VALIDEZ DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDANTE GOBERNADOR DEPARTAMENTO DE CALDAS DEMANDADO MUNICIPIO DE ARANZAZU - CALDAS ANTECEDENTES Procede la Sala a decidir la solicitud de Validez presentada por el gobernador del departamento de Caldas frente a los artículos segundo y tercero del Decreto Municipal nro. 019 del 24 de abril de 2025 “Por medio del cual se realizan modificaciones por traslados, reducciones y adiciones al presupuesto de rentas, gastos y servicio de la deuda de la vigencia fiscal 2025”, del municipio de Aránzazu.
SOLICITUD DE INVALIDEZ Consideró el señor gobernador del departamento de Caldas que, los artículos segundo y tercero del Decreto nro. 019 del 24 de abril de 2025 vulneraron el ordenamiento jurídico, específicamente los artículos 313.5, 345, 352 y 353 de la Constitución Política; el artículo 32.10 de la Ley 136 de 1994; los artículos 76 al 88 y 109 del Decreto 111 de 1996; y el Acuerdo Municipal de Aránzazu nro. 181 del 29 de noviembre de 2008 Explicó que, aunque se reconoce la facultad de los concejos municipales para expedir normas orgánicas de presupuesto en sus respectivos niveles, de conformidad con los planteamientos de la Corte Constitucional en sentencia C-478 de 1992, también lo es que las entidades territoriales están supeditadas en lo pertinente tanto a los principios constitucionales que regulan la elaboración y aprobación del presupuesto, como a la ley orgánica del mismo, de manera que no existe autonomía absoluta de estas en la definición de las normas presupuestales. 17001-23-33-000-2025-00144-00 validez de actos administrativos Sentencia 111 2 En cuanto a las modificaciones al presupuesto mencionó que, dentro de la etapa de ejecución se pueden presentar situaciones en las que sea necesario adecuarlo a nuevas condiciones económicas o sociales que no fueron previstas en la etapa de programación, y para ello fueron establecidas reglas que en el Estatuto Orgánico del Presupuesto están contempladas en los artículos 76 a 88; y adicional a ello, en aplicación del principio de legalidad, la Corte Constitucional en sentencia C-036 de 2023 analizó los diferentes tipos de operaciones presupuestales, concluyendo que, por regla general, las operaciones presupuestales que impliquen alteraciones en la identificación y en el cálculo de las rentas, el monto de los gastos públicos y su destinación, deben ser aprobadas por las corporaciones públicas de elección popular a través de leyes, ordenanzas y acuerdos municipales, según corresponda.
Citó el Acuerdo Municipal de Aránzazu nro. 181 de 2008, por medio del cual se expidió el Estatuto Orgánico del Presupuesto de ese ente territorial, específicamente sus artículos 113 y 115, para indicar que conforme el artículo 31 del Decreto 111 de 1996, los saldos disponibles de los recursos que no fueron utilizados a 31 de diciembre de cada vigencia fiscal pasan a ser recursos del balance y deben ser incorporados al presupuesto del año siguiente, respetando en todo caso su destinación específica.
Y que, en relación con la adición de dichos recursos al presupuesto municipal, ello es competencia del concejo municipal a iniciativa del ejecutivo, toda vez que solo procede la incorporación de recursos mediante decreto en el evento señalado en el artículo 29, literal g) de la Ley 1551 de 2012, y por ello era diáfano que, al alcalde no le era dado incorporar mediante decreto recursos que resultaron del ejercicio de la vigencia fiscal anterior.
Preciso que mediante Acuerdo nro. 492 del 12 de abril de 2025 se realizaron modificaciones al presupuesto de ingresos y rentas, gastos y servicio de la deuda de la vigencia 2025 en el municipio de Aránzazu. Y que por su parte el alcalde dispuso en el Decreto nro. 019 del 24 de abril de 2025 una deducción al presupuesto de rentas de la vigencia fiscal 2025 por la suma de $132.401.013, en el artículo segundo, y una adición por dicha suma de dinero al presupuesto de rentas de la vigencia fiscal 2025, en el capítulo de Fondo Local de Salud, en el artículo tercero. Conforme lo anterior, al momento de revisar la legalidad del Decreto nro. 019 de 2025 se solicitó al alcalde del municipio de Aránzazu informar la naturaleza de los recursos deducidos, y conforme la respuesta brindada se podía concluir que el mandatario realizó un traslado presupuestal a nivel del ingreso, movimiento que según la secretaría de 17001-23-33-000-2025-00144-00 validez de actos administrativos Sentencia 111 3 Hacienda se llevó a cabo a través de deducciones y adiciones, los cuales conforme la Corte Constitucional solo proceden dentro del presupuesto de gastos y no afectan ni modifican el presupuesto de rentas e ingresos.
Y, además, precisó que el alcalde dentro del ámbito de su competencia podía reducir apropiaciones en el capítulo correspondiente a la administración central, pero no le era jurídicamente posible adicionar recursos al capítulo del Fondo Local de Salud, por tratarse de una atribución reservada al concejo municipal. Concluyó que al alcalde no le era dado realizar el movimiento presupuestal contenido en los artículos segundo y tercero del Decreto nro. 019 de 2025, por cuanto dicha actuación no encuentra respaldo en el Decreto 111 de 1996, ni en el Estatuto Orgánico del Presupuesto Municipal, y desconocía las competencias del concejo al adicionar directamente recursos del balance dentro del presupuesto general.
INTERVENCIONES Conforme constancia secretarial de fecha 18 de junio de 2025, ni el municipio de Aranzazu, ni el Concejo Municipal de Aranzazu, ni el señor Procurador Judicial, ni ninguna otra entidad o persona se pronunció dentro del término de fijación en lista sobre el trámite de validez. CONSIDERACIONES El numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política precisó que es atribución del gobernador “[…] revisar los actos de los Concejos Municipales y de los Alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez […]”.
Por su parte, el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 indica que, dentro de los cinco días siguientes a la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política. Y, finalmente, el numeral 3 del artículo 151 del CPACA, modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021, establece la competencia en única instancia de los Tribunales Administrativos para conocer de las observaciones que los gobernadores formulen acerca de la constitucionalidad y legalidad de los actos de los alcaldes. 17001-23-33-000-2025-00144-00 validez de actos administrativos Sentencia 111 4 Problema jurídico Acorde los argumentos jurídicos expuestos, se planteará el siguiente interrogante para ser resuelto por esta Corporación: ¿Los artículos segundo y tercero del Decreto nro. 0019 del 24 de abril de 2025, proferido por el alcalde del municipio de Aránzazu, vulneraron el ordenamiento jurídico por supuestamente realizar una modificación al presupuesto? Lo probado • El Decreto 0019 del 24 de abril de 2025, “Por medio del cual se realizan modificaciones por traslados, reducciones y adiciones al presupuesto de rentas, gastos y servicio de la deuda de la vigencia fiscal 2025”, expedido por el alcalde municipio de Aranzazu, decretó lo siguiente en sus artículos segundo y tercero: • Conforme respuesta emitida por la secretaría de Hacienda del municipio de Aranzazu a requerimiento realizado por el departamento de Caldas sobre el Decreto nro. 019 del 24 de abril de 2025, se explicó lo siguiente en relación con la naturaleza de los recursos deducidos en el presupuesto de rentas y adicionados en el capítulo del Fondo Local de Salud: 17001-23-33-000-2025-00144-00 validez de actos administrativos Sentencia 111 5 Solución al problema jurídico ¿Los artículos segundo y tercero del Decreto nro. 0019 del 24 de abril de 2025, proferido por el alcalde del municipio de Aránzazu, vulneraron el ordenamiento jurídico por supuestamente realizar una modificación al presupuesto? Tesis: la Sala defenderá la tesis que debe declararse la invalidez de los artículos segundo y tercero del Decreto nro. 0019 del 24 de abril de 2025, ya que con ellos el alcalde del municipio modificó el presupuesto, atribución que conforme las normas y jurisprudencias es competencia del concejo municipal.
El presupuesto general de la Nación es un instrumento de planeación financiera del Estado que racionaliza la actividad estatal y en el que se prevé la estimación de los ingresos, así 17001-23-33-000-2025-00144-00 validez de actos administrativos Sentencia 111 6 como una autorización máxima de gastos en un período específico que, en el sistema fiscal colombiano, corresponde a un año1.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional2, el presupuesto representa un acuerdo democrático sobre la asignación de los recursos públicos, la definición de las prioridades y el consecuente logro de las finalidades del Estado. Como lo ha indicado la Corte, debe ser el producto de “un proceso de creación y reforma calificado que permita la discusión amplia y la mayor participación posible a través de los representantes legítimos del pueblo reunidos en el Congreso”3.
Ahora bien, el presupuesto está integrado por tres secciones principales: (i) el presupuesto de rentas; (ii) el presupuesto de gastos; y (iii) las disposiciones generales4. Entre las rentas y los gastos existe una relación directa que se puede resumir en que las modificaciones de una sección impactan y se reflejan en la otra. “Así, por ejemplo, si se aumentan las rentas habrá un aumento correlativo de los gastos.
Esta relación se deriva del mismo modelo constitucional del presupuesto al determinar en el artículo 346 superior y siguientes, a partir de los que se deriva que el presupuesto está compuesto por las rentas (ingresos) y los gastos (apropiaciones) y el artículo 347 superior cuando indica que la ley de apropiaciones deberá reflejar todos los gastos y precisa que la consecuencia directa de que estos resulten insuficientes es la necesidad de crear nuevas rentas”5.
Ahora bien, el presupuesto de rentas incluye las fuentes de recursos que corresponden a los ingresos corrientes de la Nación, las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, los fondos especiales, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional6.
Por su parte, en el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones se definen los gastos de la vigencia correspondiente, los cuales se clasifican en gastos de funcionamiento, deuda pública y gastos de inversión7. Finalmente, las disposiciones generales están dirigidas a 1De acuerdo con el artículo 14 del Decreto 111 de 1996, uno de los principios del sistema presupuestal es el de anualidad.
Con fundamento en este principio, la norma aclara que el año fiscal comienza el primero. de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. 2 Sentencia C-178 de 2021 y C-652 de 2015. 3 Sentencia C-1064 de 2001. 4 Las secciones del prepuesto están definidas en el artículo 11 del Decreto 111 de 1996. 5 Corte Constitucional, Sentencia C-036 de 2023.
Magistrada Sustanciadora: NATALIA ÁNGEL CABO. 6 Artículo 11, literal a), del Decreto 111 de 1996. 7 Artículo 11, literal b), del Decreto 111 de 1996. 17001-23-33-000-2025-00144-00 validez de actos administrativos Sentencia 111 7 asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación en el año fiscal correspondiente8.
Ahora bien, en cuanto a las reglas de elaboración del presupuesto en el ámbito territorial, el artículo 353 superior señala que los principios y las disposiciones en materia presupuestal definidas en la Constitución Política se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.
Por su parte, los artículos 300.5 y 313.5 superiores establecen las competencias de las asambleas y de los concejos para expedir las normas orgánicas de elaboración de los presupuestos departamentales y municipales respectivamente, así como para expedir los presupuestos anuales de rentas y gastos. Finalmente, el artículo 109 del Estatuto Orgánico del Presupuesto señala que las entidades territoriales, al expedir esas normas, deben sujetarse a las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto, adaptándolas a la organización, a las normas constitucionales y a las condiciones de cada entidad territorial.
En cuanto a la competencia para modificar el presupuesto municipal, la Constitución Política de Colombia establece en el artículo 313 que corresponde a los concejos municipales: Artículo 313. Corresponde a los concejos: [ ] 2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas. [ ] 5.
Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. Seguidamente el artículo 315 constitucional atribuye a los alcaldes: (i) cumplir la normatividad; (ii) dirigir la acción administrativa; y, (iii) presentar al concejo el proyecto de presupuesto. Por su parte, los artículos 345, 352 y 353 precisan que en tiempos de paz el gobierno propone al congreso el presupuesto y sus modificaciones, y este lo aprueba conforme a la ley orgánica de presupuesto: Artículo 345.
En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de 8 Artículo 11, literal c), del Decreto 111 de 1996. 17001-23-33-000-2025-00144-00 validez de actos administrativos Sentencia 111 8 gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto. [ ] Artículo 352.
Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.
Artículo 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto. En concordancia con lo anterior, el ordinal 9º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, expone: "ARTÍCULO 32.
ATRIBUCIONES. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. [ ] 9. Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación. (Se resalta) El Estatuto Orgánico del Presupuesto -EOP-, esto es, el Decreto 111 de 19969en los artículos 76 a 88 establece las reglas para la modificación del presupuesto, que son aplicables a las entidades territoriales en virtud de lo dispuesto en los artículos 352 y 353 Constitucionales, y 10910 del mismo estatuto; que, en lo pertinente, señalan: “ARTÍCULO 79.
Cuando durante la ejecución del presupuesto general de la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el 9 Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Dirección General del Presupuesto Público Nacional. Aspectos Generales del Proceso Presupuesta/ Colombiano (2a Ed.). Bogotá: 2011, p. 120. 10 “(ARTÍCULO 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial.
Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente. { )" (Negrilla fuera del texto original) 17001-23-33-000-2025-00144-00 validez de actos administrativos Sentencia 111 9 gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes (L. 38/89, art. 65).
ARTÍCULO 80. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión (L. 38/89, art. 66;
L. 179/94, art. 55, incs. 13 y 17).
ARTÍCULO 81. Ni el Congreso ni el gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el presupuesto de rentas y recursos de capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contracréditos a la ley de apropiaciones (L. 38/89, art. 67).
ARTÍCULO 82. La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los créditos adicionales al presupuesto será certificada por el contador general. En el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad será certificada por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces. La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar los traslados presupuestales será certificada por el jefe de presupuesto del órgano respectivo (L. 38/89, art. 68;
L. 179/94, art. 35).
ARTÍCULO 83. Los créditos adicionales y traslados al presupuesto general de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por el gobierno en los términos que éste señale. La fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo (L. 38/89, art. 69; L. 179/94, art. 36)”.
Conforme a la normativa en cita, es claro para esta Sala de Decisión que las modificaciones que pueden hacerse al presupuesto son de tres tipos: reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales; adiciones al presupuesto o créditos adicionales; y traslados presupuestales. El Consejo de Estado11 al referirse a estas figuras ha señalado: a. La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.
El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en 11 Consejero Ponente: William Zambrano Cetina.
Radicación No. 1.889; 11001-03-06-000-2008-0022-00. 17001-23-33-000-2025-00144-00 validez de actos administrativos Sentencia 111 10 sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial. b. Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.
La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida. En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. c. Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”.
Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión. Por su parte, en relación con el artículo 110 del mismo Decreto Ley 111 de 1996, con base en el cual se pregunta si el alcalde podría realizar traslados presupuestales sin autorización del concejo (pregunta 4), la Sala observa que dicho artículo no modifica ni crea excepciones respecto de las reglas antes mencionadas.
En ese sentido, la capacidad para contratar que se regula en esa disposición legal, no se extiende a la posibilidad de modificar el presupuesto por fuera de lo previsto en las normas presupuestales aplicables en cada caso particular. Valga aclarar que en el nivel territorial no existe posibilidad normativa alguna para asimilar los estados de excepción, a situaciones locales, de manera que tampoco el alcalde municipal podrá asumir competencia para modificar el presupuesto municipal…”.
(Negrillas de la Sala). De acuerdo con lo anterior, los ajustes presupuestales que servirán de base para realizar traslados, adiciones, reducciones e incorporaciones, necesariamente, deben ser tramitados por el concejo municipal, de forma que no puede el alcalde directamente ejercer una atribución que de manera exclusiva y excluyente le corresponde al cabildo municipal.
A su turno, los artículos 113 y 155 del Acuerdo nro. 181 de 2008 “Por medio del cual se expide el Estatuto Orgánico del Presupuesto de Aranzazu Caldas y sus entidades descentralizadas”, señalados como vulnerados establecen: 17001-23-33-000-2025-00144-00 validez de actos administrativos Sentencia 111 11 (…) Finalmente, la Honorable Corte Constitucional en la sentencia C-036 de 2023 resumió los tipos de movimientos presupuestales y las competencias frente a los mismos: 28.
Ahora bien, como se anunció, el principio de legalidad del presupuesto regula no solo la aprobación del presupuesto, sino también operaciones presupuestales en otras fases del ciclo presupuestal. Por lo tanto, para la reconstrucción de las reglas constitucionales y jurisprudenciales sobre la aplicación del principio de legalidad, y teniendo en cuenta que las disposiciones examinadas hacen referencia a actuaciones posteriores a la aprobación del presupuesto, es importante considerar los diferentes tipos de operaciones presupuestales, tal y como se describe a continuación. Tipología de operaciones presupuestales posteriores a la aprobación del presupuesto12 Desde la perspectiva de las rentas 12 Elaboración del despacho de la magistrada sustanciadora con fundamento en la Constitución Política, el Estatuto orgánico del presupuesto y las sentencias C-357 de 1994, C-685 de 1996, C-192 de 1997, C-196 de 2001, C-06 de 2012. 17001-23-33-000-2025-00144-00 validez de actos administrativos Sentencia 111 12 Tipo de operación presupuestal Alcance Regulación constitucional/orgánica Creación de nuevas rentas En los casos en los que los ingresos autorizados en el presupuesto no sean suficientes, el Gobierno puede proponer ante el Congreso la creación de nuevas rentas, esto es, la estimación de una nueva fuente de ingreso.
La creación de las nuevas rentas, regulada en el artículo 347 superior, no se adelanta, en estricto sentido, en la fase de ejecución del presupuesto, pues responde al desbalance entre las rentas y los gastos de todo el presupuesto advertido desde la formulación del proyecto por el Gobierno o su aprobación por el Congreso. Sin embargo, la aprobación de los recursos adicionales puede darse luego de aprobado el presupuesto de rentas13.
Por lo tanto, si se aprueban las nuevas rentas en esta hipótesis se trataría, en todo caso, de una operación posterior a la aprobación del presupuesto. Artículo 347 de la Carta Política Aumento de renta aprobada En los casos en los que los ingresos autorizados en el presupuesto no sean suficientes, el Gobierno también puede proponer ante el Congreso el aumento de una renta aprobada previamente.
El procedimiento para esta operación es el mismo previsto en el artículo 347 superior y sobre esta operación caben las mismas consideraciones en relación con el momento, ya que puede ser posterior a la aprobación del presupuesto. Artículo 347 de la Carta Política Recursos de asistencia y cooperación internacional Los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsables hacen parte del presupuesto de rentas del presupuesto general de la Nación y se incorporarán al mismo como donaciones.
La incorporación de estos recursos se adelanta mediante decreto del gobierno, previa certificación de su recaudo expedido por el órgano receptor. Adicionalmente, el ministro de Hacienda debe informar de su incorporación a las comisiones económicas del Congreso. Artículo 33 del EOP Subregla en recursos en el ámbito departamental (Decreto) En relación con los recursos provenientes de: (i) el sistema general de participaciones;
(ii) el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales; (iii) el Sistema General de Regalías; (iv) convenios con entidades del Estado o de cooperación internacional; y (v) Tesoro nacional. El gobernador incorpora estos recursos al presupuesto departamental mediante decreto. Igualmente, cuando los recursos tengan por Artículo 119 de la Ley 2200 de 2022 (numerales 49 y 51) 13 Esta posibilidad se deriva del último inciso del artículo 347 superior, de acuerdo con el cual: “El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente.” 17001-23-33-000-2025-00144-00 validez de actos administrativos Sentencia 111 13 objeto cofinanciar proyectos, una vez el ejecutivo los adicione al presupuesto, deberá informar a la Asamblea Departamental dentro de los diez (10) días siguientes a la expedición del acto administrativo.
Desde la perspectiva del gasto Adiciones Tipología general Las adiciones, como tipología general, incluyen las operaciones en las que se aumenta la cuantía de una apropiación ya aprobada o se crea una nueva partida de gasto. Para el efecto, el Gobierno propone, por regla general, ante el Congreso la creación y aprobación de un crédito adicional salvo que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones.
Los créditos adicionales hacen referencia a la creación de nuevos rubros en el presupuesto de gastos mediante: (i) créditos extraordinarios, que corresponden a la creación de una partida de gasto que no estaba prevista en el proyecto original; y (ii) créditos suplementales, en los que se aumenta la cuantía de una apropiación ya aprobada 14.
Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 Creación de nueva partida de gasto (Ley) En esta operación se crea una partida de gasto que no estaba prevista en el presupuesto original15. Esta operación genera la apertura de créditos extraordinarios. De acuerdo con el artículo 80 del EOP, el Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre créditos adicionales al presupuesto16.
Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP Artículo 2.8.1.9.6. del Decreto 1068 de 2015 Aumento de una partida (Ley) En esta operación se aumenta la cuantía de una determinada apropiación mediante créditos suplementales17. De acuerdo con el artículo 80 del EOP, el Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto.
Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP artículo 2.8.1.9.6. del Decreto 1068 de 2015 Recursos de asistencia y cooperación internacional (Decreto) Los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsables se incorporan al presupuesto general de la Nación mediante decreto del gobierno. La destinación de estos recursos está determinada por las estipulaciones en los convenios o acuerdos internacionales que los originen y estarán sometidos a la vigilancia de la Contraloría General de la República.
Artículo 33 del EOP 14 Este tipo de créditos están regulados en el artículo 80 del EOP que compiló y modificó las reglas de la Ley 38 de 1989, art. 66 y la Ley 179 de 1994, art. 55, incs. 13 y 17. 15 Sentencia C-685 de 1996. 16 Con la excepción ya referida, descrita en el artículo 81 del EOP, sobre contra créditos. Artículo 81 del EOP. 17 Ibídem. 17001-23-33-000-2025-00144-00 validez de actos administrativos Sentencia 111 14 Traslados Tipología general En estas operaciones se disminuye el monto de una apropiación con el fin de aumentar otra partida18.
Los traslados pueden tener diferentes modalidades, pues pueden consistir, entre otros, en la modificación de los montos asignados entre secciones (entidades públicas), la alteración en el destino de los diferentes tipos de presupuesto (funcionamiento, inversión, servicio de la deuda), y la modificación en el destino de los recursos entre programas y/o subprogramas.
El procedimiento para adelantar traslados varía según si se altera la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma19. Artículos 60, 64, 80 y 82 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 Traslados que no alteran la la partida global definida por el Congreso destinada a destinada funcionamiento, servicio de la deuda programa y subprograma (Decreto) Los traslados que no modifican la partida global definida por el Congreso de la República se adelantan por vía administrativa a través de contracréditos.
Así, por ejemplo, si el traslado se mantiene en rubros que mantienen la destinación a funcionamiento, servicio de la deuda, programa o subprograma se puede efectuar el traslado correspondiente por vía administrativa. Artículo 81 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 Traslados que alteran la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma (Ley) Los traslados que modifican la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprogramas deben ser efectuados mediante ley presentada por el Gobierno al Congreso de la República.
Así, por ejemplo, si el traslado se adelanta desde un rubro correspondiente a funcionamiento hacia un rubro correspondiente al servicio de deuda pública se requiere el trámite de una ley para efectuar el traslado. Artículo 80 del EOP 18 Sentencia C-685 de 1996. 19 Según el Manual de Inversión Pública Nacional del DNP, hay 3 tipos de traslados presupuestales: (i) Traslados ordinarios: Es un traslado presupuestal motivado por una justificación técnica y económica en el que se contracreditan los recursos de libre afectación de un proyecto de inversión para acreditarlos a otro;
(ii) Vigencias expiradas: Es un traslado municipal que se hace para responder a los compromisos u obligaciones adquiridos por la entidad en una vigencia anterior, con el lleno de los requisitos legales, para la cual no se hubiere constituido la reserva presupuestal o la cuenta por pagar correspondiente, o cuando a pesar de haberse constituido, su pago no se hubiese realizado.
Así, se contracreditan recursos de libre afectación para acreditarlos a un nuevo rubro presupuestal identificado con la leyenda “Pasivos exigibles -Vigencias expiradas”; y (iii) Cambio de fuente: Es un traslado presupuestal mediante el cual por razones de financiamiento o por cierre de operaciones de crédito se cambia el recurso que financia un proyecto de inversión sin modificar en sus totales los niveles rentísticos del presupuesto de ingresos del Presupuesto General de la Nación. https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Inversiones%20y%20finanzas%20pblicas/Documentos%20GFT/1.%20Bases%20par a%20la%20Gesti%C3%B3n.pdf 17001-23-33-000-2025-00144-00 validez de actos administrativos Sentencia 111 15 Traslados fusión de órganos o traslado de funciones entre órganos (Decreto) Cuando se fusionen órganos o se trasladen funciones de uno a otro, el Gobierno Nacional, mediante decreto, hará los ajustes correspondientes en el presupuesto para dejar en cabeza de los nuevos órganos o de los que asumieron las funciones, las apropiaciones correspondientes para cumplir con sus objetivos.
Estos traslados no pueden aumentar las partidas globales por funcionamiento, inversión y servicio de la deuda aprobadas por el Congreso de la República. Artículo 86 del EOP Traslados Fondo de Compensación Interministerial (Resolución) Para atender faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento de los órganos y para los casos en que el presidente de la República y el consejo de ministros califiquen de excepcional urgencia, el ministro de hacienda puede efectuar traslados con cargo a este fondo.
Los traslados se mantienen en el presupuesto de funcionamiento. Artículo 87 del EOP Otras operaciones Reducciones (Decreto) Corresponden a la reducción del monto de una apropiación aprobada en el presupuesto correspondiente por las razones descritas en el artículo 76 del EOP20. Las reducciones se adelantan directamente por el Gobierno nacional.
Artículo 76 del EOP Aplazamientos (Decreto) Se trata de operaciones en las que se posterga una apropiación aprobada en el presupuesto correspondiente. Sobre esta operación, debe tenerse en cuenta que las apropiaciones están destinadas a ser ejecutadas en la vigencia fiscal correspondiente. En consecuencia, el aplazamiento implica que no se efectuará el gasto.
Los aplazamientos pueden efectuarse directamente por el Gobierno nacional21. Artículo 76 del EOP Movimientos presupuestales de distribución. (Resolución) Corresponden a operaciones que desagregan un monto global y lo concretan, pero no varían el gasto ni su destinación general. Los movimientos se efectúan directamente por el Gobierno nacional y las entidades.
Artículo 19 de la Ley 1420 de 2010 C-006 de 2012 29. Con respecto a la modificación del presupuesto, la jurisprudencia ha destacado que uno de los principales cambios que introdujo la Constitución Política de 1991 consistió en el fortalecimiento del Congreso de la República en la definición del presupuesto22. De ahí que, solo para 20 De acuerdo con el artículo 76, esta operación procede cuando: “ el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados: o que la coherencia macroeconómica así lo exija.” 21 Estos aplazamientos también obedecen a los motivos definidos en el artículo 76 del EOP. 22 Sentencias C-050 de 1994, C-018 de 1996 y C-186 de 2020. 17001-23-33-000-2025-00144-00 validez de actos administrativos Sentencia 111 16 atender las situaciones de anormalidad institucional, la Carta Política de 1991 autorice que las modificaciones presupuestales que impliquen creación y modificación de rentas, adiciones y traslados que alteran las partidas globales definida por el Congreso destinadas a funcionamiento, servicio de la deuda, programas y subprogramas se adelanten directamente por el Gobierno Nacional23.
Con todo, en el marco de dichas situaciones de excepción, la modificación del presupuesto debe siempre adelantarse mediante normas con rango o jerarquía de ley. En consecuencia, en los estados de anormalidad institucional procede la modificación del presupuesto por parte del Gobierno nacional, pero solo mediante decretos legislativos24.
(…) 33. En tercer lugar, los traslados presupuestales, en los que se varía la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma requieren la aprobación del Congreso de la República mediante el trámite de una ley que modifique el presupuesto25. Así, por ejemplo, si el traslado se adelanta desde un rubro correspondiente a funcionamiento hacia el servicio de deuda pública, se requiere el trámite de una ley para efectuar el traslado.
En efecto, el artículo 345 superior señala que no se puede transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto. A partir de esta regla, se han declarado inexequibles leyes que autorizan al Gobierno nacional o autoridades administrativas a efectuar traslados entre diferentes fondos de cofinanciación. Sobre esta posibilidad, la sentencia C-685 de 1996 precisó: (…) Sin embargo, los traslados que no impliquen alteraciones en la partida global de gasto se pueden adelantar directamente por el Ejecutivo, pues el traslado correspondiente no implica una modificación de la destinación general del gasto definido por el Congreso de la República.
Por esta razón, en las leyes de modificación de la estructura de la administración pública el Congreso le otorga al Gobierno Nacional facultades para efectuar los traslados correspondientes, los cuales no alteran la partida 23 Las cuales se han considerado constitucionales en diferentes oportunidades, como en las sentencias la C-206 de 1993, C-434 de 2017 y C-186 de 2020. 24 Sentencia C-215 de 2020. 25 La Sentencia C-685 de 1996 examinó una disposición que facultaba al Gobierno nacional para que, a través del decreto de liquidación del presupuesto, efectuara traslados presupuestales entre varios fondos de cofinanciación. La Sala Plena precisó que el Gobierno se encuentra obligado a efectuar créditos adicionales o traslados presupuestales debe presentar y tramitar el correspondiente proyecto de ley, tal y como lo estatuyen los artículos 79 y ss del decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto.” Sobre la Sentencias C-196 de 2001 y C-483 de 2002. 17001-23-33-000-2025-00144-00 validez de actos administrativos Sentencia 111 17 global del gasto (funcionamiento) definida por el Congreso de la República en la ley anual del presupuesto26.
(…) 34. En cuarto lugar, las normas que autoricen al Gobierno a reducir o aplazar las apropiaciones presupuestales, sin que se requiera la aprobación del Congreso, son constitucionales, pues no implican una modificación del monto máximo de gasto autorizado ni una variación de la destinación. En efecto, las reducciones y aplazamientos de las partidas presupuestales no constituyen, en estricto sentido, modificaciones del presupuesto y se trata de operaciones propias del escenario de ejecución presupuestal en cabeza del Ejecutivo.
En relación con la aplicación de lo anterior a las entidades territoriales, el Consejo de Estado ha sido enfático al afirmar que “la competencia para modificar o adicionar el presupuesto de rentas del municipio radica en el Concejo Municipal a iniciativa del Alcalde, teniendo en cuenta los principios constitucionales y los principios contenidos en la Ley Orgánica del Presupuesto”, de forma que no puede este último ejercer directamente una atribución que de manera exclusiva y excluyente le corresponde al cabildo municipal.
Según el marco normativo y jurisprudencial expuesto, se concluye que: i) A nivel municipal, corresponde al Concejo expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos; ii) La competencia para adicionar rentas o incorporar recursos al presupuesto es exclusiva del Concejo a iniciativa del alcalde y, en consecuencia, iii) Al alcalde le está vedado adicionar rentas o incorporar recursos al presupuesto directamente, salvo, la excepción contemplada en el artículo 29 literal g) de la Ley 1551 de 2012; iv) Si el Gobierno Municipal considera necesario que se adicionen o incorporen ingresos al presupuesto aprobado por el concejo, debe presentar a esa Corporación el proyecto de acuerdo respectivo, pues tales decisiones no pueden ser adoptadas por el alcalde ya que la Constitución Política no le atribuye esa facultad; y v) Si bien no hay norma expresa que prohíba al Concejo autorizar pro tempore al 26 Por ejemplo, ver Ley 224 de 1995, Ley 1444 de 2011, Decreto Ley 3565 de 2011. 17001-23-33-000-2025-00144-00 validez de actos administrativos Sentencia 111 18 mencionado mandatario para realizar modificaciones o adiciones al presupuesto, tal prohibición deriva de los artículos 345, 346 y 347 de la Constitución Política.
Conforme lo probado, el alcalde del municipio de Aranzazu a través del Decreto nro. 019 del 24 de abril de 2025 realizó unas modificaciones por traslados de reducciones y adiciones al presupuesto de rentas, gastos y servicio de la deuda de la vigencia fiscal 2025, decretando en su artículo segundo una deducción al presupuesto de rentas de dicha vigencia por la suma de $132.401.013, y disponiendo en el artículo tercero adicionar dicha cantidad al presupuesto de rentas, en el capítulo del Fondo Local de Salud.
Conforme el marco normativo y jurisprudencial expuesto, considera la Sala que efectivamente el alcalde del municipio de Aranzazu mediante decreto, esto es, unilateralmente, so pretexto de corregir una inconsistencia por haber clasificado dichos recursos por error bajo la unidad ejecutora 16 – administración central, dentro del capítulo de funcionamiento, amarrados al rubro madre 1.2 Recursos de Capital – 1.2.10 Recursos del Balance modificó el presupuesto, afirmando que con el Decreto nro. 019 se corregía la situación trasladando los valores al Fondo Local de Salud (Unidad Ejecutora 21) mediante la creación de los rubros específicos en el Acuerdo nro. 492 de abril de 2025.
Procedimiento que se realizó a través de reducciones y adiciones en el presupuesto de ingresos que, aunque no afectaron el valor total del presupuesto, sí conllevaron una modificación de este, que, conforme a la disposición anterior, y a la jurisprudencia del Consejo de Estado y la del presente Tribunal, debió haberse sometido a la aprobación del concejo municipal.
Al no haberse surtido el trámite ante el concejo municipal para modificar el presupuesto, se observa que le asiste razón al gobernador de Caldas al solicitar la invalidez de los artículos 2 y 3 del Decreto 019 del 24 de abril de 2025, expedido por el alcalde del municipio de Aranzazu. En mérito de lo expuesto, la Sala Primera del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
1. DECLÁRASE LA INVALIDEZ de los artículos segundo y tercero del Decreto nro. 0019 del 24 de abril de 2025 “Por medio del cual se realizan modificaciones por traslados, reducciones y adiciones al presupuesto de rentas, gastos y servicio de la deuda de la vigencia fiscal 2025”. 17001-23-33-000-2025-00144-00 validez de actos administrativos Sentencia 111 19 2.
COMUNÍQUESE esta determinación al señor gobernador del departamento de Caldas, al alcalde del municipio de Aránzazu, al presidente del Concejo Municipal de ese municipio, y al señor Agente del Ministerio Público. 3. En firme esta sentencia, ARCHIVAR el expediente previas las anotaciones del caso en el programa informático SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Providencia discutida y aprobada en Sala de Decisión, celebrada el 10 de julio de 2025, conforme acta nro. 057 de la misma fecha. CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Magistrado Ponente FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Magistrado JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Magistrado Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.