1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Santiago de Cali, quince (15) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 098 Magistrado Ponente: GONZALO PERDOMO CABRERA Radicación: 76001233300520160157500 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho laboral Demandante: Rodrigo de Jesús Arias Figueroa Apoderada: Diana Alexandra Navia Franco dianita4455@gmail.com;
Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Apoderada: Nancy Magali Moreno Cabezas dsajclinotif@cendoj.ramajudicial.gov.co; galdesajvalle4@cendoj.ramajudicial.gov.co; Ministerio Público: Procurador 136 Judicial II para Asuntos Administrativos ochaves@procuraduria.gov.co Asunto: Prima especial Agotado el trámite surtido en los artículos 179 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, procede la Sala Transitoria a dictar la sentencia de primera instancia dentro del proceso de la referencia. 1.- ANTECEDENTES Por conducto de apoderada judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento el derecho, establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, el señor Rodrigo Jesús Arias Figueroa, interpuso demanda, con el fin de que se acceda a las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.- Se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Resolución DESAJCLR16-1512 del 18 de abril de 2016;
(ii) Resolución DESAJCLR16-1746 del 10 de mayo de 2016 y (iii) Acto ficto o presunto producto del silencio negativo ante el recurso de apelación elevado frente a la primera decisión, por medio de las cuales se negó la solicitud de reliquidación salarial y prestacional elevada. 1.2.- Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó se condene a la demandada a: 2 - Inaplicar los decretos expedidos por el Gobierno Nacional a partir del año 2008 en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. - Reliquidar y pagar “la diferencia correspondiente al 30% (…) del salario básico devengado por el [demandante] de conformidad con la ley 4 de 1992 y la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Fechada el 29 de abril de 2014, Expediente: 11001-03-25-000-2007-00087-00; durante el tiempo que ha fungido como JUEZ; desde el (…) Primero de marzo de 2010, hasta cuando se verifique el pago de dichas sumas, y las que se causen en el futuro.”1 (Sic). - Reajustar y pagar “todas y cada una de las prestaciones sociales, vacaciones, cesantías, intereses a las mismas, prima de servicios, prima de navidad, bonificación por servicios prestados y demás emolumentos devengados por todo el tiempo que el [demandante] ha venido laborando [como] JUEZ, hasta la fecha y las que se causen en el futuro”2 (Sic). - Indexar las sumas que resulten del reajuste y pago de la diferencia del 30% del salario básico “y de todas y cada una de las prestaciones sociales, vacaciones, cesantías, intereses a las mismas, prima de servicios, prima de navidad, bonificación por servicios prestados y demás emolumentos devengados (…) calculada mes a mes mediante la fórmula dada para ello por el Consejo de Estado” (Sic). - Se condene al pago de los intereses a partir del reconocimiento del derecho y se ordene dar aplicación al artículo 99 de la Ley 50 de 1990 reconociendo un día de salario por cada día de retraso en el pago íntegro de las cesantías devengadas por el actor. - Reconocer y pagar “cualquier perjuicio adicional o mayor valor en las pretensiones que se pruebe dentro del proceso”. - Se condene al pago de las costas y agencias en derecho y de intereses moratorios desde la fecha de ejecutoria del fallo. - Se declare la inoperancia de la prescripción en el caso concreto y que se dé cumplimiento al fallo dentro de los 10 meses siguientes a su ejecutoria. 2.- HECHOS DE LA DEMANDA 2.1.- La parte demandante se ha desempeñado como Juez de la República, desde el 1 de marzo de 2010 al 12 de febrero de 2012 y desde el 15 de febrero de 2012 hasta la fecha de presentación de la demanda. 1 Fl. 50 de la demanda.
Índice 2 aplicativo samai. 2 Ibídem. 3 2.2.- Como consecuencia del cargo como juez, su salario, prestaciones sociales y demás emolumentos han sido cancelados de conformidad con lo dispuesto en los decretos 51, 54 y 57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 34, 35 y 36 de 1996; 47, 56 y 76 de 1997; 64, 65 y 67 de 1998; 37, 43 y 44 de 1999; 2734, 2739 y 2740 de 2000; 1474, 1475, 1482, 2720, 2740 y 2730 de 2001; 673, 682 y 683 de 2002; 3548, 3568 y 3569 de 2003; 4169, 4171 y 4172 de 2004; 933, 935 y 936 de 2005; 388, 389 y 392 de 2006; 617, 618, 621 y 3048 de 2007 y normas sucesivas que reglamentaron la ley 4 de 1992. 2.3.- Mediante sentencia del 29 de abril de 2014 el Consejo de Estado declaró nulos los decretos mencionados anteriormente, debido a una interpretación errónea y aplicación indebida de la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de los jueces y magistrados. 2.4.- El 4 de abril de 2016 el extremo demandante solicitó a la Nación – Rama Judicial – DESAJ el reconocimiento y pago del reajuste salarial, prestaciones sociales, vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías, prima de servicios, prima de navidad, bonificación por servicios prestados y demás emolumentos devengados, de conformidad con la Ley 4 de 1992 y la sentencia del 29 de abril de 2014. 2.5.- A través de la Resolución DESAJCLR16-1512 del 18 de abril de 2016 se resolvió negativamente la petición; interpuestos los recursos de reposición y apelación, se desataron mediante la Resolución DESAJCLR16-1746 del 10 de mayo de 2016 que negó la reposición y concedió el recurso de alzada. 2.6.- A la fecha de radicación de la demanda no se había notificado decisión resolviendo el recurso de apelación, por lo cual se configuró el silencio administrativo negativo y consecuentemente el acto ficto o presunto adverso. 3.- NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACION La parte demandante invocó como normas vulneradas los artículos 53 y 150 numeral 19 literal e) y f) de la Carta Constitucional, artículo 2 de la Ley 4 de 1992, Artículos 2 y 11.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el artículo 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Explicó la competencia concurrente entre el Legislador (Art. 150 numeral 19 literales e y f) y el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, los miembros del Congreso de la República y Fuerza Pública, entre otros.
Y en desarrollo de dicha facultar se expidió la Ley 4 de 1992 otorgando facultades al ejecutivo para modificar el sistema salarial de los empleados y el aumento de sus remuneraciones, con observancia de los derechos adquiridos y límites presupuestales. 4 El Gobierno Nacional so pretexto de cumplir lo ordenado en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 creo la prima especial sin carácter salarial, la que incluyó en el monto fijado en el respectivo decreto para el salario básico, restando así el 30% para el cálculo de las prestaciones sociales, vacaciones y demás emolumentos laborales de los empleados públicos.
Dicho de otro modo, hubo una interpretación errónea de la norma, puesto que, al restar el 30% del salario, se modificó la remuneración en su integridad con menoscabo de los derechos de los empleados y en contraposición de la definición de salario establecida en el Código Sustantivo del Trabajo que influye en las prestaciones sociales, vacaciones y demás rubros calculados a partir de dicha asignación. Asimismo, se quebrantó el mandato dispuesto en el artículo 2 de la Ley Marco que prohíbe desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los empleados estatales.
Esta situación cambió con la sentencia del Consejo de Estado del 29 de abril de 2014, expediente 11001-03-25-000-2007-00087-00 y M.P. Conjuez María Carolina Rodríguez Ruiz, al precisar que “los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4a de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y a la ley, así como para declarar su nulidad” (Negrillas propias del texto original).
Así, declaró la nulidad de las normas dictadas a partir del año 1993 hasta el 2007 que establecieron la prima especial del 30% si carácter salarial, entre dichas normas el Decreto 618 de 2007, y frente a sus efectos y la forma de aplicar la sentencia explicó que: “En virtud de la potestad otorgada por la Ley 4a de 1992, el Gobierno Nacional expidió los decretos demandados, reproduciendo año por año la previsión de que el 30% del salario devengado por los funcionarios enumerados en el artículo 14 de la mencionada ley, sería considerado como prima.
Dichos decretos no ofrecieron la suficiente claridad y fueron interpretados erróneamente por las entidades encargadas de aplicarlos, pues entendieron que el 30% del salario básico era la prima misma y no que ésta equivalía a ese 30%. (…)” En definitiva, considera que la administración ha cancelado el salario básico en un 30% menos de su importe, al haber tenido dicho porcentaje a título de prima especial, por lo que debe reliquidarse el salario básico aumentándolo en ese porcentaje, al igual que las prestaciones sociales, vacaciones, primas de servicios y demás rubros, con el salario reajustado. 3.- CONTESTACION DE LA DEMANDA La parte demandada3 contestó la demanda, oponiéndose a la prosperidad de sus pretensiones, con fundamento en los siguientes argumentos: 3 Apoderada Nancy Magali Moreno Cabezas. 5 El Gobierno Nacional en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992, expidió el Decreto 57 de 1993, a través del cual estableció un nuevo régimen salarial y prestacional para los servidores de la Rama Judicial.
El artículo 6º del Decreto citado desarrolló el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, mediante el cual se estableció una prima sin carácter salarial. La Sala de Conjueces del Consejo de Estado mediante sentencia del 29 de abril de 2014 declaró la nulidad de los decretos salariales que expidió el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, luego de encontrar que contravino los criterios fijados por el legislador.
Los efectos de la providencia citada son idénticos a los de la sentencia del 02 de abril de 2009 proferida por el Consejo de Estado, mediante la cual se declaró la nulidad del artículo 7º del Decreto 618 de 2007. Por tanto, las sentencias de nulidad de los decretos salariales producen efectos hacia el futuro, a partir de su ejecutoria, con el objeto de generar certeza y seguridad jurídica dentro del sistema normativo.
Por esta razón, resulta inviable la reliquidación de las prestaciones incluyendo el 30% de la prima especial como factor del salario. La administración ha pagado la prima especial bajo la aplicación literal de los decretos anuales de salarios, los cuales no ofrecen dudas en cuanto a su interpretación. La prima especial de los jueces se liquida con fundamento en lo establecido en el Decreto 1024 de 2013 y su redacción también aparece consagrada en los decretos salariales.
A manera de ejemplo, para el año 2013 se consideró que la prima especial corresponde al 30% del salario básico mensual de los jueces, tomando como base la remuneración mensual fijada por el Gobierno a través de su decreto, concepto que es mucho más amplio, pues comprende la asignación básica más la prima especial independientemente que constituya o no factor de salario.
Por lo planteado, la administración no puede acceder a las pretensiones de la parte demandante. Su actuación que se ajustó a los mandatos de la legislación aplicable en cada vigencia. Un proceder contrario, conllevaría a desconocer el ordenamiento vigente de dos maneras: (i) modificando el régimen salarial claramente definido y establecido en la ley;
(ii) sobrepasando el porcentaje máximo de ingresos fijado por el legislador para el cargo ejercido en relación a la remuneración de los Magistrados de las Altas Cortes, circunstancia que desconoce lo previsto en el Decreto 1251 de 2009. En relación a la sanción moratoria citó jurisprudencia del Consejo de Estado donde explica su inaplicación en los casos en que se ha modificado, con posterioridad a la fecha límite de consignación de las cesantías, su monto, ante los errores en su cálculo.
Así, no opera en los casos de reliquidación del emolumento. 6 Propuso los medios exceptivos denominados: “Inexistencia de causa para demandar” – “Prescripción trienal o extintiva de derechos laborales”. 4.- ALEGATOS DE CONCLUSION – CONCEPTO MINISTERIO PÚBLICO Parte demandante: Hizo un recuento de la creación de la prima especial y el desarrollo jurisprudencial de la misma, para significar que la administración seccional de la Rama Judicial ha venido desmejorando en un porcentaje del 30% el salario básico del actor.
Así, a título de ejemplo, en el año 2018 la asignación básica correspondía a $8.473.407; no obstante, el valor que se liquidaba por este concepto era de $5.931.385 y la suma de $2.542.022 correspondiente al 30% era pagado como prima especial, sin carácter salarial. Esto denota que se disminuyó el salario y con ello se produjo una afectación también e las prestaciones sociales y emolumentos laborales, debido a que dicha prima no se tiene en cuenta para el cálculo de los rubros referidos.
Añadió también frente a la prescripción, que antes del 29 de abril de 2014 no había certeza sobre el derecho a solicitar el pago del 30% del salario de los jueces y magistrados, pues había dos posiciones del Máximo Tribunal Contencioso Administrativo; Una encaminada a tener como legal que el porcentaje del 30% a 60% hiciera parte del salario básico, y otra, donde se tomó como porcentaje adicional al salario básico, porque no pueden representar una merma a la remuneración mensual de los servidores públicos.
Y finalmente, la sentencia del 29 de abril de 2014 hace exigible judicialmente el derecho a solicitar las indemnizaciones debidas por la disminución en un 30% de los salarios de jueces y magistrados, convirtiéndose en la sentencia constitutiva del derecho, a partir de su ejecutoria. Y desde esa fecha contabilizar el término de prescripción que, para el caso concreto, no se configuró dado que el actor elevó su petición el 4 de abril de 2016.
Reiteró la solicitud de condenar a la entidad demandada con la sanción moratoria a su favor, en atención a lo dispuesto por la Ley 1071 de 2006 ante el retraso en el pago de las cesantías, a razón de un día de salario por cada día de retraso. Por último, solicitó la corrección del nombre de su poderdante dado que se admitió bajo el nombre de RODRIGO JESÚS ARIAS FIGUEROA, cuando en realidad se llama RODRIGO DE JESUS ARIAS FIGUEROA Parte demandada: Insistió en la configuración del fenómeno de prescripción trienal de los derechos laborales, computado desde la fecha de entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 o desde la fecha de vinculación al cargo de juez, si fue posterior, prescripción que se interrumpe por el lapso de tres años con la petición elevada a la administración. 7 Anotó la imposibilidad presupuestal para el pago de las acreencias laborales anteriores al 1 de enero de 2021, momento a partir del cual se regularizó la situación con la expedición del Decreto 272 de 2021.
Sin embargo, está vigente la prohibición contenida en el artículo 71 del Decreto 111 de 1996 compilado en el Decreto 1068 de 2015, según la cual “Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos”.
Así, ninguna autoridad puede contraer obligaciones con cargo al presupuesto sin contar con respaldo presupuestal, pues el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no ha asignado recursos para cubrir estos valores, los efectos de la sentencia unificadora. Ministerio Público: No emitió concepto. 5.- CONSIDERACIONES 5.1.- Actos Administrativos Demandados La parte demandante persigue la declaración de nulidad de los siguientes actos administrativos: - Resolución DESAJCLR16-1512 del 18 de abril de 2016 “Por medio de la cual se resuelve un Derecho de Petición”. - Resolución DESAJCLR16-1746 del 10 de mayo de 2016 mediante la cual se resuelve negativamente un recurso de reposición y se concede el recurso de alzada. - Acto ficto configurado ante el silencio de la administración frente al recurso de apelación interpuesto contra la primera resolución citada. 5.2.- Problemas jurídicos En el caso que se examina, la controversia se circunscribe a determinar4: (i) si la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992 es un incremento o una adición al salario básico, o si por el contrario, se encuentra incluida dentro de este último;
(ii) en caso de que la respuesta al anterior interrogante sea positiva, si las prestaciones causadas deben ser reliquidadas con el 100% del salario básico incluyendo el 30% descontado a título de prima especial y si es posible ordenar el reconocimiento y pago del 30% de la asignación básica como adicional a la misma a título de prima especial. 4 En concordancia con la fijación del litigio efectuada mediante auto del 1 de noviembre de 2023 donde se dijo: “¿Procede la nulidad de las Resoluciones No. DESAJCLR16-1512 del 18 de abril de 2016 y No. DESAJCLR16-1746 del 10 de mayo de 2016 y el acto negativo ficto configurado el 13 de julio de 2016? ¿Sí le asiste al actor derecho al reconocimiento y pago de la reliquidación de los salarios y prestaciones sociales con la inclusión de la prima especial de servicios como factor salarial de conformidad con la ley 4 de 1992?.
Índice 46 aplicativo Samai. 8 Con el fin de resolver el problema jurídico planteado se abordará el estudio de los siguientes puntos: (i) El control de constitucionalidad por vía de excepción; (ii) Naturaleza y parámetros de la Ley 4ª de 1992; (iii) La prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992; (iv) Pruebas relevantes;
(v) Análisis del caso concreto; (vi) Pronunciamiento sobre el fenómeno de la prescripción extintiva; (vii) Condena en costas. 5.3.- El control de constitucionalidad por vía de excepción. En los términos del artículo 4º de la Constitución Política, el modelo de control de constitucionalidad colombiano es de carácter mixto, por cuanto armoniza dos tipos de control: concentrado y difuso o por vía de excepción. El precepto citado dispone: “… La Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales…”. El control de constitucionalidad concentrado le compete a la Corte Constitucional, y en forma residual al Consejo de Estado. Esta Corporación debe asumir el conocimiento de las demandas formuladas en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucional, respecto de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no le corresponda a la Corte Constitucional, de acuerdo con lo previsto en el numeral 2º del artículo 237 de la Constitución Política.
El control por vía de excepción recae en cabeza de cualquier autoridad ya sea judicial o administrativa, incluso sobre particulares que deban aplicar una norma en un caso concreto. La jurisprudencia constitucional ha definido que dicha herramienta jurídica comprende una facultad – deber para los autoridades y particulares, en el primer caso “…en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales…”5.
El control mediante la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad le permite a la autoridad o al particular inaplicar aquella norma o ley que se oponga de manera palmaria a una norma constitucional, de oficio o a petición de parte, para salvaguardar la supremacía de la Constitución. Los efectos que produce esta determinación son inter-partes, respecto del caso concreto, más no anulan o le restan valor jerárquico y validez de manera definitiva a la norma exceptuada por el hecho de ser contraría a la Constitución. 5 Sentencia SU-132 de 2013. 9 Mediante Sentencia T – 681 de 2016, la Corte Constitucional precisó que para la configuración del medio exceptivo resulta necesario que concurra cualquiera de los siguientes presupuestos: “…(i) La norma es contraria a los cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad (…);
(ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso; o, (iii) En virtud, de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental.
En otras palabras, puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales”. Dentro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el control por vía de excepción está consagrado en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011.
En virtud de este mecanismo, el juez goza de la prerrogativa discrecional para inaplicar actos administrativos que vulneren la Constitución Política o la ley. El funcionario judicial o las partes se encuentran legitimados para formular este medio exceptivo. La doctrina enseña que, en la praxis, la excepción de ilegalidad o inconstitucional tiene aplicación cuando la parte demandante interpone una demanda en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, y pretende la declaración de nulidad de un acto administrativo particular expedido con fundamento en un acto administrativo general que contraviene la ley o la Carta Política, y, por ende, resulta necesario inaplicarlo.
Así mismo, la doctrina precisa que al juez administrativo le corresponde pronunciarse en la sentencia sobre la excepción formulada, la cual también puede declarar de oficio si lo estima indispensable. En este caso, el estudio debe estar enfocado en constatar si se presenta una contradicción entre una norma superior y otra inferior, sin que se requiera que se advierta en forma flagrante o evidente6. 5.4.- Naturaleza y parámetros de la Ley 4ª de 1992 El artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política asignó al Congreso la función de dictar normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para efectos de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública. 6 ARBOLEDA PERDOMO, Enrique José. Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Editorial Legis. Segunda edición. Bogotá: 2012. 10 En desarrollo de la función citada, el Congreso expidió la Ley 4ª de 1992, cuya naturaleza es la de una norma Marco o Cuadro, con el objeto de que el Gobierno Nacional fijara, entre otros, el régimen salarial y prestacional de la Fiscalía General de la Nación, la Rama Judicial y el Ministerio Público.
La Corte Constitucional en Sentencia C – 312 de 1997 precisó que la Ley 4ª de 1992 “…constituye la ley marco necesaria para que el Gobierno cumpla con la misión que le fue confiada en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta. En efecto, como bien se expresa en su encabezamiento, la referida ley fue dictada con el objeto de cumplir con el mandato de la Constitución acerca de que el Congreso debe dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales…”.
De acuerdo con los artículos 1º y 2º de la ley citada, al Gobierno Nacional le corresponde diseñar y fijar, entre otros, los regímenes salariales y prestacionales de los empleados de la Rama Judicial, el Ministerio Público y la Fiscalía General de la Nación, considerando los criterios de equidad, el respeto de los derechos adquiridos y la prohibición de desmejorar sus remuneraciones y prestaciones sociales.
Al tenor de lo previsto en el artículo 4º ibídem, los sistemas salariales y prestacionales de los empleados referidos deben modificarse con base en los criterios indicados, determinándose el aumento de sus remuneraciones. En consecuencia, el régimen salarial o prestacional que contravenga las disposiciones previstas en la Ley 4ª de 1992, o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, será a todas luces ineficaz, por cuanto carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos, conforme con lo establecido en su artículo 10.
Ahora bien, sobre el objetivo trazado por el Legislador con la expedición de la Ley Cuadro, la Corte Constitucional en Sentencia C – 244 de 2013, - a través de la cual se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra del artículo 15 de la mencionada Ley-, señaló que está encaminado a lograr una nivelación salarial adecuada y más comprensiva de los salarios del sector judicial, en atención a incoherencias internas y externas advertidas: “… en términos de coherencia externa con las otras ramas del poder público, los altos funcionarios judiciales recibían sueldos menores que los percibidos por los congresistas y por los altos cargos del ejecutivo; y, en segundo lugar, al interior de la rama, había falta de proporcionalidad salarial en la pirámide salarial ya que los sueldos de los magistrados de las cortes de cierre estaban muy distantes del segundo nivel salarial (conformado por los magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares de Altas Cortes) y, a fortiori, con un extendido 11 tercer nivel salarial conformado por el resto de jueces unipersonales que atienden el grueso de la demanda judicial del país…”.
En línea con el objetivo señalado, mediante el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, el Legislador le ordenó al Gobierno Nacional revisar el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. 5.5.- La prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
El artículo 14 de la Ley 4 de 1992, estableció que:
ARTÍCULO 14. El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. En virtud de la aludida disposición y en cumplimiento de lo establecido en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, durante el período comprendido entre los años 1993 y 2007, el Gobierno Nacional expidió los Decretos mediante los cuales se dictaron disposiciones en materia salarial y prestacional de los servidores de la Rama Judicial, del Ministerio Público, de la Justicia Penal Militar.
En estos, se reprodujo la previsión que el 30% del salario devengado por los funcionarios anteriormente enunciados sería considerado como prima. Las mencionadas disposiciones fueron objeto de demanda a través del medio de control de nulidad simple, la cual fue resuelta por el Consejo de Estado en sentencia del 29 de abril de 2014. En dicha providencia se anularon los artículos demandados bajo el argumento que el Gobierno Nacional interpretó erróneamente y aplicó indebidamente la Ley 4 de 1992, al haber dispuesto que el 30% correspondiente a la prima especial de servicios hacía parte del salario en lugar de reconocer el valor del emolumento como un porcentaje adicional al mismo7. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de abril de 2014, Consejera Ponente María Carolina Rodríguez Ruiz, Radicación número 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07). 12 A esa conclusión se llegó, al considerarse que esa interpretación es la que más se ajusta a los principios constitucionales de progresividad, favorabilidad y no regresividad en materia laboral, teniendo en cuenta además que los decretos enjuiciados contrariaban los criterios establecidos en la Ley 4 de 1992, conforme a la cual de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los empleados públicos.
La Sala de Conjueces del Consejo de Estado se pronunció sobre el tema, a través de la sentencia del 12 de septiembre de 20188, providencia mediante la cual ordenó hacer una interpretación sistemática mas no literal del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y reconocer el pago del treinta por ciento (30%) por concepto de prima especial únicamente cuando los servidores judiciales de la Rama Judicial prueben que su salario fue efectivamente castigado en dicho porcentaje.
Posteriormente, el Consejo de Estado (Sala Plena de Conjueces) reafirmó dicha postura al proferir la Sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, en la que avaló la inaplicación por inconstitucionalidad del artículo 6 del decreto 658 de 2008, el artículo 8 del decreto 723 de 2009, el artículo 8 del decreto 0874 de 2012, el artículo 8 del decreto 1.024 de 2013 y el artículo 8 del decreto 194 de 07 de febrero de 2014, por contravenir los principios consagrados en el artículo 53 de la Constitución Política.
En el referido pronunciamiento, fueron fijadas las siguientes reglas: “1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje Máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título pe prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la 8 Consejo de Estado 13 reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Ese 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre, que, en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta. por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que, si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha "de. presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 - jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional9”.
En la providencia citada, el Consejo de Estado también aclaró que, conforme a lo señalado por la Corte Constitucional en Sentencia C-244 de 2013, no era posible ordenar la reliquidación de la asignación básica de magistrados de tribunales y homólogos en un 30%, cuando ello resultare en superación de los porcentajes máximos fijados por el gobierno nacional: Por último, la Sala, quiere dejar en claro que la sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional – dependiendo del cargo, esto es, Magistrado, Juez de Circuito, Juez Municipal, Fiscales, Procuradores y otro servidores públicos -, a efectos de fijar el salario y las primas y demás prestaciones sociales de los servidores judiciales.
Se 9 Consejo de Estado – Sección Segunda – Sala Plena de Conjueces, sentencia del 2 de septiembre de 2019, C.P. Carmen Anaya de Castellanos (Conjuez), radicación número 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18). 14 deben atender los límites previstos por el Legislador en el artículo 10 de la ley 4 de 1992, que en lo pertinente prevé: “Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos”.
La demandada, como consecuencia de la sentencia de unificación, deberá revisar los procedimientos internos de reconocimiento y liquidación de salarios y prestaciones sociales de los beneficiarios de la prima especial de servicios que trata el artículo 14 de la ley 4 de 1992, a efectos de ajustarse a los criterios que aquí se fijan como reglas de interpretación, observando que con ellas no se superen los límites o techos porcentuales determinados por el Gobierno Nacional en los decretos respectivos10.
Teniendo en cuenta las reglas de las providencias atrás citadas y por intermedio del Decreto 272 de 202111 el Presidente corrigió el yerro presentado estableciendo que la prima especial debe considerarse como una suma adicional a la asignación básica y como un factor salarial que puede incidir únicamente en la determinación del ingreso base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema de Seguridad Social en Salud, así: “ARTÍCULO 1.
Prima Especial. Establecer una prima especial equivalente al 30% del salario básico, de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, modificada por el artículo 1 de la Ley 332 de 1996 aclarada por el artículo 1 de la Ley 476 de 1998, para los Magistrados Auxiliares, Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial, Jueces de la República, Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar.
Auditores de Guerra, Jueces de Instrucción Penal Militar, Fiscales Auxiliares ante la Corte Suprema de Justicia, Fiscales delegados ante Tribunal del Distrito, ante Jueces Penales de Circuito Especializados, ante Jueces del Circuito, ante Jueces Municipales y Promiscuos. La prima especial que se establece en el presente artículo será adicional a la asignación básica correspondiente a cada empleo, se pagará mensualmente y únicamente constituirá factor salarial para efecto del ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en los mismos términos de la Ley 797 de 2003”.
De acuerdo con la parte motiva del Decreto citado, para efectos de determinar la incidencia que tiene la prima especial en materia de aportes para pensión y salud, el Presidente consideró lo establecido en la Ley 332 de 1996 y en el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, respectivamente. De conformidad con el artículo 3º ibídem, el Decreto 272 de 2021 rige a partir de su publicación y surte efectos fiscales a partir del 1º de enero del citado año. 10 Consejo de Estado – Sección Segunda – Sala Plena de Conjueces, sentencia del 2 de septiembre de 2019, C.P. Carmen Anaya de Castellanos (Conjuez), radicación número 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18). 11 Por el cual se establece la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 15 5.6.- Pruebas relevantes En el expediente reposan los siguientes elementos de juicio relevantes: 5.6.1.- Reclamación administrativa radicada el 4 de abril de 2016, a través de la cual la parte demandante solicita el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios equivalente al 30% de la asignación básica, la consecuente reliquidación del salario en el mismo porcentaje, y de las prestaciones con el 100% del salario en el que se incluya el 30% descontado por concepto de la prima aludida. 5.6.2.- Resolución DESAJCLR16-1512 del 18 de abril de 2016 mediante la cual se niega la petición elevada. 5.6.3.- Escrito contentivo del recurso de reposición y en subsidio apelación contra la decisión anterior, radicado el 2 de mayo de 2016. 5.6.4.- Resolución DESAJCLR16-1746 del 10 de mayo de 2016 mediante el cual se resuelve negativamente el recurso de reposición y se concede la alzada, 5.6.5.- Constancia del tiempo de servicio emitida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga del 2 de julio de 2013 que da cuenta de la fecha de vinculación al cargo de juez del demandante, a partir del 1 de marzo de 2010 y hasta el 12 de febrero de 2012 y del 15 de febrero de 2012 a la fecha de expedición de la constancia. 5.6.6.- Certificación de la vinculación laboral del actor con fecha del 4 de octubre de 2022 donde se registra la siguiente información: 16 5.6.7.- Informe de acumulados de los años 2001 al 31 de diciembre de 2015 a partir del cual se extrae que la parte demandante percibió la prima especial de servicios en los siguientes términos: 17 5.6.8.- Informe de acumulados de los años 2016 al 31 de diciembre de 2021 a partir del cual se extrae que la parte demandante percibió la prima especial de servicios en los siguientes términos: 18 5.7.- Análisis del caso concreto De la valoración de las pruebas aportadas se encuentra acreditado que la parte demandante ocupó el cargo de Juez Municipal de manera intermitente entre el 01 de marzo de 2010 y el 31 de marzo de 2017.
De igual manera, las pruebas revelan que la parte demandante reclamó ante la entidad demandada el reconocimiento y pago de la diferencia surgida por concepto de prima especial de servicios, teniendo en cuenta que constituye un incremento del salario básico, junto con la consecuente reliquidación del último y de las prestaciones sociales sobre el 100% del salario en el que se incluya el 30% excluido por prima especial.
Solicitud que radicó el 4 de abril de 2016. La parte demandada denegó la reclamación administrativa elevada a través de los actos administrativos acusados, incluyendo el acto ficto configurado ante el silencio frente al recurso de apelación interpuesto contra la Resolución DESAJCLR16-1512 del 18 de abril de 2016. Acerca del derecho reclamado, con fundamento en lo previsto en el artículo 53 de la Constitución Política y a través de la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, el Consejo de Estado determinó que la prima especial de servicios debe ser considerada como un incremento del salario básico, y por tanto, que sus beneficiarios tienen al derecho al pago de las diferencias que surjan ante un pago indebido y a raíz de la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la asignación básica, esto es, con inclusión del 30% excluido por concepto de prima especial.
De acuerdo con la Corporación, la prima especial no puede ser tratada como una parte del salario básico, porque de así estimarse se vulneran, de manera primordial, los principios de progresividad, favorabilidad, equidad, y el principio relacionado con una remuneración mínima, vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo.
Siendo así, y debido a que de la lectura de los actos administrativos demandados se desprende que la razón por la que la parte demandada denegó el reconocimiento derecho reclamado no obedece a un aspecto relacionado con la falta de cumplimiento de los presupuestos legales para tal efecto, sino a la falta de disponibilidad presupuestal y a la imposibilidad de modificar de oficio el régimen salarial y prestacional de los empleados de la Rama Judicial, por lo cual consideró pagó los salarios y demás emolumentos de conformidad con los lineamientos fijados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Sin embargo, aquella argumentación resulta insuficiente y no respalda jurídicamente la negación del derecho, por cuando, como ya se dijo, la prima especial es un rubro adicional a la asignación básica mensual y, al haberse fraccionado este emolumento en el 70% como salario básico y el 30% a título de prima especial, es evidente que se configuró un menoscabo en ese porcentaje a la 19 asignación básica mensual, al igual que sus prestaciones puesto que su base salarial se redujo en un 30%.
De esta manera, la decisión de denegar el derecho reclamado adoptada por la administración también evidencia la aplicación exegética del artículo 8º del Decreto 194 de 201412, que a todas luces debe ser cuestionada por inconstitucional, por cuanto contraviene los principios mínimos establecidos en el artículo 53 de la Constitución Política y la prohibición de no desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores de la Rama Judicial de que trata el artículo 2º de la Ley 4ª de 1992.
Luego entonces, corresponde aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto del artículo 8 del Decreto 1388 de 2010, 8 del Decreto 1039 de 2011, 8 del Decreto 874 de 2012, 8 del Decreto 1024 de 2013 y 8 del Decreto 194 de 2014, en tanto reprodujeron la disposición declarada nula por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado a través de la sentencia del 29 de abril de 2014, que conlleva a interpretar de manera errada que del 100% salario, el 30% debe considerarse prima especial y el 70% restante salario.
Cabe anotar que la vigencia del artículo 8 del Decreto194 de 2014 se extendió hasta la fecha de expedición del Decreto 272 de 2021, en la medida en que en este Decreto se estableció y precisó que la prima especial corresponde a una suma adicional a la asignación básica de cada empleo, en atención a la declaratoria de nulidad de los decretos que crearon la prima referida y con el fin de acatar las sentencias de unificación que el Consejo de Estado ha proferido en la materia.
De igual manera se debe resaltar que el Decreto 1257 de 2015 no reprodujo la disposición declarada nula por el Consejo de Estado al igual que los Decretos posteriores que han modificado el régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial, y así mismo, que los Decretos referidos tampoco introdujeron una disposición que modifique o derogue lo dispuesto en el artículo 8 del Decreto 194 de 2014.
Por este motivo, el precepto citado cobró vigencia hasta tanto entró a regir el Decreto 272 de 2021. En virtud de lo atrás expuesto, tiene vocación de prosperidad la pretensión de nulidad de los actos administrativos demandados. Ahora bien, no puede quedar de lado que, atendiendo los periodos de vinculación como juez municipal del actor, esto es, del 1 de marzo de 2010 al 12 de febrero de 2012 y del 15 de febrero de 2012 al 31 de mayo de 2017, será posible reconocer el restablecimiento del derecho, atendiendo eso sí, la prescripción que habrá de analizarse más adelante.
A título de restablecimiento del derecho, se condenará a la parte demandada a reconocer y pagar en favor del señor Rodrigo de Jesús Arias Figueroa identificado 12 Vigente para la fecha en que la parte demandante inició a fungir como Juez de la República 20 con C.C. No. 14.885.739, la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, liquidándola como un incremento del 30% respecto del 100% del salario básico, a partir del 1 de marzo de 2010 al 12 de febrero de 2012 y del 15 de febrero de 2012 al 31 de mayo de 2017, en todo caso según los tiempos de servicio prestados por la parte demandante como Juez de la República, sin que supere el tope fijado anualmente por el Gobierno Nacional, teniendo en cuenta que constituye factor de salario solo para efectos de las cotizaciones al sistema de seguridad social.
La parte demandada también deberá reliquidar y pagar las prestaciones sociales y salariales (prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, bonificación por servicios prestados) del señor Rodrigo de Jesús Arias Figueroa identificado con C.C. No. 14.885.739, a partir del 1 de marzo de 2010 al 12 de febrero de 2012 y del 15 de febrero de 2012 al 31 de mayo de 2017, teniendo en cuenta para tal efecto una base de liquidación del 100% de la remuneración básica mensual, incluyendo el 30% descontado erróneamente a título de prima especial.
La parte demandada deberá asumir el pago de lo ordenado en esta sentencia siempre y cuando la liquidación del periodo comprendido entre el 1 de marzo de 2010 al 12 de febrero de 2012 y del 15 de febrero de 2012 al 31 de mayo de 2017 arroje valores en favor de la parte demandante, sin pasar por alto que a partir de la expedición del Decreto 272 de 2021 se estableció de manera expresa que la prima especial de servicios debe ser pagada mensualmente como una suma adicional a la asignación básica.
La entidad demandada deberá indexar las diferencias que arroje la liquidación a favor del demandante, utilizando la siguiente fórmula: R= Rh Índice Final Índice Inicial Donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es la correspondiente partida de saldo de reajuste prestacional al momento de adquirirse el derecho, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia), por el índice inicial (vigente para la fecha en que debió hacerse el pago).
La entidad demandada debe realizar los aportes al sistema de seguridad social con base en el 100% del salario básico por el tiempo reconocido en la presente providencia y queda facultada para realizar los respectivos descuentos de ley. La parte demandante también solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria ante el pago incompleto de las cesantías e intereses de cesantías, al tenor de lo dispuesto en la Ley 50 de 1995 y la Ley 1071 de 2006. 21 En efecto, la Ley 50 de 1995, en su artículo 99, estableció que el empleador deberá reconocer al trabajador un día de salario por cada día de retardo en la consignación de las cesantías.
Dicha penalización también está contenida en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, que a su letra reza: “Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este”. El Consejo de Estado ha aclarado que dicha sanción no se origina ante la tardanza en el pago de una diferencia generada por una reliquidación o reajuste de la prestación13, puesto que la normatividad que la regula no lo contempla de tal modo, aunado a que así lo ha reiterado la jurisprudencia de la Corporación. Dicha postura se ha fundamentado en que “…la finalidad del legislador con la norma aludida, fue determinar el término perentorio para el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas de los servidores públicos, sin que una diferencia en la liquidación de la prestación social, conlleve a la autoridad judicial a imponer la sanción frente a una circunstancia fáctica que no se encuentra prevista en la ley”14.
Por consiguiente, la sanción moratoria pretendida por la parte demandante ante la omisión de la demandada de cancelar y consignar efectivamente el valor adicional de las cesantías en razón del reconocimiento prestacional efectuado en el sub examine a la parte demandante, no la hace acreedora de tal pretensión, porque dicha sanción no se causa ante la tardanza en el pago de una diferencia generada por una reliquidación o reajuste de la prestación, sino por la omisión total de reconocer el emolumento, lo que no obedece en esta oportunidad donde el reconocimiento adicional se origina a partir de una reliquidación salarial y prestacional. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, subsección A, sentencia del 11 de noviembre de 2021, radicación 17001-23-33-000-2018-00429-01 (4929-19), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 17 de octubre de 2017, radicación 08001-23-33-000-2012-000171-01, número interno: 2839-14, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 22 5.7.1.- Pronunciamiento sobre las excepciones propuestas Con relación a la excepción denominada “Inexistencia de causa para demandar – “Ausencia de causa petendi”, se dirá, que resulta desacertado que la parte demandada alegue que los actos administrativos demandados se expidieron conforme a derecho, puesto que denegaron el derecho reclamado aún a pesar de que resulta procedente su reconocimiento conforme con el marco normativo y jurisprudencial detallado en esta providencia, por lo que se declarará no probada en este proceso.
Por otro lado, desde el punto de vista del servidor judicial, la prescripción trienal se concibe como una sanción ante su inactividad prolongada e injustificada frente el reclamo del derecho cuyo reconocimiento persigue. En materia laboral administrativa, la figura analizada se encuentra regulada por los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969.
Del análisis de estos preceptos se desprende que: (i) el término de prescripción es de tres (3) años y debe contabilizarse a partir de la exigibilidad del derecho o prestación reclamada; (ii) el simple reclamo escrito del trabajador radicado ante la entidad competente interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual; (iii) dentro del anterior plazo, contabilizado a partir de la presentación de la reclamación administrativa, el trabajador debe solicitar el reconocimiento del derecho en sede judicial, so pena de que se active el fenómeno prescriptivo.
En consonancia con lo anterior y por intermedio de la providencia de unificación – SUJ-016-CE-S2-2019 del 02 de septiembre de 2019, el Consejo de Estado sentó la siguiente regla en torno al cómputo del término de prescripción del derecho a la prima especial: “…5.- Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969 (sic)…”.
Descendiendo al caso concreto, se encuentra que la parte demandante: (i) ingresó a laborar como juez de la República a partir del 1 de marzo de 2010; (ii) mantuvo el vínculo laboral con algunas pequeñas interrupciones hasta por lo menos el 31 de mayo de 2017; (iii) radicó su reclamación administrativa el 4 de abril de 2016; (iv) presentó la demanda el 18 de octubre de 201615.
Luego entonces, hay lugar a aplicar dentro del caso concreto el fenómeno de la prescripción, teniendo en cuenta que la parte demandante radicó su reclamación administrativa el 4 de abril de 2016, es decir, cuando habían transcurrido más de 15 De acuerdo con el acta de reparto visible a folio 60 del índice 2 aplicativo samai. 23 tres años desde su vinculación como juez (1 de marzo de 2010).
Así entonces, se encuentran prescritas las sumas anteriores al 4 de abril de 2013. Finalmente, no son de recibo las manifestaciones del extremo demandante, cuando asegura que para el conteo de la prescripción debe acudirse a la fecha de ejecutoria de la sentencia de unificación del 29 de abril de 2014, esto es, cuando se definió la postura de reconocer la prima especial como un agregado al salario básico.
Pues si bien, la sentencia mencionada no hizo alusión al fenómeno prescriptivo, ese vacío, desde antaño, se llenó con la norma (artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969) y más concretamente en el caso similar al que nos ocupa, la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, sentó que desde el 7 de enero de 1993 era dable interrumpir la prescripción, porque “no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa”.
Luego entonces, la parte demandante pudo exigir la reliquidación del salario básico y demás emolumentos laborales desde su vinculación o posterior a ella, sin dejar transcurrir el periodo de tres años. Pero como la petición se hizo con posterioridad a dicho término, debió someterse a la configuración del fenómeno prescriptivo, como se analizó anteriormente, por lo que no se accederá a esta pretensión. Por consiguiente, en la parte resolutiva de esta providencia se declarará probada parcialmente esta excepción. 5.8.- Condena en costas En materia de condena en costas, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 dispone lo siguiente: “…Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil…”.
Acerca de la interpretación del precepto enunciado, el Consejo de Estado ha sostenido que si “ bien una lectura rápida de la disposición que antecede, podría llevar a la errónea interpretación de que la condena en costas debe imponerse en forma objetiva, es decir, de manera forzosa, automática e ineluctable en todos aquellos procesos contencioso administrativos en los cuales se ventile un interés de carácter individual o particular, lo cierto es que cuando la norma utiliza la expresión “dispondrá”, lo que en realidad está señalando es que el operador jurídico está llamado a pronunciarse en todos los casos sobre si es o no procedente proferir una condena en costas en contra de la parte que ha visto frustradas sus pretensiones procesales”16…”. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de abril de 2015.
Rad. No. 25000-23-24-000-2012-00446-01. C.P. Guillermo Vargas Ayala. 24 En providencia posterior, la Subsección A de la Sección Segunda de la Corporación citada acogió el criterio objetivo valorativo para la fijación de la condena en costas, que excluye el análisis de la conducta de las partes. En esta oportunidad, la Corporación17 arribó a las siguientes conclusiones: “… a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” -CCA- a uno “objetivo valorativo” -CPACA-. b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP18, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia…”.
En virtud de lo anterior, a través de la misma providencia, el Consejo de Estado precisó que al juez administrativo le corresponde valorar aspectos objetivos para efectos de la causación de las costas, tal y como lo prevé el artículo 365 del C.G.P.; disposición que también está dotada un criterio objetivo valorativo, conforme con las precisiones que la jurisprudencia constitucional realizó sobre su alcance normativo.
Al respecto, la Corte Constitucional a través de la Sentencia C – 157 de 2013 expuso: “.1.8. La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo 365 19. Al momento de liquidarlas, 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 07 de abril de 2016, Rad.
No. 13001-23-33-000-2013-00022-01(1291-14) 18 “ARTÍCULO 366. LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas:(…)” 19 Artículo 365.
Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, suplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. 25 conforme al artículo 366 20, se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley.
De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra…”. El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 fue adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, con el fin de establecer que, en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
En reciente jurisprudencia, el Consejo de Estado 21 especificó que el alcance de la modificación reseñada “…no implica que se hubiese retomado el criterio subjetivo de la condena establecido en el artículo 171 del CCA, pues la norma tiene un alcance distinto, en cuanto debe interpretarse en concordancia con el inciso primero del citado artículo 188”.
De manera que, “La nueva disposición no es aplicable frente a las costas de los procesos ordinarios de lo contencioso administrativo en los Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2.
La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5.
En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6. Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7.
Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8. Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.
Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción. 20 Artículo 366. Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: 1.
El secretario hará la liquidación y corresponderá al juez aprobarla o rehacerla. 2. Al momento de liquidar, el secretario tomará en cuenta la totalidad de las condenas que se hayan impuesto en los autos que hayan resuelto los recursos, en los incidentes y trámites que los sustituyan, en las sentencias de ambas instancias y en el recurso extraordinario de casación, según sea el caso. 3.
La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado.
Los honorarios de los peritos contratados directamente por las partes serán incluidos en la liquidación de costas, siempre que aparezcan comprobados y el juez los encuentre razonables. Si su valor excede los parámetros establecidos por el Consejo Superior de la Judicatura y por las entidades especializadas, el juez los regulará. 4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura.
Si aquéllas establecen solamente un mínimo, o éste y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. 5. La liquidación de las expensas y el monto de las agencias en derecho sólo podrán controvertirse mediante los recursos de reposición y apelación contra el auto que apruebe la liquidación de costas.
La apelación se concederá en el efecto diferido, pero si no existiere actuación pendiente, se concederá en el suspensivo. 6. Cuando la condena se imponga en la sentencia que resuelva los recursos de casación y revisión o se haga a favor o en contra de un tercero, la liquidación se hará inmediatamente quede ejecutoriada la respectiva providencia o la notificación del auto de obedecimiento al superior, según el caso. 21 Consejo de estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 11 de mayo de 2022.
Rad. No. 17001-23-33-000-2016-00950-01 (67.700). 26 cuales prima el factor objetivo ser la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva de manera desfavorable el recurso interpuesto-, sino que rige para aquellos en los que se ventila un interés público, pues, si bien en estos, en principio, es improcedente la condena por tal concepto, no es menos cierto que es posible imponerla cuando “se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”…”.
(Resalta el Despacho) Ahora bien, al tenor de lo previsto en el artículo 361 del C.G.P., las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. En los términos del artículo 365.8 del C.G.P., la imposición de la condena en costas prospera cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. Según lo previsto en el precepto subsiguiente, la fijación de las agencias en derecho debe realizarse de conformidad con las tarifas que determine el Consejo Superior de la Judicatura, y siempre que se establezcan solamente como un mínimo, o este y máximo, el juez también debe tener en cuenta, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas.
En consecuencia, de conformidad con la regla prevista en el artículo 365.1 del Código General del Proceso, la Sala considera que desde el punto de vista objetivo valorativo, debe condenarse en costas a la parte demandada, en atención a que las pretensiones de la demanda prosperaron parcialmente. Previa aplicación del Acuerdo PSAA16-10554 de 2016 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, se reconoce a título de agencias en derecho, el uno por ciento (1%) de lo tasado en la estimación razonada de la cuantía. 6.- DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: INAPLICAR por inconstitucional el artículo 8 del Decreto 1388 de 2010, 8 del Decreto 1039 de 2011, 8 del Decreto 874 de 2012, 8 del Decreto 1024 de 2013 y 8 del Decreto 194 de 2014. En su lugar, se dispone aplicar al sub lite el artículo 53 de la Constitución Política, conforme con lo explicado en la parte motiva de este proveído. 27 SEGUNDO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones de “Inexistencia de causa para demandar – “Ausencia de causa petendi” formuladas por la parte demandada según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución DESAJCLR16-1512 del 18 de abril de 2016, DESAJCLR16-1746 del 10 de mayo de 2016 y el acto ficto o presunto producto del silencio administrativo negativo frente al recurso de apelación interpuesto el 2 de mayo de 2016 contra la primera decisión.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la parte demandada a reconocer y pagar en favor del señor Rodrigo de Jesús Arias Figueroa identificado con C.C. No. 14.885.739, la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, liquidándola como un incremento del 30% respecto del 100% del salario básico, a partir del 1 de marzo de 2010 al 12 de febrero de 2012 y del 15 de febrero de 2012 al 31 de mayo de 2017, en todo caso según los tiempos de servicio prestados por la parte demandante como Juez de la República, sin que supere el tope fijado anualmente por el Gobierno Nacional, teniendo en cuenta que constituye factor de salario solo para efectos de las cotizaciones al sistema de seguridad social.
La parte demandada también deberá reliquidar y pagar las prestaciones sociales y salariales (prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, bonificación por servicios prestados) del señor Rodrigo de Jesús Arias Figueroa, a partir del 1 de marzo de 2010 al 12 de febrero de 2012 y del 15 de febrero de 2012 al 31 de mayo de 2017, teniendo en cuenta para tal efecto una base de liquidación del 100% de la remuneración básica mensual, incluyendo el 30% descontado erróneamente a título de prima especial.
La parte demandada deberá asumir el pago de lo ordenado en esta sentencia siempre y cuando la liquidación del periodo comprendido entre el 1 de marzo de 2010 al 12 de febrero de 2012 y del 15 de febrero de 2012 al 31 de mayo de 2017 arroje valores en favor de la parte demandante, sin pasar por alto que a partir de la expedición del Decreto 272 de 2021 se estableció de manera expresa que la prima especial de servicios debe ser pagada mensualmente como una suma adicional a la asignación básica.
Se autoriza el descuento de los dineros que deban destinarse al pago de las cotizaciones en seguridad social de la parte demandante, y en razón de la reliquidación ordenada en esta providencia.
QUINTO: ORDENAR a la entidad demandada el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 a 195 de la Ley 1437 de 2011, aplicando la siguiente fórmula de actualización: R= Rh Índice Final Índice Inicial 28 La entidad demandada debe realizar los aportes al sistema de seguridad social con base en el 100% del salario básico por el tiempo reconocido en la presente providencia, además, queda facultada para realizar los respectivos descuentos de ley.
SEXTO: DECLARAR probada parcialmente la excepción de PRESCRIPCIÓN de los valores reconocidos con anterioridad al 4 de abril de 2013, de acuerdo a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SÉPTIMO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
OCTAVO: Condenar en costas de primera instancia a la parte demandada, en los términos indicados en la parte motiva de esta providencia.
NOVENO: Ejecutoriada esta providencia, sin que se haya interpuesto el recurso de apelación, ORDENESE la devolución de los gastos y remanentes al extremo demandante y ARCHIVESE el expediente, previas las anotaciones de rigor. NOTÍFIQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, GONZALO PERDOMO CABRERA Firmado electrónicamente MARÍA EUGENIA CLAVIJO DIEGO LEÓN GÓMEZ MARTÍNEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.