SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrado Ponente Pedro Olivella Solano Montería, quince (15) de mayo de dos mil veinticinco (2025) APELACIÓN DE SENTENCIA Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 23001333300320180035301 Demandante: Sherly Milena Otero Garcés Demandado: Fiscalía General de la Nación Tema: Descuento de salarios y prestaciones - Cese de actividades por huelga I. ASUNTO Se resuelve recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 15 de octubre de 2019 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería que negó las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Síntesis de la demanda El accionante solicitó como pretensiones: Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio DS.SRANOC.GSA-04 No. 000341 del 11 de diciembre de 2017 y del acto ficto producto del silencio administrativo frente al recurso de apelación contra dicho acto, los cuales le negaron el reconocimiento y pago de los valores que le fueron descontados por cese de actividades.
A título de restablecimiento solicita se ordene el pago indexado de los meses de noviembre y diciembre del año 2014 y 2015; el excedente por concepto de prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de pagar. Como fundamentos facticos indicó que presta sus servicios a la Fiscalía General de la Nación, en el cargo de Profesional Investigador II; que hace parte del sindicato SINTRAFISGENERAL, y que fue impartida por parte de este sindicato, la directriz de atender el llamado al cese de actividades desde el 9 de octubre de 2014.
Que la Junta Directiva del sindicato de Montería acogió esa directriz y le dio apoyo a la huelga nacional judicial, el cual consistía en asambleas permanentes y la no recepción de denuncias, el resto de las labores como actos urgentes, informes, verificaciones y demás eran realizados de manera normal y sin dilaciones. La huelga no fue declarada ilegal, pero la Fiscalía ordenó no cancelar los salarios a los funcionarios que no se encontraban trabajando, haciendo tales descuentos de manera caprichosa e ilegal, no dándole la oportunidad a dichos empleados de controvertir el acto administrativo que dispuso el no pago de sus salarios de los meses de noviembre y diciembre de 2014 violando el debido proceso. 2.2.
Contestación de la demanda La entidad demandada contesto la demanda, oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones de esta. Argumenta que la entidad ha cumplido cabalmente con lo establecido en las normas. (fls 61 a 131) Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-003-2018-00353-01 Segunda instancia CO-SC5780-99 2.3.
Sentencia de primera instancia El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería mediante sentencia del 15 de octubre de 2019, negó las pretensiones de la demanda. El a quo luego de realizar la valoración probatoria concluyo que durante los días reportados como no laborados la demandante efectivamente no ejerció las funciones para las cuales fue vinculada, ello en razón al paro judicial, ni siquiera efectuó los denominados actos urgentes, dado que no estaban dentro de sus funciones, por el contrario de los testimonios recepciones se evidencia que existía un cese total de actividades, por lo que si bien la demandante concurrió a las instalaciones de la fiscalía los días del paro, su asistencia no era a su lugar habitual de trabajo sino a las salas de asambleas permanente que llevaba el sindicato.
Por lo que ante el incumplimiento por parte del trabajador de prestar el servicio por el cual se encuentra vinculado a la entidad, era obligación del pagador de abstenerse de remunerarlo por los días no trabajados sin justificación legal, estimando que la participación de aquél en un cese de actividades no amparado en la Constitución desliga la obligación de la entidad de garantizarle el derecho a la remuneración ante el incumplimiento injustificado de sus deberes.
El Decreto 1647 no establece la realización de un proceso disciplinario previo, dado que el descuento por inasistencia no justificada opera de plano y sin formalidad alguna, surge de la no prestación del servicio por parte del trabajador, situación que no obliga al pagador a cancelar un servicio no prestado. En lo referente a que algunos compañeros les pagaron sus salarios normalmente, ello no es suficiente para declarar la nulidad del acto acusado, puesto que el motivo por el que se descontaron esos días fue precisamente porque la aquí demandante no laboró en su cargo, lo cual está plenamente probado.
Bajo este entendido, no existen razones que lleven a declarar la nulidad del acto demandado 2.4. Recurso de apelación Inconforme con la decisión, el apoderado de la demandante interpone recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia solicitando que esta sea revocada. En síntesis, argumenta que los actos expedidos por la entidad demandada violan todos los preceptos legales y en especial los artículos 2, 25, 29 y 53 de la Constitución. Indica que la actora si prestó sus servicios a cabalidad, cumpliendo con su horario de trabajo, sin embargo, la entidad debía garantizar el acceso de la demandante a su lugar de trabajo, hecho que no aconteció, por lo que no se le puede imputar a ella esta responsabilidad.
La demandante no prestó el servicio debido a una causa legitima que era el cese de actividades realizadas en el mes de noviembre y diciembre de 2014 por el sindicato de la Fiscalía y de la Rama Judicial, el cual nunca fue declarado ilegal por autoridad administrativa o judicial. A la actora no se le ha demostrado que haya actuado incumpliendo un deber legal, al punto que no le han hecho apertura de ningún proceso disciplinario.
La conducta asumida por la Fiscalía fue arbitraria e injusta al no cancelar los salarios a los funcionarios que presuntamente no se encontraban trabajando en sus puestos asignados, porque no les dio la oportunidad de controvertir el acto administrativo, al no ser notificados en legal forma, cortándoles el derecho al debido proceso y a la defensa. 2.5.
Tramite en segunda instancia Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-003-2018-00353-01 Segunda instancia CO-SC5780-99 Admitido el recurso de apelación, por auto posterior se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, y se le dio traslado al Ministerio Público para que emitiera concepto.
El apoderado de la parte demandante se pronunció reiterando los argumentos expuestos en su recurso. Por su parte, la entidad demandada y el Ministerio Público no intervinieron en esta etapa procesal. III. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 3.1. Competencia Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo esta sala es competente para conocer en segunda instancia del recurso de apelación bajo estudio. 3.2.
Problema jurídico De acuerdo con los motivos de inconformidad expuestos en el recurso de apelación, corresponde a esta Sala determinar si se ajusta a derecho la sentencia proferida por el a quo, que negó las pretensiones de la demanda; o si por el contrario, le asiste el derecho a la demandante a que le sean pagados los días de salario descontados en los meses de noviembre y diciembre de 2014, deducciones realizadas en virtud del paro judicial o cese de actividades realizado por los empleados de la Fiscalía General de la Nación. 3.3.
Fundamentos de la decisión1 3.3.1 Derecho a la huelga El artículo 38 de la Constitución Política estipula: “Se garantiza el derecho de libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad.” A su vez, el artículo 39 de la Constitución Política señala que los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones sin intervención del Estado.
Por su parte el artículo 55 ibídem garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales con las excepciones de ley y, el artículo 56 de la Carta Magna garantiza el derecho a la huelga, salvo en los servicios públicos esenciales, y difiere su reglamentación a la ley. A su turno el artículo 429 del Código Sustantivo del Trabajo define a la huelga de la siguiente forma: “la suspensión colectiva temporal y pacífica del trabajo, efectuada por los trabajadores de un establecimiento o empresa con fines económicos y profesionales propuestos a sus empleadores y previos los trámites establecidos en el presente título”.
Dicha norma fue declarada CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE en el aparte subrayado, por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-858-08 de 3 de septiembre de 2008, Magistrado Ponente Dr. Nilson Pinilla Pinilla, “En el entendido de que tales fines no excluyen la huelga atinente a la expresión de posiciones sobre políticas sociales, económicas o sectoriales que incidan directamente en el ejercicio de la correspondiente actividad, ocupación, oficio o profesión”. 1 El cual ha sido tenido en cuenta por esta Corporación al resolver asuntos similares (Sala Tercera de Decisión – M.P. Dra. Diva Cabrales Solano - sentencia 21 de octubre de 2022 – Expediente 23-001-33-33-007-2015-00333-01) - (Sala Cuarta de Decisión – M.P. Dr. Luis Eduardo Mesa Nieves - sentencia 17 de noviembre de 2023 – Expediente 23-001-33-33-006-2016- 00008-01) Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-003-2018-00353-01 Segunda instancia CO-SC5780-99 Asimismo, el artículo 448 del Código Sustantivo del Trabajo modificado por el artículo 1° de la Ley 1210 de 2008, establece las funciones de las autoridades durante el desarrollo de la huelga.
Por su lado, el artículo 450, ibídem, literal a) establece que la suspensión colectiva de trabajo es ilegal cuando se trate de un servicio público. Sobre el derecho a la huelga, es abundante la jurisprudencia de la Corte Constitucional en relación con el alcance y el contenido del referido derecho, incluyendo los instrumentos internacionales ratificados por Colombia.
Al respecto, se cita la sentencia C-432/96, en la que la Corte Constitucional sintetizó los distintos criterios jurisprudenciales sobre este tema, así: “El derecho a la huelga en la Constitución de 1991 El artículo 56 de la Constitución consagra el derecho de huelga en los siguientes términos: “Se garantiza el derecho de huelga, salvo en los servicios públicos esenciales definidos por el legislador.
La ley reglamentará este derecho. ( )” En repetidas ocasiones se ha pronunciado la Corte sobre el alcance que tiene esta disposición, si se interpreta bajo la óptica de los principios constitucionales. Las directrices que se derivan de esta doctrina pueden sintetizarse de la siguiente manera: -El derecho a la huelga no es un derecho fundamental, puesto que para su ejercicio requiere de reglamentación legal. - Sólo puede ejercerse legítimamente el derecho a la huelga cuando se respetan los cauces señalados por el legislador. - El derecho a la huelga puede ser objeto de tutela cuando se encuentra en conexión íntima con los derechos al trabajo y a la libre asociación sindical, derechos que si ostentan el carácter de fundamentales.[3] - El derecho a la huelga solamente puede excluirse en el caso de los servicios públicos esenciales, cuya determinación corresponde de manera exclusiva al legislador, o los señalados como tales por el Constituyente, de acuerdo con la interpretación realizada acerca del contenido de las normas constitucionales vigentes. - El derecho a la huelga puede ser restringido por el legislador para proteger el interés general y los derechos de los demás. - El derecho a la huelga también puede ser restringido por el legislador cuando de su ejercicio se deriva la alteración del orden público.
De acuerdo con estos parámetros, puede afirmarse que, según la Constitución, el derecho de huelga está restringido de dos formas: a. Está prohibido su ejercicio en los servicios públicos esenciales que determine el legislador y, obviamente en los señalados como tales por el Constituyente, de acuerdo con la interpretación realizada acerca del contenido de las normas constitucionales vigentes. b. En los demás casos, su ejercicio debe ceñirse a la reglamentación que de él haga el legislador.
Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-003-2018-00353-01 Segunda instancia CO-SC5780-99 Estas facultades limitadoras que se delegan de manera exclusiva en el órgano legislativo, sin embargo, no pueden ser desarrolladas de manera arbitraria; de lo contrario, el derecho de huelga dejaría de ser un verdadero derecho.
Por esta razón, la Corte puede entrar a revisar la reglamentación a la que se encuentra sometido el derecho, para determinar si ésta corresponde a los principios que informan la Constitución. (..) Conforme a esta definición puede señalarse como núcleo esencial del derecho de huelga, la facultad que tienen los trabajadores de presionar a los empleadores mediante la suspensión colectiva del trabajo, para lograr que se resuelva de manera favorable a sus intereses el conflicto colectivo del trabajo.
Esta facultad, claro está, no es absoluta. El punto es que la huelga constituye un mecanismo cuya garantía implica el equilibrar las cargas de trabajadores y empleadores en el marco del conflicto colectivo de trabajo. Las restricciones al derecho de huelga deberán tener en cuenta este propósito, de modo que si bien tal derecho puede ser limitado con el fin de proteger otros de mayor jerarquía (v.g. los derechos fundamentales) o el interés general (bajo la forma del orden público, por ejemplo), el poder que la Constitución pretende reconocer a los trabajadores no puede quedar desfigurado”.
(Negrillas por fuera del texto). Ahora, sobre las limitaciones al derecho a la huelga, la Corte Constitucional en la sentencia C122-12 indicó que, entre otras actividades, dicho derecho ha de ser limitado para los trabajadores que laboran al servicio de la administración de justicia: 3.4.1. La limitación de la huelga en Colombia “En Colombia, la huelga no es un derecho absoluto, sino relativo, pues puede ser restringido por el interés general, los derechos de los demás y cuando de su ejercicio se derive alteración del orden público.
Este derecho debe ejercerse en el marco jurídico invocado por el Preámbulo, atendiendo a la prevalencia del interés general, y al entendimiento de que todo derecho tiene deberes correlativos, siendo un instituto definido por preceptos constitucionales y legales. Sin embargo, las restricciones que el legislador imponga al ejercicio del derecho de huelga no pueden ser arbitrarias, ni desconocer su magnitud jurídica pues lo harían complemente inoperante: “El derecho de huelga está restringido de dos formas: está prohibido su ejercicio en los servicios públicos esenciales que determine el legislador y, obviamente en los señalados como tales por el Constituyente.
En los demás casos, su ejercicio debe ceñirse a la reglamentación que de él haga el legislador. Estas facultades limitadoras que se delegan de manera exclusiva en el órgano legislativo, sin embargo, no pueden ser desarrolladas de manera arbitraria; de lo contrario, el derecho de huelga dejaría de ser un verdadero derecho.” Por lo anterior, la Corte Constitucional ha establecido dos condiciones para que se pueda restringir el derecho de huelga: "En primer término es necesario que ésta sea materialmente un servicio público esencial.
Y, en segundo término, desde el punto de vista formal, es necesario que el Legislador haya expresamente definido la actividad como servicio público esencial y restringido el derecho de huelga en ella". Adicionalmente, en jurisprudencia más reciente esta corporación ha señalado que las restricciones que se impongan al ejercicio del derecho de huelga deben ser necesarias, indispensables, razonables y proporcionadas a la finalidad que se pretende alcanzar, con el fin de no hacerlo nugatorio o impracticable, pues si ello no es así, se atentaría contra la libertad sindical.
Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-003-2018-00353-01 Segunda instancia CO-SC5780-99 En Colombia, la Ley ha limitado el Derecho a la huelga entre otros en los siguientes servicios: la Banca Central, la seguridad social relacionada con salud y pago de pensiones[40], los servicios públicos domiciliarios, la administración de justicia, el Servicio que presta el Instituto Nacional Penitenciario “INPEC”, el transporte público aéreo, marítimo, fluvial, férreo, masivo y terrestre y su operación en el territorio nacional, la prevención y control de incendio, las actividades de la Dirección de Aduanas e Impuestos Nacionales (DIAN), entre otros”.
(Negrillas por fuera del texto). 3.3.2 El servicio de administración de justicia El artículo 228 Constitución indica sobre la administración de justicia, lo siguiente: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial.
Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo”. Sobre este aspecto, el Consejo de Estado, en providencia dieciséis (16) de abril de dos mil quince (2015), Consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, radicación número: 11001-03-15-000-2014-04079-00 (AC), señaló: “El artículo 125 de la Ley 270 de 1996 establece que “La Administración de Justicia es un servicio público esencial”.
Tal declaratoria se produce por cuanto su prestación viene prevista para satisfacer una necesidad de carácter general, obtener el desarrollo de una vida plena y satisfactoria en sociedad, razón por la cual debe garantizarse su acceso no solo permanente sino continuo a toda la comunidad. Precisamente por ello, en la sentencia C-037 de 1996 la Corte Constitucional sostiene que: “Uno de los presupuestos esenciales de todo Estado, y en especial del Estado social de derecho, es el de contar con una debida administración de justicia. A través de ella se protegen y se hacen efectivos los derechos, las libertades y las garantías de la población entera, y se definen igualmente las obligaciones y los deberes que le asisten a la administración y a los asociados.
Se trata, como bien lo anota la disposición que se revisa, del compromiso general en alcanzar la convivencia social y pacífica, de mantener la concordia nacional y de asegurar la integridad de un orden político, económico y social justo.”. A juicio de la Sala al actor no le asiste razón para aseverar que se le vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, huelga y trabajo con ocasión del descuento salarial efectuado por la Fiscalía. Lo anterior en atención a que, tal como quedó expuesto en detalle en el acápite VI.1.3 de este fallo: -La administración de justicia es un servicio público esencial y le viene restringido constitucional y legalmente el derecho a la huelga, lo cual impone su prestación permanente y continua salvo las excepciones de ley.
“Bajo tal entendido, el artículo 228 superior impone que la administración de justicia y las distintas actuaciones indispensables para cumplir con el fin de preservar el orden económico y social justo, deben ceñirse invariablemente al principio de continuidad. Ello demanda de los empleados y funcionarios vinculados a la Rama Judicial la obligación de prestar el servicio de justicia en forma permanente y regular, sin interrupciones en el tiempo ni en el espacio, salvo las excepciones de ley.
Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-003-2018-00353-01 Segunda instancia CO-SC5780-99 Precisamente por lo expuesto no se garantiza el derecho de huelga en los servicios públicos esenciales, entre ellos el de administración de justicia, derecho que, además, no es absoluto sino relativo en tanto puede ser restringido por el interés general, la satisfacción de los derechos de los demás, y cuando de su ejercicio se derive alteración del orden público.
Empero, las restricciones que el legislador imponga al ejercicio del derecho de huelga no pueden ser arbitrarias, ni desconocer su magnitud jurídica pues lo harían inoperante”. Así las cosas, precisamente por lo expuesto se limita el derecho de huelga administración de justicia, derecho que, además, no es absoluto sino relativo en tanto puede ser restringido por el interés general, la satisfacción de los derechos de los demás, y cuando de su ejercicio se derive alteración del orden público. 3.3.3 Retención o descuento de salarios por huelga o paro de labores y procedimiento para descuento Según los artículos 149 y 150 del C.S.T, los descuentos salariales sólo pueden ordenarse deducciones salariales con el consentimiento del trabajador y por orden judicial.
No obstante, cuando se trata de pago de salarios como consecuencia de un cese de labores, el C.S.T. contempla una norma especial. En efecto, dispone el artículo 51 de este ordenamiento, que el contrato de trabajo se suspende "Por huelga declarada en la forma prevista en la Ley". El artículo 53 ibídem dispone " se interrumpe para el trabajador la obligación de prestar el servicio prometido, y para el empleador la de pagar los salarios de estos”.
En la sentencia C-1369 de 2000 de la Corte Constitucional, se examinó la constitucionalidad de la expresión " la huelga sólo suspende los contratos de trabajo por el tiempo que dure " contenida en el artículo 449, así como de los artículos 51, numeral 7 y 53 del C.S.T., declarando la exequibilidad condicionada de los apartes acusados, indicando que ante la suspensión de los contratos de trabajo con ocasión a la huelga, el empleador no está obligado a pagar salarios y demás emolumentos correspondientes a ese lapso, salvo en los casos en los que la huelga sea imputable al empleador por desconocer derechos laborales legales o convencionales, jurídicamente exigibles.
No obstante, aclaró que, en todo caso, sin importar la causa del conflicto y la cesación colectiva, el empleador debe garantizar el derecho irrenunciable a la seguridad social de los trabajadores que participaron en el cese de actividades mediante el pago de los correspondientes aportes para salud y pensiones. Posteriormente, la Corte Constitucional en la sentencia T-1059 de 2001, en ese mismo sentido, en referencia al no pago de salarios a una docente oficial que cesó en la prestación de sus servicios con ocasión de un paro; señaló que "procede el descuento y por ende el no pago de los días de salario no laborados con ocasión de la suspensión de la relación laboral motivada en la huelga legalmente declarada, excepto cuando sus causas son imputables a culpa del empleador.
Con mayor razón procede el descuento autorizado por la misma ley por la inasistencia al trabajo, con motivo de un cese de actividades o paro no autorizado legalmente, sino por el contrario prohibido por la ley". Siguiendo los mismos derroteros, en sentencia T-927 de 2003 La Corte Constitucional ha señalado: Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-003-2018-00353-01 Segunda instancia CO-SC5780-99 “2.2. cómo se infiere de la jurisprudencia de la corte el derecho de huelga no es absoluto, y se encuentra condicionado a la reglamentación que establezca el legislador, quien puede imponer restricciones o limitaciones por razones de orden público, para proteger los derechos ajenos y de la colectividad y asegurar la prestación de los servicios públicos y, en general, con el fin de alcanzar una finalidad constitucional que se estime esencial o constitucionalmente valiosa.
( ) Ciertamente el no pago de salarios a los trabajadores durante el periodo de la huelga los priva de unos ingresos económicos que los afectan tanto en lo personal como en lo familiar, con las consiguientes repercusiones sociales y políticas. sin embargo, a juicio de la corte, ello se justifica constitucionalmente por las siguientes razones: a) El pago de salarios tiene como causa la prestación del servicio por los trabajadores. por consiguiente, dada la naturaleza sinalagmática del contrato laboral, el cumplimiento de dicha prestación hace exigible a su vez el cumplimiento de la obligación del empleador de pagar aquéllos. el pago de salarios, sin la contraprestación de la prestación de servicios al empleador, puede configurar un enriquecimiento ilícito a favor de los trabajadores.
Si bien la falta de prestación del servicio no resulta de una omisión deliberada e individual de los trabajadores, sino que obedece a la consecuencia de una decisión y acción colectivas, de la cual no debe hacerse responsable individualmente a los trabajadores sino a la organización sindical, lo cierto es que, si al trabajador puede no serle imputable el hecho de la huelga, tampoco, en principio, puede atribuírsele al empleador. en estas circunstancias, el derecho de huelga que se puede ejercer a través de la organización sindical y que determina la solidaridad de los trabajadores para cesar en el ejercicio de la actividad laboral no debe, en justicia, repercutir exclusivamente en la lesión del patrimonio del empleador y en la afectación de su derecho a la libertad de empresa.
( ) c) El efecto de la huelga en el no pago de salarios responde no sólo a razones jurídicas, sino a un principio de equidad, pues es injusto, irrazonable y desproporcionado que las consecuencias o perjuicios económicos que se derivan de la huelga deban recaer única y exclusivamente en una sola de las partes - los empleadores - y no en ambas, esto es, tanto en éstos como en los trabajadores.
A las cargas constitucionales que implican la función social de la propiedad y de la empresa y el cumplimiento de los deberes sociales de los particulares (arts. 2, inciso 2, 58, 95 y 333 de la c.p.) no puede sumarse la imposición de una carga que resulta inequitativa y desproporcionada, por afectar el patrimonio de la empresa en forma injustificada.
(…) adicionalmente, la huelga sufragada por los empleadores incidiría como una carga doble en el patrimonio de éstos, pues no sólo tendrían que pagar salarios durante el cese de actividades, sino adicionalmente los beneficios laborales obtenidos por la realización de éste. - distinta es la situación que se presenta en los casos en que la huelga de los trabajadores no sólo es lícita, sino que obedece a reclamaciones respecto de las condiciones de trabajo que se estiman perfectamente legítimas, y se origina en causas que son imputables al empleador.
Es posible imputar la huelga a la culpa del empleador, cuando ella se origina en una conducta antijurídica de éste, como sería el incumplimiento de sus obligaciones o de los deberes legales, contractuales o convencionales, que son jurídicamente exigibles v.gr., el pago de salarios. De este modo, cuando la huelga obedece a una justa causa la suspensión de los contratos de trabajo equivale en la práctica a que el empleador haya dispuesto Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-003-2018-00353-01 Segunda instancia CO-SC5780-99 dicha suspensión y se justificaría el pago de los salarios, porque según el art. 140 del c.s.t. puede causarse el salario sin prestación del servicio, cuando durante la vigencia del contrato su omisión se deriva de la disposición o de la culpa de aquél. Es evidente que en aquellos casos en que la huelga es causada por culpa exclusiva del empleador, las consecuencias jurídicas de la misma relativas a la suspensión de los contratos de trabajo resultan inaplicables, toda vez que la conducta del empleador al incidir directamente en el origen del conflicto colectivo genera una clara responsabilidad, que justifica la reparación del perjuicio causado a los trabajadores, como consecuencia de la referida suspensión ”.
Ahora bien, en lo que se refiere al procedimiento que debe adelantar la Administración para efectuar descuentos salariales como consecuencia de un cese colectivo de labores – en especial en caso de un paro –, en consideración al debido proceso administrativo (artículo 29 Constitución Política), la Corte Constitucional en sentencia T-331A/06, expresó: “El Decreto 1647 de 1967, en su artículo 1º, establece que los pagos por sueldo o cualquier otra forma de remuneración a los empleados públicos y a los trabajadores oficiales, serán por servicios rendidos.
A su vez el artículo 2º ibídem señala que los funcionarios que deban certificar los servicios rendidos por los servidores públicos estarán obligados a ordenar el descuento de todo día no trabajado sin la correspondiente justificación legal. Norma que impone a la administración la obligación de descontar del salario de la actora, o más bien, de abstenerse de pagar el valor del salario equivalente a los días no laborados, pues de pagarlos estaría permitiendo que se enriqueciera sin justa causa en perjuicio de la misma administración pública, además de incumplir con el deber de todo servidor público de hacer cumplir la Constitución y la leyes, incurriendo presuntamente en la falta disciplinaria prevista en el Código Único Disciplinario, artículo 40 de la ley 200 de 1995.
La remuneración a que tiene derecho el servidor público como retribución por sus servicios personales, en razón a un vínculo legal y reglamentario existente entre éste y el Estado, presupone el correlativo deber de prestar efectivamente el servicio, de acuerdo a las normas legales y reglamentarias que rigen la administración del personal al servicio del Estado.
Por lo tanto, no existe en cabeza del servidor público el derecho a la remuneración por los días no laborados sin justificación legal y por ende, tampoco surge para el Estado la obligación de pagarlos. De hacerlo se incurriría en presuntas responsabilidades penales y disciplinarias, procediendo el descuento o reintegro de las sumas canceladas por servicios no rendidos, por resultar contrario a derecho.
Operativamente el pago del salario a los servidores públicos se realiza a través de una nómina suscrita por los funcionarios competentes en cada entidad y acorde a lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto 1647 de 1967, debe el funcionario a quien corresponda certificar que los servicios se prestaron efectivamente, producir y comunicar la novedad relacionada con la ausencia y por ende el descuento por días no laborados sin justificación legal.
Pues, no existe causa legal para su pago. En el Decreto aludido, no se observa la exigencia de formalidad sustancial o procedimiento especial para aplicar el descuento o no pago que procede ipso jure, cuandoquiera que un servidor público no presta el servicio a que se encuentra obligado sin justificación de ley. La aplicación de esta disposición procede de plano, previa verificación de los siguientes presupuestos: a) Ausencia al sitio de trabajo para la prestación del servicio sin justificación legal;
Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-003-2018-00353-01 Segunda instancia CO-SC5780-99 b) Certificación del jefe inmediato reportando dicha ausencia; c) Orden de descuento por nómina de los días certificados como no laborados.” (Negrillas por fuera del texto) Del recuento jurisprudencial se tiene que, la Corte Constitucional tiene establecido que el no pago de salarios originado en la cesación del servicio público por huelga o paro, es viable constitucionalmente por el tiempo que ella dure, a menos que la huelga sea imputable al empleador por incumplimiento de sus obligaciones laborales jurídicamente exigibles.
También ha explicado que si el pago de salarios es procedente en una huelga legal lo anterior es así, con mayor razón procede dicho descuento autorizado por la misma ley, por la inasistencia al trabajo con ocasión de un cese de actividades o paro no autorizado legalmente, sino prohibido específicamente por ella. Así mismo y a juicio de la Corte, el ordenamiento jurídico no establece un procedimiento o formalidad especial para efectuar los descuentos salariales derivados de la realización de un cese colectivo de labores, sino, simplemente, la obligación de la administración de verificar la ausencia de prestación del servicio a través de las constancias y certificaciones que sean del caso, así como la de adoptar esa decisión – descuento salarial – mediante la orden de nómina respectiva, la cual el interesado puede controvertir por la vía gubernativa o jurisdiccional.
Esta jurisprudencia ha aclarado que los descuentos que se realicen con ocasión del cese colectivo de labores no implican una sanción disciplinaria y, por tanto, no requieren adelantar previamente un proceso de esta naturaleza, pues dichos descuentos son la consecuencia jurídica directa de la no prestación del servicio sin justificación legal, independientemente de que esto último acarreé una responsabilidad disciplinaria. 3.4.
Solución al caso concreto En aras de dar solución al problema jurídico planteado, con las pruebas obrantes en el plenario se acredita lo siguiente: ➢ El actor el 1° de noviembre de 2017, radicó solicitud ante la Fiscalía General de la Nación, para obtener el pago de los salarios que le fueron descontados en los meses de noviembre y diciembre de 2014 (Fl 13-18). ➢ La anterior solicitud es resuelta negativamente por la entidad demandada a través de oficioDS.SRANOC.GSA-04 Nro. 000 341 de 11 de diciembre de 2017 (fls 23-25), decisión que es apelada por la demandante (fls 26-28), sin que este fuera resuelto por la entidad demandada. ➢ Certificación suscrita por la Subdirectora Seccional de Apoyo a la Gestión Fiscalía Córdoba, señalando que a la demandante le fueron deducidos 36 días de salarios, que correspondieron a 27 días del mes de noviembre y 9 días del mes de diciembre de 2014 (fl 19) ➢ Reporte de hoja de vida del actor, en la sección de “novedades administrativas”, se consigna como días no laborados: tipo de novedad “Ausencia laboral”: 27 días de noviembre de 2014 y 3 y 6 días del mes de diciembre de 2014 (fls 88-90). ➢ Circular No. 0014 del 18 de noviembre de 2014, suscrita por el Fiscal General de la Nación, mediante la cual hace un llamado a la continuidad de la prestación del servicio Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-003-2018-00353-01 Segunda instancia CO-SC5780-99 a los empleados que están en cese de actividades y ordena enviar un listado con las personas que no están cumpliendo con sus labores para realizar la respectiva deducción laboral.
Se observa que en dicha circular, se le recuerda a todos los funcionarios y empleados de la entidad que el cese de actividades “no puede por ningún motivo afectar la continuidad de la adecuada prestación de los servicios esenciales que tiene a cargo la entidad así como el derecho al trabaja de los demás servidores que no participaron en el paro” y, hace un “llamado a los servidores que no permiten el desarrollo normal de las actividades constitucionales y legales de la Fiscalía General de la Nación, e impiden que aquellos funcionarios que no participan del cese de actividades puedan ingresar a sus lugares de trabajo, para que suspendan este tipo de actuaciones y levanten los bloqueos que impiden ingresar a las instalaciones de la Entidad.
Así mismo, se ordena a los Directores Nacionales y Seccionales de la Fiscalía general de la Nación para que de conformidad con el numeral 1° de la Circular del 9 de octubre de 2014 reporten al correo electrónico: informes.despachos@fiscalía.gov.co, a más tardar hoy martes 18 de noviembre de 2014, a las 6:00 pan., a los funcionarios que no están cumpliendo con sus funciones y, de ser el caso, proceda a hacerse efectiva la correspondiente deducción salarial por inasistencia al lugar de trabajo, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado” (fl 98). ➢ Memorando No. 000041 de 20 de noviembre de 2014 (fl 99-01), expedido por el Director Nacional de Apoyo a la Gestión, con destino a los Directores y Subdirectores Seccionales de Apoyo a la Gestión, al Jefe del Departamento de Administración de Personal y al Subdirector de Tecnologías de Apoyo a la Gestión, se ordenó: "Teniendo en cuenta que mediante Circular Nro. 0014 de 18 de noviembre de 2014, el señor Fiscal General de la Nación impartió instrucciones precisas sobre el deber de dar aplicación a las deducciones salariales a las que haya lugar, por la no prestación efectiva del servicio, a continuación se establecen los procedimientos que deben observarse estrictamente, con miras a cumplir las mencionadas directrices evitar posibles responsabilidades fiscales, así. 1.Es deber de los Directores Nacionales y Seccionales reportar y certificar los servidores de su respectiva dependencia que no han prestado efectivamente el servicio en el mes de noviembre de 2014, identificando puntualmente al trabajador, así como los días que no laboró, a más tardar el día 21 de noviembre a las 11:00 a.m. al correo electrónico informes.despachosPfiscalia.gov.co y al Departamento de Administración de Personal o Subdirección Secciona/ de apoyo a la gestión según corresponda, so pena de las medidas administrativas o disciplinarias a que haya lugar.
Se deberá incluir en el sistema STARSISO la novedad de días no laborados de los servidores que no han presentado efectivamente el servicio, de conformidad con las certificaciones aportadas por los directores nacionales y Directores Seccionales que Correspondan ( )” (subrayado por fuera del texto). El material probatorio relacionado, la norma y la jurisprudencia aplicable al caso, dan lugar a las siguientes inferencias y conclusiones: 1.
Respecto al argumento alegado por el actor en cuanto a que los actos demandados vulneran los artículos 2, 25, 29 y 53, dado que la entidad realiza unos descuentos salariales y prestacionales al demandante, sin justa causa. Para la Sala dicho argumento no tiene vocación de prosperidad, pues, conforme la actuación desarrollada por la Fiscalía General de la Nación, de la cual da cuenta el material probatorio referenciado, la misma se apegó a la Constitución, la ley así como a lo sostenido por la jurisprudencia, está última que ha señalado: Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-003-2018-00353-01 Segunda instancia CO-SC5780-99 “La administración de justicia es un servicio público esencial y tiene restringido constitucional y legalmente el derecho a la huelga, lo cual implica su prestación permanente y continua salvo las excepciones de ley.
Bajo tal entendido, el artículo 228 Superior impone que la administración de justicia, con el fin de preservar el orden económico y social justo, deben ceñirse al principio de continuidad. Por ello, ha sostenido el Consejo de Estado “los empleados y funcionarios vinculados a la Rama Judicial tienen la obligación de prestar el servicio de justicia en forma permanente y regular, sin interrupciones en el tiempo ni en el espacio, salvo las excepciones de ley.
Precisamente por lo expuesto no se garantiza el derecho de huelga en los servicios públicos esenciales, entre ellos el de administración de justicia, derecho que, además, no es absoluto sino relativo en tanto puede ser restringido por el interés general, la satisfacción de los derechos de los demás, y cuando de su ejercicio se derive alteración del orden público.”2 (negrillas por fuera del texto).
En ese sentido, resulta claro que la prestación del servicio de justicia es un servicio público esencial, por lo que se tienen restricciones en material de huelga, de manera que, ante la falta de prestación del servicio o cese de actividades, era viable los descuentos salariales correspondientes. Adicionalmente, conforme la certificación suscrita por la Subdirectora Seccional de Apoyo a la Gestión Fiscalía Córdoba, señalando que a la demandante le fueron deducidos 36 días de salarios, que correspondieron a 27 días del mes de noviembre y 9 días del mes de diciembre de 2014, se evidencia que la actora no laboró en dicho periodo.
Si bien el recurrente arguye haber acudió al sitio de trabajo, pero que no le permitían ingresar porque estaba cerrado con candados y que no existió de la Fiscalía una alternativa para que pudiera trabajar; advierte la Sala que la certificación mencionada, evidencia que aquél no prestó el servicio por dicho periodo; sin que se advierta como se dijo, manifestación alguna del actor, alegando lo contrario, o solicitando reponer el tiempo no servido, lo que denota su no resistencia y participación voluntaria al paro, máxime cuando en la demanda se señala que es miembro del sindicato SINTRAFISGENERAL. 2.
En cuanto al argumento que a otro personal de la Fiscalía le fue reconocido pago salarial por el mismo término pese a que las instalaciones estuvieron cerradas, se advierte que no se probó por la parte actora, que quienes recibieron el salario completo por los tiempos discutidos, hayan participado del cese de actividades. Así entonces, para este Tribunal, tal como lo dispuso la entidad demandada, no es procedente reconocer salarios por periodos en los cuales no se prestó el servicio.
Se resalta que, la jurisprudencia constitucional, acorde el recuento citado en el acápite anterior, tiene establecido que el no pago de salarios cuando es originado por la cesación del servicio público por huelga o paro, es viable constitucionalmente por el tiempo que ella dure, a menos que la huelga sea imputable al empleador por incumplimiento de sus obligaciones laborales jurídicamente exigibles, dado que si procede el descuentos de salarios por huelgas permitidas constitucionalmente “Con mayor razón procede dicho descuento autorizado por la misma ley, por la inasistencia al trabajo con ocasión de un cese de actividades o paro no autorizado legalmente, sino prohibido específicamente por ella” (resaltado fuera 2 Consejo de Estado, C.P. MARCO ANTONIO VELILLA MORENO dieciséis (16) de abril de dos mil quince (2015), Radicación número: 11001-03-15-000-2014-04079-00(AC) Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-003-2018-00353-01 Segunda instancia CO-SC5780-99 del texto) en este sentido se pronunció el Consejo de Estado en providencia del 16 de abril de 20153.
La Corte Constitucional en sentencia C-1369 de 2000 indicó que procede el pago de salarios en casos de huelga, si la causa del cese de actividades proviene de un actuar antijurídico del empleador, así “cuando ella se origina en una conducta antijurídica de este (empleador) como sería el incumplimiento de sus obligaciones o de los deberes legales contractuales o convencionales que son jurídicamente exigibles, caso en el que permanecería la obligación en cabeza del empleador”.
En sentencia T- 927 de 2003, se expuso el alcance que tuvo esa jurisprudencia en un caso concreto estudiado por la misma Corte, sosteniendo que “Es posible imputar la huelga a la culpa del empleador, cuando ella se origina en una conducta antijurídica de éste, como sería el incumplimiento de sus obligaciones o de los deberes legales, contractuales o convencionales, que son jurídicamente exigibles v.gr., el pago de salarios.” En virtud de lo anterior, aunque la huelga no es permitida en este sector, contrario a lo expuesto por la parte recurrente, no se encuentra probado que la huelga se originó en causas imputables al empleador, dado que el origen de la huelga no deviene por el no pago de prestaciones sociales o salario. 3.
Respecto al argumento de la parte recurrente, que en la Rama Judicial se han realizado distintos paros o ceses, la Sala no entrara a emitir pronunciamiento alguno, pues se discute puntualmente las actuaciones originadas en razón del cese de actividades de la Fiscalía General de la Nación. Por todo lo anterior, se estima que la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo demandado, y ante la no prestación del servicio sin justificación alguna, recaía en la entidad demanda la obligación legal de efectuar el descuento del salario; pues, como lo ha dicho la Alta Corporación, el descuento salarial es una de las consecuencias del ejercicio del derecho a la huelga, pues garantizar el pago del salario de los trabajadores en huelga, podría conllevar al abuso del mismo por los trabajadores.
Por lo tanto, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 3.5. Costas Teniendo en cuenta que la demanda no fue interpuesta con manifiesta carencia de fundamento legal, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P. no hay lugar a imponer condena en costas a la parte demandante.
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley FALLA:
PRIMERO. Confirmar la sentencia del 15 de octubre de 2019 expedida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería que negó las pretensiones de la demanda, conforme las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. 3 Sentencia ibídem Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-003-2018-00353-01 Segunda instancia CO-SC5780-99 SEGUNDO: Sin condena en costas TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen.
Notifíquese y cúmplase La anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha4. Los Magistrados, (Firmado electrónicamente) PEDRO OLIVELLA SOLANO (Firmado electrónicamente) LUZ ELENA PETRO ESPITIA (Firmado electrónicamente) EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE 4 Providencia firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.