REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA MAGISTRADO PONENTE: BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS veintiuno (21) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) EXPEDIENTE DIGITAL RADICACION: 73001-23-33-005-2013-00060-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CEMEX COLOMBIA S.A. DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE SAN LUIS VINCULADOS: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA TEMA: MEDIDA PREVENTIVA DE SUSPENSIÓN DE ACTIVIDADES DE LA BANDA TRANSPORTADORA DE LA MINA “EL CARACOLITO”
ANTECEDENTES CEMEX COLOMBIA S.A., actuando mediante apoderado judicial, instaura demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra el MUNICIPIO DE SAN LUIS, con el fin que se le confieran las siguientes: PRETENSIONES “2.1 Que se declare la nulidad de la resolución No. 00153 del ocho (08) de agosto de 2012 proferida por el MUNICIPIO DE SAN LUIS, TOLIMA, "por medio de la cual se impone una medida preventiva y se dictan otras disposiciones". 2.2 Que a título de restablecimiento del derecho y como consecuencia de la anterior declaración, la entidad demandada, MUNICIPIO DE SAN LUIS (Tolima), por intermedio de su representante legal, se sirva reconocer a favor de CEMEX el valor de la indemnización correspondiente al DAÑO EMERGENTE y el LUCRO CESANTE, suma que asciende aproximadamente a novecientos ochenta millones de pesos ($980.000.000) o lo que resulte efectivamente probado en el proceso. 2.3 La suma anteriormente señalada, o la que se probare dentro del proceso, deberá ser actualizada al momento de proferirse la respectiva decisión por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con el artículo 187 del C.P.A.C.A. 2.4 Se condene al MUNICIPIO al pago de los intereses comerciales y moratorios que se causen entre la fecha de ejecutoria de la sentencia y la fecha efectiva de pago de las condenas indemnizatorias citadas en las pretensiones de la demanda.
RADICACION: 73001-23-33-005-2013-00060-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CEMEX COLOMBIA S.A. DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE SAN LUIS VINCULADOS: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA 2 2.5 Que se condene al MUNICIPIO al pago de las costas y agencias en derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 188 del C.P.A.C.A (Fls. 986 a 1022 Demanda integrada con la reforma del Cdno. Ppal).
HECHOS 1 Como sustento fáctico de la causa petendi, el apoderado judicial de la parte actora relata que mediante sentencia T-014 de 1994, la Corte Constitucional ordenó a la empresa Cementos Diamante S.A., hoy CEMEX Colombia S.A., construir en el término de un año una banda transportadora para llevar caliza y puzolana desde las minas hasta la planta "Caracolito", en reemplazo del tránsito por la inspección de Payandé, jurisdicción del Municipio de San Luis, Tolima.
Manifiesta que, en cumplimiento de dicho fallo, CEMEX solicitó a CORTOLIMA la licencia ambiental para el proyecto. La Corporación elaboró el estudio de impacto ambiental el 20 de septiembre de 1994 y expidió la Resolución 1503 del 12 de octubre de 1994 otorgando la licencia ambiental, con base en dicho estudio técnico. Expresa que, en marzo de 2012, la Secretaría de Planeación del Municipio de San Luis solicitó a CORTOLIMA copia del concepto técnico del 20 de septiembre de 1994.
Ante el silencio, el municipio instauró acción de tutela. CORTOLIMA respondió mediante oficio del 13 de abril de 2012 que el documento no se encontró. Posteriormente, el 8 de agosto de 2012, el Municipio de San Luis profirió la Resolución No. 153 de 2012, imponiendo medida preventiva de suspensión de operaciones de la banda transportadora, considerando grave que operara sin contar con el concepto técnico de septiembre de 1994 en el cual se basó el otorgamiento de la licencia. La resolución indicó que la medida se mantendría hasta tanto se conociera el documento original o se reconstruyera.
Agrega que, al día siguiente, el municipio procedió a materializar la medida preventiva imponiendo sellos, pese a la oposición del apoderado de CEMEX por no estar en firme la resolución ni haberse notificado. Que, el 10 de agosto de 2012, CEMEX solicitó el levantamiento de la suspensión aportando el estudio técnico requerido. Así mismo, puso en conocimiento de la Procuraduría los hechos.
Esta entidad, mediante comunicación del 13 de agosto, recomendó el levantamiento de la medida al 1 Fls. 222 a 247 & 987 a 1022 – Cuaderno Principal. RADICACION: 73001-23-33-005-2013-00060-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CEMEX COLOMBIA S.A. DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE SAN LUIS VINCULADOS: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA 3 considerar que incurría en falsa motivación y desviación de atribuciones del alcalde.
Igualmente, sostiene que, CEMEX también solicitó la remisión del expediente a CORTOLIMA, autoridad ambiental competente, quien mediante Resolución No. 2843 del 17 de agosto de 2012 ordenó levantar la medida preventiva. La corporación precisó que la falta del concepto técnico en el expediente no invalidaba la licencia ambiental, la cual gozaba de presunción de legalidad, y ese mismo día se realizó el levantamiento de sellos.
En total, la banda transportadora estuvo suspendida durante 9 días, lo que, en su criterio, generó perjuicios económicos a CEMEX superiores a $980 millones. Puso de presente que, CEMEX interpuso acción de tutela contra el municipio por violación al debido proceso y el Juzgado Promiscuo de San Luis, mediante sentencia del 13 de septiembre de 2012, ordenó suspender provisionalmente por 4 meses varias resoluciones del municipio, entre ellas la No. 153 de 2012, decisión que fue confirmada en segunda instancia por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Guamo el 31 de octubre de 2012.
De otra parte, indica que existía entre CEMEX y el municipio una controversia relacionada con el impuesto de industria y comercio, por los años 1984 a 1995, embargándola en cuantía de $806’213.500. Manifiesta que, el Consejo de Estado, en fallo del 4 de agosto de 2011, ordenó al municipio devolver a CEMEX la totalidad de los dineros embargados, la cual estima que asciende a la suma de $2.298’486.758, incluido capital e intereses a corte del 30 de junio de 2012.
Ante la falta de pago, CEMEX lo requirió el 15 de junio de 2012. Finalmente, sostiene que, el municipio profirió las Resoluciones No. 176 del 13 de agosto y 179 del 16 de agosto de 2012, negando las solicitudes de CEMEX y de la Procuraduría de levantar la medida, exigiendo requisitos adicionales a los inicialmente establecidos en la Resolución No. 153 de 2012.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA MUNICIPIO DE SAN LUIS2 Durante el término de traslado, se pronunció el apoderado del Municipio de San Luis Tolima, oponiéndose a las pretensiones de la demanda. En sustento de su postura, argumentó que la Resolución No. 153 de 2012 fue expedida en cumplimiento de un deber constitucional y legal, en virtud del principio 2 Fls. 868 a 949 – Cuaderno Principal.
RADICACION: 73001-23-33-005-2013-00060-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CEMEX COLOMBIA S.A. DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE SAN LUIS VINCULADOS: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA 4 de precaución, como medida preventiva ante la ausencia del concepto técnico del 20 de septiembre de 1994 que soportó el otorgamiento de la licencia ambiental, el cual contenía las obligaciones ambientales hacia el futuro, los límites permisibles y monitoreos.
Sin este documento, el municipio consideró que no era posible realizar un efectivo control ambiental. Adujo que los impactos ambientales contemplados en dicho estudio eran de carácter creciente y permanente, pudiendo haber superado actualmente los límites de permisibilidad, sin que exista forma de verificarlo. Afirmó que CORTOLIMA levantó la medida sin verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si era constitutiva de infracción ambiental o si había causal eximente de responsabilidad, dentro de los 6 meses que otorga la ley.
Señaló que, el municipio perdió competencia al enviar la medida preventiva a CORTOLIMA dentro del término legal, adquiriendo ésta última la competencia a partir de ese momento, por lo que hay responsabilidad de la autoridad ambiental. Manifestó que, con base en información del hospital local, las enfermedades más frecuentes en los habitantes de Payandé están asociadas a la explotación minera de CEMEX.
Adujo que, esta empresa no tramitó licencia de construcción para la Banda Transportadora, que el alcalde fue objeto de amenazas por su apoderado al imponer la medida, que no cuenta con licencia ambiental ni título minero vigente, poniendo en grave peligro el medio ambiente. Argumentó que, el acto acusado no es definitivo sino de trámite, por lo que no es susceptible de control judicial.
Solicitó declararlo así y tener en cuenta que ya fue levantado por CORTOLIMA, lo que demuestra su transitoriedad. Mencionó que, la medida se impuso en aplicación del régimen sancionatorio ambiental (Ley 1333 de 2009) que contempla medidas preventivas, sancionatorias y compensatorias, con presunción de culpa o dolo del infractor. Citó jurisprudencia sobre responsabilidad objetiva en materia ambiental y la obligación de presentar estudios de impacto ambiental.
Transcribió apartes de la Sentencia T-014 de 1994 que dio lugar a la construcción de la Banda Transportadora. Explicó que, la actuación de CORTOLIMA violó el debido proceso al decidir en 3 días, sin practicar pruebas ni permitir la intervención de terceros, además de incurrir en falsa motivación y vulnerar los principios de la función administrativa.
RADICACION: 73001-23-33-005-2013-00060-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CEMEX COLOMBIA S.A. DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE SAN LUIS VINCULADOS: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA 5 Propuso como excepciones de fondo, las que denominó: "Falta de agotamiento de actuación administrativa" e "Inexistencia de título de concesión minera vigente - minería de CEMEX no protegible jurídicamente".
En sustento de la primera, expuso que el acto administrativo censurado, esto es, la Resolución 153 de 2012, no tiene carácter definitivo sino de trámite, por lo que no es susceptible de control judicial ante esta jurisdicción. Argumentó que, en virtud de los artículos 2 y 13 de la Ley 1333 de 2009, la medida preventiva adoptada mediante dicho acto es de naturaleza transitoria y pierde fuerza ejecutoria al momento de ser enviada a la autoridad ambiental competente, en este caso CORTOLIMA, para que sea ésta quien continúe con el procedimiento sancionatorio ambiental.
En ese sentido, considera el municipio que lo jurídicamente viable era demandar la actuación administrativa posterior adelantada por CORTOLIMA, en su integridad, y no limitarse a controvertir individualmente la Resolución 153 de 2012, pues al ser una medida preventiva temporal, no es pasible de enjuiciamiento autónomo ante lo contencioso administrativo.
Por ende, estima que en el presente caso no se agotó debidamente la actuación administrativa frente al acto definitivo que puso fin a la actuación. Por su parte, en sustento de la segunda excepción, denominada "Inexistencia de título de concesión minera vigente - minería de CEMEX no protegible jurídicamente", el ente territorial realizó una exposición detallada sobre el estado actual de los contratos de concesión que en su criterio sirven de fundamento a la actividad minera desplegada por CEMEX en la zona.
Señaló que el contrato de concesión 4205, suscrito el 29 de mayo de 1979 con un término original de 30 años, ya se encuentra vencido desde el año 2011, si se tiene en cuenta que el plazo debe contarse a partir de la terminación de la etapa de montaje ocurrida el 1 de enero de 1981. Frente al contrato 4205 del 29 de enero de 2010, indicó que éste solo se pactó por el exiguo término de 10 meses, por lo que a la fecha también perdió vigencia, sin que el otro sí del 9 de septiembre del mismo año, mediante el cual se amplió el área de concesión de 206 a 241 hectáreas, pueda entenderse como una prórroga en el tiempo de dicho negocio jurídico.
Agregó que, las normas aplicables a estos instrumentos contractuales son las vigentes al momento de su celebración, esto es, el Decreto 1275 de 1970 para el contrato de 1979 y la Ley 685 de 2001 para el de 2010, según lo disponen el artículo 38 de la Ley 153 de 1887 y el artículo 350 del Código de Minas, descartando así cualquier intento de desconocer la duración pactada.
Explicó igualmente que la posibilidad de prorrogar el contrato 4205 de 1979 no resultaba jurídicamente viable, por dos razones esenciales. La primera, que la respectiva solicitud se presentó por fuera del término previsto, pues RADICACION: 73001-23-33-005-2013-00060-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CEMEX COLOMBIA S.A. DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE SAN LUIS VINCULADOS: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA 6 de acuerdo con el artículo 107 del Decreto 1275 de 1970, ha debido elevarse a más tardar el 31 de diciembre de 2009 para que fuese oportuna.
Y la segunda, que CEMEX había incumplido para ese momento varias de sus obligaciones contractuales, circunstancia que de plano impedía acceder a la prórroga en los términos del mismo artículo 107 en cita y del artículo 77 de la Ley 685 de 2001. Citó en apoyo de este último aspecto el Informe GTRB 296 del 29 de octubre de 2010, emanado del Instituto Colombiano de Geología y Minería INGEOMINAS.
Concluyó, con base en todo lo expuesto, que la sociedad demandante no cuenta actualmente con un contrato de concesión o un título minero vigente, ni con una licencia ambiental que ampare la totalidad del área explotada, por lo que desarrolla su actividad extractiva en el municipio sin encontrarse cobijada por un interés jurídicamente protegido por el ordenamiento.
Siendo ello así, en criterio de la entidad demandada, CEMEX carece de legitimación en la causa para cuestionar la legalidad de los actos administrativos expedidos por la administración municipal o para reclamar perjuicios derivados de la suspensión temporal de sus labores. En consecuencia, solicitó se nieguen las pretensiones elevadas en la demanda.
CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA – CORTOLIMA (Vinculada)3 A su turno, el apoderado de CORTOLIMA, contestó la demanda oponiéndose a cualquier declaratoria dirigida contra la entidad, pues el demandante no solicitó declarar su responsabilidad ni condenarla por perjuicios. Manifestó que, la pretensión indemnizatoria por los vicios de nulidad alegados contra la medida impuesta por el municipio no tenía relación con las acciones de la corporación. Por el contrario, consideró que, al revocar la medida impuesta sin solidez jurídica, evitó un perjuicio mayor y resolvió en derecho el conflicto.
Afirmó que, CORTOLIMA no incurrió en ninguna acción u omisión respecto a la resolución demandada que pudiera generarle responsabilidad, pues lo que hizo fue ejercer legalmente el control automático de la medida preventiva impuesta a prevención por el municipio, tal como lo regula el artículo 2 de la Ley 1333 de 2009 sobre facultad a prevención. Señaló que, el procedimiento para imposición de medidas preventivas a prevención, regulado en el artículo 13 de la Ley 1333 de 2009, tiene regulación especial en materia de competencia a prevención y medidas cautelares.
Advirtió que tratándose de nulidad de actos administrativos la 3 Fls. 1052 a 1068 – Cuaderno Principal. RADICACION: 73001-23-33-005-2013-00060-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CEMEX COLOMBIA S.A. DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE SAN LUIS VINCULADOS: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA 7 justicia es rogada y se faltaría a la lealtad procesal si se contemplan violaciones normativas no aducidas por el demandante.
Estimó que la Resolución 2843 de 2012 fue expedida por la autoridad competente, bajo el procedimiento legal, respetando las garantías de los involucrados, con motivación razonable, en defensa del interés general y estricta aplicación de la ley. Explicó que la licencia ambiental se otorgó en vigencia del Decreto 1753 de 1994, cumpliendo la normatividad aplicable.
En su criterio, lo determinante era si CORTOLIMA se enfrentaba a una agresión al medio ambiente, los recursos naturales o la salud humana que ameritara mantener la medida impuesta por el municipio. Agregó que, no existía tal agresión y que la resolución acusada carecía de elementos probatorios específicos, técnicos e idóneos que evidenciaran deterioro ambiental.
Afirmó que, la Resolución 2843 puso en evidencia la falsa motivación del acto administrativo del municipio, su falta de soporte en la realidad. Señaló que, constitucionalmente el control ambiental del Estado busca garantizar el desarrollo sostenible, conservación, restauración o sustitución de los recursos naturales, así como prevenir y controlar los factores de deterioro, imponer sanciones y exigir reparación de daños.
Citó el artículo 80 de la Carta Política y la Ley 1333 de 2009 sobre el régimen sancionatorio ambiental. Recalcó que las medidas preventivas son excepcionales y previstas para prevenir, impedir o evitar hechos, actividades o situaciones que atenten contra el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana, lo cual no ocurrió en el caso concreto, ni tampoco se configuró infracción ambiental.
Indicó que, CORTOLIMA ha venido ejerciendo control integral sobre las actividades de la cementera en Payandé. Explicó que, la licencia ambiental se otorgó con fundamento en estudios ambientales y soportes aportados por la sociedad, no obra queja alguna de deterioro ambiental posterior a la conclusión de las obras en 1996 y existen informes de interventoría sobre el éxito del proyecto en materia ambiental.
Citó pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre la responsabilidad de la empresa privada en la conservación del medio ambiente y el deber de las autoridades de vigilar el desarrollo económico para impedir daños. Transcribió apartes de la Sentencia T-014 de 1994 que ordenó la construcción de la banda transportadora. RADICACION: 73001-23-33-005-2013-00060-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CEMEX COLOMBIA S.A. DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE SAN LUIS VINCULADOS: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA 8 TRÁMITE PROCESAL Por auto del 23 de enero de 20134, el Tribunal admitió la demanda y ordenó las notificaciones de rigor.
El municipio de San Luis contestó la demanda proponiendo, entre otras, la excepción de falta de litisconsorcio necesario, solicitando vincular a CORTOLIMA al proceso. Durante la audiencia inicial celebrada el 23 de mayo de 2014, la Corporación declaró no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por activa, y falta de agotamiento de la vía gubernativa, decisión que fue objeto de recurso de apelación por parte del apoderado judicial del Municipio de San Luis.
Realizado el traslado del expediente por parte de la Corporación, según constancia secretarial del 18 de junio de 20145, y mediante auto del 2 de octubre de 20186, la Sección Primera del Consejo de Estado confirmó la decisión recurrida. En auto del 17 de octubre de 2013, el Tribunal accedió a integrar a CORTOLIMA como litisconsorte necesario de la parte demandada.
Inconforme con dicha postura, el apoderado de la actora apeló dicha decisión, al considerar que no es cierto que la sentencia que ponga fin al objeto del litigio es igual en su contenido, idéntica y uniforme para el municipio de San Luis y CORTOLIMA, pues éste último no expidió los actos acusados, ni generó los perjuicios reclamados con ocasión de la imposición de la medida preventiva consistente en la suspensión de operaciones de su Banda Transportadora.
Mediante auto del 23 de octubre de 2014, el Consejo de Estado resolvió el recurso de apelación revocando la decisión del Tribunal y en su lugar ordenó vincular a CORTOLIMA al proceso en calidad de tercero interesado en las resultas de este, más no como litisconsorte necesario. El día 03 de agosto de 2021, se realizó continuación de audiencia inicial, en l cual se fijó el litigio y se resolvió sobre la solicitud probatoria presentada por las partes.
A través de autos del 11 de agosto y 01 de diciembre de 2022, se amplió el termino para rendir el dictamen pericial decretado a instancia de la parte accionante y se hizo un llamado al deber de colaboración a la CEMEX, so pena de dar aplicación al artículo 233 del CGP. 4 Fls. 866 a 867 – Cuaderno Principal. 5 Fl. 4 – Cuaderno Apelación – 2013-00060-02. 6 Fls. 16 a 20 – Cuaderno Apelación – 2013-00060-02.
RADICACION: 73001-23-33-005-2013-00060-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CEMEX COLOMBIA S.A. DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE SAN LUIS VINCULADOS: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA 9 El día 17 de febrero de 2023, se fijó en lista por un (01) día el dictamen pericial y se corrió traslado por el término de tres (03) días, el cual venció en silencio.
El día 17 de mayo de 2023, se requirieron las pruebas faltantes, y por auto del 28 de julio de 2023, se amplió a treinta (30) días, para que se aportara la documental faltante. Con auto del 11 de octubre de 2023, se ordenó correr traslado de la documental aportada por el término de tres (03) días; termino que venció en silencio. Posteriormente, mediante auto del 17 de abril de 2024, se dispuso prescindir de la celebración de la audiencia de pruebas, se cerró el debate probatorio, se fijaron los honorarios del perito y se corrió traslado a las partes para sus alegatos conclusivos, y al Agente del Ministerio Público para que emitiera su concepto.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN CEMEX COLOMBIA S.A. Durante el término para alegar, el apoderado de CEMEX COLOMBIA S.A., manifestó que el Municipio de San Luis, Tolima expidió la Resolución 153 del 8 de agosto de 2012, ordenando la suspensión de la Banda Transportadora de CEMEX, objeto de una licencia ambiental vigente y legalmente otorgada por CORTOLIMA mediante Resolución 1503 de 1994.
Resaltó que, la construcción de la Banda Transportadora fue ordenada por la Corte Constitucional en la Sentencia T-014 de 1994, con el propósito de transportar materia prima (caliza) desde la mina hasta la planta de producción, disminuyendo así el riesgo de afectación ambiental por el transporte terrestre. Para el otorgamiento de la licencia ambiental se elaboró en su momento un estudio técnico, el cual fue suministrado al Municipio.
Argumentó que la Resolución 153 no fue notificada en debida forma a CEMEX, vulnerando su derecho de defensa. Así mismo, la diligencia de imposición de sellos se desarrolló sin que dicho acto administrativo se encontrara en firme. Agregó que, la Procuraduría Ambiental y Agraria del Tolima solicitó la revocatoria inmediata de la Resolución 153, por incurrir en falsa motivación y desviación de atribuciones del alcalde.
CORTOLIMA, mediante Resolución 2843 del 17 de agosto de 2012, ordenó levantar la medida preventiva al considerar que el acto del municipio se encontraba alejado de los preceptos legales, pues la licencia ambiental gozaba de presunción de legalidad. RADICACION: 73001-23-33-005-2013-00060-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CEMEX COLOMBIA S.A. DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE SAN LUIS VINCULADOS: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA 10 Señaló que, entre el 9 y el 17 de agosto de 2012, periodo en que estuvieron suspendidas las actividades de la Banda Transportadora, CEMEX incurrió en sobrecostos y gastos adicionales por compra de materia prima a proveedores externos, adecuaciones para su almacenamiento y alquiler de trituradora para su manejo.
En cuanto a los fundamentos de derecho, el apoderado sostuvo que la Resolución 153 de 2012 es un acto administrativo de carácter particular y concreto susceptible de ser demandado por la causal de nulidad consagrada en el artículo 137 del CPACA, al haber sido expedido con infracción de normas superiores, falta de competencia, en forma irregular, con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, mediante falsa motivación o con desviación de atribuciones.
Argumentó que, dicho acto vulnera los artículos 2, 4, 28 y 29 de la Constitución, pues no fue notificado en debida forma, desconoció la presunción de legalidad de la licencia ambiental y el principio de proporcionalidad, imponiendo una medida gravosa, injustificada y desproporcionada, que no responde a una situación de amenaza, daño grave e irreversible al ambiente.
Manifestó que la orden de suspensión tampoco cumplía con el principio de motivación, ni se ajustaba al objeto de precaución ambiental de la orden de la Corte Constitucional que dio lugar a la construcción de la Banda Transportadora. Afirmó que, el acto acusado fue expedido por funcionario sin competencia o en desviación de sus atribuciones, tal como lo señaló la Procuraduría Ambiental, pues el alcalde no podía ordenar la suspensión por temas ambientales y desconoció la presunción de legalidad de la licencia otorgada por la autoridad competente.
Adujo falsa motivación al pretender justificar la medida en la supuesta inexistencia del estudio técnico, situación no atribuible al administrado ni con correspondencia con un daño ambiental. Además, dicho documento sí existe y fue aportado por CEMEX. Respecto al dictamen pericial, solicitó desestimarlo por inconducente, pues no llegó a ningún resultado y se basó en fundamentos falsos sobre falta de información, la cual fue aportada en varias ocasiones por CEMEX.
Argumentó que los soportes contables de los sobrecostos obran en el expediente, fueron allegados con la experticia de parte y no fueron tachados de falsos. Por todo lo anterior, el apoderado solicitó declarar la nulidad de la Resolución 153 de 2012 y, a título de restablecimiento del derecho, condenar RADICACION: 73001-23-33-005-2013-00060-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CEMEX COLOMBIA S.A. DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE SAN LUIS VINCULADOS: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA 11 al Municipio al pago de los perjuicios materiales sufridos por CEMEX según lo probado en el proceso.
MUNICIPIO DE SAN LUIS A su turno, la apoderada del Municipio de San Luis, en sus alegatos de conclusión, se opuso a las pretensiones de la demanda, reiterando que el alcalde actuó dentro del ordenamiento jurídico al imponer la medida preventiva a través de la Resolución 153 de 2012. Manifestó que la suspensión se fundamentó en que la ausencia del concepto técnico del 20 de septiembre de 1994, que soportó el otorgamiento de la licencia ambiental mediante Resolución 1503 de 1994, impedía a CORTOLIMA hacer un efectivo control ambiental sobre la actividad, pues dicho documento contenía las obligaciones ambientales hacia el futuro, los límites permisibles y monitoreos.
Argumentó que los impactos ambientales contemplados en el estudio extraviado eran de carácter creciente y permanente, pudiendo haber superado actualmente los límites de permisibilidad, sin que exista forma de verificarlo. Afirmó que CORTOLIMA levantó la medida con el escueto argumento de la presunción de legalidad de la licencia, sin verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si era constitutiva de infracción ambiental o si había causal eximente de responsabilidad, dentro de los 6 meses que otorga la ley.
Resaltó que el municipio perdió competencia al enviar la medida preventiva a CORTOLIMA dentro del término legal, adquiriendo ésta última la competencia a partir de ese momento, por lo que hay responsabilidad de la autoridad ambiental. Sostuvo que, con base en información del hospital local, las enfermedades más frecuentes en los habitantes de Payandé están asociadas a la explotación minera de CEMEX.
Adujo que CEMEX no tramitó licencia de construcción para la Banda Transportadora, que el alcalde fue objeto de amenazas por el apoderado de la empresa al imponer la medida, que no cuenta con licencia ambiental ni título minero vigente, poniendo en grave peligro el medio ambiente. Argumentó que el acto acusado no es definitivo sino de trámite, por lo que no es susceptible de control judicial.
Solicitó declararlo así y tener en cuenta que ya fue levantado por CORTOLIMA, lo que demuestra su transitoriedad. Mencionó que la medida se impuso en aplicación del régimen sancionatorio ambiental (Ley 1333 de 2009) que contempla medidas preventivas, RADICACION: 73001-23-33-005-2013-00060-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CEMEX COLOMBIA S.A. DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE SAN LUIS VINCULADOS: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA 12 sancionatorias y compensatorias, con presunción de culpa o dolo del infractor.
Citó apartes de sentencias de la Corte Constitucional sobre responsabilidad objetiva en materia ambiental y la obligación de presentar estudios de impacto ambiental. Concluyó que la actuación de CORTOLIMA violó el debido proceso al decidir en 3 días, sin practicar pruebas ni permitir la intervención de terceros, además de incurrir en falsa motivación y vulnerar los principios de la función administrativa.
Por todo lo expuesto, solicitó denegar las pretensiones de la demanda. CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA Por su parte, la apoderada de CORTOLIMA, en sus alegatos de conclusión, realizó un recuento de los antecedentes administrativos del caso, resaltando que la entidad otorgó licencia ambiental a Cementos Diamante (hoy CEMEX) para la construcción y operación de la Banda Transportadora mediante Resolución 1503 de 1994, con base en el estudio de impacto ambiental presentado por la empresa, el cual sirvió de soporte técnico.
Mencionó que, aunque el concepto técnico del 20 de septiembre de 1994 no reposa en el expediente, hizo parte integral de la motivación de dicho acto administrativo, tal como se le informó al municipio. Adujo que sí obra el estudio de impacto ambiental con los soportes técnicos, estructurales, geotécnicos y ambientales para el diseño, construcción y puesta en marcha de la Banda.
Reiteró que mediante Resolución 2843 del 17 de agosto de 2012, la corporación levantó la medida preventiva impuesta por el municipio, al considerar que ésta se encontraba alejada de los preceptos legales, pues la licencia ambiental gozaba de presunción de legalidad y había cumplido todos los requisitos al momento de su expedición. Resaltó que CORTOLIMA no expidió los actos demandados ni ordenó la suspensión por la cual se reclaman perjuicios, sino que, por el contrario, revocó la decisión municipal en ejercicio de su facultad legal de control automático.
Hizo referencia a los pronunciamientos de la Corte Constitucional en la Sentencia T-014 de 1994 que dio lugar a la construcción de la Banda Transportadora, en aras de proteger los derechos colectivos a un ambiente sano y a la salud pública. RADICACION: 73001-23-33-005-2013-00060-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CEMEX COLOMBIA S.A. DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE SAN LUIS VINCULADOS: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA 13 Citó las normas que regulan la facultad a prevención y el control automático de las medidas preventivas en materia ambiental (Ley 1333 de 2009), señalando que CORTOLIMA actuó en el marco de sus competencias.
Argumentó que, el municipio no justificó los elementos necesarios para la imposición de la medida, como la existencia de un peligro de daño grave e irreversible, un principio de certeza científica, que la decisión buscara impedir la degradación ambiental y que estuviera debidamente motivada. Por el contrario, manifestó que el tránsito de vehículos que la Banda Transportadora reemplazó sí generaba afectación ambiental y a la salud, según lo reconoció la Corte Constitucional.
Agregó que la operación de dicha estructura no ocasionaba peligro o afectación al ambiente, los recursos naturales o la salud. Afirmó que, la supuesta inexistencia del concepto técnico que soportó la licencia ambiental no era argumento válido para la suspensión, pues el acto administrativo contaba con todos los requisitos legales y las obligaciones impuestas se verifican en las visitas de seguimiento y control.
Concluyó que CORTOLIMA revocó la medida preventiva mediante acto expedido por autoridad competente, siguiendo el procedimiento legal, respetando los derechos y garantías de los involucrados, con motivación razonable, en defensa del interés general y aplicación estricta de la ley. Con base en todo lo expuesto, solicitó exonerar a CORTOLIMA de toda responsabilidad dentro del presente proceso.
CONSIDERACIONES PARTE PROCESAL - COMPETENCIA Es competente el Tribunal de lo Contencioso Administrativo para resolver la presente controversia, tal como lo establece el artículo 152 numeral 1 de la Ley 1437 de 2011. PROBLEMA JURÍDICO Tal y como se determinó al momento de fijar el litigo en providencia del 03 de agosto de 2021, el problema jurídico en el caso bajo estudio, “se contrae a establecer en primer lugar, si se ajusta o no a la legalidad la Resolución No. 153 del 08 de agosto de 2012, mediante la cual, el alcalde del Municipio de San Luis – Tolima impuso una medida preventiva de suspensión de operaciones de la Banda Transportadora (Banda mina) a la Sociedad CEMEX Colombia S.A., en el corregimiento de Payandé – Jurisdicción del Municipio de San Luis – Tolima.
RADICACION: 73001-23-33-005-2013-00060-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CEMEX COLOMBIA S.A. DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE SAN LUIS VINCULADOS: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA 14 En caso de determinarse la ilegalidad del acto administrativo demandado, en segundo lugar, se procederá a analizar si hay lugar al restablecimiento del derecho, correspondiente al daño emergente y lucro cesante a favor de CEMEX COLOMBIA S.A.”.
DE LO PROBADO EN EL PROCESO Previo al estudio de fondo, procede el Tribunal a hacer relación de los hechos jurídicamente relevantes que fueron acreditados en el curso del proceso: HECHO PROBADO FOLIATURA 1. El 29 de mayo de 1979 el Ministerio de Minas y Energías y Cementos Diamante S.A suscribieron contrato originado de la licencia No. 4205 de 1979, el cual tenía por objeto obtener el aprovechamiento total de los yacimientos de calizas. fls. 501 a 507 - Expediente Físico 2.
La Corte Constitucional, mediante Sentencia T-014 de 1994, ordenó entre otras cosas que la Empresa Cementos Diamantes S.A, hoy CEMEX COLOMBIA S.A, en el término de un (01) año debía construir a su costa una BANDA TRANSPORTADORA, que le permitiera llevar caliza y puzolana desde las minas correspondientes hasta la Planta Caracolito, sustituyendo así el actual tránsito por la Inspección de Policía de Payandé, Jurisdicción del Municipio de San Luis – Tolima. fls. 122 a 140 - Expediente Físico 3.
La Sociedad Cementos Diamante S.A sometió a consideración de CORTOLIMA el Estudio de Impacto Ambiental para la realización de los trabajos relacionados con la Banda Transportadora de la Planta Caracolito, con el objeto de que le fuera entregada la licencia ambiental correspondiente, respecto de la cual, una vez fue evaluada por la autoridad ambiental, encontró que reunía los requisitos legales correspondientes. fls. 141 a 167 - Expediente Físico 4.
Mediante Resolución No. 1503 del 12 de octubre de 1994, CORTOLIMA otorgó licencia ambiental ordinaria a la Sociedad CEMENTOS DIAMANTES S.A, para la construcción y puesta en marcha de la Banda Transportadora de la Planta Caracolito. fls. 168 a 172 - Expediente Físico 5. Entre el Instituto Colombiano de Geología y Minería INGEOMINAS y CEMEX COLOMBIA S.A se suscribió Contrato de Concesión No. 4205 del 29 de enero de 2010, el cual tenía por objeto la realización por parte del concesionario de un proyecto de explotación económica, de un yacimiento de caliza, en el área total descrita en la cláusula segunda del contrato, ubicada en la Jurisdicción del Municipio de San Luis – Tolima, así como los que se hallaren asociados o en liga íntima o resultaren como sub productos de la explotación, fls. 508 a 517 - Expediente Físico RADICACION: 73001-23-33-005-2013-00060-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CEMEX COLOMBIA S.A. DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE SAN LUIS VINCULADOS: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA 15 cuya duración sería de 10 meses para la explotación, prorrogable por 30 años, a solicitud del concesionario. 6.
El día 09 de septiembre de 2010, se suscribió otrosí 1 al contrato de Concesión No. 4205, con el fin de modificar la Cláusula Segunda, relacionado con el Área del Contrato, determinándose un total de 241 hectáreas y 2290 metros cuadrados. fls. 518 a 520 - Expediente Físico 7. A través de la Resolución No. 00153 del 08 de agosto de 2012, el Alcalde Municipal de San Luis – Tolima, en cumplimiento de las atribuciones previstas en el artículo 80 de la Constitución Política y el artículo 2º de la ley 1333 de 2009, impuso medida preventiva consistente en la suspensión de operaciones de la Banda Transportadora realizadas por la Sociedad CEMEX Colombia S.A, al considerar que era gravísimo para el medio ambiente, que operara dicha banda desde el año 1995, sin contar con el Concepto Técnico del 20 de septiembre de 1994, en donde están contenidos los antecedentes, evaluación del impacto ambiental que produce la ejecución del proyecto, el plan de manejo propuesto junto con sus consideraciones y recomendaciones, aunado a que la autoridad ambiental – CORTOLIMA- permitió su operación sin ningún tipo de control ambiental y verificación de las exigencias contenidas en el documento técnico que soportó el otorgamiento de la licencia. fls. 18 a 28 - Expediente Físico 8.
El día 09 de agosto de 2012, el Corregidor de Payandé materializó la decisión adoptada en la Resolución No. 153 del 08 de agosto de 2012. fls. 29 a 33 - Expediente Físico 9. El día 10 de agosto de 2012, el apoderado judicial de CEMEX COLOMBIA S.A presentó ante la Alcaldía Municipal de San Luis - Tolima solicitud de levantamiento de la medida preventiva impuesta mediante Resolución No. 153 de 2012 y de manera subsidiaria solicitó su revocatoria directa, argumentando que la misma no fue notificada a las partes involucradas, conforme a lo establecido en el artículo 19 de la ley 1333 de 2009, además de causar un agravio injustificado a la empresa de cemento, al imponerse una medida preventiva que no es proporcional con el bien jurídico que supuestamente se pretende proteger.
Igualmente, solicitó se remitiera el expediente administrativo a CORTOLIMA para lo de su competencia. fls. 61 a 67 - Expediente Físico 10. Mediante Resolución No. 176 del 13 de agosto de 2012, el Alcalde Municipal de San Luis - Tolima negó la solicitud de levantamiento de la medida preventiva, al considerar que para ese momento aún no habían desaparecido las causas que la originaron.
De igual forma, expresó que no existían fls. 73 a 82 - Expediente Físico RADICACION: 73001-23-33-005-2013-00060-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CEMEX COLOMBIA S.A. DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE SAN LUIS VINCULADOS: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA 16 fundamentos jurídicos, para acceder a la solicitud de revocatoria directa de la Resolución No. 153 de 2012.
Finalmente, manifestó que el expediente sería remitido a CORTOLIMA dentro del término ordenado en la ley 1333 de 2009 11. El día 13 de agosto de 2012, el Procurador Judicial Ambiental y Agrario para el Tolima solicitó al Alcalde del Municipio de San Luis - Tolima la revocatoria inmediata de la Resolución No. 153 del 08 de agosto de 2012, por haber incurrido en falsa motivación y desviación de las atribuciones propias del alcalde, asegurando que, el hecho que no se haya encontrado el estudio técnico que sirvió de base a CORTOLIMA para otorgar la licencia, no justificaba de ninguna manera, que se desconozca la existencia de dicho acto administrativo o que con su decisión, pretenda desconocer la presunción de legalidad que lo ampara. fls. 83 a 84 - Expediente Físico 12.
Mediante Resolución No. 000179 del 16 de agosto de 2012, el Alcalde Municipal de San Luis - Tolima resolvió no acceder a la solicitud de revocatoria directa planteada por el Procurador, argumentando que la actuación adelantada es conforme a la Constitución y la ley, además que la medida preventiva no solo la prevé la ley 1333 de 2009, sino que la Constitución Política de Colombia, en su artículo 80, señala el deber de prevenir daños ambientales, con lo cual, una buena administración no debe esperar a que el daño se cause. fls. 85 a 94 - Expediente Físico 13.
A través de la Resolución No. 2843 del 17 de agosto de 2012, CORTOLIMA dispuso levantar la medida preventiva ordenada mediante la Resolución No. 153 del 08 de agosto de 2012, emitida por el Alcalde Municipal de San Luis – Tolima, precisando que, la existencia o no del concepto técnico del 20 de septiembre de 1994, no es argumento que soporte adecuadamente la decisión adoptada y menos aún, que vicie la legalidad de la licencia ambiental expedida por CORTOLIMA, en virtud a que dicho concepto se elabora luego del análisis del Estudio de Impacto Ambiental que allega el solicitante de la Licencia Ambiental y que sirve de soporte técnico del acto administrativo, pero éste no obliga, no compromete y no es requisito específico en el trámite de expedición de una licencia ambiental. fls. 98 a 120 - Expediente Físico 14.
El día 17 de agosto de 2012 se materializó por parte de CORTOLIMA el levantamiento de la medida preventiva ordenada mediante resolución No. 0153 del 08 de agosto de 2012. fl. 121 - Expediente Físico CASO CONCRETO RADICACION: 73001-23-33-005-2013-00060-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CEMEX COLOMBIA S.A. DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE SAN LUIS VINCULADOS: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA 17 Como quedó visto, la sociedad CEMEX COLOMBIA S.A. pretende la declaratoria de nulidad de la Resolución No. 153 del 8 de agosto de 2012 expedida por el Alcalde del Municipio de San Luis - Tolima, al considerar que se encuentra viciada de nulidad, pues fue expedida con falsa motivación, desviación de poder, violación del debido proceso y desconocimiento de la presunción de legalidad de la licencia ambiental otorgada por CORTOLIMA mediante Resolución No. 1503 de 1994.
Adicionalmente, solicita que a título de restablecimiento del derecho se condene al Municipio a indemnizar los perjuicios causados. Durante el término de traslado, el Municipio de San Luis - Tolima, a través de apoderado judicial, se pronunció oponiéndose a las pretensiones, al considerar que la actuación del alcalde fue ajustada a derecho y que la suspensión se fundamentó en la imposibilidad de ejercer control ambiental a la actividad de la Banda Transportadora ante la ausencia del concepto técnico que sirvió de base a la licencia ambiental, pues dicho documento contenía las obligaciones ambientales, los límites permisibles y monitoreos.
Por su parte, la Corporación Autónoma Regional del Tolima - CORTOLIMA, vinculada al proceso como tercero con interés, solicitó exonerarla de toda responsabilidad por cuanto no expidió los actos demandados, sino que por el contrario mediante Resolución No. 2843 del 17 de agosto de 2012 levantó la medida preventiva impuesta por el Municipio, al considerar que el acto se encontraba alejado de los preceptos legales, pues la licencia ambiental cumplía todos los requisitos y gozaba de presunción de legalidad.
Para el efecto, entrará la Sala a estudiar, el primer problema jurídico, consistente en determinar "si se ajusta o no a la legalidad la Resolución No. 153 del 08 de agosto de 2012, mediante la cual, el alcalde del Municipio de San Luis – Tolima impuso una medida preventiva de suspensión de operaciones de la Banda Transportadora (Banda mina) a la Sociedad CEMEX Colombia S.A., en el corregimiento de Payandé – Jurisdicción del Municipio de San Luis – Tolima".
MARCO JURÍDICO DE LAS MEDIDAS PREVENTIVAS EN MATERIA AMBIENTAL POR PARTE DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES Las medidas preventivas en materia ambiental por parte de las entidades territoriales encuentran su fundamento jurídico en la Ley 1333 de 2009, que establece el procedimiento sancionatorio ambiental y dicta otras disposiciones relevantes en este ámbito.
Esta norma reviste de especial importancia, pues otorga a las entidades territoriales herramientas eficaces para actuar de manera oportuna y prevenir daños al medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje y la salud humana. RADICACION: 73001-23-33-005-2013-00060-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CEMEX COLOMBIA S.A. DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE SAN LUIS VINCULADOS: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA 18 El artículo 2 de la mencionada ley, confiere a las entidades territoriales la facultad a prevención para imponer medidas preventivas en materia ambiental.
Específicamente, dicho artículo señala: "Las entidades territoriales quedan investidas a prevención de la respectiva autoridad en materia sancionatoria ambiental. En consecuencia, estas autoridades están habilitadas para imponer y ejecutar las medidas preventivas y sancionatorias consagradas en esta ley y que sean aplicables según el caso" (Énfasis del Tribunal).
Esta prerrogativa les permite adoptar decisiones inmediatas encaminadas a evitar o mitigar afectaciones al entorno natural, sin necesidad de esperar al inicio formal de un proceso sancionatorio. Se trata de un mecanismo ágil y expedito que busca salvaguardar bienes jurídicos de gran trascendencia para la sociedad. Ahora bien, el ejercicio de esta facultad no es discrecional ni arbitrario.
Por el contrario, la ley establece parámetros claros que deben observarse para garantizar la legalidad y el debido proceso. En este sentido, el artículo 13 ibidem indica que, una vez conocido el hecho que puede generar un daño ambiental, las entidades territoriales deben comprobarlo y establecer la necesidad de imponer una o varias medidas preventivas: "Una vez conocido el hecho, de oficio o a petición de parte, la autoridad ambiental competente procederá a comprobarlo y a establecer la necesidad de imponer medida(s) preventiva(s), la(s) cual(es) se impondrá(n) mediante acto administrativo motivado" (Énfasis del Tribunal).
Esta valoración inicial es crucial, pues permite constatar la existencia de una situación de riesgo y determinar la proporcionalidad de las acciones a emprender. Resulta relevante, en este punto, destacar que la entidad territorial debe tener conocimiento del hecho para poder iniciar el procedimiento de imposición de medidas preventivas.
No se trata de una facultad que pueda ejercerse de manera especulativa o basada en simples conjeturas. Por el contrario, se requiere que el hecho sea cierto o que exista un mínimo de certeza que motive la actuación de la autoridad. Esta exigencia busca evitar intervenciones arbitrarias o injustificadas que puedan afectar los derechos de los administrados.
Una vez comprobada la existencia del hecho y la necesidad de adoptar medidas preventivas, la entidad territorial debe proceder a imponerlas mediante un acto administrativo motivado. Al respecto, el mismo artículo 13 es claro al establecer: RADICACION: 73001-23-33-005-2013-00060-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CEMEX COLOMBIA S.A. DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE SAN LUIS VINCULADOS: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA 19 "(…) Comprobada la necesidad de imponer una medida preventiva, la autoridad ambiental procederá a imponerla mediante acto administrativo motivado" (Énfasis del Tribunal).
Esta motivación es un requisito esencial para garantizar la legalidad y legitimidad de la decisión. La motivación del acto administrativo implica que la entidad territorial debe exponer de manera clara, precisa y suficiente las razones de hecho y de derecho que justifican la imposición de la medida preventiva. No basta con invocar genéricamente la protección del medio ambiente, sino que es necesario identificar puntualmente las circunstancias que ameritan la intervención inmediata de la autoridad.
Se deben indicar los elementos de juicio que llevaron a comprobar la existencia del hecho y la necesidad de adoptar la medida, así como la proporcionalidad de la misma frente a la situación que se busca conjurar. Esta exigencia de motivación cumple varias finalidades. Por un lado, permite al presunto infractor conocer los fundamentos de la medida y ejercer adecuadamente su derecho de defensa.
Por otro, facilita el control posterior por parte de las instancias judiciales o administrativas competentes, que podrán verificar si la decisión se ajusta a los parámetros legales y constitucionales. Además, la motivación contribuye a la transparencia de la actuación estatal y fortalece la confianza de los ciudadanos en las instituciones.
Es importante resaltar que las medidas preventivas tienen un carácter transitorio y cautelar. Esto implica que su vigencia está supeditada a la culminación del procedimiento sancionatorio ambiental, en el cual se determinará si efectivamente se configuró una infracción y se impondrán las sanciones correspondientes. Durante este lapso, las medidas buscan evitar que se consoliden o agraven los daños al medio ambiente, pero no prejuzgan la responsabilidad del presunto infractor.
La Ley 1333 de 2009 contempla un amplio catálogo de medidas preventivas que pueden adoptar las entidades territoriales. Particularmente, el artículo 36 menciona, entre otras: "1. Amonestación escrita. 2. Decomiso preventivo de productos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracción. 3. Aprehensión preventiva de especímenes, productos y subproductos de fauna y flora silvestres. 4.
Suspensión de obra o actividad cuando pueda derivarse daño o peligro para el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana o cuando el proyecto, obra o actividad se haya iniciado sin permiso, concesión, autorización o licencia ambiental o ejecutado incumpliendo los términos de los mismos." (Énfasis del Tribunal).
RADICACION: 73001-23-33-005-2013-00060-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CEMEX COLOMBIA S.A. DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE SAN LUIS VINCULADOS: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA 20 Cada una de estas medidas apunta a objetivos específicos. Por ejemplo, el decomiso preventivo busca interrumpir la utilización de elementos que están causando un perjuicio ambiental y evitar que se extienda su uso indebido.
La aprehensión preventiva, por su parte, pretende proteger especies de flora y fauna que están siendo afectadas por actividades ilegales. La suspensión de obra o actividad es una herramienta para detener de inmediato acciones que generan impactos negativos en el entorno. Y la realización de estudios permite dimensionar adecuadamente la magnitud del daño y orientar las tareas de restauración. Es fundamental enfatizar que las medidas preventivas no son una sanción en sí mismas, sino una herramienta para proteger el medio ambiente mientras se adelanta el proceso respectivo.
Así lo establece claramente el artículo 32 de la misma codificación, al indicar: "Las medidas preventivas son de ejecución inmediata, tienen carácter preventivo y transitorio, surten efectos inmediatos, contra ellas no procede recurso alguno y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar" (Énfasis del Tribunal). Finalmente, debe señalarse el traslado que debe realizarse a la autoridad ambiental competente cuando las medidas preventivas son impuestas por otras entidades en ejercicio de la facultad a prevención. Sobre este punto, el parágrafo 2 del artículo 2 establece: "Para el cumplimiento de lo dispuesto en este artículo, las autoridades utilizarán los medios prescritos en el artículo 85 de la Ley 99 de 1993.
En los casos en que una medida preventiva sea impuesta a prevención por cualquiera de las autoridades investidas para ello, dará traslado de las actuaciones en un término máximo de cinco (5) días hábiles a la autoridad ambiental competente y compulsará copias de la actuación surtida para continuar con el procedimiento a que haya lugar." (Énfasis del Tribunal).
ESTUDIO DE FONDO Revisado el panorama anterior, la Sala entrará a estudiar si el acto administrativo acusado cumple con los requisitos esbozados en líneas anteriores, de cara a establecer la posible ilegalidad conceptuada por la actora en el líbelo demandatorio. Pues bien, de la lectura de la Resolución No. 153 de 2012, encuentra la Sala que, el fundamento principal para la adopción de la medida preventiva fue la supuesta ausencia en el expediente de CORTOLIMA del concepto técnico del 20 de septiembre de 1994 que sirvió de base para la expedición de la RADICACION: 73001-23-33-005-2013-00060-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CEMEX COLOMBIA S.A. DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE SAN LUIS VINCULADOS: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA 21 Resolución No. 1503 de 1994 que otorgó la licencia ambiental para la construcción y operación de la Banda Transportadora.
En efecto, en la parte considerativa del acto el Municipio señaló: "(…) En el caso de la licencia otorgada para la construcción y puesta en marcha de la banda transportadora en el Corregimiento de Payandé — Jurisdicción del Municipio de San Luis-Tolima, es gravísimo para el medio ambiente, que se esté operando dicha banda desde el año 1995, sin contar con el Concepto Técnico del 20 de septiembre de 1994, en donde precisamente están contenidos los antecedentes, evaluación del impacto ambiental que produce la ejecución del proyecto, el plan de manejo propuesto junto con sus consideraciones y recomendaciones y lo que es más grave aún que CORTOLIMA a quien se le ha encargado el deber de velar y proteger el medio ambiente en conexidad con la vida, haya permitido que durante años este operando la banda transportadora sin ningún tipo de control ambiental y verificación de las exigencias contenidas en el documento técnico que soportó el otorgamiento de la licencia." (Énfasis del Tribunal.) Sin embargo, dicho argumento resulta a todas luces insuficiente para motivar la imposición de una medida preventiva como la suspensión de actividades.
Como bien lo establece la Ley 1333 de 2009, estas medidas tienen un carácter excepcional y están previstas para situaciones en las que se evidencie un hecho, actividad o situación que genere una afectación o amenace con causar un daño al medio ambiente, los recursos naturales o la salud humana. Para el caso concreto, no se observa en el acto administrativo una valoración o un análisis que permita inferir de qué manera la supuesta falta del concepto técnico en el expediente representa un peligro inminente o actual de daño grave al medio ambiente.
En ningún aparte la administración municipal identifica puntualmente los elementos de juicio que la llevaron a concluir que se hacía necesaria la intervención a través de una medida tan drástica como el cese de operaciones, más allá de la ausencia de la referida documental. El solo hecho de que no repose una copia del concepto técnico en el expediente no implica per se que la operación de la Banda Transportadora esté generando impactos ambientales no previstos o superiores a los permitidos.
Mucho menos, puede derivarse de ello, que CORTOLIMA haya sido negligente o permisiva en su labor de control y seguimiento, pues ello no fue acreditado en el cartulario. Adicionalmente, el Municipio omite por completo el hecho de que la Resolución No. 1503 de 1994, mediante la cual se otorgó licencia ambiental al proyecto, se encuentra cobijada por la presunción de legalidad que rige RADICACION: 73001-23-33-005-2013-00060-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CEMEX COLOMBIA S.A. DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE SAN LUIS VINCULADOS: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA 22 los actos administrativos, y debe ser acatada mientras no haya sido suspendida o anulada por la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
El cuestionamiento de los fundamentos de dicho acto no podía hacerse a través de una resolución de imposición de medida preventiva, sino mediante el ejercicio de los medios de control pertinentes, siendo del estudio de un juez, y no por parte de la autoridad territorial. Es claro entonces que, la Resolución No. 153 de 2012 fue expedida sin un mínimo de certeza técnica o fáctica sobre la existencia de una situación de riesgo para el medio ambiente.
La motivación se limitó a elucubraciones derivadas de la falta de un documento, pero no se sustentó en pruebas que dieran cuenta de una afectación real o potencial que ameritara la adopción de medidas urgentes, tanto así que dicha medida fue levantada por la Corporación Autónoma Regional del Tolima mediante la Resolución No. 2843 de 2012.
Esta falencia vicia el acto de nulidad por expedición irregular, ante la evidente falta de motivación, en la medida en que las razones de hecho y de derecho invocadas no encuentran respaldo en un estudio técnico acertado ni en los requisitos previstos para estos actos administrativos en el ordenamiento jurídico. Se desconoció abiertamente el deber de adelantar una actuación administrativa basada en hechos ciertos y verificables, con pleno respeto del debido proceso.
Tampoco puede perderse de vista que la suspensión indefinida de la operación de la Banda Transportadora constituía una limitación severa a la actividad empresarial de CEMEX COLOMBIA S.A., la cual contaba con todos los permisos y autorizaciones requeridos y venía funcionando desde hace varios años sin que se hubiera demostrado un incumplimiento de sus obligaciones ambientales.
La proporcionalidad de esta decisión resultaba cuando menos cuestionable frente a la incertidumbre de la supuesta amenaza que se buscaba conjurar. Por otra parte, el argumento del Municipio según el cual la ausencia del concepto técnico impedía a CORTOLIMA realizar un adecuado seguimiento y control tampoco se ajusta a la realidad procesal, ni fue aportado a la parte motiva del acto demandado, o al expediente del presente asunto.
Así mismo, CORTOLIMA explicó que, si bien el concepto técnico del 20 de septiembre de 1994 no reposaba físicamente en el expediente, éste fue parte integral del análisis que derivó en la expedición de la Resolución No. 1503 de 1994. Además, el estudio de impacto ambiental presentado por la empresa en su momento contenía la información técnica, los diseños, las medidas de manejo y demás aspectos relevantes que fueron evaluados por la entidad para otorgar la licencia, sin que ello haya sido objeto de reproche, RADICACION: 73001-23-33-005-2013-00060-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CEMEX COLOMBIA S.A. DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE SAN LUIS VINCULADOS: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA 23 por el medio de control de nulidad simple, ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Así mismo, observa la Sala, al analizar la decisión del Municipio a la luz de la Resolución No. 2843 de 2012, que CORTOLIMA ejerció un control oportuno y ponderado, levantando la medida impuesta con el acto administrativo aquí reprochado. Verificó que no existía mérito para mantener la suspensión de actividades, dado que no había elementos probatorios que dieran cuenta de una afectación al medio ambiente.
En su lugar, constató que la operación del proyecto se ajustaba a los términos de la licencia ambiental y las normas vigentes. Esta actuación se enmarca precisamente en el espíritu preventivo y precautorio que orienta el régimen sancionatorio ambiental. La autoridad ambiental está llamada a valorar técnicamente las circunstancias de cada caso y a adoptar las decisiones que mejor salvaguarden los recursos naturales y el interés general.
Tanto así, que estimó procedente su intervención, al levantar una medida que a su juicio carecía de fundamento fáctico y jurídico, evitando así una prolongación innecesaria de sus efectos nocivos. En síntesis, el análisis integral del acervo probatorio y los argumentos expuestos por las partes llevan a concluir que le asiste razón a la parte actora, observando el Tribunal que, la Resolución No. 153 de 2012 expedida por el Municipio de San Luis - Tolima desconoció abiertamente el ordenamiento jurídico al imponer una medida preventiva sin el lleno de los requisitos legales, con base en motivos que no encuentran asidero en la realidad y sin ponderar el impacto desproporcionado de la misma; siendo procedente su declaratoria de nulidad, al configurarse el cargo de nulidad de expedición irregular por falsa motivación invocado en la demanda.
De otra parte, en cuanto al argumento relativo a la Falta de Agotamiento de la Actuación Administrativa, presentado por el Apoderado Judicial del Municipio de San Luis, la Sala estima pertinente enmarcar la discusión dentro de los parámetros normativos y jurisprudenciales que regulan la naturaleza y alcance de las medidas preventivas en materia ambiental.
En ese sentido, debe resaltarse que el artículo 32 de la Ley 1333 de 2009, contentivo del régimen sancionatorio ambiental, dispone de manera expresa que las medidas preventivas son de ejecución inmediata, tienen carácter preventivo y transitorio, surten efectos inmediatos, y contra ellas no procede recurso alguno. Bajo este entendido, mal podría exigirse que para controvertir judicialmente una medida preventiva el interesado tenga que esperar a que se surta todo el proceso sancionatorio ambiental y se adopte una decisión final por parte RADICACION: 73001-23-33-005-2013-00060-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CEMEX COLOMBIA S.A. DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE SAN LUIS VINCULADOS: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA 24 de la autoridad competente.
Una interpretación en tal sentido no solo desconocería el tenor literal de la norma, sino que además vaciaría de contenido el carácter inmediato y transitorio de estas medidas, pues en la práctica su control eficaz por vía judicial quedaría supeditado a la duración del procedimiento administrativo posterior. Sobre este punto, resulta conveniente traer a colación reciente jurisprudencia del Consejo de Estado, en particular, la sentencia del 4 de julio de 2024, con Rad. 76001233100020080127102 con ponencia del Dr. Germán Eduardo Osorio Cifuentes, en el que expuso: "(…) La jurisprudencia de esta Corporación en casos análogos ha señalado que las medidas preventivas ambientales son actos administrativos definitivos que constituyen una expresión de la voluntad de la autoridad ambiental encaminadas a enfrentar una situación de hecho o evitar un peligro de daño grave y como tales son pasibles de ser cuestionadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Esta Sección, al abordar lo relativo a la naturaleza de esta clase de medidas, mediante sentencia de 17 de junio de 2022 y luego de recopilar la jurisprudencia más relevante en esta materia [ ] En consecuencia y siguiendo los antecedentes jurisprudenciales de esta Corporación Judicial se encuentra que la medida preventiva censurada es un acto administrativo definitivo que creó una situación particular a la sociedad actora frente a la actividad que venía adelantando en el proyecto "Altos de Ciudad Jardín" y, por ende, resulta procedente emprender el control de legalidad respecto de los citados actos administrativos.(…)" (Énfasis del Tribunal.) Del contentivo jurisprudencial en cita, colige la Sala que las decisiones como la demandada, a pesar de su naturaleza transitoria, constituyen auténticos actos administrativos definitivos en cuanto adoptan una decisión de fondo frente a una situación particular, siendo por ende plenamente enjuiciables ante el contencioso administrativo sin necesidad de esperar el agotamiento de la actuación administrativa subsiguiente.
De otro lado, la tesis según la cual la pérdida de fuerza ejecutoria de la medida por su envío a otra autoridad impide su enjuiciamiento, como lo precisa el Apoderado judicial de la entidad territorial, resulta abiertamente contraria al derecho fundamental de acceso a la administración de justicia consagrado en el artículo 229 de la Carta Política.
Aceptar que un acto administrativo escape al control judicial por el solo hecho de haber sido remitido a otra entidad dentro del cauce procesal regular, constituiría una negación del derecho de acción y una limitación irrazonable a las competencias de esta jurisdicción, aun cuando el acto demandado, durante su eficacia material ocasionó perjuicios a un particular.
RADICACION: 73001-23-33-005-2013-00060-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CEMEX COLOMBIA S.A. DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE SAN LUIS VINCULADOS: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA 25 Aunado a lo anterior, debe precisarse que el requisito de agotamiento de la actuación administrativa como presupuesto para acudir ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se refiere específicamente a la interposición y resolución de los recursos procedentes contra el acto definitivo, más no a la culminación de todas las etapas o trámites posteriores.
Así lo ha entendido pacíficamente la jurisprudencia del Consejo de Estado, al señalar que la actuación administrativa se entiende agotada una vez se resuelven los recursos de reposición y apelación, o cuando contra estos se define una situación particular, de fondo, y no procede recurso alguno, sin que sea necesario esperar la conclusión de otras diligencias administrativas.
Bajo esta óptica, es claro que frente a la Resolución No. 153 de 2012 la actuación administrativa se agotó al momento mismo de su expedición, por la sencilla razón de que contra ella no procedían recursos por expresa disposición del artículo 32 de la Ley 1333 de 2009, tanto así que el numeral quinto de la parte resolutiva del referido acto dispone: “Artículo quinto. - Contra la presente providencia no procede recurso alguno, de conformidad con el artículo 32 de la Ley 1333 de 2009” (Énfasis del Tribunal.) En consecuencia, no puede afirmarse que existiera omisión en el cumplimiento de este requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción. Por todo lo expuesto, encuentra la Sala que el argumento expuesto no está llamado a prosperar, por cuanto la naturaleza de acto administrativo definitivo de la Resolución No. 153 de 2012, su carácter de medida preventiva ambiental de ejecución y efectos inmediatos, y el agotamiento de la actuación administrativa por la improcedencia de recursos, permiten cuestionar su legalidad ante esta jurisdicción sin necesidad de esperar el desenvolvimiento de los trámites administrativos subsiguientes.
En cuanto a la excepción denominada "Inexistencia de título de concesión minera vigente - minería de CEMEX no protegible jurídicamente", propuesta por el Municipio de San Luis, observa el Tribunal que con ella la entidad demandada pretende debatir en este proceso aspectos propios de una relación contractual, específicamente lo relativo a la vigencia y prórroga de los contratos de concesión minera.
Al respecto, advierte la Sala que no es competente para abordar tales cuestionamientos, pues desbordan el ámbito del control de legalidad de los actos administrativos que es propio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. La definición de controversias de índole contractual, como lo sería establecer la duración, extinción o renovación de los contratos estatales y sus consecuencias jurídicas, corresponde RADICACION: 73001-23-33-005-2013-00060-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CEMEX COLOMBIA S.A. DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE SAN LUIS VINCULADOS: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA 26 exclusivamente al juez del contrato en ejercicio del medio de control de controversias contractuales.
Aceptar que en sede de la acción de nulidad se debatan asuntos de naturaleza contractual, no solo desconocería las competencias legalmente asignadas a esta jurisdicción, sino que además implicaría una violación al debido proceso, en la medida en que el trámite de esta acción no está diseñado para ventilar ese tipo de controversias ni ofrece las garantías procesales requeridas para su adecuada resolución. Por consiguiente, sin que resulte necesario entrar a valorar la veracidad o acierto de los argumentos planteados por el municipio en torno a la situación jurídica actual de los contratos mineros, basta con señalar que los mismos no pueden ser objeto de pronunciamiento de fondo en el presente proceso, por concernir a un debate contractual ajeno a la órbita competencial de este medio de control.
Así las cosas, la excepción bajo análisis tampoco está llamada a prosperar. En consecuencia, la Sala DECLARARÁ NO PROBADA la excepción de "Inexistencia de título de concesión minera vigente - minería de CEMEX no protegible jurídicamente", propuesta por la entidad demandada, atendiendo a lo expuesto en líneas precedentes. Por consiguiente, y como quedó visto, se DECLARARÁ la nulidad de la Resolución No. 153 del 8 de agosto de 2012, por medio de la cual “se impone una medida preventiva y se dictan otras disposiciones” expedida por el Alcalde Municipal de San Luis atendiendo a que la entidad territorial no cumplió con los requisitos establecidos en la Ley 1333 de 2009 para la imposición de medidas preventivas en materia ambiental.
En particular, y como ya se expuso, se evidencia que la autoridad no realizó una adecuada comprobación del hecho que dio lugar a la adopción de la medida, ni motivó suficientemente el acto administrativo correspondiente, limitándose a invocar de manera genérica la protección del medio ambiente. Estas falencias constituyen una vulneración de los principios de legalidad y debido proceso, así como de los derechos del administrado, por lo cual se impone la nulidad del acto demandado, ante su expedición irregular.
De igual forma, no se pasa por alto que, el grave impacto económico generado por la primera autoridad del municipio de San Luis de esa época a CEMEX, con ocasión a la suspensión de sus actividades derivada de la imposición de la medida preventiva, podría llegar a generar a futuro el posible inicio de un llamamiento en garantía con fines de repetición, de considerarlo pertinente la entidad territorial, con motivo de la condena que se llegue a determinar en trámite posterior.
RADICACION: 73001-23-33-005-2013-00060-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CEMEX COLOMBIA S.A. DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE SAN LUIS VINCULADOS: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA 27 Aclarado lo anterior, se procede hacer estudio del segundo problema jurídico planteado ab initio, consistente en “analizar si hay lugar al restablecimiento del derecho, correspondiente al daño emergente y lucro cesante a favor de CEMEX COLOMBIA S.A.”.
DEL RECONOCIMIENTO DE LOS PERJUICIOS Una vez determinada la nulidad del acto acusado, procederá la sala a analizar los perjuicios que deberán ser reconocidos a título de restablecimiento del derecho. En el libelo, la parte demandante consideró que los perjuicios se estimaban en una suma equivalente a $980’000.000, consistentes en los ingresos dejados de percibir por la suspensión de la obra, así como los costos adicionales en que incurrió por la imposibilidad de continuar con el proyecto en los términos inicialmente previstos.
Si bien la cuantificación exacta de estos perjuicios deberá ser objeto de un análisis detallado en el trámite subsiguiente, es claro que la actuación irregular de la entidad territorial generó daños antijurídicos que deben ser reparados integralmente, de conformidad con los principios que rigen la responsabilidad patrimonial del Estado.
En tal sentido, se accederá a las pretensiones de condena, pero en forma genérica, conforme lo prevé el artículo 193 del CPACA, pues del material probatorio no es posible tener certeza del monto de los perjuicios irrogados; a saber, la norma en cita dispone: “Artículo 193. Condenas en abstracto Las condenas al pago de frutos, intereses, mejoras, perjuicios y otros semejantes, impuestas en auto o sentencia, cuando su cuantía no hubiere sido establecida en el proceso, se harán en forma genérica, señalando las bases con arreglo a las cuales se hará la liquidación incidental, en los términos previstos en este Código y en el Código de Procedimiento Civil.
Cuando la condena se haga en abstracto se liquidará por incidente que deberá promover el interesado, mediante escrito que contenga la liquidación motivada y especificada de su cuantía, dentro de los sesenta (60) días siguientes a la ejecutoria de la sentencia o al de la fecha de la notificación del auto de obedecimiento al superior, según fuere el caso.
Vencido dicho término caducará el derecho y el juez rechazará de plano la liquidación extemporánea. (…)“ (Énfasis del Tribunal.) De la norma en cita, y revisado el dictamen pericial elaborado por el señor LOZANO BOCANEGRA, se observa que no logra estimar la cuantía de los perjuicios, atendiendo a que la parte actora no allegó todos los documentos y soportes requeridos para tal fin, a saber: “(…) RADICACION: 73001-23-33-005-2013-00060-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CEMEX COLOMBIA S.A. DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE SAN LUIS VINCULADOS: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA 28 CONCLUYO 1.
Que (sic) ante la ausencia, el acompañamiento y la colaboración de la Demandante, pues si es bien cierto, que aportaron alguna documentación, también es cierto, que el noventa y nueve (99%) por ciento, no corresponde al dictamen solicitado, permitiendo la falta de lo más importante, cual es, el registro o inspección a libros contables, tributarios, financieros, documentos soporte, etc.
(…)” En consecuencia, y en aplicación del artículo 193 antes mencionado, se CONDENARÁ EN ABSTRACTO al Municipio de San Luis - Tolima a resarcir los perjuicios causados. La liquidación de los mismos se realizará mediante incidente que deberá promover la parte actora dentro de los sesenta (60) días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia. En dicha actuación, corresponderá a CEMEX COLOMBIA S.A. aportar la liquidación completa, respaldada en los medios de convicción que acrediten la naturaleza y cuantía de cada uno de los conceptos reclamados, amparados en soportes documentales, contables y financieros que sean conducentes para el efecto, y correspondientes al periodo comprendido entre el 8 de agosto y el 17 de agosto de 2012.
Vencido el término incidental sin que se presente la liquidación, se entenderá que no se causaron perjuicios y se rechazará por improcedente cualquier solicitud que en tal sentido se haga con posterioridad. Finalmente, en virtud del principio de congruencia, el Tribunal se abstendrá de emitir pronunciamiento alguno respecto de las demás actuaciones administrativas posteriores a la Resolución No. 153 de 2012, pues éstas no fueron objeto de censura en la demanda.
CONDENA EN COSTAS. En cuanto a la condena en costas, es menester traer a colación providencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de fecha 17 de junio de 2024, C.P: Fredy Ibarra Martínez, expediente con radicación No. 25000-23-36-000- 2019-00712-01 (70.092), que señaló: “(…) en el presente proceso, aunque el fallo de primera instancia debía disponer sobre la condena en costas, lo cierto es que el valor de las agencias en derecho no podía determinarse en esa decisión, sino en auto posterior, en efecto, como el proceso de la referencia es de doble instancia, la liquidación del valor de las agencias en derecho debe calcularse una vez se notifique el auto de obedecimiento de lo dispuesto por esta Sala en el fallo de segundo grado.” (Negrilla y subraya fuera del texto original) RADICACION: 73001-23-33-005-2013-00060-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CEMEX COLOMBIA S.A. DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE SAN LUIS VINCULADOS: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA 29 Por lo anterior, la Sala acogiendo lo señalado por el Máximo Órgano De Cierre De La Jurisdicción Contenciosa Administrativa, y de conformidad con el artículo 188 del CPACA, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 365 y 366 del C.G.P, como se accedió a las pretensiones de la demanda, saliendo vencido el Municipio de San Luis, éste asumirá las costas procesales de la primera instancia, las cuales serán liquidadas en auto posterior, en la oportunidad procesal correspondiente.
De acuerdo con lo anterior se toma la siguiente, DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo del Tolima, Sala de Decisión, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley. FALLA PRIMERO: DECLARAR NO PROBADA las excepción de "Inexistencia de título de concesión minera vigente - minería de CEMEX no protegible jurídicamente", propuestas por el Municipio de San Luis, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución No. 153 del 8 de agosto de 2012 expedida por el Alcalde del Municipio de San Luis - Tolima, mediante la cual “se impone una medida preventiva y se dictan otras disposiciones”, por los motivos expuestos en el considerativo de esta providencia.
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR EN ABSTRACTO al MUNICIPIO DE SAN LUIS - TOLIMA a indemnizar los perjuicios causados a CEMEX COLOMBIA S.A. con ocasión de la expedición del acto administrativo declarado nulo, de conformidad a lo esbozado en la parte considerativa de esta providencia.
CUARTO: La liquidación de los perjuicios se realizará mediante incidente que deberá promover la parte actora dentro de los sesenta (60) días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, conforme lo prevé el artículo 193 del CPACA, y de conformidad a los preceptos establecidos en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO: Condenar en costas al Municipio de San Luis, siempre y cuando se encuentren causadas y probadas, de conformidad con el artículo 188 del C.P.A.C.A, según se encuentren probadas y causadas. Las mismas serán liquidadas en auto posterior, en la oportunidad procesal correspondiente.
SEXTO: Una vez en firme la presente decisión, archívese el expediente, previas las anotaciones de rigor. RADICACION: 73001-23-33-005-2013-00060-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CEMEX COLOMBIA S.A. DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE SAN LUIS VINCULADOS: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA 30 La presente providencia fue discutida y aprobada en la Sala de Decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado Electrónicamente) (Firmado Electrónicamente) BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Magistrado Magistrado (Firmado Electrónicamente) CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ Magistrado Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx