Proceso No. 2018-01209-00 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Sentencia PROCESO No. 76001-23-33-000-2018-01209-00 DEMANDANTE: INNOVASALUD Y OTROS DEMANDADO: NACIÓN-MINSALUD-PROTECCIÓN SOCIAL Y OTROS MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA Magistrado Ponente: JHON ERICK CHAVES BRAVO Santiago de Cali (V.), treinta (30) de abril de dos mil veinticuatro (2024).
Se decide mediante la presente sentencia, la demanda interpuesta por INNOVASALUD y otros en contra de la NACIÓN-MINSALUD-PROTECCIÓN-SOCIAL-SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD y el DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA. ANTECEDENTES1 Las entidades INNOVASALUD S.A.S, BIO DIAGNOSTICOS S.A.S, MEDICAL SYSTEMS COLOMBIA S.A.S y GECONOMICS SAS, y los médicos MARIO TOBÓN RESTREPO, ÁLVARO SALCEDO GÓMEZ y RICARDO JOSÉ MARTÍNEZ, demandan a fin de que se declare administrativa y solidariamente responsables a la NACIÓN- MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, y al DEPRTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA- SECRETARIA DE SALUD DEPARTAMENTAL por los daños antijurídicos producidos con ocasión de la falla en el servicio por omisión en el cumplimiento de sus deberes, funciones, obligaciones legales y constitucionales, por falta de vigilancia, control e inspección a la CORPORACIÓN COMFENALCO VALLE UNIVERSIDAD LIBRE hoy liquidada que genero el impago de servicios, así: INNOVA SALUD la suma de $1.713.257.909 MEDICAL SYSTEMS COLOMBIA S.A.S las sumas de $645.204.680 MEDICAL SYSTEMS COLOMBIA S.A.S la suma de $26.340.380 BIODIAGNOSTICOS LTDA, hoy SAS l asuma de $153.158.501 GENOMICS S.A.S la suma de $18.266.400 1Ver índice 57 del SAMAI/Expediente digital/ Folio del 101 al 143 del cuaderno No. 02 Proceso No. 2018-01209-00 A los médicos MARIO TOBÓN RESTREPO, ÁLVARO SALCEDO GÓMEZ y RICARDO JOSE MARTINEZ MARTINEZ servicios por más de CINCUENTA MILLONES DE PESOS cada uno, según lo que ordene el Honorable Tribunal Superior de Cali- Sala Laboral mediante sentencia de segunda instancia. Lo anterior, con fundamento en que las entidades y particulares demandantes fueron proveedoras de bienes y servicios médicos prestados a la Corporación COMFENALCO VALLE- UNIVERSIDAD LIBRE, a fin de que ésta desarrollara su objeto social, la cual entró en crisis económica entre los años 2011 a 2014, finalmente en proceso de liquidación, del cual se hicieron parte los demandantes, a quienes se les calificó y graduó su crédito, pero no fue pagado por insuficiencia de bienes, aspecto pasado por alto por parte de la Superintendencia Nacional de Salud en las auditorias que llevó a cabo en marzo de 2014 y junio de 2015, y que hubiere evitado la defraudación a más de 90 acreedores o proveedores que quedaron sin pago, entidad finalmente en diciembre de 2016 extinguida.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA NACIÓN- MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL2 Se opuso a los hechos y a las pretensiones de la demanda, manifestando que los primeros son ajenos a sus competencias, pues los daños que alega la parte actora se derivan de la liquidación de la CORPORACIÓN COMFENALCO VALLE- UNIVERSIDAD LIBRE, en atención a que no se cancelaron dineros cuyo pago se reclama por la prestación de diversos servicios, sin embargo, dichas circunstancias son desconocidas para la entidad demandada, en razón a que sus funciones legales no tienen ninguna injerencia en el desarrollo de las actividades que desplieguen las IPS sean de naturaleza pública o privada para el cumplimiento de su objeto social.
SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD3 Expuso que no existe entre los demandantes y los demandados relación contractual alguna, tampoco de los hechos que dieron origen a la demanda, se pueda concluir la existencia de actividad o proceder ilegal por parte de dicha entidad, por lo que se evidencia una falta de legitimación en la causa por pasiva.
DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA4 Manifestó que los daños que hoy reclaman las sociedades y particulares demandantes no le son imputables al Departamento del Valle del Cauca. Sin embargo, manifiesta que SUPERSALUD fue la entidad encargada de hacer efectivos los análisis de la situación financiera y administrativa, y la que 2Ver índice 57 del SAMAI/Expediente digital/ Folio del 172 al 180 del cuaderno No. 02 3Ver índice 57 del SAMAI/Expediente digital/ Folio del 182 al 198 del cuaderno No. 02 4Ver índice 57 del SAMAI/Expediente digital/ Folio del 254 al 264 del cuaderno No. 01 Proceso No. 2018-01209-00 reportó los hallazgos encontrados en las intervenciones practicadas, causas que le son totalmente ajenas, ya que la SUPERSALUD es la entidad encargada de hacer cumplir las normas del sistema de salud.
ALEGATOS DE PRIMERA INSTANCIA La parte demandante5: Guardó silencio en esta oportunidad. La demandada SUPERSALUD6: Reitera los argumentos presentados en la contestación de la demanda. La demandada NACIÓN-MINSALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL7: Expuso que los demandantes debieron haber demandado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la Resolución No. 0012 del 30 de Junio de 2016 que decidió negativamente las objeciones propuestas por los actores y no aclaró ni adicionó la resolución No.00389 del 7 de junio de 2016 que había excluido de la masa de la liquidación la cartera de difícil recaudo, pero al dejar vencer el término que tenían para acudir en dicho medio de control, utilizaron el de reparación directa para endilgar responsabilidad a los demandados, cuando en el fondo lo que reprochan es el mal manejo de los recursos económicos por parte del liquidador.
El demandado DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA8: Señaló que, si bien es cierto la Gobernación del Valle del Cauca, expidió la Resolución No. 0541 del 3 de junio de 2010, por medio de la cual se reconoció personería a la CORPORACIÓN COMFENALCO VALLE UNIVERSIDAD LIBRE, como entidad de naturaleza privada prestadora de servicios de salud, dicho reconocimiento cuya vigencia lo fue hasta el 13 de octubre de 2015, no implicaba per se el conocimiento de los estados financieros ni su situación administrativa, como se informa por la Subsecretaría de Aseguramiento y Desarrollo de los servicios de salud en el oficio 12202052 del 19 de octubre de 2020, que fuera remitido en el mes de noviembre del año anterior al interior del proceso.
Ministerio Público9: Guardó silencio en esta oportunidad. CONSIDERACIONES Conforme a lo anterior, la Sala procede a proferir la Sentencia de primera instancia que en derecho corresponda, con base en el siguiente; PROBLEMA JURÍDICO 5Ver índice del SAMAI 6Ver índice 49 del SAMAI 7Ver índice 52 del SAMAI 8Ver índice 56 del SAMAI 9Ver índice del SAMAI Proceso No. 2018-01209-00 Determinar, si la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, Superintendencia Nacional de Salud y el Departamento del Valle del Cauca, son administrativamente responsables de los perjuicios causados a los demandantes por la omisión en la falta de inspección, vigilancia y control a la Corporación Comfenalco Valle Universidad Libre hoy liquidada que conllevó al impago de sus créditos por esta entidad.
Como problemas asociados, determinar si la liquidación de la empresa fue a instancias de la Superintendencia Nacional de Salud o por decisión de la Asamblea de la entidad, así como determinar si la ocurrencia del daño fue en virtud de las funciones de las entidades demandadas o fruto del pasivo insoluto de los bienes de esta. Consecuentemente se contrae a verificar si hubo caducidad en el presente medio de control.
También se debe determinar si hay responsabilidad y a quien debe endilgarse la misma mientras estuvo desarrollando su objeto social y aun después de haber sido liquidada la empresa. TESIS DE LA SALA. La Sala negará las suplicas de la demanda, en razón a que las entidades demandadas, no omitieron sus funciones de inspección, vigilancia y control, pues al contrario de esto, actuaron dentro del marco legal de sus funciones específicas, no obstante, no se demostró como las mismas influyeron en el daño. Además de ello, se tiene en cuenta que la calidad de acreedores de los demandantes, por ser de quinta clase, en el proceso de liquidación no tenían un trato preferencial por ello, su impago se debió al mismo y debió discutirse contra dicho acto.
Para resolver el anterior planteamiento, se abordará el estudio de los siguientes aspectos: CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO El artículo 90 de la Constitución Política de 199110 consagró dos condiciones para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado: i) la existencia de un daño antijurídico y ii) la imputación de éste al Estado.
El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento. En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho11, que contraría el orden legal12 o que está desprovista de una causa que la justifique13, resultando que se produce, sin derecho, al contrastar 10 Artículo 90.
“El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”. 11 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 2 de marzo de 2000. Rad.: 11945 12 Cfr. De Cupis. Adriano. Teoría General de la Responsabilidad. Traducido por Ángel Martínez Sarrión. 2ª ed. Barcelona: Bosch Casa Editorial S.A.1975. Pág.90. 13 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 11 de noviembre de 1999, Rad.: 11499; Sentencia del 27 de enero de 2000, Rad.: 10867.
Proceso No. 2018-01209-00 con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o protegida14, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre, de donde la antijuridicidad del daño deviene del necesario juicio de menosprecio del resultado y no de la acción que lo causa.
La imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado, de acuerdo con los criterios que se elaboren para ello, como por ejemplo la falla del servicio, el desequilibrio de las cargas públicas, la concreción de un riesgo excepcional, o cualquiera otro que permita hacer la atribución en el caso concreto15.
Es decir, verificada la ocurrencia de un daño antijurídico y su imputación al Estado, surge el deber de indemnizarlo plenamente, con el fin de hacer efectivo el principio neminem laedere. LAS FUNCIONES DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL DE LAS SUPERINTENDENCIAS Sobre el particular, el consejo de estado ha manifestado lo siguiente16: “Una de las expresiones más claras de la intervención del Estado, junto a la regulación, es el ejercicio de facultades de inspección, vigilancia y control17, las cuales se adelantan a través de las distintas superintendencias.
Así, frente a estas últimas, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado: <<Y uno de los instrumentos más caracterizados de esa intervención del Estado en el mercado de los servicios públicos domiciliarios lo configura la Superintendencia. Así lo tiene determinado esta Corporación: Como ya se advirtió, la implantación de este ‘nuevo servicio público’ exige una intervención fuerte de las autoridades del sector en orden a proteger al usuario final, dentro de las cuales, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios es expresión esencial del papel directivo del Estado en la economía, como que éste se reserva, en una economía concurrencial, las funciones de policía administrativa en razón a las externalidades propias 14 Cosso.
Benedetta. Responsabilitá della Pubblica Amministrazione, en obra colectiva Responsabilitá Civile, a cargo de Pasquale Fava. Pág. 2407, Giuffrè Editore, 2009, Milán, Italia. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, subsección C, sentencia de 18 de mayo de 2017, rad.: 36.386. 16Consejo de Estado, sala de consulta y servicio civil, consejero ponente: Edgar González López Rad. 11001-03-06-000-2020-00200-00 17Bosquejado en los términos precedentes el régimen jurídico de la intervención del Estado en la economía y más precisamente en la esfera de los servicios públicos, debe ponerse de relieve que el ejercicio de la función reguladora constituye uno de los instrumentos más representativos y característicos de la intervención del Estado, junto con el ejercicio de las funciones de control y vigilancia, con lo cual el ordenamiento jurídico busca contribuir a la realización de los fines de nuestro Estado social de derecho, a la concreción efectiva de las libertades económicas y a la satisfacción de las necesidades colectivas.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 30 de abril de 2009. Radicación número: 11001-03- 24-000-2004-00123-01. Proceso No. 2018-01209-00 del mercado. La Superintendencia encarna, pues, el rol insustituible del Estado: ese reducto de lo público que no puede ser decidido por la racionalidad privada>>18.
A través de las distintas superintendencias, el Presidente de la República ejerce las funciones de inspección, vigilancia y control en materia de educación, servicios públicos, las actividades financieras, bursátil, aseguradora, y de manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público, las entidades cooperativas, las sociedades mercantiles y las instituciones de utilidad común19.
La función de supervisión de las superintendencias tiene como propósito asegurar el cumplimiento de las normas que regulan la actividad sobre la que se ejerce la supervisión, proteger el sector económico o social que controla, y promover su desarrollo y estabilidad20. Igualmente, las potestades de inspección, vigilancia y control tienen una función preventiva y deben ejercerse tomando en cuenta, no la realidad formal, sino material: Sin embargo, estima la Sala que la Superintendencia de Sociedades al ejercer el control de la legalidad de las actividades de las sociedades sometidas a su inspección y vigilancia no está constreñida, ni limitada a un simple examen de tipo puramente formal, pues en muchas ocasiones será preciso determinar con exactitud cuál pueda ser la auténtica realidad de los hechos para determinar si en la formación y funcionamiento de la entidad vigilada se ajustó a las leyes y decretos y cumplió normalmente sus propios estatutos.
A este respecto la Sala expresó en sentencia de 11 de septiembre de 1974, lo siguiente: "A la Superintendencia de Sociedades le incumbe, entre otras funciones, velar porque la formación de las sociedades sometidas a su inspección y vigilancia, se ajuste a la ley. Para este efecto se le faculta para otorgar el permiso de funcionamiento (artículo 268 Código de Comercio).
Pero si la Superintendencia advierte que los estatutos de la sociedad no se conforman a la ley, debe negar el permiso (artículo 270); la conformidad apuntada no puede tener un alcance simplemente formal, externo o aparente; debe ser, además, real, intrínseco 18Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera.
Sentencia del 26 de enero de 2006. Radicación número: 54001-23-31-000-2002-01944-01(AP). 19Las superintendencias forman parte de la estructura de la Rama Ejecutiva en el nivel nacional, y están creadas – con o sin personería jurídica – para ejercer por delegación las funciones de inspección, vigilancia y control que el artículo 189 de la Constitución Política asigna al Presidente de la República sobre la enseñanza (numeral 21), los servicios públicos (numeral 22), las actividades financiera, bursátil, aseguradora y de manejo, aprovechamiento o inversión de los recursos captados del público, las entidades cooperativas, las sociedades mercantiles (numeral 24) y las instituciones de utilidad común (numeral 26).
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 6 de febrero de 2008. Radicado número: 11001-03-06-000-2017- 00129-00(C). 20Dentro de este marco, la actividad de las superintendencias, corresponde al ejercicio de la función de policía, que se halla subordinada al poder de policía, lo que significa que su actuación está dirigida a la cumplida aplicación de las normas que regulan el campo de actividad sobre el cual aquellas ejercen las funciones de inspección, vigilancia y control que les son encomendadas, con miras además, a propender por la protección del sector económico o social objeto de control, por su desarrollo y estabilidad, así como por el cumplimiento de las demás funciones que específicamente se le hayan encomendado a la respectiva superintendencia, a partir del cumplimiento de su actividad principal de inspección, vigilancia y control.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 8 de marzo de 2007. Radicación número: 11001-03-26-000-1998-00017-00(15071). Proceso No. 2018-01209-00 y material. 'Fraus omnia corrumpit', es un principio general de derecho que inspira todo nuestro ordenamiento positivo y que como tal, debe tener la más amplia y cumplida aplicación en todas las ramas del Derecho (artículo 8, Ley 153 de 1887).
Si la Superintendencia, mediante las pruebas que se examinan y que no fueron infirmadas en este proceso, estableció que la sociedad apenas era una apariencia de tal, pues la simple adecuación formal de la ley no correspondía con lo sustancial de un acuerdo para realizar una empresa común de beneficios recíprocos, procedió legalmente negándole el permiso de funcionamiento, con lo cual hizo uso adecuado de una función de tipo preventivo que le asigna la ley y que no puede entenderse limitada a una simple verificación de legalidad formal".
(Expediente 2058, ponente, doctor Carlos Galindo Pinilla). (…) Naturalmente esa verificación de hechos atinentes a la formación y funcionamiento de las sociedades y la calificación jurídica que de ellos se haga, no podrá tener otros efectos diferentes de los ya expresados, y que la ley tiene previstos en orden a la eficacia de la función de inspección y vigilancia, que es una atribución de tipo preventivo y de alcance puramente administrativo; por lo mismo, el ejercicio de esa atribución ha de entenderse sin perjuicio y sin mengua de la función jurisdiccional instituida para dirimir las controversias entre los particulares.
(Subraya de la Sala) LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR OMISIÓN EN EL CUMPLIMIENTO DE LOS DEBERES Sobre el tema, el máximo tribunal ha manifestado lo siguiente21: Esta corporación22 ha establecido que en los casos en los que se estudia la responsabilidad del Estado como consecuencia de la producción de daños en cuya ocurrencia ha sido determinante la omisión de una autoridad pública en el cumplimiento de las funciones atribuidas por el ordenamiento jurídico, el título de imputación aplicable es el de falla del servicio.
Es decir, que debe establecerse que los perjuicios reclamados son imputables al incumplimiento de una obligación determinada. Así mismo se indicó: “(…) “Ahora bien, una vez se ha establecido que la entidad responsable no ha atendido -o lo ha hecho de forma deficiente o defectuosa- al referido contenido obligacional, esto es, se ha apartado -por omisión- del cabal cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico 21Consejo de estado, sala de lo contencioso administrativo, sección tercera, subsección a, consejero ponente: Marta Nubia Velásquez Rico, rad. 25000-23-26-000-2006-01728-01(38815) 22 Consejo de Estado, Sección Tercera.
C.P.: Mauricio Fajardo Gómez. Radicación Número: 25000-23-26-000-2000-02359-01(27434) del 8 de marzo de 2007. Proceso No. 2018-01209-00 le ha asignado, es menester precisar si dicha ausencia o falencia en su proceder tiene relevancia jurídica dentro del proceso causal de producción del daño atendiendo, de acuerdo con la postura que reiteradamente ha sostenido la Sala, a las exigencias derivadas de la aplicación de la teoría de la causalidad adecuada.
“(…). “En el mismo sentido hasta ahora referido, es decir, en el de sostener que se hace necesaria la concurrencia de dos factores para que proceda la declaratoria de responsabilidad del Estado en estos casos -la constatación de la ocurrencia de un incumplimiento omisivo al contenido obligacional impuesto normativamente a la Administración, de un lado, y la relación causal adecuada entre dicha omisión y la producción del daño, de otro-, ha manifestado, también, la Sala: ‘Ahora bien, considera esta Sala que, tratándose de la responsabilidad por omisión, establecido el daño, el análisis debe conducirse hacia la determinación de la causalidad y la imputabilidad, aplicando para el primer caso, obviamente, la teoría de la causalidad adecuada.
En ese sentido, el problema radicaría en establecer, inicialmente, si existía la posibilidad efectiva para la entidad demandada de evitar el daño, interrumpiendo el proceso causal. Y el análisis de la imputación, que será posterior, se referirá a la existencia del deber de interponerse, actuando –situación en la que la obligación de indemnizar surgirá del incumplimiento, como comportamiento ilícito–, o de un daño especial o un riesgo excepcional previamente creado, que den lugar a la responsabilidad, a pesar de la licitud de la actuación estatal. ‘Debe precisarse también que, conforme a los principios decantados por la jurisprudencia nacional, la relación de causalidad sólo tiene relevancia para el derecho cuando responde a criterios de naturaleza jurídica, más allá de la simple vinculación física entre un comportamiento y un resultado; así, no parece necesario recurrir al análisis de la “virtualidad causal de la acción”, propuesto por el profesor Entrena Cuesta, para reemplazar el citado elemento de la obligación de indemnizar, sin perjuicio de que dicho análisis resulte útil para demostrar, por la vía de un argumento activo, el nexo adecuado existente entre la omisión y el daño producido.
A ello alude, precisamente, la determinación de la posibilidad que tenía la administración para evitar el daño’ (Subrayas fuera del texto original)23. “En suma, son dos los elementos cuya concurrencia se precisa para que proceda la declaratoria de responsabilidad administrativa por omisión, como en el presente caso: en primer término, la existencia de una obligación normativamente atribuida a una entidad pública o que ejerza función administrativa y a la cual ésta no haya atendido o no haya cumplido oportuna o satisfactoriamente; y, en segundo lugar, la virtualidad jurídica del eventual cumplimiento de dicha obligación, de haber interrumpido el proceso causal de producción del daño, daño que, no obstante no derivarse temporalmente hablando de manera inmediata de la omisión administrativa, regularmente no habría tenido lugar de no haberse evidenciado ésta” (Negrilla fuera del texto). 23 Cita del original: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de veintiuno (21) de febrero de dos mil dos (2002);
Consejero ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez; Radicación: 05001-23-31-000-1993-0621-01(12789); Actor: Argemiro de Jesús Giraldo Arias y otros; Demandado: Municipio de Medellín”. Proceso No. 2018-01209-00 De lo dicho se desprende que para atribuir responsabilidad al Estado por omisión consistente en el incumplimiento de un deber legal se debe establecer i) que existía la obligación y que la misma no fue cumplida satisfactoriamente y ii) que la omisión fue la causa del daño, es decir, que de no haberse incurrido en la omisión de cumplimiento de obligaciones atribuidas por el ordenamiento jurídico no se hubiese materializado el daño. En pronunciamiento del 20 de octubre de 2014, la Sección Tercera del Consejo de estado, reiteró que “… el daño antijurídico puede ser ocasionado por el funcionamiento anormal de la administración que se concreta en el incumplimiento de una obligación legal.
Así, ‘el análisis del caso debe hacerse bajo el régimen de la falla del servicio, toda vez que según la jurisprudencia de esta Corporación en los casos en que se analiza la responsabilidad como consecuencia de la producción de daños, por omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus funciones, es necesario confrontar el deber funcional con el grado de cumplimiento u observancia del mismo por parte de la autoridad demandada en el caso concreto’24”25.
De lo expuesto es claro que cuando la falla atribuida a la Administración proviene del incumplimiento de una obligación legal, como en este caso, en el que se alega que el Ministerio, la Superintendencia Nacional de Salud y el Departamento no cumplieron en debida forma con sus deberes de inspección y vigilancia de los acontecimientos que llevaron al impago de las obligaciones de los demandantes por parte la corporación COMFENALCO VALLE UNIVERSIDAD LIBRE (HOY LIQUIDADA). CASO CONCRETO En el presente asunto se pretende el resarcimiento de los presuntos perjuicios causados a los demandantes por la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social – Superintendencia Nacional de Salud y el Departamento del Valle Del Cauca-Secretaria De Salud Departamental, como consecuencia de su presunta omisión en el cumplimiento de sus deberes, funciones, obligaciones legales, constitucionales, por falta de vigilancia, control e inspección en la CORPORACION COMFENALCO VALLE UNIVERSIDAD LIBRE hoy liquidada que llevaron al impago de las obligaciones de los demandantes por parte de esta última entidad.
En aras de determinar si lo anterior es cierto, se proceden a analizar los elementos probatorios que fueron allegados al plenario: - Derecho de petición de información del 3 de agosto de 2017, sobre el recudo de cartera dirigido a la corporación Comfenalco valle-universidad libre (liquidada) (Ver CD de la demanda en folio144 del cuaderno No. 02 o folio 43 del mismo cuaderno) 24 Cita del original: “Consejo de Estado;
Sección Tercera; Sentencia del 15 de noviembre de 2011; Exp. 21768”. 25 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. C.P.: Olga Melida Valle de de la Hoz Radicación número: 25000-23-26-000-1998-01906-01(27136). Proceso No. 2018-01209-00 -Respuesta a la petición del recaudo de cartera elaborado por el ex contratista de la corporación Comfenalco valle universidad libre hoy liquidada (Ver folio del 45 al 62 del cuaderno No. 02) -Derecho de petición del 30 de junio de 2016 con No. 1292, dirigido a la corporación comfenalco valle- universidad libre (liquidada) en donde se solicita autorizar una prueba de inspección judicial y pericial a los libros contables, auxiliares soportes, y demás documentos contables y financieros generados y/o expedidos durante el desarrollo del objeto social de la entidad anteriormente mencionada, así como los documentos contables y financieros generados o expedidos dentro de la liquidación de la entidad en cita.
(Ver folio 27 del cuaderno No. 02) - Derecho de petición del 30 de junio de 2016, dirigido a la corporación Comfenalco valle-universidad libre (liquidada) en donde se solicita expedir relación completa y detallada con soportes de todos los gastos de administración generados durante la liquidación de la entidad en cita. (Ver folio 29 del cuaderno No. 02) Respuesta a la petición No. 1292 mediante el cual el liquidador de la corporación comfenalco valle- universidad libre (liquidada) expone que los documentos solicitados están amparados con la reserva legal, por ende no es posible acceder a la solicitud realizada por la parte demandante.
(Ver folio 35 del cuaderno No. 02) - Derecho de petición con fecha 03 de agosto de 2017, dirigido a la Corporacion Comfenalco Valle Universidad Libre a fin de entregar información detallado del recaudo de cartera. (Ver folio del 43 al 44 del cuaderno No. 2) - Respuesta a derecho de petición anteriormente mencionado con fecha del 15 de agosto de 2017, en donde se mencionan varios aspectos relacionados con la liquidación de la entidad Corporación Comfenalco Valle Universidad Libre (hoy liquidada) en donde se hace énfasis en la Resolución No. 00389 de 07 de junio de 2016 por medio de la cual el liquidador actualiza el inventario de activos y pasivos, se compilan las actuaciones surtidas en el proceso liquidatario, se declara configurado el desequilibrio financiero y se dictan otras disposiciones, en la cual se concluye que el activo de la corporación quedó en cero pesos moneda legal colombiana.
(Ver folio del 45 al 62 del cuaderno No. 02) - Solicitud de aclaración de la resolución 00389 del del 07 de junio de 2016 dirigida al liquidador de la corporación Comfenalco universidad libre en liquidación. ( Ver CD de la demanda folio 144 del cuaderno no. 02) - Auto No. 00012 de 2016 expedido por el liquidador de la corporación Comfenalco Valle universidad Libre en liquidación, mediante el cual se rechazan las objeciones, solicitudes de aclaración, recurso de reposición presentados y se cierra el traslado común de la resolución no 000389 del 7 de junio de 2016 por medio de la cual el liquidador actualiza el inventario de activos y pasivos, se compilan las actuaciones surtidas en el proceso liquidatario, se declara configurado el desequilibrio financiero y se dictan otras disposiciones en el proceso de liquidación voluntaria de la corporación comfenalco Valle universidad Proceso No. 2018-01209-00 Libre en liquidación identificada con el nit 900.330.416-0 (Ver CD de la demanda en folio144 del cuaderno No. 02). - Resolución No. 000342 del 29/03/2016 mediante la cual el liquidador de la corporación comfenalco Valle universidad Libre por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto contra la resolución No. 203 de 22 de enero de 2016, por la cual se determina, califica y gradúa la acreencia presentada en el periodo único de reclamaciones a la corporación en liquidación mediante la cual se decide confirma en todas sus partes la resolución objeto de recurso.
(Ver CD de la demanda folio 144 del cuaderno no 02) -Resolución No. 000360 del 29/03/2016 mediante la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto en contra de la resolución No. 274 de 29 de enero de 2016, por la cual se determina, califica y gradúa la acreencia presentada en el periodo único de reclamaciones a la corporación comfenalco valle universidad libre en liquidación, mediante la cual se resuelve confirmar en todas sus partes la resolución objeto de recurso (Ver CD de la demanda folio 144 del cuaderno no 02) - CD de informe final de auditoria (Ver folio 203 del cuaderno No. 02), en donde la Superintendencia Nacional de Salud, expone una serie de hallazgos que ponen de manifiesto que el propio actuar de la extinta Corporación Comfenalco Universidad Libre, la llevó a su liquidación, presentando hallazgos como los siguientes: - Falta de soportes al equipo auditor sobre la supervisión de ciertos contratos suscritos con terceros.26 - Dificultades en el desarrollo de su objeto social, teniendo en cuenta que entre los años 2013-214 disminuyeron sus ingresos por venta de servicios de salud, aumentaros costos y gastos, entre otros.27 - Poner en manos de terceros más del 50% por ciento de sus activos para la vigencia de 2013 y 2014.
Luego a abril de 2015, más de 100% de sus activos están en manos de terceros, incurriendo en incumplimiento a lo establecido en la Resolución 2003 de mayo 2014, respecto de la insuficiencia patrimonial.28 - La Corporación Comfenalco Valle Universidad Libre, tenía cartera superior a 360 días, no obstante, dicha Corporación no realizó la respectiva provisión de cartera, lo que implica un presunto incumplimiento de lo establecido en la Resolución 1474 de 2009 según lo manifiesta la SUPERSALUD.29 En este escenario, lo que se constata es que la Superintendencia Nacional de Salud, dentro de sus funciones de inspección, vigilancia y control sobre la hoy extinta Corporación Comfenalco Valle Universidad Libre, realizó informe final de auditoria detallando los hallazgos referentes a su organización 26Pág. 17 27Pág. 39 28Pág. 29 29Pág. 43 Proceso No. 2018-01209-00 administrativa, financiera, de talento humano y gestión contractual, dando además una serie de recomendaciones para el mejoramiento de la Corporación Comfenalco Valle Universidad Libre.30 No obstante, lo anterior, se tiene que fue la misma asamblea general de la corporación quien decidió entrar en proceso de liquidación voluntaria31 El Departamento del Valle del Cauca, mediante Resolución No. 183 del 29 de diciembre de 201632 ordena la cancelación de la personería jurídica y la terminación de la existencia legal de la entidad denominada Corporación Comfenalco Valle Universidad Libre por entrar en crisis económica y tener el activo de la Corporacion en cero pesos moneda legal colombiana33.
Conforme a lo anterior, la Sala observa en principio que al Ministerio de Salud y Protección Social, no resulta suficiente para concluir que le asiste legitimación material, en cuanto no es el titular de las funciones frente a las cuales, supuestamente, se configuraron las irregularidades invocadas por la parte actora, porque no tenía a su cargo la inspección, vigilancia y control de la Corporación Comfenalco Valle Universidad Libre, ni lo relacionado con su proceso de liquidación. En cuanto, a la Superintendencia Nacional de Salud, como se observó le corresponde la inspección, vigilancia y control de las empresas promotoras de salud, y en ejercicio de la última competencia34 (la de control) para lo cual la demandada podía ordenar los correctivos tendientes a la superación de situaciones financieras, a través de la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas, para lo cual le compete el nombramiento o remoción de los sujetos encargados de tales actuaciones, cuyas funciones debe supervisar, de ahí que sea la Superintendencia Nacional de Salud la encargada de velar por que procedimientos como la liquidación se lleve a cabo en debida forma, y en virtud de ello, se probó que realizó auditoria en donde expuso una serie de hallazgos que ponían de manifiesto que el propio actuar de la extinta Corporación Comfenalco Universidad Libre, que la llevó a su liquidación. Por su parte, el Departamento del Valle del Cauca, mediante Resolución No. 0541 del 03 de junio de 2010 reconoció personería jurídica a la entidad sin ánimo de lucro denominada CORPORACION COMFENALCO VALLE UNIVERSIDAD LIBRE.
Luego, mediante resolución 293 del 18 de septiembre de 2015 se ordena la inscripción del liquidador de la entidad anteriormente mencionada. Finalmente, mediante resolución 183 del 29 de diciembre de 2016, se ordena la cancelación de la personería jurídica y la terminación de la existencia legal de la entidad denominada CORPORACION COMFENALCO VALLE UNIVERSIDAD LIBRE por decisión propia. 30Ver índice 57 del SAMAI/Expediente digital/ folio 203 del cuaderno No. 02 31Ver índice 57 del SAMAI/Expediente digital/ Fl 45 al 62 del cuaderno No. 02 32Ver índice 57 del SAMAI/Expediente digital/ Folio del 63 al 73 del cuaderno No. 02 33Ver índice 57 del SAMAI/Expediente digital/ Folio del 45 al 62 del cuaderno No. 02 34El artículo 35 de la Ley 1122 de 2007 define la facultad de control como “la atribución de la Superintendencia Nacional de Salud para ordenar los correctivos tendientes a la superación de la situación crítica o irregular (jurídica, financiera, económica, técnica, científico- administrativa) de cualquiera de sus vigilados y sancionar las actuaciones que se aparten del ordenamiento legal bien sea por acción o por omisión” Proceso No. 2018-01209-00 En este escenario, como se ha expuesto el Consejo de Estado ha señalado que “tratándose de la responsabilidad por omisión, establecido el daño, el análisis debe conducirse hacia la determinación de la causalidad y la imputabilidad, aplicando para el primer caso, obviamente, la teoría de la causalidad adecuada.
En ese sentido, el problema radicaría en establecer, inicialmente, si existía la posibilidad efectiva para la entidad demandada de evitar el daño, interrumpiendo el proceso causal”35. Entonces, teniendo en cuenta que la SUPERINTENDENCIA DE SALUD realizó los respectivos informes de auditoria brindando recomendaciones a la extinta corporación comfenalco Valle universidad Libre con el objetivo de evitar la liquidación de la entidad, no obstante, los miembros de la misma decidieron someter a una liquidación voluntaria, por lo que de entrada se descarta su responsabilidad, aspecto que se debe extender al Departamento.
Adicionalmente, al plenario no se aportaron los antecedentes del proceso de liquidación de la entidad en cuestión, agregando que solo se hacen ciertas menciones y se acompañan ciertos extractos de la Resolución No. 000389 del 7 junio de 2016 por medio de la cual el liquidador actualiza el inventario de activos y pasivos, se compilan las actuaciones surtidas en el proceso, se declara configurado el desequilibrio financiero y se dictan otras disposiciones en el proceso de liquidación voluntaria de la Corporacion Comfenalco Valle- Universidad Libre en liquidación. No obstante, surge un aspecto en el proceso y es que se tiene que los créditos debían ser pagados en virtud de la prelación legal de créditos y la obligación de la sociedad demandante quedó insoluta, y que por ser acreedores de quinta clase36, no gozaban de ningún privilegio para ser pagada, sino que estaba supeditada a los saldos de recursos del pago previo de los créditos privilegiados -primera, segunda, y cuarta clase- y los hipotecarios -tercera clase- lo que no ocurrió. Entonces, de lo anteriormente planteado, observa la Sala que entre el daño y la conducta atribuida no existe nexo causal y el supuesto daño derivaría de la calificación y pago de créditos por la liquidación de la Corporación Comfenalco Valle Universidad Libre, la cual fue voluntaria.
Consecuentemente, en cuanto a la caducidad de la acción, el Despacho observa que fue la Resolución No. 183 del 29 de diciembre de 2016 expedida por el Departamento del Valle del Cauca, la que ordenó la cancelación de la personería jurídica y en consecuencia la terminación de la existencia legal de la entidad denominada Corporacion Comfenalco Valle Universidad Libre y notificada al liquidador de dicha entidad el día 04 de enero de 2017, por lo que los demandantes interpusieron la demanda dentro del término legal.
No obstante lo anterior, no puede perderse de vista que unos de los aspectos señalados por el departamento del Valle del Cauca, es que las entidades demandantes debieron demandar el acto administrativo No. 00012 de 2016 expedido por el liquidador de la corporación Comfenalco Valle 35Consejo de estado, sala de lo contencioso administrativo, sección tercera, subsección a, consejero ponente: Marta Nubia Velásquez Rico, rad. 25000-23-26-000-2006-01728-01(38815) 36Ver índice 57 del SAMAI/Expediente digital/ Folio 41 del cuaderno No. 02 Proceso No. 2018-01209-00 universidad Libre en liquidación, mediante el cual se rechazan las objeciones o el acto de liquidación ya que fueron estos actos administrativos lo que llevaron a la liquidación total de la corporación comfenalco Valle universidad Libre hoy liquidada, y dejó ciertas interrogantes en el trascurso del proceso liquidatario, por ello, encuentra la Sala que en efecto, los demandantes tenían la opción de escoger otro medio de control distinto al de reparación de directa para atacar los actos administrativos que les haya producido el daño. Por lo antepuesto, la Sala despachará de manera desfavorable las suplicas de la demanda.
COSTAS La Sala acogerá la interpretación sobre costas acogida por el Consejo de Estado37, aclarando que venía aplicando el criterio objetivo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe; no obstante, dicho criterio debe ser variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Sala con fundamento en el pronunciamiento acogido por la Subsección A en la providencia señalada adopta la nueva postura, en la que en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ellas, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2°, del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, se observa que en los fundamentos del recurso de apelación no se presenta una carencia de fundamentación que dé lugar a la condena en costas, ya que, en el presente caso, se presentaron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses y, en consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión, Administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A 37 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., sentencia del ocho (08) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 52001233300020180046100 (4256-2021).
Proceso No. 2018-01209-00 PRIMERO.- NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. – SIN CONDENA en costas de esta instancia.
TERCERO. - Los correos de las partes para efectos de notificaciones judiciales son: juridicosuccarcuellar@gmail.com luzmavalencia@hotmail.com notificacionesjudiciales@minsalud.gov.co snsnotificacionesjudiciales@supersalud.gov.co estupinanmariaalejandra@gmail.com njudiciales@valledelcauca.gov.co soguzman@hotmail.com procjudadm18@procuraduria.gov.co Providencia discutida y aprobada en Sala de Decisión, según consta en Acta de la fecha.
Notifíquese y cúmplase, Los magistrados, (firmada electrónicamente) JHON ERICK CHAVES BRAVO FERNANDO AUGUSTO GARCÍA MUÑOZ RONALD OTTO CEDEÑO BLUME Magistrado