TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Mocoa, 4 de septiembre de 2025 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 86001 33 33 001 2023 00137 01 Demandante: Yolanda Lucia Solarte López Demandados: Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Departamento del Putumayo – Fiduprevisora S.A Tema: Sanción moratoria docente por retardo en pago de cesantías parciales Sentencia de segunda instancia I. ASUNTO De conformidad con lo previsto en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. Para el efecto, priorizó, entre otros, los procesos cuya solución implique la aplicación de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, como ocurre en este caso en el que se controvierte el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías de los docentes, asunto que fue objeto de unificación en la sentencia SUJ-012-S2 de 18 de agosto de 2018.
En tal virtud, la Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el departamento del Putumayo contra la sentencia del 26 de septiembre de 2024, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, que resolvió:
PRIMERO. - Declarar constituido el acto ficto presunto negativo derivado de la falta de contestación del derecho de petición de fecha 20 de septiembre de 2022 elevado ante la Fiduprevisora.
SEGUNDO. - INAPLICAR por ilegal el Decreto 2831 de 2005, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
TERCERO. - DECLARAR la nulidad acto ficto presunto negativo derivado de la falta de contestación del derecho de petición de fecha 20 de septiembre de 2022 elevado ante la Fiduprevisora y la nulidad del oficio PUT2022EE034445 de fecha 22 de noviembre de 2022 a través de los cuales se da respuesta negativa a las solicitudes de reconocimiento y pago en favor del demandante de la sanción moratoria establecida en el artículo 5 de la Ley 1071 del 2006, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO. - Como restablecimiento del derecho, se condena al Departamento del Putumayo, al reconocimiento y pago en favor de la parte demandante de la suma que resulte por veinte (20) días de mora prevista en la Ley 1071 de 2006 causados entre el 22 de octubre al 11 de noviembre de 2020, los cuales se liquidarán con base en la asignación básica devengada por la docente para el año 2020, de acuerdo con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO. - la suma causada por sanción moratoria resultante en favor de la parte demandante se ajustará en su valor, tomando como base el Índice de Precios al Consumidor, conforme lo dispone el artículo 187 de la ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente en que cesó la causación de la sanción moratoria, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Radicado: 86 001 33 33 001 2023 00137 01 Demandante: Yolanda Lucia Solarte López SEXTO. - DENEGAR las demás pretensiones de la demanda.
SEPTIMO. - ABSTENERSE de condenar en costas, ni agencias en derecho a la parte vencida. (…) II.
ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho Por conducto de apoderado judicial, la señora Yolanda Lucia Solarte López pidió que se declarara la nulidad del oficio No. PUT2022EE034445 del 22 de noviembre de 2022, dictado por el departamento del Putumayo, que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en el artículo 5° de la Ley 1071 del 2006; y del acto administrativo ficto negativo configurado el 20 de diciembre de 2022, por falta de respuesta a la petición del 20 de septiembre de 2022 por parte de la Fiduprevisora S.A., relacionada con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se reconociera, liquidara y pagara la suma de dinero correspondiente por concepto de sanción moratoria, porque no se realizó el pago oportuno del valor de las cesantías reconocidas mediante resolución No. 1935 del 10 de agosto de 2020. También solicitó que los valores reconocidos sean debidamente indexados y que, además, se liquidaran intereses moratorios.
De igual manera, pidió que se condenara en costas a las entidades demandadas y que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA. 2. Hechos jurídicamente relevantes La señora Yolanda Lucia Solarte López se desempeñó como docente oficial. El 9 de julio de 2020 solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías parciales para invertir en reparación de vivienda.
La Secretaría de Educación del Putumayo, mediante resolución No. 1935 del 10 de agosto de 2020, reconoció la prestación solicitada y ordenó a la Fiduprevisora realizar el pago, el cual se efectuó el 12 de noviembre de 2020. El 20 de septiembre de 2022, la demandante solicitó al departamento del Putumayo el reconocimiento y pago de 21 días de sanción moratoria, debido a la falta de pago oportuno de las cesantías parciales.
La entidad territorial, mediante oficio No. PUT2022EE034445 del 22 de noviembre de 2022, informó que la petición presentada fue radicada en el sistema ON-BASE de la Fiduprevisora. Finalmente, se agotó el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, pero no se logró acuerdo. 3. Concepto de violación Luego de hacer referencia a las leyes 91 de 1989, 244 de 1995, 962 de 2005, que regulan el régimen prestacional de los docentes, la parte demandante consideró que la entidad competente para el reconocimiento y pago de la sanción moratoria es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Precisado lo anterior, sostuvo que, en virtud de la Ley 1071 de 2006, la demandada tenía 15 días para responder la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías Radicado: 86 001 33 33 001 2023 00137 01 Demandante: Yolanda Lucia Solarte López y 45 días para realizar el pago, una vez en firme el acto administrativo respectivo, situación que no se produjo en el asunto.
Para apoyar sus argumentos, citó la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre sanción moratoria. Indicó que el trámite de las cesantías parciales y definitivas está sujeto a dos momentos específicos: el reconocimiento y el pago de la prestación. El primero está a cargo de la secretaría de educación del ente territorial, mientras que el segundo está atribuido a la Fiduprevisora.
Que, por lo tanto, si una o ambas entidades superan los términos establecidos, deberán responder por la mora en la que incurran, de conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. 4. Contestación de la demanda 4.1. Departamento del Putumayo El apoderado judicial del departamento del Putumayo precisó que, conforme con el Decreto 2831 de 2005, las actuaciones adelantadas por el ente territorial respecto del reconocimiento de prestaciones económicas se suscriben al mero trámite.
Que, por lo tanto, la entidad encargada del reconocimiento y liquidación de las cesantías definitivas y parciales es FOMAG. Propuso las excepciones de mérito que denominó: «falta de legitimación en la causa por pasiva», «no causación de mora en aplicación del decreto presidencial no. 491 de 2020» y la «excepción genérica del artículo 282 del C.G.P».
Finalmente, solicitó declarar probadas las excepciones propuestas y dar por terminado el proceso respecto del departamento del Putumayo (Samai, índice 00003, Samai, primera instancia, índice 00006). 4.2. La Fiduprevisora S.A. Mediante apoderada judicial, Fiduprevisora S.A., en calidad de vocera y administradora del patrimonio autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, luego de pronunciarse frente a las peticiones, condenas y hechos de la demanda, propuso las siguientes excepciones de mérito: «cobro de lo no debido», «enriquecimiento sin justa causa» y «excepción innominada».
Finalmente, hizo referencia a las figuras de las sociedades fiduciarias, la fiducia, los antecedentes de La Previsora S.A., así como de la constitución de patrimonios autónomos y aclaró que los bienes fideicomitidos no pertenecen a la fiduciaria (Samai, índice 00003, Samai, primera instancia, índice 00007). 5. La decisión apelada El Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, mediante sentencia del 26 de septiembre de 2024, declaró la nulidad del acto administrativo ficto negativo configurado por falta de respuesta a la petición del 20 de septiembre de 2022 por parte de Fiduciaria la Previsora S.A., así como la nulidad del oficio No. PUT2022EE034445 del 22 de noviembre de 2022, dictado por el departamento del Putumayo, relacionado con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
A juicio del a quo, se comprobó que la Secretaría de Educación incurrió en mora injustificada al expedir de manera extemporánea el acto administrativo de reconocimiento de cesantías parciales. Por lo tanto, condenó al departamento del Putumayo a reconocer y pagar al demandante un día de salario por cada día de retraso, por 22 días de mora, desde el 22 de octubre hasta el día 11 de noviembre de 2020, con base en la asignación básica devengada en 2020.
Denegó otras Radicado: 86 001 33 33 001 2023 00137 01 Demandante: Yolanda Lucia Solarte López pretensiones y no impuso costas (Samai, índice 00003, Samai, primera instancia, índice 00016). 6. El recurso de apelación Inconforme con la decisión, el departamento del Putumayo apeló. Pidió que se revocara y que se emita la que en derecho corresponda.
Para el efecto, argumentó que expidió dentro del término de 15 días hábiles el acto administrativo de reconocimiento de la prestación, lo cual, según su criterio, implicaba que debía aplicarse la sexta hipótesis de la sentencia de unificación1, relacionada con el “acto escrito en tiempo, sin notificar o notificado fuera de término”. En virtud de esto, señaló que los 67 días posteriores a la expedición del acto administrativo vencieron el 17 de noviembre de 2020, y dado que el pago efectivo de la cesantía se realizó el 12 de noviembre de 2020, no se generó mora en el trámite de reconocimiento de las cesantías parciales.
Finalmente, indicó que, en caso de configurarse la mora en el pago de la prestación, conforme con el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023, que modificó el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, deberá ser asumida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y no por el ente territorial (Samai, índice 00003, Samai, primera instancia, índice 00020). 7.
Trámite en segunda instancia El FOMAG2 se pronunció frente al recurso de apelación interpuesto, aseguró que, conforme a lo dispuesto por la Ley 1955 de 2019, la responsabilidad por la sanción moratoria recae exclusivamente en el ente territorial y no en el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Además, argumentó la improcedencia de la indexación de la sanción moratoria, al considerar que se trata de una penalidad y no de un derecho laboral (Samai, índice 00005).
El Tribunal Administrativo del Putumayo, mediante auto del 7 de abril de 2025, admitió el recurso de apelación presentado (Samai, índice 00006). El agente del ministerio público guardó silencio frente al recurso de apelación (Samai índice 00012). III. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para resolver el asunto de la referencia, según lo establecido en los artículos 125, numeral 2, y 153 de la Ley 1437 de 2011. 2.
Planteamiento y solución del problema jurídico En los términos de la apelación, corresponde a la Sala determinar si el a quo aplicó debidamente la sentencia de unificación del 18 de julio de 20183 y si se configuró la falta de legitimación en la causa por pasiva del departamento del Putumayo. La Sala anticipa que se aplicó debidamente la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 respecto del reconocimiento del derecho de la sanción moratoria a la demandante.
En cuanto al conteo de términos, para la fecha en que se radicó la solicitud ya estaban vigentes el Decreto 1272 de 2018 y la Ley 1955 de 2019. 1 Consejo de Estado, sentencia de unificación del 18 de julio de 2018. Radicado: 73001-23-33-000-2014- 00580-01(4961-15). 2 Realizó el pronunciamiento el 3 de diciembre de 2024. 3 Consejo de Estado, sentencia de unificación del 18 de julio de 2018.
Radicado: 73001-23-33-000-2014- 00580-01(4961-15). Radicado: 86 001 33 33 001 2023 00137 01 Demandante: Yolanda Lucia Solarte López Además, el departamento del Putumayo tiene legitimación en la causa por pasiva, en virtud de lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el cual establece que las entidades territoriales asumen la responsabilidad en el pago de la sanción moratoria cuando la demora en el desembolso de las cesantías reconocidas sea atribuible a su gestión, como sucedió en este caso.
En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia apelada. Para sustentar esta conclusión, el estudio se desarrollará en dos aspectos fundamentales i) sobre la sanción moratoria de los docentes y la determinación de los responsables del pago en vigencia de la Ley 1955 de 2019 y ii) análisis del caso concreto. 3. Sobre la sanción moratoria de los docentes y la determinación de los responsables del pago en vigencia de la Ley 1955 de 2019 La Sala comienza por decir que la controversia suscitada sobre si los docentes tienen o no derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales o definitivas fue superada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación del 18 de julio de 20184.
En esa sentencia se determinó que, al docente oficial, al tratarse de un servidor público, le son aplicables las leyes 244 de 1995 y 1071 de 20065 en cuanto a la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. Respecto al responsable del pago de la sanción moratoria por el retraso en el desembolso de las cesantías, se precisa que, antes de la vigencia de la Ley 1955 de 2019, dicha responsabilidad recaía sobre el FOMAG.
Sin embargo, con la expedición de la Ley 1955 de 2019, también se asignó responsabilidad en el pago a las entidades territoriales. Esto implica que, para las solicitudes presentadas durante la vigencia de la Ley 1955 de 2019 (desde el 25 de mayo de 2019), es necesario verificar, en cada caso concreto, cuál fue la entidad responsable de la mora durante el trámite de reconocimiento y pago de las cesantías. 4.
Análisis del caso concreto El primer cargo de apelación planteado por el departamento del Putumayo sostiene que se aplicó indebidamente la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, específicamente porque se aplicó la segunda hipótesis frente al conteo de los plazos, cuando correspondía a la sexta hipótesis, esto es: “acto escrito en tiempo, sin notificar o notificado fuera de término”.
Al respecto, la Sala precisa que el a quo aplicó en debida forma la sentencia, respecto al reconocimiento del derecho de la docente a la sanción por mora en el pago de cesantías, precisamente en aplicación de la regla de unificación fijada en esa sentencia. 4 Radicado: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15). 5 Artículo 4°. Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este. Radicado: 86 001 33 33 001 2023 00137 01 Demandante: Yolanda Lucia Solarte López Sin embargo, frente al conteo de los términos, se advierte que para la fecha de la solicitud (9 de julio de 2020) ya estaban vigentes el Decreto 1272 de 2018 y la Ley 1955 de 2019, por lo que en ese aspecto no es posible sujetarse a las hipótesis previstas en la sentencia de unificación, cuya expedición fue anterior a dichas normas.
En gracia de discusión, de aplicarse las reglas de unificación frente al conteo de términos, específicamente la sexta hipótesis —alegada por el apelante—: “acto escrito en tiempo, sin notificar o notificado fuera de término”, la Sala evidencia que tampoco es aplicable al presente caso, porque la petición de reconocimiento de las cesantías parciales se presentó el 9 de julio de 2020, mientras que el acto de reconocimiento (Resolución No. 1935) fue expedido el 10 de agosto de 2020.
Es decir, el acto administrativo cuestionado no fue expedido dentro de los 15 día hábiles fijados por la ley, por tal razón este cargo no está llamado a prosperar. El segundo cargo de apelación, que sostiene que en virtud del artículo 324 de la Ley 2294 de 2023 las sanciones moratorias generadas antes de diciembre de 2022 deben ser asumidas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y no por las entidades territoriales, la Sala advierte que dicho argumento no está llamado a prosperar.
Al respecto, se precisa que la demandante presentó la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas el 9 de julio de 2020. Esto significa que la norma aplicable al caso es la Ley 1955 de 2019 y no la Ley 2294 de 2023, pues esta última entró en vigor el 19 de mayo de 2023, es decir, con posterioridad al inicio de la actuación administrativa de la demandante.
En virtud del principio de irretroactividad5 de la ley, las disposiciones normativas rigen hacia el futuro, salvo que expresamente se disponga lo contrario, lo que no ocurre en este caso. Por lo tanto, el marco normativo aplicable es el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, que asigna a las entidades territoriales la responsabilidad en el pago de las cesantías cuando la demora en su desembolso sea atribuible a su gestión. En el caso concreto, respecto de la entidad territorial, el a quo encontró probado que la Secretaría de Educación incurrió en mora en la expedición del acto administrativo, por lo que condenó al departamento del Putumayo al pago de 20 días de mora a favor de la demandante.
Es importante destacar que esta decisión no fue controvertida en el recurso de apelación. Por lo tanto, la Sala se abstendrá de verificar el cumplimiento de los plazos previstos en la Ley 1071 de 2006 y el Decreto 1272 de 2018. No prosperan, entonces, los cargos de apelación propuestos por el departamento del Putumayo. En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada. 5.
Costas Conforme con el artículo 188 del CPACA, en concordancia con el artículo 365 del CGP, se condenará en costas al departamento del Putumayo, porque el recurso de apelación no prosperó. Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Putumayo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, IV.
FALLA 1. Confirmar la sentencia del 26 de septiembre de 2024, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, por las razones expuestas. Radicado: 86 001 33 33 001 2023 00137 01 Demandante: Yolanda Lucia Solarte López 2. Condenar en costas al departamento del Putumayo, de conformidad con la parte motiva. 3. Por Secretaría, devolver el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, una vez ejecutoriada esta decisión. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.