1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicado: 73001-33-33-004-2022-00170-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento de derecho Demandantes: Alieth Peña Alarcón Apoderado: Rubén Darío Giraldo Montoya Demandado: Departamento del Tolima Apoderado: David Alejandro Garzón Rojas Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG Apoderado: Milena Lylyan Rodríguez Charris (Principal) Luz Karime Ricaurte Chaker (sustituto) Tema: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías ASUNTO Decidir el recurso de apelación interpuesto por el Departamento del Tolima contra la sentencia emitida el 19 de diciembre de 2023 por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, que acogió las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda La señora Alieth Peña Alarcón1, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y el Departamento del Tolima – Secretaría de Educación y Cultura, solicitando que se acojan las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.1.
Pretensiones Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio TOL2021EE045548 del 29 de diciembre de 2021, mediante el cual la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG negó el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de retraso, contados a partir del vencimiento de los setenta (70) días hábiles desde la radicación de la solicitud de cesantías hasta la fecha en que se hizo efectivo el pago de la prestación. Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio TOL2022EE000366 del 5 de enero de 2022, a través del cual el Departamento del Tolima - Secretaría de Educación y Cultura negó el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío 1 Por medio de apoderado judicial. 2 de las cesantías, establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de retraso, contados a partir del vencimiento de los setenta (70) días hábiles desde la radicación de la solicitud de cesantías hasta la fecha en que se hizo efectivo el pago de la prestación. Se declare que tiene derecho a que la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y el Departamento del Tolima - Secretaría de Educación y Cultura, en lo que les corresponda, le reconozcan y paguen la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de retraso, contados a partir del vencimiento de los setenta (70) días hábiles desde la radicación de la solicitud de cesantías hasta la fecha en que se hizo efectivo el pago de la prestación. Se condene, a título de restablecimiento del derecho, a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y al Departamento del Tolima - Secretaría de Educación y Cultura, según corresponda, a reconocer y pagar la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995, modificada y adicionada por la Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles posteriores a la radicación de la solicitud de cesantías ante la entidad hasta la fecha en que se hizo efectivo el pago.
Se ordene a las demandadas indemnizar las sumas que se reconozcan en la sentencia que ponga fin al proceso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Se ordene a las demandadas dar cumplimiento al fallo definitivo en los términos establecidos en los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011, lo que implica que, una vez ejecutoriada la sentencia, se generarán intereses conforme a lo dispuesto en dichos artículos.
Se condene en costas a las demandadas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1.1.2. Hechos Sucintamente, las circunstancias fácticas que fundamentan las pretensiones de la demanda son las siguientes: La señora Alieth Peña Alarcón, docente al servicio del Departamento del Tolima, solicitó el reconocimiento y pago de cesantías el 6 de diciembre de 2019, con números de radicado 2019-CES-825848 - SAC - TOL2019ER017255.
Por medio de la Resolución No. 8619 del 19 de diciembre de 2019, se le reconoció la prestación y se ordenó su pago, que fue efectivamente cancelado por la Fiduprevisora a través de una entidad bancaria el 30 de marzo de 2020. El 18 de noviembre de 2021, presentó reclamación administrativa ante la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG, solicitando el reconocimiento y pago de la sanción moratoria contenida en la Ley 1071 de 2006, radicada con el número TOL2021ER043232.
Esta solicitud fue denegada mediante el acto administrativo contenido en el Oficio TOL2021EE045548 del 29 de diciembre de 2021. Asimismo, el 22 de noviembre de 2021, presentó reclamación administrativa ante el Departamento del Tolima en los mismos términos, solicitando el reconocimiento y pago de la sanción moratoria de la Ley 1071 de 2006.
Esta solicitud se realizó a través 3 del correo electrónico notificaciones.judiciales@tolima.gov.co, disponible para tales fines, y fue radicada con el identificador TOL2021ER044130 del 23 de noviembre de 2021. La petición fue despachada desfavorablemente el 5 de enero de 2022, mediante el acto administrativo dispuesto en el Oficio TOL2022EE000366. 1.2.
Contestación de la demanda Las autoridades demandadas no intervinieron en esta etapa procesal. 1.3. Sentencia de primera instancia El Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, en sentencia proferida el 19 de diciembre de 2023, resolvió lo siguiente en relación con el asunto objeto de este proceso: “PRIMERO: DECLARAR la nulidad de los actos administrativos contenidos en los oficios Nos. TOL2021EE045548 del 29 de diciembre de 2021 y TOL2022EE000366 del 05 de enero de 2022, por medio de los cuales se negaron las peticiones elevadas por la señora ALIETH PEÑA ALARCÓN en fechas 18 de noviembre de 2021 y 22 de noviembre de 2021, tendientes a obtener el reconocimiento y pago de la sanción moratoria de que trata la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al DEPARTAMENTO DEL TOLIMA – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA, si aún no lo ha hecho, a reconocer y pagar a favor de la señora ALIETH PEÑA ALARCÓN la sanción moratoria equivalente a un día de salario por cada día de retardo, de conformidad con lo previsto en la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, correspondiente a 12 días de mora, la cual se liquidará con base en la asignación básica devengada por la demandante para la anualidad de 2020, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Reconocer la indexación solicitada sobre la suma total causada por sanción moratoria, la cual en consecuencia se ajustará desde el día siguiente en que esta cesó y hasta la ejecutoria de la presente providencia.
CUARTO: DECLARAR que no ha operado la prescripción de la sanción moratoria.
QUINTO: Dese cumplimiento a esta sentencia en los términos previstos en artículo 192 del CPACA.
SEXTO: CONDENAR en costas al DEPARTAMENTO DEL TOLIMA – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA, por las razones expuestas con antelación, reconociéndose como agencias en derecho en favor de la parte accionante, la suma de $68.000. Por Secretaría, liquídense. (…)” Las decisiones anteriores se tomaron con base en las siguientes consideraciones: 4 La juez precisó que, de acuerdo con lo acreditado en el proceso, la señora Peña Alarcón presentó solicitud de reconocimiento de cesantías el 6 de diciembre de 2019, por lo que las entidades demandadas tenían plazo para emitir respuesta hasta el 30 de diciembre de 2019, y que el acto de reconocimiento de las cesantías se profirió el 19 de diciembre de 2019 mediante la Resolución No. 8619, es decir, dentro del plazo legal establecido, pero que la notificación del acto a la interesada se realizó el 9 de enero de 2020, es decir, doce (12) días después de haber sido expedido.
Indicó que el pago no se realizó dentro del término de 45 días hábiles, contados a partir del 10 de enero de 2020, ya que se superó dicho plazo; según la documentación presentada en el proceso, el pago de las cesantías se efectuó el 30 de marzo de 2020; por lo tanto, dado que el término para realizar el pago vencía el 13 de marzo de 2020 y el pago se realizó el 30 del mismo mes, la mora total ascendió a 16 días.
Reseñó que la sanción moratoria corresponde a una sanción y que, por tanto, no se reconocerá más de lo pedido por la parte; de tal manera que, comoquiera que la accionante solicitó el reconocimiento y pago de tan solo 12 días de mora, se accederá al reconocimiento tal como fue peticionado en sede administrativa y judicial. Determinó que la entidad responsable del pago de la sanción moratoria era el Departamento del Tolima en razón a que la Secretaría de Educación y Cultura del Tolima envió el acto de reconocimiento de la cesantía a la Fiduprevisora el 28 de enero de 2020 y, como ya se estableció, ésta puso el dinero a disposición de la convocante el 30 de marzo de 2020, cumpliendo entonces con el término de 45 días conferido por la ley, siendo claro que la entidad pagadora no es responsable de la mora reclamada, pero sí lo es el Departamento del Tolima al advertirse que remitió el acto administrativo hasta el 28 de enero de 2020, venciendo los términos de expedición y notificación del acto administrativo el día 9 de enero de 2020.
Coligió que la Entidad Territorial – Secretaría de Educación y Cultura del Departamento Tolima se tardó en remitir el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías, que se encontraba notificado y ejecutoriado, a La Fiduprevisora S.A. para que procediera a su pago, lo que desembocó en una mora injustificada en el trámite de reconocimiento y pago de esta prestación. Anotó que, por tratarse de cesantías parciales, se deberá tener en cuenta, para efectos de calcular la sanción moratoria, la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, esto es, la asignación correspondiente al año 2020. 1.4.
Recurso de apelación El Departamento del Tolima presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, argumentando que no se consideró el estado de emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020. Indicó que la mencionada emergencia sanitaria fue prorrogada mediante las Resoluciones 844, 1462, 2230 de 2020; 222, 738, 1315, 1913 de 2021; 304 y 666 de 2022, hasta el 30 de junio de 2022.
Precisó que el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, en su artículo 6, autorizó a las autoridades administrativas a suspender los términos de las 5 actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa mientras perdurara la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Explicó que la suspensión de términos adoptada por la autoridad administrativa debía iniciarse en la fecha que se ordenara mediante acto administrativo debidamente motivado y concluir en la fecha que la misma autoridad dispusiera, sin que esta pudiera superar la finalización de la emergencia sanitaria, que se mantuvo vigente hasta el 30 de junio de 2022.
Afirmó que la Corte Constitucional, en el proceso de revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 491 de 2020, estableció que durante la suspensión de términos en las actuaciones administrativas para el reconocimiento y pago de cesantías definitivas o parciales, se indexa el valor de la respectiva prestación. Mencionó que el Departamento del Tolima, basándose en las normas mencionadas, ordenó la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas en el marco de la emergencia sanitaria por causa del COVID-19 mediante el Decreto 0296 del 17 de marzo de 2020 y, posteriormente, levantó la suspensión de términos mediante el Decreto 0443 del 6 de abril de 2021, por lo que los términos de las peticiones, recursos y demás actuaciones administrativas estuvieron suspendidos desde el 17 de marzo de 2020 hasta el 6 de abril de 2021.
Asentó que el 6 de diciembre de 2019, la demandante solicitó el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 1071 de 2006, la administración contaba con 15 días para expedir el acto de reconocimiento de ese auxilio, plazo que fenecía el 30 de diciembre de 2020. La resolución se expidió el 19 de diciembre de 2020, aunque fue notificada el 9 de enero de 2020.
Agregó que las cesantías se cancelaron finalmente el 30 de marzo de 2020. Dijo que, dado que la notificación del acto de reconocimiento de cesantías fue el 9 de enero de 2020, los 45 días hábiles siguientes fenecerían el 12 de marzo de 2020, razón por la cual, a partir del día siguiente, 13 de marzo de 2020, comenzaría a causarse sanción moratoria por la cancelación tardía de la prestación, aunque resultaba necesario tener en cuenta que, conforme lo expuesto, hubo suspensión de términos durante la actuación administrativa adelantada por la demandante para obtener el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales, desde el 17 de marzo de 2020 hasta el 6 de abril de 2021.
Aseguró que, según se observa, desde el 13 de marzo al 16 de marzo transcurrieron 4 días, y a partir del 17 de marzo de 2020 se suspendieron los términos hasta el 6 de abril de 2021, así, como las cesantías reclamadas por la demandante se cancelaron el 30 de marzo de 2020, era claro que no hubo lugar a que se configurara la sanción moratoria en el pago de la mencionada prestación durante el período comprendido entre el 17 de marzo y el 29 de marzo de 2020.
En virtud de lo expuesto, solicitó realizar una nueva valoración de los términos y la trazabilidad en relación con la prestación solicitada por la actora, con el fin de evitar un mayor detrimento patrimonial para la entidad. Indicó que debía considerarse lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2020, respecto a la inaplicación de la norma que contempla la sanción moratoria debido a la suspensión de términos, así que, el valor de las cesantías parciales reconocidas a la demandante debía era indexarse desde el 17 de marzo hasta el 29 de marzo de 2020, ya que este fue el periodo en el que operó la inaplicación de la norma mencionada, en virtud de la suspensión de términos decretada por el Departamento del Tolima en el marco de la emergencia sanitaria por COVID-19. 6 De otro lado, en lo que respecta a la condena ordenada en la sentencia por concepto de indexación de la sanción moratoria, señaló que era preciso que se revoque dicha decisión, siguiendo el antecedente jurisprudencial definido en la sentencia de unificación del Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ-012-S2 de 18 de julio de 2018.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad a lo establecido en el artículo 153 del CPACA, según el cual los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.
De otro modo, esta Sala se ceñirá a lo reglado en el artículo 328 del CGP, por remisión del artículo 306 del CPACA; en cuanto a que se hará pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 2.2. Procedibilidad del recurso de apelación Las sentencias de primera instancia son apelables, lo cual se evidencia en este caso conforme al artículo 243 de la Ley 1437 de 2011.
Por lo tanto, el recurso es procedente. 2.3. Problema jurídico Según el recurso de apelación, la Sala debe determinar el período en que se generó la sanción por el retraso en el pago de las cesantías a la demandante. No obstante, primero será necesario verificar si se llevó a cabo de manera correcta la reclamación administrativa relacionada con dicha sanción ante las autoridades demandadas.
Esto se debe a que, con la expedición Ley 1955 de 2019 (art. 57), la responsabilidad de las entidades involucradas en el proceso de reconocimiento y pago de cesantías a los docentes se volvió individual y divisible; por lo tanto, la reclamación administrativa debe presentarse de forma separada ante el ente territorial y ante el fondo correspondiente. 2.3.1.
Tesis de la Sala Se modificará la sentencia de primera instancia porque se acreditó que el acto de reconocimiento de las cesantías se expidió en término, pero se notificó extemporáneamente. Por lo tanto, se dio el presupuesto de que la sanción moratoria se causa 67 días después de la expedición del acto, los cuales en este caso transcurrieron entre el 20 de diciembre de 2019 y el 27 de marzo de 2020.
Dado que las cesantías se pagaron el 30 de marzo de 2020, la penalidad se causó únicamente los días 28 y 29 de marzo de 2020. En lo demás, se confirmará la decisión recurrida, ya que en el proceso está acreditado que fue la entidad territorial la que incumplió los plazos de radicación del acto de reconocimiento de la prestación para pago.
En relación con la reclamación administrativa contra las autoridades demandadas, se constató que efectivamente se cumplió con este requisito. 7 2.4. Análisis de la Sala 2.4.1. Hechos probados De conformidad con el material probatorio recaudado en el proceso, aportado oportunamente por las partes y que en ningún momento fue desconocido ni tachado, se encuentra acreditado lo siguiente: − La señora Alieth Peña Alarcón, docente al servicio del Departamento del Tolima, solicitó el reconocimiento y pago de cesantías parciales el 6 de diciembre de 2019.2 − Mediante la Resolución 8619 del 19 de diciembre de 2019, se reconoció la prestación,3 la cual fue notificada el 9 de enero de 2020.4 − El 28 de enero de 2020, la entidad territorial remitió el acto de reconocimiento de cesantías a la Fiduprevisora para su pago.5 − Debido a la emergencia sanitaria causada por el COVID-19, la Secretaría de Educación y Cultura del Tolima suspendió los términos administrativos desde el 17 de marzo hasta el 10 de julio de 2020.6 − Las cesantías fueron canceladas el 30 de marzo de 2020.7 − El 18 de noviembre de 2021, la docente solicitó ante la Nación - Ministerio de Educación - FOMAG el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el retraso en el pago de las cesantías.8 − Mediante el Oficio TOL2021EE045548 del 29 de diciembre de 2021, se denegó la solicitud anterior.9 − El 22 de noviembre de 2021, también presentó reclamación administrativa solicitando el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el retraso en el pago de las cesantías ante el Departamento del Tolima, a través del correo 2 SAMAI, expediente digital juzgado, actuación Expediente Digital, índice 3, archivo 1_EXPEDIENTEDIGITAL_ACTADEMAN_EXPEDIENTE(.pdf) NroActua 3, documento 1_730013333004202200170001EXPEDIENTEDIGIACTADEMAN20220629164648 (1), páginas 29-30. 3 SAMAI, expediente digital juzgado, actuación Expediente Digital, índice 3, archivo 1_EXPEDIENTEDIGITAL_ACTADEMAN_EXPEDIENTE(.pdf) NroActua 3, documento 1_730013333004202200170001EXPEDIENTEDIGIACTADEMAN20220629164648 (1), páginas 29-30. 4 SAMAI, expediente digital juzgado, actuación Expediente Digital, índice 3, archivo 1_EXPEDIENTEDIGITAL_ACTADEMAN_EXPEDIENTE(.pdf) NroActua 3, documento 1_730013333004202200170001EXPEDIENTEDIGIACTADEMAN20220629164648 (1), páginas 61-65. 5 SAMAI, expediente digital juzgado, actuación Expediente Digital, índice 3, archivo 1_EXPEDIENTEDIGITAL_ACTADEMAN_EXPEDIENTE(.pdf) NroActua 3, documento 1_730013333004202200170001EXPEDIENTEDIGIACTADEMAN20220629164648 (1), páginas 61-65. 6 Decreto 0296 de 2020 y Circulares 080 del 25 de marzo de 2020 y 147 del 10 de julio del mismo año. https://www.sedtolima.gov.co/download/circular-080-del-25-de-marzo-2020-disposiciones-funcionarios-administrativos/, https://www.sedtolima.gov.co/download/circular-no-147-de-2020-disposiciones-especiales-para-la-atencion-y-radicacion-de- tramite-de-prestaciones-sociales-del-magisterio-regional-tolima/. 7 SAMAI, expediente digital juzgado, actuación Expediente Digital, índice 3, archivo 1_EXPEDIENTEDIGITAL_ACTADEMAN_EXPEDIENTE(.pdf) NroActua 3, documento 1_730013333004202200170001EXPEDIENTEDIGIACTADEMAN20220629164648 (1), página 31. 8 SAMAI, expediente digital juzgado, actuación Expediente Digital, índice 3, archivo 1_EXPEDIENTEDIGITAL_ACTADEMAN_EXPEDIENTE(.pdf) NroActua 3, documento 1_730013333004202200170001EXPEDIENTEDIGIACTADEMAN20220629164648 (1), páginas 40-45. 9 SAMAI, expediente digital juzgado, actuación Expediente Digital, índice 3, archivo 1_EXPEDIENTEDIGITAL_ACTADEMAN_EXPEDIENTE(.pdf) NroActua 3, documento 1_730013333004202200170001EXPEDIENTEDIGIACTADEMAN20220629164648 (1), páginas 46-47. 8 notificaciones.judiciales@tolima.gov.co.10 − A través del acto administrativo contenido en el Oficio TOL2022EE000366 del 5 de enero de 2022, la entidad territorial también negó el reconocimiento y pago de la sanción solicitada.11 2.4.2.
Marco normativo 2.4.2.1. Sanción por mora en el pago de cesantías (docentes) El Consejo de Estado12, en sentencia de unificación, definió que a los docentes oficiales les son aplicables, en materia de sanción moratoria, las previsiones de la Ley 244 de 1995 y sus disposiciones complementarias. Al respecto, indicó: “3.5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago.
(Resalta la Sala). (…) 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva. Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. 3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. 3.5.4 Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria.
Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA.” (Resaltado de la Sala). Como se observa, el máximo órgano de cierre en esta jurisdicción estimó pertinente proferir sentencia de unificación jurisprudencial sobre los siguientes puntos: i) la naturaleza del empleo docente y la aplicación de la Ley 244 de 199513, modificada 10 SAMAI, expediente digital juzgado, actuación Expediente Digital, índice 3, archivo 1_EXPEDIENTEDIGITAL_ACTADEMAN_EXPEDIENTE(.pdf) NroActua 3, documento 1_730013333004202200170001EXPEDIENTEDIGIACTADEMAN20220629164648 (1), páginas 48-57. 11 SAMAI, expediente digital juzgado, actuación Expediente Digital, índice 3, archivo 1_EXPEDIENTEDIGITAL_ACTADEMAN_EXPEDIENTE(.pdf) NroActua 3, documento 1_730013333004202200170001EXPEDIENTEDIGIACTADEMAN20220629164648 (1), páginas 58-59. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ-012-S2 de 18 de julio de 2018, radicación 73001-23-33-000-2014- 00580-01, número interno 4961-15. 13 «Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones.» 9 por la Ley 1071 de 200614, a los docentes del sector oficial; ii) la exigibilidad de la sanción moratoria; iii) el salario base de liquidación de la sanción moratoria; y iv) la compatibilidad de la sanción moratoria con la indexación. Ahora, atendiendo la problemática de la aplicación de la sanción moratoria, es decir, cómo debían contabilizarse los términos a partir de los cuales se hacía exigible la penalidad, la Sección Segunda del máximo órgano de lo contencioso administrativo15, para poner fin a la discusión, dispuso las siguientes reglas jurisprudenciales: “3.5.2.
Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. 194.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley16 para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. (…).” Asimismo, se advierte que en dicha providencia se analizaron las posibles hipótesis que podían surgir en relación con la exigibilidad de la sanción moratoria, considerando las disposiciones previstas en el CPACA y en las Leyes 244 y 1071, las cuales quedaron recogidas de manera didáctica y resumida en el siguiente cuadro: 14 «Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación.» 15 Consejo de Estado, sentencia E-SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio de 2018, proceso con radicación 73001-23-33-000-2014- 00580-01(4961-15). 16 Artículos 68 y 69 CPACA. 10 2.4.2.2.
Autoridad responsable en caso de mora en el pago de cesantías De acuerdo con el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, la entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se produzca debido al incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG).
En este contexto, la modificación establecida en el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 establece que la entidad territorial será responsable del pago de la sanción moratoria en el pago de las cesantías cuando la cancelación extemporánea se origine por el incumplimiento de los términos otorgados para la radicación de la solicitud de pago de cesantías por parte de las secretarías de educación territoriales ante el FOMAG para su revisión y pago.
Es decir, desde la vigencia de la mencionada ley (25 de mayo de 2019), no es exclusivamente responsabilidad del FOMAG el pago de la sanción por mora derivada del retraso en el reconocimiento y pago de las cesantías, como lo establecían las normas anteriores. En tal sentido, la responsabilidad de las entidades es individual y divisible entre la entidad territorial y el FOMAG, por lo tanto, si no se demanda al causante de la mora, las pretensiones deberán ser negadas sin que sea necesario realizar ninguna vinculación o hacer un pronunciamiento adicional al respecto.
Cabe señalar que esta disposición buscó corregir la situación anterior, en la que el fondo encargado del pago de estas prestaciones sociales era también condenado a reconocer y pagar la sanción derivada del cumplimiento tardío de los términos establecidos jurisprudencialmente para el reconocimiento y pago de esas prestaciones. Dicho cumplimiento no dependía de ese fondo, sino que era realizado por delegación o fideicomiso por otras entidades, específicamente por las secretarías de educación de las entidades territoriales certificadas, para quienes tales demoras y deficiencias no conllevaban ninguna consecuencia. 11 2.4.2.3.
Reclamación administrativa de manera autónoma tratándose de la sanción moratoria del personal docente con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 201917 Se precisa en este punto que, al establecerse que el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 consagró que la entidad territorial es responsable del pago de la sanción moratoria derivada del reconocimiento y pago tardío de las cesantías en los eventos en los que la cancelación extemporánea se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos otorgados para la radicación de la solicitud de pago de cesantías por parte de las secretarías de educación territoriales ante el FOMAG, surge igualmente para la parte que pretende dicho reconocimiento la obligación de elevar la respectiva reclamación al ente territorial de manera autónoma.
Solo con ello se puede predicar un debido agotamiento de la vía administrativa, requisito indispensable para que pueda ser llamado a responder dentro de esta clase de asuntos, en los que se pretende el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías al personal docente, la cual, como se estableció anteriormente, es autónoma y divisible frente a las demoras en que incurra el ente territorial al cual se encuentra vinculado el docente y la entidad fiduciaria encargada del pago de las cesantías de este personal y que administra el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Lo anterior, en el entendido de que conforme al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular, resulta obligatorio haber agotado previamente un requerimiento a la administración de lo pretendido en sede judicial, pues, de no hacerse, se torna improcedente la interposición del medio de control.
Ello se ha denominado reclamación administrativa, la cual tiene como propósito que la administración, en este caso, cada uno de los responsables, tenga la posibilidad de conocer con antelación las inconformidades que tengan los administrados respecto de las decisiones tomadas, con el fin de contar con la posibilidad de analizarlas y, si es el caso, corregir las actuaciones.
Igualmente, se ha señalado que la reclamación administrativa, al ser un requisito de procedibilidad para iniciar acciones judiciales en contra de la administración, debe guardar congruencia. Es decir, los temas y peticiones que se realizan en sede administrativa deben estar en concordancia con las pretensiones de la demanda, so pena de declararse que no se agotó este requisito de procedibilidad en debida forma.
Desde la entrada en vigencia del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, no puede elevarse la reclamación administrativa solo al FOMAG en los procesos en los que se pretenda el pago de la sanción moratoria prevista en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. Frente al requisito de procedibilidad de agotamiento de la vía administrativa, el Consejo de Estado ha sostenido que este no solo comprende la interposición de recursos cuando son procedentes, sino que también implica la existencia de una solicitud inicial que sea coherente con lo que se pretende que se reconozca posteriormente por vía judicial, tal como se señala a continuación18: “(…) La Sala estima, que no le asiste razón al apoderado judicial de la parte demandante al considerar que no es obligatorio agotar la 17 Marco normativo tomado de la sentencia proferida por esta Corporación el 4 de julio de 2024, con ponencia del magistrado Ángel Ignacio Álvarez Silva, en el proceso con radicación 73001-33-33-001-2022-00008-01. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Consejero ponente: César Palomino Cortés, primero (1) de agosto de dos mil diecinueve (2019).
Radicación número: 05001-23-33-ooo-2014- 01929-01(0056-16) Actor: Jorge Humberto Echeverri Ramírez, Demandado: Departamento de Antioquia - Asamblea Departamental de Antioquia. 12 reclamación previa ante la autoridad administrativa, teniendo en cuenta que, constituye un requisito sine qua non agotar dicha actuación antes de acceder a la jurisdicción contenciosa para quien pretenda demandar un acto administrativo de contenido particular y concreto, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; en tal sentido, se precisa que el cumplimiento de tal requisito no solamente comprende la interposición de los recursos en sede gubernativa, sino que también es obligatorio presentar la solicitud de reconocimiento del derecho, la cual debe tramitarse ante la entidad pública llamada a conceder el mismo, pues estos elementos conforman el agotamiento en sede administrativa conforme a lo previsto en el artículo 13 de la Ley 1755 del 2015 en concordancia con los artículos 74 y 76 del CPACA” (Resalta la Sala).
Conforme a lo expuesto, resulta obligatorio para el futuro accionante del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho poner en conocimiento de la administración el motivo de su inconformidad y, de ser procedente, interponer los recursos obligatorios contra la decisión. Esto es esencial para agotar el requisito de procedibilidad respecto a cada una de las entidades que, de manera autónoma, debe reconocer la sanción moratoria causada en el caso de las cesantías docentes administradas por el FOMAG.
Frente a lo anterior, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en providencia del veinticinco (25) de abril de dos mil veinticuatro (2024)19, en un caso similar al aquí estudiado, donde se establecía la responsabilidad en el reconocimiento de unas cesantías docentes y si resultaba procedente la respectiva sanción moratoria entre la entidad territorial y el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, sostuvo que, si no se realiza la reclamación en sede administrativa tanto al ente territorial como al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, se está ante la excepción de mérito de falta de reclamación en sede administrativa.
Esto impide un pronunciamiento de fondo frente al derecho pretendido contra la entidad a la cual no se le ha realizado la reclamación administrativa. Lo anterior se expuso en los siguientes términos: “(…) La normativa citada consagró la denominada actuación administrativa como un presupuesto procesal de carácter obligatorio para quien pretenda demandar la legalidad de un acto de contenido particular y concreto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En virtud del mencionado precepto, el ciudadano, antes de instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, debe dirigir su pretensión a la administración o debatir la validez del respectivo acto ante aquella, según el caso;19 lo primero, cuando no haya existido pronunciamiento alguno mediante el cual se deniegue o acceda al reconocimiento de una situación jurídica; lo segundo, a través de la interposición de los recursos que la ley establece como obligatorios.
De esta manera se le da la oportunidad a la administración para que defina la situación concreta del peticionario y revise los argumentos fácticos y jurídicos de su decisión, a fin de determinar si debe revocarla, modificarla o aclararla. 19 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas sentencia de veinticinco (25) de abril de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 73001 23 33 000 2016 00444 01 (0906-2019) Demandante: Pablo Orlando Villanueva Rincón Demandado: Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) y otro Temas: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías definitivas. 13 Bajo tales supuestos, el agotamiento de la actuación administrativa constituye i) una garantía de los derechos de defensa y debido proceso de los ciudadanos frente al comportamiento de la administración, porque permite debatir sus decisiones, ii) una oportunidad para que la administración emita pronunciamiento sobre la situación puesta a su conocimiento o reevalúe sus actos y corrija los errores contenidos en estos y, iii) un presupuesto procesal para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Valga señalar, además, que si bien es cierto que según lo establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, «[t]oda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño», también lo es que necesariamente debe existir correspondencia entre aquella autoridad a quien se le formula la reclamación administrativa y que produce el acto enjuiciable y aquella respecto de la cual se pide el restablecimiento del derecho en el medio de control respectivo.
Siendo así, no es viable deprecar el restablecimiento del derecho respecto de una autoridad que no ha tenido la oportunidad de pronunciarse, en sede administrativa, respecto del derecho subjetivo reclamado, lo que ocurre en el sub lite, toda vez que el demandante no formuló reclamación administrativa ante al municipio de Ibagué, en la cual exigiera las cesantías definitivas por el lapso que fue negado por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En el anterior sentido, la Sala comparte la decisión de primera instancia, en cuanto considera que no es viable emitir un pronunciamiento de fondo en esta litis, respecto del municipio de Ibagué, ante la falta de reclamación en sede administrativa, que le permitiera a esta pronunciarse en torno al derecho pretendido; sin embargo, no se considera acertada la escogencia de la excepción de que se hizo uso, toda vez que esta Subsección ha sostenido22 que la ineptitud sustantiva de la demanda tan solo se constituye en los eventos descritos en el artículo 100 del Código General del Proceso, por lo que, en casos como el analizado, resulta apropiado denominar la excepción como «falta de reclamación en sede administrativa».” En consecuencia, a partir de la entrada en vigencia del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, se hace imperativo agotar el requisito de reclamación previa no solo ante el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio sino también, de forma autónoma, ante la entidad territorial certificada a cuya planta está adscrito el docente demandante.
Se debe delimitar en cada caso las razones que motivan tal reclamación administrativa para que la respuesta sea congruente con las pretensiones perseguidas en vía judicial. En otras palabras, con la modificación en el régimen de responsabilidad por la sanción moratoria que deriva de la entrada en vigencia del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, es necesario presentar reclamaciones tanto al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, a través de la Secretaría de Educación Territorial a la cual se encuentra adscrito el demandante, como a la entidad territorial, a través de 14 su representante legal, por la eventual responsabilidad de esa entidad en la causación de la sanción moratoria cuyo pago se pretende. 2.4.2.4.
Suspensión de términos por la emergencia sanitaria que causó el COVID-19 Por intermedio de la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del nuevo coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020.
Posteriormente, la emergencia sanitaria fue prorrogada por medio de las Resoluciones 844, 1462, 2230 de 2020; 222, 738, 1315, 1913 de 2021; 304 y 666 de 2022. Resulta relevante resaltar que, luego de la expedición de la Resolución 666 de 2022 no se expidió acto administrativo que prorrogara nuevamente la emergencia sanitaria. Por consiguiente, la emergencia sanitaria decretada por el Gobierno nacional por causa del coronavirus COVID-19 se encontró vigente hasta el día 30 de junio de 2022, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1° de la Resolución 666 de 2022 citada con anterioridad.
Mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de ese decreto, esto es, desde el 17 de marzo de 2020, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus COVID-19.
A través del Decreto 637 del 06 de mayo de 2020 se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de ese decreto, esto es, desde el 06 de mayo de 2020, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus COVID-19.
El Decreto -legislativo- 491 del 28 de marzo de 202020, en su artículo 6, autorizó a las autoridades administrativas a suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, hasta tanto permaneciera vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. La referida norma: “ARTICULO 6.
Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión afectara todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, 20 "Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica". 15 sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.
En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.
PARAGRAFO 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicara para el pago de sentencias judiciales.
PARAGRAFO 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo. Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causaran intereses de mora.
PARAGRAFO 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales.” A partir de lo expuesto, en la página web de la Gobernación del Tolima se consultó sobre la existencia de normas que pudieran ordenar la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas en dicha entidad, en el marco de la declaratoria del estado de emergencia sanitaria por el COVID-19.
Para el efecto, se encontró: - La Circular 080 del 25 de marzo de 202021, suscrita por el secretario de educación y cultura del Departamento del Tolima, en la que se precisa que en esa dependencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas a su cargo, conforme a lo establecido en el Decreto 296 del 17 de marzo de 2020, dictado por el gobernador del Tolima, “por medio del cual se ordena la suspensión de términos de las peticiones, recursos y demás actuaciones administrativas en los que tenga interés la administración departamental y los particulares”22. - La Circular 147 del 10 de julio de 202023, suscrita por el secretario de educación y cultura del Departamento del Tolima, en la que se informa sobre el levantamiento de términos de las actuaciones administrativas “a cargo de las áreas como Inspección y Vigilancia, oficina de Prestaciones Sociales, oficina de Carrera Administrativa Docente, Oficina de Asuntos Legales y Públicos, y en general todas las dependencias y actuaciones administrativas a cargo de la Secretaría de Educación y Cultura”, a partir del 13 de julio de 2020. 21 https://www.sedtolima.gov.co/download/circular-080-del-25-de-marzo-2020-disposiciones-funcionarios-administrativos/ 22 Citado en los antecedentes de la circular 080 del 25 de marzo de 2020. 23 https://www.sedtolima.gov.co/download/circular-no-147-de-2020-disposiciones-especiales-para-la-atencion-y-radicacion- de-tramite-de-prestaciones-sociales-del-magisterio-regional-tolima/ 16 En orden a lo anterior, los términos de las peticiones, recursos y demás actuaciones administrativas de la oficina de prestaciones sociales de la Secretaria de Educación y Cultura del Departamento del Tolima, estuvieron suspendidos en el marco de la emergencia sanitaria por causa del COVID-19, desde el 17 de marzo de 202024 hasta el 10 de julio de igual año. Ahora bien, la Corte Constitucional25, dentro del proceso de revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 491 de 2020, sobre la suspensión de términos que implique la inaplicación de una norma que contenga una sanción moratoria, como la que se reclama en este proceso, precisó: “Análisis del parágrafo 2° del artículo 6° 6.169.
La Sala advierte que, desde una perspectiva jurídica, una razón para que el legislador hubiera establecido el parágrafo 2° a fin de aclarar la posibilidad de suspender los trámites que se adelanten para la atención de las solicitudes de prestaciones a cargo de fondos de cuenta sin personería jurídica, radica en que existen normas especiales que establecen unos tiempos para adelantar dichas actuaciones, so pena de el surgimiento de la obligación de pagar intereses moratorios. 6.170.
En concreto, a efectos de citar un ejemplo del reconocimiento de una prestación social a cargo de un fondo sin personería jurídica, puede mencionarse el caso del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAG-[261], frente al cual se ha establecido que es aplicable lo dispuesto en el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006[262], en el que se regula el pago de las cesantías en el sector público, así: “La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social (…).
En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este”. 6.171. Sobre el particular, esta Corporación resalta que las normas que establecen sanciones moratorias, como la citada, buscan evitar que: (i) Las entidades omitan pagar las sumas dinerarias debidas a los administrados y, con tal propósito, establezcan mecanismos de gestión 24 Suspensión de términos en las actuaciones administrativas del Departamento del Tolima. 25 Sentencia C-242/20, Referencia: Expediente RE-253, Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 491 de 2020, “por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, Magistrados ponentes: Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger; sentencia del 9 de julio de 2020. 17 administrativa adecuados para propender por el cumplimiento pronto de las obligaciones a fin de precaver afectaciones al patrimonio público.
(ii) La mora en el pago de las deudas implique para el individuo una pérdida ante la devaluación natural del dinero. (iii) Se desconozca la importancia que la cancelación de una deuda puede tener para el acreedor por tener origen en el goce de un derecho fundamental, por ejemplo, la protección frente a la contingencia de desempleo salvaguardada por el derecho a la seguridad social en el caso del pago de las cesantías. 6.172.
En este sentido, cabe preguntarse sobre lo que ocurre cuando una entidad, por razones externas e imprevisibles, no puede cumplir con la gestión administrativa respectiva para evitar que se cumpla el supuesto de hecho exigido por una norma para que se configure una sanción moratoria y si en ese caso resulta imperativo, a la luz de la Constitución, exigir ese pago. 6.173.
Al respecto, por un lado, esta Sala advierte que una respuesta positiva a dicha cuestión implicaría desconocer el principio de buena fe que rige las relaciones entre los administrados y el Estado de conformidad con el artículo 86 superior. En efecto, obligar a una entidad a pagar una sanción moratoria a pesar de que la tardanza en cancelar una deuda no se debió a su culpa, sino a un factor externo ajeno a la institucionalidad e imprevisible, supone desconocer la finalidad de dicha figura e ignorar la máxima del derecho conforme a la cual “nadie está obligado a lo imposible”. 6.174.
Por otro lado, la Corte evidencia que una respuesta negativa a la pregunta implicaría desconocer que la sanción moratoria lleva implícita también una compensación por la devaluación del dinero, así como que sirve de garantía de satisfacción de intereses de gran importancia para los individuos, como el goce de los derechos fundamentales. 6.175.
En este orden de ideas, la Corte evidencia que el parágrafo 2° del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, al permitir la suspensión de los trámites referidos a la atención de prestaciones sociales, ofrecen una solución para que evitar que las autoridades sean sancionadas, por ministerio de normas que establecen sanciones moratorias, cuando en razón de la calamidad pública causada por la pandemia y las medidas adoptadas para enfrenarla, no puedan gestionar en debida forma el pago de sus obligaciones. 6.176.
Empero, dicha disposición desconoce que la razón de ser de la sanción moratoria no se limita a castigar a la entidad ante posibles dilaciones en la gestión administrativa, sino que también busca garantizar que la devaluación del dinero no afecte a los administrados, así como reconocer la importancia de la satisfacción de los derechos a la tutela judicial efectiva y a la seguridad social. 6.177.
Ahora bien, en torno al primer punto, este es, el reconocimiento de la devaluación del dinero, la Sala evidencia que es un aspecto que no fue tenido en cuenta en la norma enjuiciada, pues al suspenderse los términos de la atención de prestaciones sociales, las sanciones 18 moratorias estipuladas en el derecho positivo no se configurarán y, por tanto, ante la inexistencia de otra disposición que ordene actualizar el valor del dinero, los administrados se verán afectados en su derecho a mantener el valor adquisitivo de sus acreencias. 6.178.
Por lo anterior, la Corte estima que únicamente podría ser constitucional el parágrafo 2° del artículo 6°, si se dispone que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere tal medida. 6.179. En relación con el segundo punto, esto es, la satisfacción del derecho a la seguridad social, la Corte considera que la afectación que la medida contempla en el parágrafo 2° genera sobre el mismo es proporcional en sentido estricto, porque, por un lado, persigue evitar que una entidad sea condenada a pagar una sanción moratoria a pesar de que no estuvo en la capacidad material de evitar la configuración del supuesto de hecho que le hubiera evitado el castigo financiero; y, de otra parte, se evidencia que el menoscabo de los derechos a la tutela judicial efectiva y a la seguridad social no es gravoso, porque: (i) La suspensión de términos no opera de plano y, por ello, debe ser motivada mediante acto administrativo, en el que la autoridad debe demostrar que existió una imposibilidad material de cumplir con la deuda pendiente de pago por razones relacionadas con la pandemia y no por motivos administrativos de otra índole.
(ii) La suspensión de términos es de carácter transitorio, pues ante la ausencia de un término especial de levantamiento de la misma en el acto administrativo, dicha medida finalizará una vez termine la emergencia sanitaria causada por el coronavirus COVID-19, momento en el cual se retomarán los plazos y en caso de incumplimiento de las normas que establecen las sanciones moratorias, se causarán las mismas.
(iii) Las posibles arbitrariedades en las que incurra una autoridad al suspender la atención de una prestación, al estar contenidas en un acto administrativo, pueden ser cuestionadas por medio de los mecanismos judiciales disponibles, como la acción de tutela cuando se vulneren derechos fundamentales. (iv) Si bien no se garantizará el pago de la sanción moratoria, si se deberá reconocer la indexación de las sumas adeudadas. 6.180.
Así las cosas, a partir de las consideraciones expuestas, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, salvo la de su parágrafo 1° que se declarará inexequible, y la de su parágrafo 2° en relación con el cual se declarará la exequibilidad condicionada, bajo el entendido de que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma.” (Resaltado y negrillas fuera del texto). 19 De conformidad a lo antedicho por la Corte Constitucional26, esta Sala infiere que durante el tiempo que dure la suspensión de términos en las actuaciones administrativas adelantadas para el reconocimiento y pago de cesantías definitivas o parciales, se indexa el valor de la respectiva prestación (cesantías parciales o definitivas, según el caso). 2.5.
Caso concreto 2.5.1. Agotamiento de la vía administrativa ante las entidades demandadas Como se estableció con antelación a raíz de la expedición de la Ley 1955 de 2019, la responsabilidad de las entidades tratándose del reconocimiento de la sanción moratoria de los docentes afiliados al FOMAG es individual y divisible, entre la entidad territorial certificada en educación y el FOMAG, por lo que, si no se agota en debida forma la reclamación administrativa a la entidad causante de la mora no será posible entrar a determinar si efectivamente debe responder por la sanción moratoria reclamada en sede judicial, pues estaríamos frente a la excepción de falta de reclamación en sede administrativa frente a dicha entidad.
En este orden de ideas, se procede a establecer cómo la parte demandante agotó la reclamación administrativa frente a las entidades demandadas en relación con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria objeto de la presente litis. El 18 de noviembre de 2021, la actora solicitó ante la Nación - Ministerio de Educación - FOMAG el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el retraso en el pago de sus cesantías,27 la cual que fue denegada mediante el Oficio TOL2021EE045548 del 29 de diciembre de 2021.28 El 22 de noviembre de 2021, presentó la misma reclamación administrativa ante el Departamento del Tolima, utilizando el correo notificaciones.judiciales@tolima.gov.co.29 A través del acto administrativo contenido en el Oficio TOL2022EE000366 del 5 de enero de 2022, la entidad territorial negó la pretensión solicitada.30 De acuerdo con lo anterior, se evidencia que la parte actora cumplió con la exigencia de agotar la reclamación administrativa ante cada una de las autoridades demandadas, solicitando el reconocimiento y pago de la sanción moratoria que persigue en este proceso judicial. 2.5.2.
Sanción moratoria y la entidad responsable de su pago La parte demandante promueve este proceso para obtener el reconocimiento y pago de la sanción moratoria debido al retraso en el reconocimiento y pago de las cesantías solicitadas el 06 de diciembre de 2019, reconocidas mediante la 26 Sentencia C-242 de 2020. 27 SAMAI, expediente digital juzgado, actuación Expediente Digital, índice 3, archivo 1_EXPEDIENTEDIGITAL_ACTADEMAN_EXPEDIENTE(.pdf) NroActua 3, documento 1_730013333004202200170001EXPEDIENTEDIGIACTADEMAN20220629164648 (1), páginas 40-45. 28 SAMAI, expediente digital juzgado, actuación Expediente Digital, índice 3, archivo 1_EXPEDIENTEDIGITAL_ACTADEMAN_EXPEDIENTE(.pdf) NroActua 3, documento 1_730013333004202200170001EXPEDIENTEDIGIACTADEMAN20220629164648 (1), páginas 46-47. 29 SAMAI, expediente digital juzgado, actuación Expediente Digital, índice 3, archivo 1_EXPEDIENTEDIGITAL_ACTADEMAN_EXPEDIENTE(.pdf) NroActua 3, documento 1_730013333004202200170001EXPEDIENTEDIGIACTADEMAN20220629164648 (1), páginas 48-57. 30 SAMAI, expediente digital juzgado, actuación Expediente Digital, índice 3, archivo 1_EXPEDIENTEDIGITAL_ACTADEMAN_EXPEDIENTE(.pdf) NroActua 3, documento 1_730013333004202200170001EXPEDIENTEDIGIACTADEMAN20220629164648 (1), páginas 58-59. 20 Resolución 8619 del 19 de diciembre de 2019 y finalmente cancelada el 30 de marzo de 2020.
Surtido el trámite procesal correspondiente en primera instancia, el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Ibagué, mediante sentencia del 19 de diciembre de 2023, declaró la nulidad de los actos administrativos contenidos en los Oficios TOL2021EE045548 del 29 de diciembre de 2021 y TOL2022EE000366 del 5 de enero de 2022, por medio de los cuales se negaron las solicitudes presentadas por la señora Alieth Peña Alarcón el 18 y el 22 de noviembre de 2021, respectivamente, dirigidas a obtener el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006.
Como consecuencia, y a título de restablecimiento del derecho, la autoridad judicial ordenó al Departamento del Tolima – Secretaría de Educación y Cultura a reconocer y pagar la sanción moratoria consistente en un día de salario por cada día de retraso, en conformidad con lo dispuesto en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, correspondiente a 12 días de penalidad.
Inconforme con esta decisión, el Departamento del Tolima interpuso un recurso de apelación, argumentando que el fallo de primera instancia no consideró la suspensión de términos en sede administrativa durante el año 2020, debido a la emergencia sanitaria del COVID-19. Además, señaló que no era procedente la orden de indexación de las sumas reconocidas en la sentencia. La mora que se estudia en este asunto está prevista en el parágrafo del artículo 5° de la Ley 1071 de 200631, el cual establece: “En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.” (Se resalta). De acuerdo con la sentencia de unificación del Consejo de Estado sobre la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías a docentes oficiales, cuando el acto que reconoce las cesantías se expide fuera del término legal o no se profiere, la sanción moratoria debe calcularse a partir de los 70 días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud de reconocimiento.32 La Corte Constitucional, en la sentencia SU 041 de 2020, indicó que el trámite de las peticiones de reconocimiento y pago de cesantías para docentes afiliados al FOMAG, regulado por el Decreto 1272 de 2018, fue modificado por la Ley 1955 de 201933, eliminando la doble revisión del acto administrativo y resolución en firme por parte de la FIDUPREVISORA S.A., lo cual generaba una carga administrativa adicional y afectaba su eficiencia administrativa.
Con la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 el 25 de mayo de 2019, el reconocimiento del auxilio de cesantías pasó a ser responsabilidad de la Secretaría de Educación territorial certificada, mientras que el pago se reservó para el FOMAG. 31 “Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación.” 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ-012-S2 de 18 de julio de 2018, radicación 73001-23-33-000-2014- 00580-01, número interno 4961-15. 33 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. 21 En el presente caso, como se detalla en los hechos probados, la docente Alieth Peña Alarcón presentó solicitud de pago de cesantías parciales el 6 de diciembre de 2019. Mediante la Resolución 8619 del 19 de diciembre de 2019, la Secretaría de Educación del Tolima reconoció dicha prestación, la cual fue notificada el 9 de enero de 2020.
Este acto se envió al FOMAG para su pago el 28 de enero de 2020, lo cual se concretó el 30 de marzo de 2020. En ese orden, dado que la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías parciales fue presentada el 6 de diciembre de 2019, el plazo de 15 días para que la entidad emitiera el acto de reconocimiento vencía el 30 de ese mismo mes y año. Dicho acto fue emitido el 19 de diciembre de 2019, es decir, dentro del término; sin embargo, no se notificó a la interesada hasta el 9 de enero de 2020, superando ampliamente el plazo que tenía la administración para tal efecto.
Conforme a la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado previamente mencionada34, la sanción moratoria se hizo exigible 67 días después de la expedición del acto que reconoció la prestación, dado que se cumplió con el presupuesto de la expedición oportuna del acto, pero se excedieron los términos para su notificación. En consecuencia, la sanción se causó a partir del 27 de marzo de 2020, que corresponde al vencimiento de los 67 días posteriores a la expedición del acto.
Ahora, dado que el monto de la prestación fue finalmente puesto a disposición de la demandante el 30 de marzo de 2020, la mora se extendió hasta el día anterior, es decir, hasta el 29 de marzo de 2020. Para efectos metodológicos la información anterior se dejará resumida, así: Reclamación Término para expedir y notificar el acto Expedición del acto Notificación del acto Envío del acto para pago 67 días posteriores al acto Pago 6/12/19 30/12/19 19/12/19 9/01/20 28/01/20 27/03/20 30/03/20 El argumento de la entidad territorial respecto a que la sanción moratoria debe indexarse según lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2020, por haberse causado durante la suspensión de términos, no es válido, en virtud de que, al remitir el acto para pago el 28 de enero de 2020, no estaba vigente la supuesta suspensión de términos en el departamento, la cual tuvo lugar del 17 de marzo al 10 de julio de 2020.
De otro lado, respecto al argumento del recurrente sobre la improcedencia de la indexación reconocida en la sentencia recurrida, se advierte que la referencia es a lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA, el cual sí es procedente según lo determinado por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018.35 En atención a lo expuesto, y dado que el Departamento del Tolima tenía razón al señalar que debía verificarse el periodo de causación de la mora, y considerando que este argumento prosperó al acreditarse su ocurrencia únicamente los días 28 y 29 de marzo de 2020, se modificará el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia dictada el 19 de diciembre de 2023 por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, para precisar que la sanción moratoria causada por el pago extemporáneo de las cesantías reconocidas a la demandante se generó exclusivamente durante dicho periodo. 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de Unificación (18 de julio de 201) Sentencia CE-SUJ-SII- (012-2018), Rad. 73001-23-33-000-2014-00580-01 NI: 4961-2015.
Actor: Jorge Luis Ospina Cardona. 35 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección "A". Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ, veintiséis de agosto de dos mil diecinueve (2019), radicación número: 68001-23-33-000-2016- 004069-01 (1728-2018). 22 2.6. Costas procesales El artículo 188 del CPACA, sobre condena en costas, establece lo siguiente: “ARTÍCULO 188.
CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” En esta instancia, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la autoridad recurrente, dado que le prosperó parcialmente el recurso de apelación y se modificará el fallo.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR el numeral segundo de la sentencia dictada el 19 de diciembre de 2023 por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, el cual quedará así: “SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al DEPARTAMENTO DEL TOLIMA – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA, si aún no lo ha hecho, a reconocer y pagar a favor de la señora ALIETH PEÑA ALARCÓN la sanción moratoria equivalente a un día de salario por cada día de retardo, de conformidad con lo previsto en la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, correspondiente a 2 días de mora, la cual se liquidará con base en la asignación básica devengada por la demandante para la anualidad de 2020, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.”
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la decisión de primera instancia.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, se devolverá el expediente al Juzgado de origen, y se harán las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Los Magistrados, 23 CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx