Sincelejo, agosto veinte (20) de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA ANTICIPADA Radicación 700013333000-2022-00135-00 Demandante: CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DE SUCRE1 Demandado: ESE HOSPITAL SANTIAGO DE TOLÚ Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Competencia de las empresas sociales del Estado para adelantar ejecuciones coactivas M. Ponente: Silvia Rosa Escudero Barboza QR expediente Redistribución: El expediente fue recibido por redistribución (Acuerdo PCSJA23-12125 de 19 de diciembre de 2023 del CSJ y CSJSUA24-38 de 16 de mayo de 2024 del CSJ Sucre), por lo que procederemos a avocar conocimiento del asunto.
Asunto por resolver: Dictar sentencia anticipada. 1.
ANTECEDENTES: 1.1 Pretensiones: La parte demandante pretende la nulidad de los siguientes actos administrativos proferidos por la ESE HOSPITAL SANTIAGO DE TOLÚ, al interior de un proceso de cobro coactivo: -Resolución No. 008 de 15 de marzo de 2022, por medio de la cual resuelve las excepciones y ordena seguir adelante con la ejecución del mandamiento de pago No. 005 del 23 de diciembre de 2021, librado en contra de COMFASUCRE. 1 En adelante: “COMFASUCRE”.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2022-00135-00 COMFASUCRE Vs. ESE Santiago de Tolú Sentencia anticipada -Resolución No. 009 del 26 de abril de 2022, por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición formulado contra la decisión anterior, confirmándola en todas sus partes. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho solicita declarar probadas las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago, extinguir la obligación reclamada y ordenar el reintegro a COMFASUCRE de la suma de $1.704.913.125.00, retenida como producto de la medida de embargo y secuestro decretada y materializada con la entrega de depósitos o títulos judiciales.
Condenar en costas a la parte demandada. 1.2. Hechos relevantes: Manifiesta la parte actora que mediante Resolución 109 del 16 de abril de 2021, el representante legal de la ESE HOSPITAL SANTIAGO DE TOLÚ adoptó el reglamento interno de recaudo de cartera y cobro coactivo de dicha entidad. De acuerdo con lo establecido en la Ley 1122 de 2007, las Empresas Sociales del Estado no están autorizadas para el procedimiento de recaudo por cobro coactivo, sino del cobro ejecutivo a los prestadores para la financiación y el mejoramiento de los servicios de salud.
La ESE HOSPITAL SANTIAGO DE TOLÚ procedió a liquidar de manera unilateral los contratos cápita del régimen subsidiado de las vigencias del año 2012 al 2020, suscritos por COMFASUCRE cuantificando la liquidación en la suma de $8.118.332.527.00, suma que, luego de ser recurrida, se fijó finalmente en $7.027.827.608.00. La entidad demandada procedió a iniciar proceso administrativo de cobro coactivo, en el que se produjeron las siguientes actuaciones: - Resolución No. 005 del 23 de diciembre de 2021, libra mandamiento de pago por la suma de $7.027.827.608.00, ordenando el embargo de bienes y cuentas corrientes.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2022-00135-00 COMFASUCRE Vs. ESE Santiago de Tolú Sentencia anticipada - Resolución No. 0008 del 15 de marzo de 2022, resuelve las excepciones formuladas contra el mandamiento de pago, declara probada parcialmente la excepción denominada pago de la obligación y ordena seguir adelante la ejecución por la suma de $3.334.087.654,00 incluidos los intereses moratorios. - Resolución No. 009 del 26 de abril de 2022, decide reponer parcialmente la decisión y ordena seguir adelante con la ejecución, en relación con las vigencias 2012, 2013, 2018 y 2020 por la suma de $2.030.500.344.00. -Auto No. 0010 del 10 de mayo de 2022, resuelve las objeciones frente a la liquidación del crédito y fija la suma de $1.704.913.125.oo, por concepto de liquidación del crédito. -Resolución No. 0010 del 11 de mayo de 2022, decreta la terminación y archivo del proceso administrativo de cobro coactivo, ordena la entrega de depósitos judiciales a favor de la demandada en cuantía de $1.704.913.125.oo y otro a favor de COMFASUCRE, en cuantía de $325.587.219.00.
La entidad demandada deja en evidencia, que los argumentos fácticos y material probatorio remitido como pago de la obligación, son reconocidos por la entidad demandada al declarar la prescripción de las vigencias de 2012 y 2013, quedando incluidos en el expediente únicamente los contratos de las vigencias de 2018 a 2020, de los cuales se desprende un valor distinto a la suma cuantificada en la resolución demandada.
Con la expedición de los actos acusados queda materializado el daño patrimonial en contra de la demandante. 1.3. Normas violadas y concepto de violación: La parte actora indicó como violadas las siguientes normas: - Artículos 29 y 116 de la Constitución Política de Colombia. - Parágrafo 1º Artículo 5º de la Ley 1066 de 2006. - Artículos 98, 99 y 104 de la Ley 1437 de 2011. - Artículo 145 de la Ley 1438 de 2011. - Artículo 13 Ley 1122 de 2007.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2022-00135-00 COMFASUCRE Vs. ESE Santiago de Tolú Sentencia anticipada Desarrolló el concepto de violación de cada una de las normas señaladas, así: - Artículo 29 de la Constitución Política de Colombia: Su trasgresión obedece a que la expedición de los actos administrativos demandados se dio por un funcionario que carece de competencia para expedirlo; pues, no está previsto en ningún régimen legal la posibilidad de que las Empresas Sociales del Estado estén facultadas para el cobro coactivo de las obligaciones a su favor, ya que, se excluyen de dicho cobro privilegiado las obligaciones respecto de las cuales las entidades desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a los particulares, en desarrollo del régimen privado que se aplica al giro principal de sus negocios.
Concreta que las Empresas Sociales del Estado carecen de la prerrogativa de cobro coactivo respecto de las facturas cambiarias derivadas de la contratación de servicios de salud y por tanto al existir falta de competencia de la entidad demandada para ejercer ese cobro coactivo se considera transgredida dicha norma constitucional. - Artículo 116 de la Constitución Política de Colombia: Se presenta porque la facultad jurisdiccional consagrada en dicha norma no está reservada para las Empresas Sociales del Estado. - Parágrafo 1º Artículo 5º de la Ley 1066 de 2006: Se excluyen del campo de aplicación de esta norma las deudas generadas en contratos de mutuo o aquellas derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las que las entidades indicadas en este artículo desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a la de los particulares en desarrollo del régimen privado.
Considera que al estar su relación con la entidad demandada sustentada en contratos de prestación de servicios de salud no le es aplicable a la misma dicha norma. - Artículo 145 de la Ley 1438 de 2011: Todas las normativas sobre las cuales se soportan los actos administrativos demandados fueron derogadas y las que no, fueron interpretadas de manera errónea en su alcance como sería el caso de las contenidas en el Estatuto Tributario, reservadas al cobro coactivo de las deudas Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2022-00135-00 COMFASUCRE Vs. ESE Santiago de Tolú Sentencia anticipada fiscales por concepto de impuestos, anticipos, retenciones, intereses y sanciones, sin que incluya aquellas generadas por la prestación de los servicios de salud. - Artículo 13 Ley 1122 de 2007: Esa normativa en ninguno de sus apartes le estableció la facultad de cobro coactivo a las Empresas Sociales del Estado, sino que, por conducto de los administradores de los recursos, en este caso ADRES; en la eventualidad de no pago de los servicios los girará directamente al prestador y no por cobro coactivo. - Artículos 98, 99 y 104 de la Ley 1437 de 2011: Las Empresas Sociales del Estado no están facultadas para implementar el cobro coactivo por cuanto no se encuentran incluidas dentro del parágrafo del artículo 104 del CPACA ya que no fueron revestidas de las prerrogativas de dicho cobro en los artículo 823, 826, 829, 830, 831, 832, 834, 836, 837 y 837-1 del Estatuto Tributario por cuanto las obligaciones a favor de estas empresas están contenidas en contratos de prestación de servicios regidas por el derecho privado y no tienen la entidad de ser deudas fiscales (artículo 370 de la Ley 1819 de 2016) o caudales públicos. 1.4 Pronunciamiento de la parte demandada: La ESE HOSPITAL SANTIAGO DE TOLÚ no contestó la demanda. 1.5 Actuación procesal: Admisión: 15 de noviembre de 2022.
Decisión de dictar sentencia anticipada y alegatos: 25 de mayo de 2023. 1.6 Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público: El Ministerio Público emitió concepto solicitando acceder a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos: Analizados los contratos de prestación de servicios en salud de los cuales se derivó la liquidación unilateral realizada por la demandada y que dio paso luego al respectivo procedimiento de cobro coactivo y centrándose en las cláusulas que tienen que ver con la vigencia de los acuerdos, modificación, cesión, interpretación, causales de terminación y liquidación, en ninguna Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2022-00135-00 COMFASUCRE Vs. ESE Santiago de Tolú Sentencia anticipada de ellas se ve que se haya establecido un poder o potestad exorbitante a favor de la ESE demandada, antes por el contrario, observa que el factor predominante es el mutuo acuerdo y, en últimas, se le concede autoridad al contratante para dar por terminado unilateralmente el contrato en ciertas circunstancias, lo cual obedece más a un pacto surgido entre iguales que a la prerrogativa dada por la ley a una entidad pública, máxime cuando se conoce que la EPS COMFASUCRE es una persona jurídica privada y no pública.
Tiene razón la parte demandante al cuestionar la competencia del funcionario de la ESE HOSPITAL SANTIAGO DE TOLU para iniciar y desarrollar el proceso de cobro coactivo sobre las sumas de dinero que dice deberle COMFASUCRE por las siguientes razones: - Los actos expedidos por la demandada y que sirvieron de base no sólo para iniciar sino para tramitar hasta este momento el proceso de cobro coactivo contra COMFASUCRE, no son de tipo administrativo.
Son decisiones enmarcadas dentro de la actuación de un contrato regido por el ordenamiento privado, teniendo en cuenta que no fueron producto del ejercicio de potestades exorbitantes sino de una errónea interpretación del acuerdo legal suscrito entre las partes y, en consecuencia, el funcionario que los profirió no poseía la competencia material, temporal o territorial para hacerlo. - Como lo expedido por la demandada no constituye un acto administrativo como tal, esa determinación no constituye uno de los documentos que puedan prestar mérito ejecutivo en los términos del Art. 99 de la Ley 1437 de 2011, razón por la cual no pueden ser base para adelantar un procedimiento de cobro coactivo y, en consecuencia, se itera, el funcionario que los profirió no poseía la competencia material, temporal o territorial para hacerlo. - La Procuraduría General de la Nación, ha sentado postura afirmando que las ESE, en general, no tienen competencia para adelantar procedimiento administrativo de cobro coactivo, teniendo en cuenta que, respecto de la prestación de servicios de salud, aquellas desarrollan actividades de gestión para el cumplimiento de cometidos estatales concernientes a la atención Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2022-00135-00 COMFASUCRE Vs. ESE Santiago de Tolú Sentencia anticipada de la salud de los habitantes en el territorio colombiano y, de ninguna manera, despliega una actuación administrativa que denota una atribución de autoridad o imperium respecto de dichos servicios, así como en su posición de contratista en los contratos celebrados con las EPS, en las cuales detenta una posición igualitaria con su contraparte, propia de aquellos que constituyen actos jurídicos erigidos entre personas regidas por el derecho común. La parte demandante presentó escrito de alegatos de conclusión de manera extemporánea.
Y la parte demandada guardó silencio. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia: La Sala es competente para conocer del presente asunto, según lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011. 2.2 Problema jurídico: Consiste en determinar si los actos acusados se encuentran viciados de nulidad, conforme a los cargos señalados en la demanda y, en consecuencia, si es procedente el restablecimiento del derecho requerido.
La Sala declarará la nulidad de los actos acusados, con el consecuente restablecimiento del derecho, previo análisis de los siguientes aspectos i) facultad de las Empresas Sociales del Estado para adelantar procesos administrativos de cobro coactivo, y ii) el caso concreto. 2.3 Facultad de las Empresas Sociales del Estado para adelantar procesos administrativos de cobro coactivo: La posición actual del H. Consejo de Estado respecto a la competencia de las ESE para adelantar procesos administrativos de cobro coactivo, fue expuesta en la sentencia de 24 de agosto de 20232, en la que consideró lo siguiente: 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contenciosa Administrativo, Sección Cuarta.
C.P: Milton Chávez García. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Rad. No. 25000233700020160117401. Sentencia del 24 de agosto de 2023. Demandante: EPS-S CONVIDA Demandado: ESE HOSPITAL OCCIDENTE DE KENNEDY NIVEL III (Hoy Subred Integrada de Servicios de Salud Suroccidente ESE). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2022-00135-00 COMFASUCRE Vs. ESE Santiago de Tolú Sentencia anticipada “(…) el servicio de salud es un servicio público que puede ser prestado por el Estado o por los particulares sin que, en general, implique el ejercicio de una función pública o administrativa.
(…) Entre las instituciones que conforman el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) se encuentran las Empresas Sociales del Estado, que conforme con lo dispuesto en el artículo 194 de la Ley 100 de 199314, son entidades públicas descentralizadas, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa creadas por la ley, si son de orden nacional o por ordenanzas o acuerdos, si son de orden territorial.
El artículo 195, numeral 2, ib, dispone que el objeto de las Empresas Sociales del Estado es la prestación de los servicios de salud o de seguridad social, como servicio público a cargo del Estado. En la misma norma, numeral 6, prevé que en materia contractual las ESE se rigen por el derecho privado. (…) Los artículos 194 y 195 de la Ley 100 de 1993, fueron reglamentados por el Decreto 1876 de 1994, que en el artículo 1515 señala que las Empresas Sociales del Estado se sujetan al régimen jurídico propio de las personas de derecho público, con las excepciones legales.
El artículo 1616 de ese mismo decreto precisa que en materia de contratación, las ESE se rigen por las normas del derecho privado, sujetas a la jurisdicción ordinaria, pero que pueden acogerse a cláusulas exorbitantes (Decreto 1876/1994, compilado en el Dec. 780/2016) En concordancia con las anteriores normas, el artículo 68 de la Ley 489 de 1998 incluye a las Empresas Sociales del Estado entre las entidades descentralizadas del orden nacional y precisa que son órganos del Estado que, aunque tienen autonomía administrativa, están sujetos al control político y a la suprema dirección del órgano de la administración al cual están adscritas.
Esta disposición es aplicable a las entidades territoriales, según el parágrafo 1º de dicha norma. Asimismo, el artículo 26 de la Ley 1122 de 2007 señala que la prestación de los servicios de salud por parte de las instituciones públicas solo se hará a través de las Empresas Sociales del Estado. En ese entendido, las Empresas Sociales del Estado forman parte de la estructura estatal al ser entidades públicas descentralizadas a las que se les encargó la prestación, en forma directa, del servicio público de salud, que está a cargo del Estado (art. 49 CP).
Sin embargo, como quedó dicho, la Ley 100 de 1993 dispuso que las ESE, en la contratación por la prestación de los servicios de salud se sujetan al derecho privado. Ello obedece a que la contratación que hacen con las Entidades Promotoras de Salud (EPS) públicas, mixtas o privadas implica una actividad comercial, en el entendido que suministra o presta el servicio de salud.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2022-00135-00 COMFASUCRE Vs. ESE Santiago de Tolú Sentencia anticipada Valga aclarar que el servicio público de salud también es prestado por particulares, lo que implica que existe una libre competencia entre unos (ESE) y otros (particulares), razón suficiente para considerar que la prestación de ese servicio hace parte del giro ordinario de sus negocios y cualquier deuda derivada del cumplimiento de una obligación civil o comercial relacionada con la prestación del servicio de salud debe ser cobrada en sede judicial.
Lo anterior significa que en relación con la actividad civil o comercial (prestación de servicios de salud) que desarrollan las ESE, es aplicable la exclusión del parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, es decir, que para cobrar las deudas generadas con ocasión de esa actividad no es procedente ejercer la facultad de cobro coactivo que esa norma les concede a las entidades públicas.
Esta consideración tiene sustento en el hecho de que las ESE compiten en igualdad de condiciones con los particulares que también prestan servicios de salud, de manera que ejecutar las deudas a su favor, a través del procedimiento administrativo de cobro coactivo, generaría un desequilibrio en las relaciones entre las partes involucradas.
En atención a las disposiciones mencionadas, se concluye que, si bien las Empresas Sociales del Estado son entidades públicas descentralizadas que prestan en forma permanente el servicio público de salud, que está a cargo del Estado, el cumplimiento de esa actividad no constituye una función administrativa, como quedó dicho en el capítulo anterior.
En ese entendido, aquellas obligaciones a su favor que sean consecuencia de la prestación del servicio de salud no pueden perseguirse en ejercicio del procedimiento de cobro coactivo ordenado en el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 y demás normas concordantes. En los anteriores términos, al excluir a aquellas entidades públicas cuyas deudas se generen como consecuencia de la celebración de contratos de mutuo o por obligaciones civiles o comerciales, que pueden ser cobradas de forma similar o igual que los particulares, el parágrafo 1º del referido artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 menciona supuestos que son predicables a las ESE, en relación con su función de prestar en forma permanente el servicio público de salud, si se tiene en cuenta que los créditos a favor de estas se originan en el ejercicio de una actividad propia del giro ordinario de sus negocios, cuyo cobro debe exigirse en las mismas condiciones que lo hacen los particulares.
Sea del caso precisar que las ESE pueden iniciar el procedimiento administrativo de cobro coactivo solo cuando existan créditos a su favor pendientes de pagar y que hayan sido producto de una actividad o función administrativa, en la que no está incluida la prestación de salud, dado que esta tiene inmerso un contrato de prestación de servicios de salud, en similares términos a los que Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2022-00135-00 COMFASUCRE Vs. ESE Santiago de Tolú Sentencia anticipada prestan los particulares, del que concurren obligaciones civiles y comerciales.” El criterio anterior, ha sido reiterado en reciente decisión3, en la que la Sección Cuarta del H. Consejo de Estado, precisó que estas empresas pueden iniciar el procedimiento de cobro coactivo, solo cuando existan créditos a su favor que hayan sido producto de una actividad o función administrativa, en la que no esté incluida la prestación del servicio de salud, dado que el cobro de las obligaciones civiles y/o comerciales originadas en la celebración de contratos para la prestación del servicio de salud, no puede realizarse en ejercicio del procedimiento administrativo de cobro coactivo, ordenado en el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 y demás normas concordantes, pues para ello debe acudirse a la jurisdicción ordinaria, en similares condiciones con los particulares: “(…) El artículo 112 de la Ley 6 de 1992 otorgó jurisdicción coactiva (hoy cobro coactivo) a las entidades públicas del orden nacional, organismos adscritos y vinculados, entes de control y a la Registraduría Nacional del Estado Civil para hacer efectivos los créditos a su favor.
En sentencia C-666 de 2000, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada de la expresión “vinculados”. En esa oportunidad, la Corte hizo el estudio de constitucionalidad en relación con las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, en su condición de órganos vinculados y declaró exequible las palabras "y vinculados" del artículo 112 de la Ley 6 de 1992, en el entendido de que “la autorización legal para ejercer el poder coactivo se refiere exclusivamente al cobro o recaudación de recursos provenientes de funciones netamente administrativas confiadas por el legislador de modo expreso a los entes vinculados, siempre que en la misma norma legal correspondiente se autorice la función de ejecución coactiva y se determinen las condiciones de su ejercicio, únicamente en cuanto a los aludidos recursos”.
En este punto es relevante acudir también a los artículos 1, 2 y 5 de la Ley 1066 de 2006, “Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones”. El artículo 1 dispone que, en virtud de los principios que regulan la administración pública (art. 209 CP), los servidores públicos que tienen a su cargo el recaudo de obligaciones a favor del tesoro público deben realizar su gestión en forma ágil, eficaz, eficiente y oportuna para lograr liquidez. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Cuarta, C.P.: Milton Chaves García. Sentencia del 13 de marzo de 2025. Rad. No. 17001233300020200016601 (28119). Demandante: ASMET Salud EPS SAS. Demandado: ESE Hospital San Félix de La Dorada (Caldas). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2022-00135-00 COMFASUCRE Vs. ESE Santiago de Tolú Sentencia anticipada El artículo 2 impone varias obligaciones a las entidades públicas que en forma permanente ejerzan funciones o actividades públicas o presten servicios del Estado y tengan que recaudar dineros públicos del nivel nacional o territorial.
Y el artículo 5 les otorga la facultad de obtener dicho recaudo por el procedimiento de cobro coactivo descrito en el Estatuto Tributario. La norma dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 5o. FACULTAD DE COBRO COACTIVO Y PROCEDIMIENTO PARA LAS ENTIDADES PÚBLICAS. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario.
PARÁGRAFO 1 o. Se excluyen del campo de aplicación de la presente ley las deudas generadas en contratos de mutuo o aquellas derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las que las entidades indicadas en este artículo desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a los particulares, en desarrollo del régimen privado que se aplica al giro principal de sus negocios, cuando dicho régimen esté consagrado en la ley o en los estatutos sociales de la sociedad.
(….).” (Subrayas de la Sala) En ese entendido, las Empresas Sociales del Estado forman parte de la estructura estatal al ser entidades públicas descentralizadas a las que se les encargó la prestación, en forma directa, del servicio público de salud, que está a cargo del Estado (art. 49 CP). Sin embargo, como quedó dicho, la Ley 100 de 1993 dispuso que, en la contratación por la prestación de los servicios de salud, las ESE se sujetan al derecho privado.
Ello obedece a que la contratación que hacen con las Entidades Promotoras de Salud (EPS) públicas, mixtas o privadas implica una actividad comercial, en el entendido que suministra o presta el servicio de salud. Valga aclarar que el servicio público de salud también es prestado por particulares, lo que implica que existe una libre competencia entre unos (las ESE) y otros (los particulares), razón suficiente para considerar que la prestación de ese servicio hace parte del giro ordinario de sus negocios y cualquier deuda derivada del cumplimiento de una obligación civil o comercial relacionada con la prestación del servicio de salud debe ser cobrada en sede judicial.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2022-00135-00 COMFASUCRE Vs. ESE Santiago de Tolú Sentencia anticipada Lo anterior significa que, en relación con la actividad civil o comercial (prestación de servicios de salud) que desarrollan las ESE, es aplicable la exclusión del parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, es decir, que para cobrar las deudas generadas con ocasión de esa actividad no es procedente ejercer la facultad de cobro coactivo que esa norma les concede a las entidades públicas.
Esta consideración tiene sustento en el hecho de que las ESE compiten en igualdad de condiciones con los particulares que también prestan servicios de salud, de manera que ejecutar las deudas a su favor, a través del procedimiento administrativo de cobro generaría un desequilibrio en las relaciones entre las partes involucradas. (…) En los anteriores términos, al excluir a aquellas entidades públicas cuyas deudas se generen como consecuencia de la celebración de contratos de mutuo o por obligaciones civiles o comerciales, que pueden ser cobradas de forma similar o igual que los particulares, el parágrafo 1º del referido artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 menciona supuestos que son predicables a las ESE, en relación con su función de prestar en forma permanente el servicio público de salud, si se tiene en cuenta que los créditos a favor de éstas se originan en el ejercicio de una actividad propia del giro ordinario de sus negocios, cuyo cobro debe exigirse en las mismas condiciones que lo hacen los particulares.
En síntesis, el cobro de las obligaciones civiles y/o comerciales originadas en la celebración de contratos para la prestación del servicio de salud, que persigan las Empresas Sociales del Estado- ESE, no puede realizarse en ejercicio del procedimiento administrativo de cobro coactivo, ordenado en el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 y demás normas concordantes.
Para el cobro de esas obligaciones debe acudirse a la jurisdicción ordinaria. Sea del caso precisar que las ESE pueden iniciar el procedimiento administrativo de cobro solo cuando existan créditos a su favor pendientes de pagar y que hayan sido producto de una actividad o función administrativa, en la que no está incluida la prestación de salud, dado que ésta involucra contratos de prestación de servicios de salud, en similares términos a los que prestan los particulares, de los que concurren obligaciones civiles y comerciales”.
Este tribunal ha adoptado el mismo criterio, siendo el pronunciamiento más reciente al respecto, la sentencia proferida el 15 mayo de 20254, por la sala primera de decisión oral, en la que se declaró la nulidad de actos administrativo de carácter 4 Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión Oral. M.P.: Rufo Arturo Carvajal Argoty.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Rad. No. 70001233300020240009500. Sentencia de 15 de mayo de 2025. Demandante: Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. - NUEVA EPS. Demandado: E.S.E. Centro de Salud Santa Lucía de Buenavista. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2022-00135-00 COMFASUCRE Vs. ESE Santiago de Tolú Sentencia anticipada particular expedidos por una empresa social del Estado en el marco de un proceso de cobro coactivo con los que pretendía cobrar sumas de dinero adeudadas por una EPS por la prestación de servicios de salud y que surgieron de la ejecución de un contrato de naturaleza civil y no de una obligación surgida de la función administrativa.
Adicionalmente, deben citarse otras decisiones5 proferidas por esta misma Sala Segunda de Decisión de esta Corporación, en la que se declaró la nulidad de actos administrativos de carácter general mediante los cuales se pretendía atribuirse y regular la facultad de cobro coactivo a unas empresas sociales del Estado para la ejecución de obligaciones surgidas de contratos de prestación de servicios de salud en la que estas actuaban como particulares.
En cada una de esas decisiones, se ratificó la postura de la H. Sección Cuarta del Consejo de Estado citada anteriormente, declarando la nulidad de los actos administrativos enjuiciados. Lo anterior, para concluir que el problema jurídico sobre el cual gravita el presente caso tiene tesis definida, pacífica y aplicable al caso concreto, por lo que la Sala la acogerá para resolver el asunto bajo estudio. 2.4 Caso concreto: En el presente caso la solución al problema jurídico planteado será solventado dando aplicación al criterio jurisprudencial del H. Consejo de Estado sobre la falta de competencia de las empresas sociales del Estado para adelantar el cobro coactivo de acreencias que no son producto del ejercicio de la función administrativa.
Tal criterio, aunque no ha sido objeto de sentencia de unificación sí ha venido siendo consistente, pacífico y reiterado. 5 Al respecto, puede consultarse: Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Segunda de Decisión Oral. M.P.: Silvia Rosa Escudero Barboza. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Rad. No. 70001333300220220062301.
Sentencia de veintiséis (26) de junio de 2025. Demandante: Fulgencio Pérez Díaz. Demandado: E.S.E. Hospital Local Nuestra Señora del Socorro de Sincé.; Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Segunda de Decisión Oral. M.P.: Silvia Rosa Escudero Barboza. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Rad. No. 70001333300320220059601.
Sentencia de veintiséis (26) de junio de 2025. Demandante: Fulgencio Pérez Díaz. Demandado: E.S.E. Centro de Salud El Roble.; Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Segunda de Decisión Oral. M.P.: Silvia Rosa Escudero Barboza. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Rad. No. 70001333300320220059601. Sentencia de veintiséis (26) de junio de 2025.
Demandante: Fulgencio Pérez Díaz. Demandado: E.S.E. Centro de Salud El Roble. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2022-00135-00 COMFASUCRE Vs. ESE Santiago de Tolú Sentencia anticipada Partiendo de lo expuesto pasamos a resolver el problema jurídico planteado. Las excepciones formuladas en sede administrativa: Lo primero que encuentra la Sala es la censura contra el acto administrativo que decidió las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago y el que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra este.
Por tal razón, resulta menester iniciar por determinar cuáles fueron las excepciones propuestas por Comfasucre y que le fueron negadas en sede administrativa. COMFASUCRE propuso las siguientes excepciones contra el mandamiento de pago proferido en el proceso de cobro coactivo tramitado por la ESE Santiago de Tolú, en su contra: i) “PAGO DE LA OBLIGACION (sic)”;
“FALTA DE EJECUTORIA DEL TITULO (sic)”; “FALTA DE TÍTULO EJECUTIVO EN EL PROCESO DE COBRO COACTIVO NO EXISTEN LOS REQUISITOS NECESARIOS PARA EL EJERCICIO DE LA ACCIÓN”; “FALTA DE TITULO EJECUTIVO O INCOMPETENCIA DEL FUNCIONARIO QUE LO PROFIRIÓ”. Para el estudio de legalidad que debe realizar la Sala a partir de los cargos de nulidad planteados en la demanda, bastaría con abordar el análisis del último medio exceptivo, en razón a que los demás no tienen relación con la tesis argumentativa de la demandante en sede judicial, es decir, atacaron el mandamiento de pago por aspectos relacionados con la obligación y la validez del título ejecutivo, pero no se relacionan con la falta de competencia de las Empresas Sociales del Estado para adelantar ejecuciones coactivas.
Dicho lo anterior, tenemos la excepción de “FALTA DE TITULO EJECUTIVO O INCOMPETENCIA DEL FUNCIONARIO QUE LO PROFIRIÓ” fue planteada conforme los siguientes argumentos: “En conclusión, no existen presupuestos legales para ejercer la jurisdicción Coactiva, porque como bien lo dice el Consejo de Estado en sus sendos precedentes jurisprudenciales, esta facultad donde el ejecutor se convierte en juez y parte, no puede tomarse para zanjar controversias sobre obligaciones contractuales, como es el caso en debate, porque la ESE Santiago de Tolú, suscribió un contrato regido por las normas del derecho privado…” Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2022-00135-00 COMFASUCRE Vs. ESE Santiago de Tolú Sentencia anticipada Decisión de la excepción en sede administrativa: Para resolver la excepción propuesta, la entidad demandada expidió la Resolución No 0008 de 15 de marzo de 20226, cuya fundamentación normativa se planteó en los siguientes términos: (…) 6 “POR MEDIO DE LA CUAL SE RESUELVEN LAS EXCEPCIONES Y SE ORDENA SEGUIR ADELANTE CON LA EJECUCION DEL MANDAMIENTO DE PAGO N° 0005 DEL 23 DE DICIEMBRE DE 2021 EN CONTRA DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DE SUCRE EPS COMFASUCRE IDENTIFICADA CON EL NIT 892.200.015-5.” Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2022-00135-00 COMFASUCRE Vs. ESE Santiago de Tolú Sentencia anticipada La fundamentación legal del acto acusado fue el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, el cual es señalado como norma violada por la parte demandante y que excluye de la facultad de cobro coactivo de entidades públicas las deudas generadas en contratos de mutuo o aquellas derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las que las entidades indicadas en este artículo desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a los particulares, en desarrollo del régimen privado que se aplica al giro principal de sus negocios.
El argumento para negar la excepción formulada se sustentó en la interpretación y aplicación de un conjunto de normas que de acuerdo a la interpretación de la entidad accionada la facultaban para perseguir por vía de cobro coactivo las obligaciones que surgieron de la ejecución de contratos de prestación de servicios de salud cuya celebración se dio bajo el régimen jurídico privado que rige para las Empresas Sociales del Estado en este tipo de actos jurídicos.
En este punto debemos afirmar que el régimen jurídico aplicable a los contratos de prestación de servicios de salud celebrados entre las partes y que se usaron como títulos ejecutivos objeto de recaudo a través del proceso de cobro coactivo, se desprende del contenido del artículo 195-6 de la Ley 100 de 1993, según el cual, el régimen jurídico al que están sometidas las Empresas Sociales del Estado establece que, “En materia contractual se regirá por el derecho privado.” Recurso de reposición y confirmación de la decisión respecto de las excepciones: COMFASUCRE interpuso recurso de reposición en contra de la Resolución No 0008 de 15 de marzo de 2022, insistiendo en la trasgresión, entre otras normas, del artículo 5º de la Ley 1066 de 2006, por el inicio del proceso de cobro coactivo para perseguir las obligaciones surgidas de los contratos de prestación de servicios de salud que suscribió con la demandada.
COMFASUCRE expidió la Resolución No. 0009 de 26 de abril de 20227, en la que sobre la excepción denominada “FALTA DE 7 “POR MEDIO DE LA CUAL SE RESUELVE EL RECURSO DE REPOSICIÓN EN CONTRA DEL ACTO ADMINISTRATIVO No. 0008 DEL 15 DE MARZO DE 2022 POR MEDIO DEL CUAL SE RESUELVEN LAS EXCEPCIONES Y SE ORDENA SEGUIR ADELANTE CON LA EJECUCION DEL MANDAMIENTO DE PAGO No. 0005 DEL 23 DE DICIEMBRE DE 2021 EN CONTRA DE LA CAJA DE Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2022-00135-00 COMFASUCRE Vs. ESE Santiago de Tolú Sentencia anticipada TITULO EJECUTIVO O INCOMPETENCIA DEL FUNCIONARIO QUE LO PROFIRIÓ”, expuso los siguientes argumentos: (…) (…) (…) COMPENSACION FAMILIAR DE SUCRE EPS COMFASUCR IDENTIFICADA CON EL NIT 892.200.015-5.” Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2022-00135-00 COMFASUCRE Vs. ESE Santiago de Tolú Sentencia anticipada (…) Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2022-00135-00 COMFASUCRE Vs. ESE Santiago de Tolú Sentencia anticipada De las consideraciones de los actos administrativos demandados: Conforme lo expuesto en los actos acusados para resolver la excepción formulada por COMFASUCRE, tenemos que los argumentos del Hospital de Tolú: - Se sustentaron en la interpretación y aplicación de un conjunto de normas que a su juicio lo facultan para perseguir por vía de cobro coactivo las obligaciones que surgieron de la ejecución de contratos de prestación de servicios de salud cuya celebración se dio bajo el régimen jurídico privado que rige para las Empresas Sociales del Estado en este tipo de negocios jurídicos. - Consideran que la facultad jurisdiccional de iniciar procedimientos de cobro coactivo se edifica las “facultades excepcionales” de los contratos de prestación de servicios de salud que la demandada celebró con COMFASUCRE. - Advierten una incongruencia entre el parágrafo 1° del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 y el artículo 99 de la Ley 1437 de 2011, entendiendo que esta última, siendo ley posterior, lo faculta para iniciar el proceso de cobro coactivo dentro del cual expidió los actos administrativos demandados.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2022-00135-00 COMFASUCRE Vs. ESE Santiago de Tolú Sentencia anticipada Aplicación del precedente jurisprudencial del H. Consejo de Estado al caso concreto: De acuerdo con el análisis realizado respecto del contenido de los actos acusados, podemos afirmar que su motivación y finalidad fue la de hacer uso de un mecanismo coercitivo en su favor, para buscar la ejecución forzosa de obligaciones que encuentran su origen en la prestación de servicios de salud.
Obligaciones que, tal como se anotó en precedencia, surgen de negocios jurídicos cuyo régimen jurídico es el privado, de acuerdo con el contenido del artículo 195-6 de la Ley 100 de 1993. En ese sentido, podemos observar la manera en que la demandada hizo uso de un mecanismo para recaudar forzosamente recursos cuya naturaleza no está afianzada en la actividad o función administrativa que como entidad pública puede llegar a cumplir, sino en relaciones negociales propias de su misión de prestar de servicios de salud, en las que actúa en las mismas condiciones de los particulares.
Así, la entidad demandada pretendió proveerse de un mecanismo de auto tutela en una relación en la que debe actuar a la par de sus deudores, situación que no se acompasa con el Estado Social de Derecho adoptado en la Constitución Política de 1991, y que no le está permitida por la legislación, donde se excluye a la entidad demandada de ejercer facultades de cobro coactivo para la ejecución de deudas derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las que desarrolle actividad de cobranza similar o igual a los particulares8, tal como actúa la ESE demandada en la relación negocial de prestación de servicios de salud por expresa disposición legal9.
Para el cobro de las obligaciones civiles y/o comerciales originadas en la celebración de contratos para la prestación del servicio de salud, las empresas sociales del Estado no pueden acudir al procedimiento administrativo de cobro coactivo (artículo 5 de la 8 Parágrafo 1° del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006. 9 Artículo 195-6 de la Ley 100 de 1993: “ARTÍCULO 195.
Régimen jurídico. Las Empresas Sociales de Salud se someterán al siguiente régimen jurídico: (…) 6. En materia contractual se regirá por el derecho privado, pero podrá discrecionalmente utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el estatuto General de Contratación de la administración pública.” (Subrayado nuestro). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2022-00135-00 COMFASUCRE Vs. ESE Santiago de Tolú Sentencia anticipada Ley 1066 de 2006), sino a los procedimientos previstos en la legislación para desarrollarse ante jurisdicción ordinaria, en similares condiciones con los particulares.
Es decir, en el presente caso la entidad demandada no tiene la competencia legal para adelantar el procedimiento de cobro coactivo, en razón a que las obligaciones señaladas no son consideradas producto del ejercicio de la función administrativa, sino de una relación negocial entre COMFASUCRE y el HOSPITAL DE TOLÚ, regida por el derecho privado en el que ambas partes actúan en igualdad de condiciones y como dos particulares.
La consideración expuesta en los actos administrativos según la cual la facultad de cobro coactivo obedece a una de las facultades exorbitantes inherentes a los contratos en los que actúan una entidad pública, no tiene asidero jurídico. Las cláusulas excepcionales o exorbitantes no son de aplicación generalizada a todos los contratos que celebran las entidades públicas y, además, son restrictivas y taxativas.
Se encuentran consagradas en el artículo 14-2 de la Ley 80 de 1993 como terminación, interpretación, modificación unilaterales y caducidad, sin que, de ninguna de ellas, ni siquiera con la interpretación más flexible posible, podría predicarse la facultad de cobro coactivo alegada por la entidad demandada en los actos acusados. Lo anterior, permite concluir que la excepción formulada por la parte demandante contra el mandamiento de pago debió ser declarada próspera y en tal sentido, la Sala declarará la nulidad de los actos acusados por haber sido expedidos con infracción de las normas en que debieron fundarse y sin competencia para ello.
Del restablecimiento del derecho: La parte actora solicita a título de restablecimiento del derecho: -Declarar probadas las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago. -Extinguir la obligación reclamada. -Ordenar el reintegro a su favor de la suma de $1.704.913.125.00, retenida como producto de la medida de embargo y secuestro decretada y materializada con la entrega de depósitos o títulos judiciales.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2022-00135-00 COMFASUCRE Vs. ESE Santiago de Tolú Sentencia anticipada No se accederá a declarar probada la excepción denominada “FALTA DE TITULO EJECUTIVO O INCOMPETENCIA DEL FUNCIONARIO QUE LO PROFIRIÓ”, pues la consecuencia directa de la declaratoria de nulidad de los actos acusados es la imposibilidad de continuar con el trámite del procedimiento de cobro coactivo, como también enerva el mandamiento de pago por las razones expuestas.
Tampoco es posible acceder a declarar extinguida la obligación reclamada: Ninguno de los cargos de nulidad propuestos en el concepto de la violación planteó inconformidad alguna sobre el cumplimiento o incumplimiento por parte de COMFASUCRE de las obligaciones cuyo pago se persiguió con el proceso de cobro coactivo. Los argumentos estuvieron dirigidos a demostrar la falta de competencia para adelantar el proceso de cobro coactivo.
Siendo así, en garantía del derecho fundamental al debido proceso de la parte demandada, es un aspecto que no puede estudiarse, máxime cuando ello tampoco se desprende automáticamente de la declaratoria de nulidad de los actos acusados. Sin embargo, sí resulta procedente ordenar la devolución de los dineros retenidos: Al expediente se acompañó el Auto No. 0010 de 10 de mayo de 2022, a través de la cual, al revolver las objeciones presentadas contra la liquidación del crédito, la entidad fija el monto de la liquidación en el valor de $1.704.913.125.
También la Resolución No. 0010 de 11 de mayo de 2022, en la que se dispuso la terminación del proceso, y ordenar al Tesorero solicitar al Banco Agrario la entrega de depósitos judiciales a su favor por el valor de la liquidación. Al existir depósitos judiciales constituidos en el Banco Agrario en por la suma de $1.704.913.125, ésta fue retenida a COMFASUCRE como consecuencia del mandamiento de pago, las medidas cautelares decretadas, la orden de seguir adelante la ejecución y la liquidación del crédito, por lo que habiéndose anulado los actos Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2022-00135-00 COMFASUCRE Vs. ESE Santiago de Tolú Sentencia anticipada acusados, es posible condenar a la ESE de Santiago de Tolú al reintegro de las sumas de dinero retenidas en virtud del proceso de cobro coactivo dentro del cual se expidieron los actos acusados anulados.
Conclusión: La sala accederá parcialmente a las pretensiones de la demanda, anulando los actos acusados y condenando a la parte demandada al reintegro a favor de COMFASUCRE de las sumas de dinero retenidas en el marco del proceso de cobro coactivo. Las demás pretensiones no prosperan. 2.5 Costas: De acuerdo con lo establecido en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, no hay lugar a condena en costas, tratándose de una acción de Nulidad en la que se ventila un interés público.
DECISIÓN: En mérito de lo expuesto, la SALA SEGUNDA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, RESUELVE:
PRIMERO: Avocar conocimiento del presento asunto recibido por redistribución.
SEGUNDO: Declarar la nulidad de la Resolución No 0008 de 15 de marzo de 2022 y la Resolución No. 0009 de 26 de abril de 2022, expedidas por el gerente de la ESE HOSPITAL LOCAL SANTIAGO DE TOLU dentro del proceso de cobro coactivo No. 0005 del 23 de diciembre del 2021.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, condenar a la ESE HOSPITAL LOCAL SANTIAGO DE TOLU al reintegro a favor de la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DE SUCRE -COMFASUCRE-, de las sumas de dinero retenidas o pagadas en virtud del procedimiento de cobro coactivo No. 0005 del 23 de diciembre del 2021, sumas que deberán actualizarse al momento del pago en los términos del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011.
CUARTO: Negar las demás pretensiones de la demanda. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 0-2022-00135-00 COMFASUCRE Vs. ESE Santiago de Tolú Sentencia anticipada QUINTO: Sin costas en esta instancia.
SEXTO: En firme esta providencia, archívese el expediente previas anotaciones en los sistemas de información. El proyecto de esta providencia fue estudiado, discutido y aprobado por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente SILVIA ROSA ESCUDERO BARBOZA Magistrada Firmado electrónicamente CESAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS Magistrado Firmado electrónicamente VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS Magistrada Valide este documento electrónico en la siguiente URL: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documento s/evalidador.aspx