Ibagué, veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticuatro (2.024) Radicación No. Interno No. 73001-33-33-003-2022-00286-01 0233-2024 Medio de control Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante Norma Constanza Ortegón Guzmán Demandado Tema Nación-Ministerio De Educación-Fomag y otro Sanción moratoria I. ASUNTO A DECIDIR De conformidad con lo establecido en los artículos 153 y 243 del C. de P.A. y de lo C.A., procede esta Sala Oral a resolver el recurso de apelación interpuesto por el vocero judicial del Departamento del Tolima contra la sentencia proferida por el Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito de Ibagué el 19 de diciembre de 2023.
II.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones.1 “1.Que se declare la existencia y nulidad de los actos fictos presuntos, configurados por la no respuesta a los derechos de petición enviados a LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – y AL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA – SECRETARIA DE EDUCACIÓN, las fechas 29 de julio y 28 de octubre de 2021, respectivamente, los cuales resuelven desfavorablemente la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías del señor(a) NORMA CONSTANZA ORTEGON GUZMAN, mismas que habían sido canceladas, mediante resolución Nro. 1524 del 30 de abril de 2020. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – y al EL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA – SECRETARIA DE EDUCACIÓN –, que reconozca y pague la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías (Sic). 3.
Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – Y AL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA – SECRETARIA DE EDUCACIÓN –, que reconozca y pague los reajustes de ley; así como el ajuste al valor o indexación laboral por la depreciación de la moneda. 4.
Ordenar a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – y al DEPARTAMENTO 1 Índice de descarga 10 SAMAI. Folio 1 al 2. Expediente No. 73001-33-33-003-2022-00286-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Norma Constanza Ortegón Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag DEL TOLIMA – SECRETARIA DE EDUCACIÓN – que reconozca y pague los intereses comerciales y moratorios sobre las sumas que resulten adeudadas, si a ello hubiera lugar. 5.
Condenar a la parte demandada al pago de las agencias en derecho y las costas procesales.” 2. Fundamentos fácticos. - La señora Norma Constanza Ortegón Guzmán solicitó el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales, con ocasión a su labor como docente en los servicios estatales, razón por la cual, la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento del Tolima expidió la Resolución No. 1524 del 30 de abril de 2020, reconociendo la prestación solicitada. - Sin embargo, la consignación y/o pago se hizo efectivo hasta el 5 de marzo de 2021. - Con ocasión a la tardanza en el pago, la demandante radicó reclamación administrativa ante la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag y el Departamento del Tolima para el reconocimiento y pago de la sanción mora el 29 de julio y el 28 de octubre de 2021, respectivamente. - A pesar de la interposición de tales peticiones, las entidades accionadas guardaron silencio. 3.
Contestación de la demanda. - Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.2 Admitida la demanda, el apoderado judicial de la entidad accionada descorrió oportunamente su traslado, oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones incoadas, por carecer de fundamentos fácticos y jurídicos que permitan concluir que la tardanza le es atribuible, por lo que, para contextualizar su inconformismo, procedió a realizar un estudio normativo de las siguientes: (i) Ley 91 de 1989;
(ii) Ley 244 de 1995, adicionada y modificada por la Ley 1071 de 2006; (iii) las modificaciones introducidas por la Ley 1955 de 2019; y (iv) Decreto 942 de 2022; las cuales, regulan el procedimiento interno que se debe llevar a cabo para el reconocimiento prestacional a favor de los docentes. En concordancia con las disposiciones que regulan la materia, adujo que el Fondo no está facultado para hacer uso de sus propios recursos con destino al pago de condenas, como aquellas que se derivan de la tardanza en la consignación de las cesantías, esto, con ocasión a la prohibición expresa que trae consigo la norma, según la cual, los recursos no podrán ser utilizados para el pago de indemnizaciones económicas; además, al corroborar que la sanción mora se consolidó en la vigencia 2020, se diluye la posibilidad de efectuar reconocimiento alguno a través de los títulos de tesorería administrados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Además, en atención a la falta de legitimación en la causa que le asiste, solicitó la vinculación del ente territorial respectivo, de acuerdo a lo previsto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, al ser este el posible responsable en la causación de la mora. Finalmente, con el ánimo de sustentar su oposición, propuso los siguientes medios exceptivos: (i) falta de integración del litisconsorcio necesario debiéndose llamar a la 2 Índice de descarga 19 SAMAI.
Expediente No. 73001-33-33-003-2022-00286-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Norma Constanza Ortegón Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag litis al Departamento del Tolima – Secretaria de Educación; (ii) ineptitud sustancial de la demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio para el pago de la sanción moratoria, pues el Ministerio de Educación únicamente esta autorizado a sufragar las cesantías en aquellos casos en los cuales el docente demuestre de forma efectiva que no le fueron pagadas;
(iii) inexistencia de la obligación; (iv) cobro de lo no debido; (v) ausencia del deber de pagar sanción por parte del Fomag; (vi) falta de legitimación en la causa por pasiva del Fomag, para asumir condenas por sanción mora posteriores al 31 de diciembre de 2019 ya que la entidad competente para realizar el pago de una sanción moratoria con ocasión del inciso 4° del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 es el ente territorial respectivo y (vii) el reconocimiento oficioso de alguna excepción. - Departamento del Tolima.3 Bajo la misma línea de lo expuesto por el Fondo, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda pues, producto de su falta de sustento fáctico y jurídico, se corrobora la ausencia de irregularidades en el actuar de la administración departamental, y, en consecuencia, la legalidad de los actos administrativos expedidos por la Secretaría de Educación y Cultura departamental; además, de lo pretendido tampoco es posible deducir que existió una vulneración o desconocimiento de los derechos que le asisten a la docente Norma Constanza Ortegón Guzmán. Aunado a lo anterior, la resolución de reconocimiento fue proferida por el Departamento del Tolima en calidad de representante del Ministerio de Educación Nacional, con ocasión a la delegación que le fue conferida por la Ley, razón por la cual, este se encuentra imposibilitado para responder por un hecho que no fue en nombre propio del ente territorial; en cuanto al pago, señaló que este no le era exigible desde ningún punto de vista, pues, es una función que le compete a la Fiduprevisora S.A., quien deberá efectuar el seguimiento de los términos para el pago oportuno de la prestación solicitada.
Por otro lado, trajo a colación que el 13 de marzo de 2020 fue declarada la emergencia sanitaria a nivel nacional, por medio de la Resolución No. 385 de 2020, razón por la cual, el Departamento del Tolima expidió con posterioridad los actos administrativos relacionados con los protocolos para la prevención del contagio por Covid-19 y una serie de medidas transitorias por el periodo de crisis, entre ellas, la suspensión de términos de las peticiones, recursos y demás actuaciones administrativas en las que estuviese inmersa la administración departamental, decisión contenida en la Resolución No. 0296 del 17 de marzo de 2020, es decir, una semana después de la radicación de la solicitud de reconocimiento y pago por parte de la demandante; luego, a través de la Circular No. 0147 del 10 de julio de 2020, se reanudaron los términos y se establecieron canales virtuales para la radicación de las peticiones.
Con ocasión a dicho suceso de fuerza mayor que provocó la suspensión de términos, solicitó que, de emitirse una condena en su contra, se tenga en cuenta el periodo sobre el cual las actuaciones administrativas estuvieron detenidas, esto es, desde el 17 de marzo hasta el 10 de julio de 2020. Luego, para fundamentar su oposición, propuso las siguientes excepciones: (i) improcedencia pago sanción moratoria con recursos del Departamento del Tolima; y (ii) el reconocimiento de cualquier otra excepción que resulte probada. 4.
La sentencia apelada.4 3 Índice de descarga 20 SAMAI. 4 Índice de descarga 4 SAMAI. Expediente No. 73001-33-33-003-2022-00286-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Norma Constanza Ortegón Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag El 19 de diciembre de 2023, el Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito de Ibagué procedió a dictar sentencia de primer grado, en la que declaró la nulidad del acto ficto resultante del silencio administrativo negativo por la no respuesta a la petición elevada por la demandante ante el ente territorial el 29 de julio de 2021, con miras a que le fuera reconocida y pagada la sanción moratoria, bajo las siguientes apreciaciones: Partiendo del análisis de las pruebas allegadas al plenario, concluyó que la solicitud de reconocimiento y pago fue radicada el 4 de marzo de 2020, teniendo el ente territorial 15 días hábiles para expedir la resolución que reconoce, es decir, el 26 de marzo de 2020; empero, este fue proferido hasta el 30 de abril del mismo año, es decir, 37 días después de la presentación de la solicitud, incurriendo de antemano en la mora cuyo pago se peticiona, por lo que, para efectos de clarificar la trazabilidad cronológica que surtió la prestación, realizó el siguiente gráfico: De lo anterior concluyó que, el periodo de mora por la consignación inoportuna de las cesantías a favor de la docente Ortegón Guzmán transcurrió desde el 18 de junio de 2020 hasta el 4 de febrero de 2021, equivalente a 231 días, los cuales, de acuerdo a la asignación básica para el año 2020 -vigencia en la que inició la mora-, corresponden a la suma de $32.681.217.
Ahora bien, con el propósito de determinar a quien le es atribuible la tardanza en el pago, señaló que el ente territorial no solo expidió el acto de reconocimiento por fuera del término legal establecido, sino que también procedió a notificarlo por aviso hasta el 6 de octubre de 2020; en cuanto al argumento de defensa del Departamento relativo a la suspensión de términos, estableció que el vocero judicial del ente territorial omitió el deber que le asiste de probar la existencia y alcance de la Resolución No. 0296 del 17 de marzo de 2020, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 177 del C.G. del P. A pesar de ello, adujo que, si en gracia de discusión tal suspensión resultare aplicable, teniendo en cuenta que la notificación se produjo el 6 de octubre de 2020 y el envío del acto de reconocimiento para su pago se realizó el 1 de diciembre de 2020, los términos legales para tramitar la prestación ya habían fenecido, incluso contabilizando la suspensión de términos pretendida; además, indicó que al Fomag no le asiste responsabilidad alguna en el pago de la sanción mora, pues este recibió la Resolución No. 1524 del 30 de abril de 2020 el 21 de enero de 2021, razón por la cual, el pago se hizo efectivo el 5 de febrero de 2021, es decir, antes del vencimiento del término de 45 días dispuesto para tal fin.
Por último, en relación con la indexación, aplicó lo resuelto por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-(012-2018) del 18 de julio de 2018, según la cual, no es procedente la indexación de la sanción moratoria, por tratarse de una penalización que nace con ocasión a la negligencia del empleador que no paga oportunamente las cesantías, sanción cuyo valor es superior al de la indexación, y, en consecuencia, la cubre; sin embargo, aclaró que ello ocurre sin perjuicio de la actualización prevista en el artículo 187 del C. de P.A. y de lo C.A. Expediente No. 73001-33-33-003-2022-00286-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Norma Constanza Ortegón Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag 5.
Fundamentos de la impugnación.5 Inconforme con la anterior decisión, el apoderado judicial del Departamento del Tolima interpuso recurso de apelación en su contra, con miras a que la misma fuese revocada, pues, luego de efectuar una extensa contextualización de las normas que fueron expedidas a nivel nacional y departamental en el marco de la emergencia sanitaria por Covid-19, entre ellas, el Decreto 491 de 2020, adujo que, en cumplimiento de la facultad conferida a nivel nacional, el ente territorial ordenó la suspensión de los términos en las actuaciones administrativas desde el 17 de marzo de 2020, en virtud del Decreto No. 0296, hasta el 6 de abril de 2021 y que con ocasión a la expedición del Decreto No. 0443 se levantó la referenciada suspensión; normas que fueron adjuntadas con el recurso.
Teniendo en cuenta lo anterior, se dispuso a efectuar la trazabilidad cronológica que surtió la prestación solicitada por la docente Ortegón Guzmán, señalando que la solicitud fue radicada el 4 de marzo de 2020, contando el ente territorial con 15 días para expedir el acto de reconocimiento, los cuales, fenecían el 26 de marzo de 2020, y la Resolución No. 1524 fue expedida el 30 de abril del citado año, debiendo efectuarse el correspondiente pago a más tardar el 18 de junio de 2020; sin embargo, en vista de que los términos se encontraban suspendidos desde el 17 de marzo de 2020 hasta el 6 de abril de 2021, no se causó tardanza alguna en el pago que dé lugar a la sanción moratoria pretendida.
Por lo tanto, solicitó que se realizara una nueva valoración de los términos, para verificar la trazabilidad que surtió la prestación, y con ello evitar un detrimento patrimonial superior a cargo del Departamento del Tolima. Finalmente, adujo que en la sentencia C-242 de 2020 la Corte Constitucional determinó que, producto de la suspensión en los términos, operaba la inaplicación de la norma que contempla la sanción mora, por lo que, se deberá indexar el valor de las cesantías parciales a favor de la demandante desde el 19 de junio de 2020 hasta el 4 de febrero de 2021, suma que deberá ser reconocida por la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag, pues, el actuar de la Secretaría de Educación y Cultura departamental se realizó en nombre y representación del Fondo.
III. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Por auto del 10 de mayo de 20246, se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del Departamento del Tolima, con pronunciamiento de la Nación- Ministerio de Educación Nacional-Fomag7, en el cual, indicó que era un asunto de pleno derecho, por lo que solicitó se efectuara en igual sentido el análisis de la trazabilidad cronológica que surtió la prestación, del cual se colige que no existió mora por parte de la entidad pagadora; por el contrario, con ello se confirma que la tardanza se causó con ocasión a la demora por parte del ente territorial en la expedición del acto administrativo de reconocimiento.
Teniendo en cuenta lo anterior, ingresó el expediente al Despacho para proferir la correspondiente decisión el 14 de junio de 20248. IV. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 1. Competencia. 5 Índice de descarga 50 SAMAI. 6 Índice de descarga 53 SAMAI. 7 Índice de descarga 55 SAMAI. 8 Índice de descarga 57 SAMAI. Expediente No. 73001-33-33-003-2022-00286-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Norma Constanza Ortegón Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag Es competente esta Colegiatura para desatar la impugnación contra la sentencia de primer grado, según voces de los artículos 153 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al definir que corresponde a los Tribunales Administrativos en segunda instancia conocer de las apelaciones contra las sentencias de primera instancia dictadas por los jueces administrativos. 2.
Problema jurídico. En términos de la apelación, el problema jurídico que se plantea se contrae a establecer si resulta aplicable la suspensión de términos consagrada en el Decreto 296 del 17 de marzo de 2020 proferido por la administración departamental, que hizo uso de la facultad otorgada por el Gobierno Nacional a través del Decreto 491 de 2020, y, en consecuencia, se deberá descontar dicho período de la mora atribuida en primera instancia, o si, por el contrario, la sentencia apelada debe permanecer incólume 3.
Tesis planteadas. 3.1. Tesis de la parte demandante. Sostuvo que, tan solo hasta el 30 de abril de 2020, la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento del Tolima reconoció las cesantías solicitadas por la señora Norma Constanza Ortegón Guzmán, retrasando su pago hasta el 5 de marzo de 2021, circunstancia que la habilitó para solicitar el reconocimiento y pago de la sanción mora por la vía administrativa, petición que no fue contestada por las entidades accionadas, facultando a la docente a radicar la presente demanda, ante el pago extemporáneo del derecho prestacional que le asiste. 3.2.
Tesis de la parte demandada. - Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Al oponerse a lo pretendido, señaló que no está facultado para hacer uso de sus propios recursos con destino al pago de condenas, como aquellas que se derivan de la tardanza en la consignación de las cesantías, esto, con ocasión a la prohibición expresa que trae consigo la norma, según la cual, los recursos no podrán ser utilizados para el pago de indemnizaciones económicas; además, en vista de que la sanción mora se causó en la vigencia 2020, le corresponde al ente territorial su pago. - Departamento del Tolima.
Expuso que, la resolución de reconocimiento fue proferida por el Departamento del Tolima, pero en calidad de representante del Ministerio de Educación Nacional, con ocasión a la delegación que le fue conferida por la Ley, razón por la cual, este se encuentra imposibilitado para responder por un hecho que no fue en su nombre; además, al ser el pago de la prestación competencia exclusiva de la Fiduprevisora S.A., es esta la encargada de contabilizar los términos para evitar una tardanza en la consignación de las cesantías. 3.3.
Tesis del Juzgado de primera instancia. Concluyó que, el periodo de mora por la consignación inoportuna de las cesantías a favor de la docente Ortegón Guzmán transcurrió desde el 18 de junio de 2020 hasta el 4 de febrero de 2021, equivalente a 231 días, tardanza atribuible al Departamento del Tolima, pues, este expidió y notificó la resolución de reconocimiento por fuera del término legal dispuesto para ello; en cuanto a la aplicación de la suspensión de términos contenida en la Resolución No. 0296 de 2020, determinó que no era posible acoger lo Expediente No. 73001-33-33-003-2022-00286-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Norma Constanza Ortegón Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag allí dispuesto, como quiera que, el vocero judicial del ente territorial demandado no aportó la norma aludida, incumpliendo lo previsto en el artículo 177 del C.G. del P. 3.4.
Tesis del Tribunal. De conformidad con los argumentos de disenso planteados por el apoderado judicial del Departamento del Tolima, se descontará de la condena impuesta en primera instancia la suspensión de términos comprendida del 17 de marzo al 1 de julio de 2020, con ocasión a la expedición del Decreto 491 de 2020, y se ordenará su indexación; no obstante, en relación con los Decretos 0296 y 0443 de la misma anualidad, estos no serán valorados probatoriamente, como quiera que, no fueron aportados en la instancia y oportunidad pertinente para ello, situación que le impedía a la juez de instancia proferir una decisión acorde con lo allí decretado; por lo tanto, se condenará al Departamento del Tolima al pago de la sanción mora por el periodo del 29 de septiembre de 2020 al 4 de febrero de 2021, al acreditarse que la tardanza en la notificación y remisión del acto administrativo de reconocimiento le era imputable. 4.
Desarrollo de la tesis de la Sala. 4.1. Marco normativo y jurisprudencial. - Régimen de cesantías de los docentes y la sanción moratoria por pago tardío. La Ley 91 de 1989 no reguló el derecho de los docentes al reconocimiento y pago de esta prestación, y en esa perspectiva la sanción por mora en el pago de las cesantías es una figura creada por la Ley 244 de 1995, cuyo objetivo es proteger el pago oportuno de las cesantías, pues a través del establecimiento de una sanción pecuniaria para las entidades públicas por la demora en el pago de esta prestación, se buscaba que estas expidieran la resolución de reconocimiento y pago en forma oportuna y expedita para evitar corrupción, favorecimientos indebidos y perjuicios a los trabajadores.9 En este sentido, la Ley 244 de 1995 se ocupó de determinar los destinatarios de la sanción, fijar los términos para la liquidación; reconocimiento y pago de las cesantías definitivas de los servidores públicos de los órganos y entidades del Estado; y establecer el término para que opere la respectiva sanción y su valor.10 Así, respecto al procedimiento y los términos para el reconocimiento y pago de las cesantías, la norma indica que la administración tiene 45 días para pagar la prestación solicitada.
El término comienza a correr una vez han transcurrido 15 días desde la radicación de la petición, periodo en el que la administración debe emitir un pronunciamiento de fondo en el que reconozca o niegue el pago del auxilio de cesantía. A esos 60 días se suman 5 días más correspondientes al término de ejecutoria del acto de reconocimiento y liquidación, cuyo trámite debe agotarse en 65 días hábiles, y a partir del día 66, se reconocerá y pagará al beneficiario un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las cesantías.
De otra parte, la Ley 1071 de 2006 modificó la Ley 244 de 1995, y precisó su ámbito de aplicación, pues mientras en la Ley 244 de 1995 establecía que los destinatarios de la norma eran los servidores públicos de todos los órdenes, en le nueva disposición se dijo que lo eran los miembros de las corporaciones públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, y agregó que para los mismos efectos, se aplicará a los miembros de la Fuerza Pública, los particulares que ejerzan funciones públicas en forma transitoria o permanente, los 9 Consejo de Estado, Sentencia del 27 de marzo de 2007, Rad. 2000-02513-01 (IJ) C.P. Jesús María Lemus Bustamante. 10 Artículo 1º Ley 244 de 1995.
Expediente No. 73001-33-33-003-2022-00286-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Norma Constanza Ortegón Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag funcionarios y trabajadores del Banco de la República y trabajadores particulares afiliados al Fondo Nacional del Ahorro. Igualmente, extendió los efectos de la sanción a la demora en el trámite del retiro parcial de las cesantías, pues la Ley 244 de 1995 solo se refería a las cesantías definitivas, y mantuvo los mismos términos para el trámite de reconocimiento y pago del auxilio de cesantía, así como el valor de la sanción moratoria por retardo en su pago.
Debe advertirse igualmente, que con la expedición del Decreto 1272 de 2018 expedido por el Ministerio de Educación Nacional, se reglamentó el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas de los docentes con el propósito de agilizar esos trámites y cumplir los acuerdos suscritos con FECODE el 16 de junio de 2017. El referido decreto definió el procedimiento, los plazos y responsabilidades de los actores que intervienen en el reconocimiento de las prestaciones, esto es, las entidades territoriales certificadas en educación y la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del FOMAG, señalando que las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas a cargo de dicho Fondo deben ser resueltas sin exceder 15 días hábiles contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario.11 Con respecto al pago de las cesantías indicó que dentro de los 45 días hábiles siguientes a la notificación y ejecutoria del acto administrativo que reconoce las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la sociedad fiduciaria debe efectuar los pagos correspondientes.12 Cabe señalar que, en relación con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías a los docentes, el Consejo de Estado profirió múltiples decisiones contradictorias, pues de un lado sostuvo que los docentes no son destinatarios de la norma que consagra la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías, señalando que el legislador no señaló expresamente que los mismos fueran beneficiarios de esta disposición, y que los docentes están cobijados por un régimen especial que no consagró la sanción moratoria por pago tardío de cesantías a su favor.
En otras providencias, nuestro órgano de cierre reconoció que la sanción por mora en el pago de las cesantías sí procede para miembros del magisterio, pues sostuvo que existía abundante jurisprudencia que soporta la tesis de la compatibilidad de la aplicación de la Ley 1071 de 2006 con el régimen de cesantías de los docentes, por cuanto se trata de una normativa que cobija a todos los empleados y trabajadores del Estado.13 En reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo expidió la Sentencia de Unificación por Importancia jurídica Sentencia CE-SUJ-SII-012- 2018, SUJ-012-S2, del 18 de julio de 2018, rad.
No. 73001-23-33-000-2014-00580-01 (Número Interno: 4961-2015), donde se estudió una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por un docente contra la Nación- Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento del Tolima, y en el citado fallo sentó jurisprudencia para señalar en cuanto a la exigibilidad de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, según las siguientes reglas: a) En el evento en que el acto que reconoce las cesantías definitivas y parciales se expida por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria 11 Artículo 2.4.4.2.3.2.22. 12 Artículo 2.4.4.2.3.2.27. 13 Ver, entre otras sentencias del 8 de abril de 2008, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, Rad.
No. 7300123310002004165501, Expediente No. 73001-33-33-003-2022-00286-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Norma Constanza Ortegón Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. b) Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria.
Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley14 para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
Por su parte, cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. c) Cuando se interpone recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. Al identificar la precitada sentencia dos posiciones jurisprudenciales sobre el asunto, la Sección Segunda del Consejo de Estado unificó jurisprudencia respecto de los siguientes temas: (i) La naturaleza del empleo del docente y la aplicación de la ley 244 de 1995 modificada por la ley 1071 de 2006 a los docentes del sector oficial, (ii) la exigibilidad de la sanción moratoria, (iii) el salario base de liquidación de la sanción moratoria, y (iv) La incompatibilidad de la sanción moratoria con la indexación. Por su parte, la H. Corte Constitucional ha emitido varias sentencias en las que se ha pronunciado sobre el régimen de prestaciones sociales de los miembros del Magisterio; sin embargo, solo hasta la sentencia C-486 de 2016, abordó la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías a los docentes.
Como antecedentes jurisprudenciales recordó que en la sentencia C-448/1996, la Corte se pronunció sobre una demanda contra el parágrafo primero del artículo 3º de la Ley 244 de 1995. Posteriormente, en la Sentencia C-928 de 2006 la Corte se ocupó de analizar la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías, explicando en aquella oportunidad que los docentes están amparados por un régimen especial de prestaciones sociales previsto en la Ley 91 de 1989, modificada por la Ley 812 de 2003.
Luego, a través de la sentencia C-486 de 2016 la Corte examinó el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015, en cuya decisión se dijo que de acuerdo a la legislación y la jurisprudencia, los docentes oficiales han sido considerados como servidores públicos con características especiales, y en lo que hace al pago de las cesantías y la mora en el cumplimiento de esta obligación, es aplicable la Ley 1071 de 2006, que establece el término máximo de 15 días para proferir resolución de la solicitud, y 45 días hábiles para el pago efectivo de las mismas.
Igualmente, mediante Sentencia de Unificación del 18 de mayo de 2017, C.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo, concluyó que la Ley 244 de 1995 subrogada por la Ley 1071 de 2006 le es aplicable a los docentes oficiales por considerarlos como empleados públicos, así en cuanto al reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías consideró: “(…) 14 Artículo 69 CPACA.
Expediente No. 73001-33-33-003-2022-00286-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Norma Constanza Ortegón Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag 9. Conclusiones. 9.2. La Sala Plena de esa Corporación considera que aquellas personas que se desempeñan como docentes al servicio del Estado tienen derecho, previo cumplimiento de los requisitos legales y según se evalúe en cada caso concreto, al reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006 y, en ese sentido, unificará la jurisprudencia sobre el particular.
Lo anterior, por cuanto: (i) Lo que se busca con el pago de esta prestación sociales, por un lado, contribuir a la mengua de las cargas económicas que deben enfrentar los asalariados ante el cese de la actividad productiva, y por otro -en el caso del pago parcial de cesantías, permitir al trabajador satisfacer otras necesidades, como vivienda y educación. Bajo ese entendido, la efectividad del derecho a la seguridad social se desdibuja cuando a pesar de reconocer que un trabajador, cualquiera sea su naturaleza, tiene derecho al pago de sus cesantías, el Estado o el empleador demora su pago durante un término indefinido.
(ii) Aunque los docentes oficiales no hacen parte de la categoría de servidores públicos, su situación, características y funciones se asemejan a la de estos últimos y, por lo tanto, les es aplicable el régimen general en lo no regulado en el régimen especial de la Ley 91 de 198915. (iii) Desde la exposición de motivos de esta normatividad, la intención del legislador fue fijar su ámbito de aplicación a todos los funcionarios públicos y servidores estatales, es decir, involucra a todo el aparato del Estado, no solo a nivel nacional sino también territorial.
(iv) Aplicar este régimen garantiza en mayor medida el derecho a la seguridad social de los docentes oficiales, en condiciones de igualdad con los demás servidores públicos a quienes de manera directa se les garantiza el reconocimiento pronto y oportuno de sus prestaciones sociales. (v) Si bien los operadores judiciales son autónomos e independientes en el ejercicio de sus funciones, mantener dos posturas contrarias sobre el asunto objeto de estudio por la Jurisdicción Contencioso Administrativa genera como consecuencia la vulneración del derecho a la igualdad de quienes se encuentran en la misma situación fáctica y desconoce el principio de seguridad jurídica que irradia las actuaciones de las autoridades judiciales.
(vi) Aplicar el régimen general de los servidores públicos a los docentes oficiales en materia de sanción moratoria resulta ser la condición más beneficiosa y, en esa medida, la que se adecúa mayormente y de mejor manera a los principios, valores, derechos y mandatos constitucionales, particularmente, al principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 de la Constitución. (vii) Si bien para el momento en que se produjeron las sentencias en sede de nulidad y restablecimiento del derecho aún no había sido proferido el fallo en el que esta Corporación abordó de manera definitiva el asunto, ya existía al menos un precedente sobre la materia que aproximaba a un entendimiento distinto al que se llegó en dichas providencias en sede contenciosa (sentencia C-741 de 2012).
(…)” (Negrilla de la Sala). Finalmente, en Sentencia de Unificación No. 322 de 25 de julio de 2019, la Sala Plena de la H. Corte Constitucional revisó en sede de tutela varios fallos proferidos por los jueces y algunas salas de decisión de este Tribunal, amparando el derecho de los docentes accionantes al reconocimiento y pago de la indemnización moratoria por el no pago oportuno de sus cesantías, concluyendo así, que en los casos objeto de estudio 15 Sentencias C-741 de 2012 y C-486 de 2016.
Expediente No. 73001-33-33-003-2022-00286-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Norma Constanza Ortegón Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag se verificó que existía una postura interpretativa más favorable respecto de los derechos laborales de los docentes oficiales, esto es, aquella que reconoce que este grupo de trabajadores del Estado tiene derecho a la sanción por mora en el pago del auxilio de cesantía, indicando que si bien es cierto los jueces no se apartaron de la jurisprudencia desarrollada por el Consejo de Estado hasta ese momento, al negar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, aplicaron empero la interpretación más restrictiva para los derechos de los docentes, razón por la cual concluyó que se violaron sus derechos fundamentales.
Y si bien aclaró que al resolver el asunto objeto de las varias acciones de tutela interpuestas, la Corte no pretendió asignarles la categoría de derecho fundamental al reconocimiento de la sanción por mora debido al pago tardío de cesantías, ni tampoco elevar a rango constitucional las posturas interpretativas que existen respecto de dicha cuestión, lo que buscó la Corte fue mostrar que los jueces accionados no aplicaron en los casos concretos la interpretación más favorable del artículo 5º de la Ley 1071 de 2006 que modificó el artículo 2º de la Ley 244 de 1995.
De los antecedentes jurisprudenciales que grosso modo se han dejado expuestos, se extrae con claridad que la interpretación más favorable que existe en torno al tema debatido es aquella en virtud de la cual es viable aplicar la sanción por mora prevista en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 para aquellos eventos en que el FOMAG se retarde en el pago de las cesantías parciales o definitivas de los docentes, sin que ello implique el desconocimiento o afectación de regímenes especiales en materia laboral, como el general de las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, o el especial consagrado en las Leyes 91 de 1989 y 962 de 2005, así como en el Decreto 2831 de 2005 y 1272 del 23 de julio de 2018.
Si bien es cierto que en el artículo 2º de la Ley 1071 de 2006, no se refirió de manera expresa a los maestros oficiales, ello, según el criterio de unificación que se adopta, no es óbice para que no se extienda la aplicación de las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 a dichos servidores públicos en relación con la mora en el pago de las cesantías, siendo preciso entonces reorientar la tesis que había sostenido esta Corporación, en el sentido de que la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías no se aplicaba al personal docente; la nueva postura tiene sustento en lo ordenado tanto por la Honorable Corte Constitucional en sentencia SU 336 de 2017, como en la Sentencia de Unificación CE-SUJ-SII-012-2018, SUJ-012-S2, del 18 de julio de 2018, rad.
No. 73001-23-33-000-2014-00580-01 (Número Interno: 4961-2015), expedida por nuestro órgano de cierre jurisdiccional. - Entidad que debe asumir el pago de la sanción moratoria causada El artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 dispuso lo siguiente: "ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. (….) Expediente No. 73001-33-33-003-2022-00286-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Norma Constanza Ortegón Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías. (…)”. Conforme a lo anterior, a partir del 1o. de enero de 2020, la entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Por consiguiente, por disposición del Legislador, se debe analizar si la mora en el pago de las cesantías ocurrió antes o después del 1 de enero de 2020, y revisada la época podrá establecerse cuál es la entidad responsable del pago de la sanción moratoria que aquí se controvierte. Hasta la entrada en vigor de la referida ley, el Decreto 1075 de 2015 reglamentaba el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas a cargo del FOMAG, así como la sanción por mora en caso de incumplimiento de los términos previstos en la Ley 1071 de 2006; y allí se percibe la "Subsección 2 Reconocimiento y pago de las prestaciones económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio" que ha tenido innumerables cambios.
En la norma reglamentaria, las solicitudes correspondientes a reconocimientos de cesantías parciales o definitivas a cargo del FOMAG deben ser resueltas sin exceder 15 días hábiles contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario, con un procedimiento expedito y sin dilaciones conforme lo dispusieron las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006; agotado el referido trámite y radicado el acto de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas a la sociedad Fiduciaria, esta cuenta con 45 días hábiles para pagar la prestación. Asimismo, según lo dispuesto en el artículo 2.4.4.2.3.2.2.-5 del Decreto 1075 de 2015, la gestión a cargo de las Secretarías de Educación consiste en “remitir, a la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, copia de los actos administrativos de reconocimiento de prestaciones sociales a cargo de este, junto con la respectiva constancia de ejecutoria para efectos de pago.
Adicionalmente y según lo previsto en el artículo 2.4.4.2.3.2.27. ibídem, “dentro de los 45 días hábiles siguientes a la notificación y ejecutoria del acto administrativo que reconoce las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la sociedad fiduciaria deberá efectuar los pagos correspondientes”. En este orden de ideas se precisa que la expresión del parágrafo de la Ley 1955 de 2019, relacionada con que “la entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de Expediente No. 73001-33-33-003-2022-00286-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Norma Constanza Ortegón Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag la Secretaria de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”, alude al plazo otorgado a las Secretarías de Educación para remitir a la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio la copia del acto administrativo de reconocimiento de la prestación y la constancia de ejecutoria de la resolución de reconocimiento de la prestación mencionada.
Como puede apreciarse, el procedimiento que se encontraba vigente para el reconocimiento y pago de las cesantías a los docentes cuando entró en vigor el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, en términos generales, no varió a plazos nuevos, por lo que se puede establecer cuál de las autoridades es la responsable de pagar la sanción moratoria a los docentes, si la entidad territorial, por haber incumplido los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías a la sociedad fiduciaria, debidamente gestionada, o sí lo es el FOMAG por el incumplimiento de la sociedad fiduciaria de pagar la prestación social, o si son las dos entidades por inobservancia de los plazos previstos a cada una de ellas. - El estado de emergencia económica, social y ecológica.
El Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, en sus artículos 5 y 6, autorizó a las autoridades administrativas para suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa hasta tanto permaneciera vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Por ende, debe precisarse que el Departamento del Tolima hizo uso de tal facultad a través del Decreto 0296 del 17 de marzo de 2020, por medio del cual el Gobernador del Tolima suspendió términos de las peticiones, recursos y demás actuaciones administrativas en los que tuviera interés la administración departamental y los particulares en relación con la misma, hasta que se supere la emergencia sanitaria o hasta cuando se considere necesario.
Lo anterior resulta determinante para resolver si hubo incumplimiento de los términos de ley para el reconocimiento y pago de las cesantías reconocidas al demandante y la autoridad que deberá responder en caso de concluirse que aquella tiene derecho al pago de sanción moratoria por pago tardío de esa prestación. En efecto, el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 estableció lo siguiente: "Artículo 5°.
Ampliación de términos para atender las peticiones. Para las peticiones que se encuentren en curso o que se radiquen durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria, se ampliarán los términos señalados en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, así: Salvo norma especial toda petición deberá resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: (i) Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los veinte (20) días siguientes a su recepción. (ii) Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta y cinco (35) días siguientes a su recepción. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en el presente artículo expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto en este artículo.
Expediente No. 73001-33-33-003-2022-00286-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Norma Constanza Ortegón Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag Parágrafo. La presente disposición no aplica a las peticiones relativas a la efectividad de otros derechos fundamentales. Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.
En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia (Énfasis de la Sala).
Parágrafo 1°. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales. Parágrafo 2°. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo.
Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causarán intereses de mora. Parágrafo 3°. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales.".
(Subrayado de la Sala). La H. Corte Constitucional mediante Sentencia C-242 de 2020, que revisó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 491 de 2020, declaró la exequibilidad condicionada del artículo 5° del Decreto 491 de 2020, bajo el entendido que la ampliación de términos que contempla para solucionar las peticiones es extensible a los privados que deben atender solicitudes; declaró la exequibilidad del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, salvo la de su parágrafo 1° que se declaró inexequible, y la de su parágrafo 2° en relación con el cual se declara la exequibilidad condicionada, bajo el entendido de que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma".
Ahora bien, al amparo del Decreto Legislativo No. 491 de 2020, el Departamento del Tolima, expidió los siguientes actos administrativos: 1) el Decreto 297 del 17 de marzo de 2020, que declaró la emergencia sanitaria en toda su jurisdicción, impartiendo órdenes generales para la protección ante el Covid-19, 2). Decreto 293 del 17 de marzo de 2020, "Por el cual se declara una situación de calamidad pública en el Departamento del Tolima, y se dictan otras disposiciones"; y 3) el Decreto 294 del 17 de marzo 2020, declarando el “toque de queda”, vale decir que en ninguna de estas decisiones se atendieron las facultades establecidas en el D.L. 491 del 2020.
Expediente No. 73001-33-33-003-2022-00286-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Norma Constanza Ortegón Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag Lo anterior podría resultar suficiente para establecer que la responsabilidad en el pago de la indemnización moratoria que aquí se reclama debe ser asumida por el Departamento del Tolima si no se advirtiera que la H. Corte Constitucional definió claramente que el Decreto legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, habilitante de las competencias territoriales, fue objeto de condicionamiento en su artículo 6 y ello impone a la Sala aplicar la doctrina del Consejo de Estado al respecto; en consecuencia y muy a pesar de que la entidad territorial accionada solo puntualizó uno de los decretos departamentales correspondientes (Decreto 296 de 17 de marzo de 2020), la Sala aplicará el condicionamiento hecho en la revisión automática de los asuntos de estados de excepción en cuanto dijo del artículo 6 que por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, (las autoridades territoriales) podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. Y concluyó: “6.175. En este orden de ideas, la Corte evidencia que el parágrafo 2° del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, al permitir la suspensión de los trámites referidos a la atención de prestaciones sociales, ofrecen una solución para que evitar que las autoridades sean sancionadas, por ministerio de normas que establecen sanciones moratorias, cuando en razón de la calamidad pública causada por la pandemia y las medidas adoptadas para enfrenarla, no puedan gestionar en debida forma el pago de sus obligaciones. 6.176.
Empero, dicha disposición desconoce que la razón de ser de la sanción moratoria no se limita a castigar a la entidad ante posibles dilaciones en la gestión administrativa, sino que también busca garantizar que la devaluación del dinero no afecte a los administrados, así como reconocer la importancia de la satisfacción de los derechos a la tutela judicial efectiva y a la seguridad social. 6.177.
Ahora bien, en torno al primer punto, este es, el reconocimiento de la devaluación del dinero, la Sala evidencia que es un aspecto que no fue tenido en cuenta en la norma enjuiciada, pues al suspenderse los términos de la atención de prestaciones sociales, las sanciones moratorias estipuladas en el derecho positivo no se configurarán y, por tanto, ante la inexistencia de otra disposición que ordene actualizar el valor del dinero, los administrados se verán afectados en su derecho a mantener el valor adquisitivo de sus acreencias. 6.178.
Por lo anterior, la Corte estima que únicamente podría ser constitucional el parágrafo 2° del artículo 6°, si se dispone que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere tal medida.". 5. Caso concreto. 5.1.
Documentos aportados al proceso. Al expediente fueron allegados los siguientes medios probatorios: - Extracto de intereses a las cesantías de la docente Norma Constanza Ortegón Guzmán del mes de enero de 2020.16 - Solicitud de certificado de pago de cesantía del 30 de enero de 2020, en el cual, se indica que los dineros quedaron a disposición a partir del 6 de mayo de 2008 16 Índice de descarga 20 SAMAI.
Folio 26 al 27. Expediente No. 73001-33-33-003-2022-00286-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Norma Constanza Ortegón Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag por valor de $7.896.110, mediante la Resolución No. 423 del 27 de febrero de 2008.17 - Solicitud de certificado de pago de cesantía del 30 de enero de 2020, en el cual, se indica que los dineros quedaron a disposición a partir del 24 de julio de 2012 por valor de $9.107.841, mediante la Resolución No. 1932 del 9 de mayo de 2012.18 - Solicitud de certificado de pago de cesantía del 30 de enero de 2020, en el cual, se indica que los dineros quedaron a disposición a partir del 28 de noviembre de 2016 por valor de $14.501.193, mediante la Resolución No. 5541 del 30 de septiembre de 2016.19 - Formato único para la expedición de certificado de historia laboral de la demandante, con fecha del 4 de febrero de 2020.20 - Certificado de tradición y libertad del bien inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No. 350-141150 del 6 de febrero de 2020.21 - Formato único para la expedición de certificado de salarios de la demandante, con fecha del 10 de febrero de 2020.22 - Contrato de remodelación y ampliación de vivienda unifamiliar suscrito entre el señor Henry Perdomo Paloma y la señora Norma Constanza Ortegón Guzmán el 11 de febrero de 2020.23 - Constancia del Fondo Nacional del Ahorro del 3 de marzo de 2020, informando que la señora Ortegón Guzmán nunca ha sido afiliada.24 - Solicitud de reconocimiento de cesantías para reparación de vivienda, radicado por la docente Norma Constanza Ortegón Guzmán (FC: 4 de marzo de 2020/FV: 12 de mayo de 2020).25 - Resolución No. 1524 del 30 de abril de 2020, por la cual, se reconoce y ordena el pago de una cesantía parcial para reparación de vivienda a favor de la docente Norma Constanza Ortegón Guzmán.26 - Notificación por aviso de la Resolución No. 1524 del 30 de abril de 2020 a la demandante el 6 de octubre de 2020.27 - Memorial de envío para pagos del 1 de diciembre de 2020, a través del cual, la Secretaría de Educación y Cultura departamental remitió el acto de reconocimiento de la demandante.28 17 Índice de descarga 20 SAMAI.
Folio 40. 18 Índice de descarga 20 SAMAI. Folio 41. 19 Índice de descarga 20 SAMAI. Folio 39. 20 Índice de descarga 20 SAMAI. Folio 21 al 23. 21 Índice de descarga 20 SAMAI. Folio 36 al 38. 22 Índice de descarga 20 SAMAI. Folio 24 al 25. 23 Índice de descarga 20 SAMAI. Folio 29 al 35. 24 Índice de descarga 20 SAMAI. Folio 28. 25 Índice de descarga 20 SAMAI.
Folio 17 al 18. 26 Índice de descarga 10 SAMAI. Folio 19 al 21. 27 Índice de descarga 20 SAMAI. Folio 52 al 58. 28 Índice de descarga 20 SAMAI. Folio 43 al 46. Expediente No. 73001-33-33-003-2022-00286-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Norma Constanza Ortegón Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag - Desprendible de pago del Banco BBVA del 5 de marzo de 2021, en el que se señala como fecha de pago el 5 de febrero de 2021.29 - Formato único para la expedición de certificado de salarios de la demandante, con fecha del 3 de agosto de 2021.30 - Hoja de revisión de las cesantías parciales de la demandante, en la cual, se señala como fecha de recibo del acto el 21 de enero de 2021.31 - Reclamación administrativa radicada ante la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag el 28 de octubre de 2021, bajo el radicado No. TOL2021ER029904, solicitando el reconocimiento y pago de la sanción mora por la consignación inoportuna de sus cesantías.32 - Constancia No. 124 del 12 de mayo de 2022 expedida por la Procuraduría 216 Judicial I para Asuntos Administrativos, en la cual, se da por agotado el requisito de procedibilidad.33 - Certificado expedido por la Secretaría Técnica del Comité de Conciliación de la Gobernación del Tolima el 13 de octubre de 2023.34 5.2.
Análisis sustancial. De conformidad con lo expuesto, esta Sala se limitará a pronunciarse sobre los argumentos de disenso planteados por el recurrente en relación con la sentencia apelada, los cuales, delimitan el marco de acción de este Tribunal, y, en consecuencia, la decisión que se adoptará. En el ejercicio de su derecho de defensa, el Departamento del Tolima interpuso recurso de apelación en contra de la providencia del pasado 19 de diciembre de 2023, a través de la cual, se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y se condenó al ente territorial al pago de la sanción moratoria por el período del 18 de junio de 2020 hasta el 4 de febrero de 2021; su oposición se circunscribe a que en el marco de la pandemia por Covid-19, se expidieron una serie de decretos con el ánimo de conjurar la crisis, uno de los cuales, fue el Decreto 491 de 2020, que habilitó a los entes territoriales para suspender los términos de las peticiones y demás actuaciones administrativas, facultad que fue puesta en marcha por el Departamento del Tolima a través del Decreto 0296 del 17 de marzo de 2020, y que fue objeto de levantamiento por medio del Decreto No. 0443 del 6 de abril de 2021, por lo que pretende que el periodo del 17 de marzo de 2020 al 6 de abril de 2021, sea descontado de la condena dictada en primera instancia, suspensión de términos que no fue tenida en cuenta por la juez de conocimiento, y que podría ocasionar un mayor detrimento patrimonial.
Los reparos anteriores que fueron objeto de pronunciamiento por parte de la Nación- Ministerio de Educación Nacional-Fomag, entidad que solicitó el análisis nuevamente de la trazabilidad cronológica que surtió la prestación, pues, a partir de este es posible corroborar que la mora se consolidó con ocasión a la tardanza en la expedición de la resolución de reconocimiento por parte del ente territorial.
Previo al estudio de fondo de lo peticionado, se advierte que el recurrente acompaña su escrito de apelación con los siguientes documentos: (i) Decreto No. 0296 del 17 de marzo de 2020 expedido por el Gobernador del Tolima, por medio del cual, se suspendieron los términos de las peticiones, recursos y demás actuaciones 29 Índice de descarga 10 SAMAI.
Folio 22. 30 Índice de descarga 10 SAMAI. Folio 23 al 24. 31 Índice de descarga 20 SAMAI. Folio 48. 32 Índice de descarga 10 SAMAI. Folio 14 al 16. 33 Índice de descarga 10 SAMAI. Folio 17 al 18. 34 Índice de descarga 29 SAMAI. Expediente No. 73001-33-33-003-2022-00286-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Norma Constanza Ortegón Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag administrativas en los que tuviese interés la administración departamental y los particulares relacionados a esta; y (ii) Decreto No. 0443 del 6 de abril de 2021, por el cual, el Gobernador del Tolima ordenó la reanudación en los términos de las peticiones, recursos y demás actuaciones administrativas.
Tales documentos fueron allegados por primera vez en esta instancia, por lo que es necesario analizar si los mismos fueron aportados en la oportunidad probatoria pertinente, y cumplen con los presupuestos previstos en el artículo 212 del C. de P.A. y de lo C.A., el cual, en cuanto a la valoración de las pruebas remitidas en segunda instancia, dicta: “(…) Artículo 212.
Oportunidades probatorias. Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados en este Código. En primera instancia, son oportunidades para aportar o solicitar la práctica de pruebas: la demanda y su contestación; la reforma de la misma y su respuesta; la demanda de reconvención y su contestación; las excepciones y la oposición a las mismas; y los incidentes y su respuesta, en este último evento circunscritas a la cuestión planteada.
(…) En segunda instancia, cuando se trate de apelación de sentencia, en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso, las partes podrán pedir pruebas, que se decretarán únicamente en los siguientes casos: 1. Cuando las partes las pidan de común acuerdo. En caso de que existan terceros diferentes al simple coadyuvante o impugnante se requerirá su anuencia. 2.
Cuando fuere negado su decreto en primera instancia o no obstante haberse decretado se dejaron de practicar sin culpa de la parte que las pidió. En este último caso, solo con el fin de practicarlas o de cumplir requisitos que les falten para su perfeccionamiento. 3. Cuando versen sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia, pero solamente para demostrar o desvirtuar estos hechos. 4.
Cuando se trate de pruebas que no pudieron solicitarse en la primera instancia por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 5. Cuando con ellas se trate de desvirtuar las pruebas de que tratan los numerales 3 y 4, las cuales deberán solicitarse dentro del término de ejecutoria del auto que las decreta. Parágrafo.
Si las pruebas pedidas en segunda instancia fueren procedentes se decretará un término para practicarlas que no podrá exceder de diez (10) días hábiles.” En primer lugar, como se anticipó, el apelante remite documentos a esta instancia pruebas que no fueron allegadas en la oportunidad prevista para ello en primera instancia, pues, a pesar de que sus argumentos de oposición ya habían sido objeto de estudio a partir de la contestación de la demanda, lo cierto es que, para ese momento, tal como lo sentenció el a-quo, este no aportó copia al proceso del Decreto No. 0296 del 17 de marzo de 2020, circunstancia que impidió su valoración probatoria; por lo tanto, la “no convalidación de la suspensión de términos por parte del juzgado” se encontraba fundada en el incumplimiento del artículo 177 del C.G. del P. por parte del apoderado judicial del ente territorial demandado.
Aunado a lo anterior, y con el ánimo de verificar si la citada norma fue objeto de difusión en los medios digitales del Departamento, se procedió a realizar una búsqueda del Expediente No. 73001-33-33-003-2022-00286-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Norma Constanza Ortegón Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag documento en la página web que la Gobernación del Tolima dispuso para la verificación de la normatividad expedida dentro del marco de la pandemia por Covid-1935, en la cual, no fue posible acreditar la publicación del Decreto aquí solicitado, circunstancia que, contrario a lo manifestado por el recurrente, impedía indiscutiblemente su valoración en primera instancia. Ahora bien, resulta pertinente retomar el estudio probatorio de los documentos aportados por primera vez en esta instancia, realizando un cotejo del material allegado al plenario, esto es, los Decretos No. 0296 del 17 de marzo de 2020 y 0443 del 6 de abril de 2021, valga decir, que este último no fue objeto de mención alguna en la contestación de la demanda, frente a los presupuestos del artículo 212 del C. de P.A. y de lo C.A., cuyo cumplimiento permitiría su valoración plena.
Encuentra este Tribunal que no se presentó la solicitud de pruebas de manera mancomunada con la parte demandante, ni tampoco fue aportada en primera instancia ni en las demás oportunidades procesales dispuestas para ello, por lo que, como se mencionó previamente, el a-quo no pudo valorarlas, mucho menos se refiere a situaciones acaecidas después del momento procesal para aportar pruebas, ni se acreditó la existencia de causales de fuerza mayor o caso fortuito que obstaculizaran su remisión36, razón por la cual, no se valorará el texto normativo de los Decretos 0296 y 0443 de 2020, pues el hecho de que la sentencia apelada accediera parcialmente a las pretensiones, condenando al Departamento del Tolima al pago de la sanción mora desde el 18 de junio de 2020 hasta el 4 de febrero de 2021, se debe a que en el proceso no se cumplió con la carga probatoria para acreditar la suspensión de términos que se adujo al momento de contestar la demanda y con la interposición del recurso de apelación. En relación con la tesis sostenida por esta Sala a lo largo de la presente providencia, el Alto Tribunal ha sido reiterativo en impedir que se valoren nuevas pruebas en segunda instancia que no están contenidas en las causales del artículo 212 C. de P.A. y de lo C.A., de acuerdo a los siguientes pronunciamientos: “(…) la segunda instancia no supone reabrir las etapas procesales ya agotadas y tampoco contempla la posibilidad de que alguna parte aporte alguna prueba que hubiere podido ser allegada en la oportunidad prevista para ello, de manera que, si determinada solicitud no se ajusta a los presupuestos contenidos en dicha disposición normativa, no podrá decretarse.
(…) En estas circunstancias, sólo durante ciertas etapas previstas taxativamente en la ley se permite que las partes puedan aportar o solicitar medios probatorios.”37 Bajo esa misma línea, expuso que38: “De la norma transcrita se colige que el período probatorio en la apelación de sentencias sólo tiene lugar cuando aparecen acreditados algunos de los eventos ahí consagrados.
Por ende, en esta oportunidad no se les permite a las partes, como sucede en la primera instancia, allegar o aportar medios probatorios adicionales. La Sala advierte que la certificación anexada por la parte demandante constituye una nueva prueba traída al proceso, por cuanto con ella pretende acreditar algunos hechos que, al no ser probados en primera instancia, sirvieron de sustento al Tribunal para negar las pretensiones de la demanda. 35 https://www.coronavirustolima.gov.co/normatividad/350-decretos-regionales 36 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez. 21 de junio de 2018. Rad. No. 05001-23-33-000-2012-00148-01 (21898). 37 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera-Subsección B. Consejero Ponente: Ramiro Pazos Guerrero. 25 de noviembre de 2019. Rad. No. 68001-23-31-000-2010-00386-01 (58004). 38 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero Ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas Bogotá D. C., veintitrés de abril De dos mil nueve. Radicación Número: 25000-23-27-000-2005-01888-01(16965) Actor: Montsalud I.P.S. Ltda. Demandado: Secretaria De Hacienda – Dirección Distrital De Impuestos. Expediente No. 73001-33-33-003-2022-00286-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Norma Constanza Ortegón Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag En efecto, el hecho que la sentencia apelada negara las pretensiones porque no se acreditó en el proceso algunas situaciones fácticas, no constituye motivo que dé lugar a la presentación de nuevas pruebas en esta instancia” (Resalta la Sala).
Finalmente, y a manera de reiterar la imposibilidad que se tiene de acoger los argumentos del recurrente, el Consejo de Estado indicó39: “Pues bien, como lo ha considerado la Sección Tercera de la Corporación, la finalidad del recurso de apelación consiste precisamente en que el superior revise o examine los argumentos que le sirvieron de fundamento al juez de primera instancia para proferir la decisión que ahora se pretende revocar por vía de ese medio de impugnación y, claro está, las pruebas que tuvo a su disposición en primera instancia para efectos de adoptar su decisión; el margen del recurso de alzada se circunscribe al examen de los motivos en los cuales el operador judicial a-quo fundó su providencia, con base en la comunidad probatoria que pertenecía al expediente al momento en el cual se adoptó la providencia materia de impugnación, porque una concepción en sentido distinto supone, sin dubitación alguna, la creación de etapas no previstas por el legislador para estos juicios y, de forma consecuencial, la alteración de las condiciones fácticas y jurídicas que el operador judicial a quo debió examinar y valorar al momento de proferir su decisión. De allí, pues, que, aunque el legislador previó la posibilidad de decretar pruebas en segunda instancia dentro del trámite de la apelación de sentencias, lo cierto es que también determinó, de manera muy precisa y restringida, los eventos en los cuales ello puede accederse por parte del ad quem (art. 214 C.C.A. y art. 361 C. P.C.) y dentro de un término muy reducido, cuya inobservancia acarrea la preclusión de la oportunidad para tal solicitud probatoria.
Y es que si el juez de segunda instancia llegase, al momento de entrar a decidir el recurso de apelación interpuesto contra una sentencia, a valorar las pruebas aportadas por la parte recurrente con el recurso de apelación, el escenario probatorio sería distinto a aquel que encontró en su momento el Tribunal de primera instancia, porque sencillamente en el expediente obrarían otros medios probatorios mediante los cuales se trata, en sede del recurso de apelación, de controvertir la decisión impugnada, tal como lo pretende hacer en este caso la parte recurrente”.
(Resalta la Sala). Decantada dicha inconformidad, se advierte que el apelante al efectuar una contextualización de las normas proferidas en el marco de la pandemia por Covid-19, desarrolló su oposición frente a la decisión de la juez de instancia, por no tener en cuenta la suspensión de términos decretada en el orden departamental, aun cuando esta se encontraba amparada en las siguientes normas de carácter nacional: (i) Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por el cual, se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional;
(ii) Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, que extendió el estado de emergencia económica, social y ecológica, con miras a conjurar la crisis; y (iii) Decreto legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, que autorizó a las autoridades administrativas para suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa hasta tanto permaneciera vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social; las cuales, de conformidad con el artículo 177 del C.G. del P., no requieren ser allegadas al plenario, y su estudio resulta procedente con ocasión a la publicidad, lo que amerita un estudio de la trazabilidad con ocasión a dicha normatividad, máxime cuando, no fue analizada por el a-quo. 39 Sentencia de 17 de abril de 2013, exp. 26.114;
M.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez, reiterada en sentencia del 12 de febrero de 2015, exp. 31.318. Expediente No. 73001-33-33-003-2022-00286-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Norma Constanza Ortegón Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag Una nueva valoración de los términos teniendo en cuenta la normatividad de orden nacional que regulo la suspensión de términos, con miras a verificar la trazabilidad cronológica de la prestación, evidenció lo siguiente: FECHA DE RECLAMACION DE LAS CESANTIAS 4 de marzo de 2020 INICIO SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS DECRETO 491 DE 2020 – 17 DE MARZO DE 2020 ACTO ADMINISTRATIVO Y FECHA DE RECONOCIMIENTO DE LAS CESANTIAS Resolución 1524 del 30 de abril de 2020 LEVANTAMIENTO SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS DESDE EL 1 DE JULIO DE 2020 TÉRMINO EN EL QUE LEGALMENTE SE DEBIÓ EXPEDIR EL ACTO VENCIMIENTO DEL TERMINO PARA EL RECONOCIMIENTO - FECHA EN QUE DEBIA PROFERIR EL A.A. DE RECONOCIMIENTO CESANTIAS (15 DIAS ART. 4 L. 1071/2006) 9 de julio de 2020 VENCIMIENTO DEL TERMINO DE EJECUTORIA (10 DIAS ARTS. 76 y 87 CPACA) 24 de julio de 2020 VENCIMIENTO DEL TERMINO PARA EL PAGO (45 DIAS ART. 5 L. 1071/2006) 29 de septiembre de 2020 FECHA DE RECIBO PARA ESTUDIO ENTIDAD FIDUCIARIA 21 de enero de 2021 FECHA EFECTIVA DEL PAGO 5 de febrero de 2021 Respecto a la fecha de pago, el desprendible del banco BBVA allegado al plenario no se considera como una prueba idónea, que lleve a este juzgador más allá de toda duda razonable a considerar que el mismo se produjo en dicha data; sin embargo, se advierte que en el recurso de apelación, el vocero judicial del Departamento del Tolima confirma la misma fecha, sin emitir ningún tipo de cuestionamiento o reparo sobre ello, circunstancia que le impide a este Tribunal efectuar apreciaciones adicionales sobre el momento en que se hizo efectivo el pago.
Ahora bien, del anterior grafico se vislumbra que el ente territorial demandado excedió el término que el ordenamiento jurídico estipula para la expedición, notificación y envío del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías, no obstante, para la época en que se surtió el respectivo trámite, los términos judiciales y administrativos fueron suspendidos con ocasión de la expedición del Decreto 491 de 2020, por medio del cual, Expediente No. 73001-33-33-003-2022-00286-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Norma Constanza Ortegón Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag se adoptaron “las medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” por la pandemia mundial declarada por la OMS en atención a la propagación del virus SARS-COV 2.
Normatividad que los entes territoriales debieron replicar en cada una de sus regiones competenciales. Bajo dicha premisa, deberá, entonces tenerse en cuenta que, el trámite de las cesantías a favor de la docente Norma Constanza Ortegón Guzmán se desarrolló dentro de ese periodo, pues, la radicación de la solicitud de reconocimiento y pago se produjo el 4 de marzo de 2020, es decir, ya se encontraban corriendo los términos, cuando se promulgaron dichos decretos, esto es, desde el 17 de marzo hasta el 1 de julio de 2020, fecha esta última en la que se reanudará el término en el que quedó, al entrar en vigencia la suspensión. De conformidad con la Ley 1955 de 2019 a partir del 1o. de enero de 2020 será la entidad territorial la responsable del pago de la sanción por mora en la cancelación de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación Territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por lo que al establecer los límites temporales de la solicitud de reconocimiento de cesantías elevada por la demandante, se logró comprobar que es la entidad territorial la responsable de la mora.
Lo anterior, por cuanto, si bien se expidió el acto administrativo dentro del término de 15 días, debido a que la suspensión de términos lo cobijó, el Departamento del Tolima, después de vencidos los 10 días para su ejecutoria, omitió agotar en debida forma el trámite ante el Fomag-Fiduprevisora S.A., incurriendo en una demora excesiva para remitir el proyecto para su aprobación ante dicha entidad, negligencia que acarreó el incumplimiento de los términos indicados en la Ley 1071 de 2006, causándose por consiguiente la sanción. Sea el escenario oportuno para advertir que, dentro del expediente de algunos docentes fue remitido el oficio Nro.
TOL2020EE027761 del 1 de diciembre de 2020 con el que el Departamento del Tolima pretendía comunicar a la entidad fiduciaria el proyecto de reconocimiento de cesantías de 67 docentes, no obstante, el mismo no puede ser tenido en cuenta, como quiera que, dentro del expediente no obra documento que advierta si el mismo efectivamente entregado y/o radicado ante dicha entidad, por el contrario, evidencia este Tribunal, con extrañeza que, pese a que el proyecto se expidió en el mes de abril de 2020, se incurrió en una mora excesiva desde la fecha de su notificación, esto es, el 6 de octubre de 2020, y, en igual sentido, entre la fecha en que se expidió el acto y la emisión de dicho oficio tentativo.
Bajo estas premisas, los límites temporales que se exponen, circunscriben la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías a cargo del Departamento del Tolima, son: PERIODO DE MORA FOMAG - FIDUPREVISORA S.A. Pago antes de cumplirse los 45 días - No hubo mora por parte de la entidad fiduciaria DEPARTAMENTO DEL TOLIMA 30 de septiembre de 2020 al 4 de febrero de 2021 TOTAL DÍAS DE MORA 128 días Expediente No. 73001-33-33-003-2022-00286-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Norma Constanza Ortegón Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag De dicho cuadro informativo, se colige que la administración incumplió con los términos establecidos en las disposiciones citadas para efectos del pago de las cesantías parciales de la demandante, situación que da lugar al pago de la sanción moratoria por su consignación inoportuna.
Conforme a lo anterior, el Tribunal encuentra prueba de la ilegalidad del acto administrativo demandado, tal y como fue declarado por la juez de instancia y contrario a lo aducido por el apelante, el cual, pretende sea revocada la condena en su totalidad, aun cuando el texto normativo de los Decretos 0296 y 0443 de 2020 no fue aportado en la instancia oportuna para ello, estudio probatorio que fue agotado previamente; empero, se revocará la condena, en el sentido de precisar que el periodo de mora transcurrió desde el 29 de septiembre de 2020 hasta el 4 de febrero de 2021, teniendo en cuenta la suspensión de términos que se produjo a nivel nacional por el periodo del 17 de marzo al 1 de julio de 2020, como consecuencia de la expedición del Decreto 491 de la misma anualidad, el cual, tenía como propósito principal adoptar medidas de urgencia para garantizar la atención y prestación de los servicios en el marco de la pandemia por Covid- 19.
Por lo tanto, lo adeudado se liquidará así: Asignación básica año 2020: $4.244.314 Salario diario 2020: $141.477,13 Días de mora: 128 Sanción moratoria: $141.477,13 x 128 = $18.109.072,64 En cuanto a la indexación solicitada por el apoderado judicial del Departamento del Tolima frente al periodo del 19 de junio de 2020 hasta el 4 de febrero de 2021, momento en el cual, alega se produjo la inaplicación de la norma que contempla la sanción moratoria, sea este el momento oportuno para advertir que, la anterior petición está sustentada en lo ocurrido entre el 28 de marzo de 2020 -cuando se expidió el Decreto legislativo 491-, y el levantamiento de las restricciones por pandemia, el 1º de julio de 2022-, según lo cual, solo se pagará, a título de sanción moratoria, la indexación del "valor de la acreencia diaria mientras opere la misma"; esto es, únicamente la indexación de un (1) día del salario del docente, para aquellos eventos en los que la actuación administrativa se debió surtir parcialmente en ese periodo de tiempo.
Postulado que fue ratificado por la sentencia C-242 de 2020 expedida por la H. Corte Constitucional que declaró la exequibilidad condicionada del artículo 5º parágrafo 2º del Decreto 491 de 2020 bajo el entendido de que “cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma”40 40 «Artículo 6.
Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.
En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.
Parágrafo 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales. (Nota: Parágrafo declarado inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-242 de 2020). Parágrafo 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo.
Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causarán intereses de mora. (Nota: Parágrafo declarado exequible condicionalmente en la Expediente No. 73001-33-33-003-2022-00286-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Norma Constanza Ortegón Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag En ese sentido, se dispondrá que, la sanción moratoria causada entre el 17 de marzo de 2020 y el 1 de julio del mismo año, se indexe en los términos previstos en el artículo 187 inc. 4 del C. de P.A. y de lo C.A.; el periodo restante que cubre la mora se cancelará a razón de un (1) día de salario por cada día de retardo en su pago, deduciendo el periodo de mora en que se suspendieron los términos de la actuación administrativa debiéndose adicionar la sentencia apelada en ese sentido.
De lo expuesto se colige que, ante la imposibilidad de valorar los decretos de orden departamental aludidos por el recurrente, como consecuencia de su remisión extemporánea y no acorde con los presupuestos establecidos en el artículo 212 del C. de P.A. y de lo C.A., se aplicará la suspensión de términos que trajo consigo la expedición del Decreto 491 de 2020, esto es, desde el 17 de marzo hasta el 1 de julio de 2020, periodo sobre el cual, se ordenará la respectiva indexación, pues, frente a lo demás, es decir, la responsabilidad del ente territorial por la tardanza en la notificación y envío de la Resolución No. 1524 de 2020, se acreditó la procedencia de la sanción mora desde el 30 de septiembre de 2020 hasta el 4 de febrero de 2021; circunstancia esta que requiere la modificación del fallo de instancia, con miras a proferir una decisión congruente con lo pedido y con los argumentos de defensa planteados por el recurrente. 6.
La condena en costas. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del C. de P.A. y de lo C.A., salvo en los procesos donde se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las disposiciones del Código de Procedimiento Civil, hoy C.G. del P. Ahora bien, el Código General del Proceso, en su artículo 365, en cuanto a la condena en costas establece en su numeral 1º que se condenará en ellas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación, o revisión que haya propuesto, y en su núm. 3º agrega: “En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda”.
Sin embargo, la Sala no condenará en costas de segunda instancia al ente territorial demandado, teniendo en cuenta que, la alzada fue resuelta parciamente a su favor, de conformidad con la parte motiva de la presente providencia, y con ocasión a que no se advierte que el accionante hubiera realizado alguna diligencia o actuación ante este Colectivo.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala Oral de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E PRIMERO: MODIFICAR y ADICIONAR el numeral segundo de la sentencia recurrida, el cual, quedará así: “SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al DEPARTAMENTO DEL TOLIMA, a reconocer y pagar a favor de la señora NORMA CONSTANZA ORTEGÓN GUZMÁN, un día de salario por cada día de retardo por concepto de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995, modificada y adicionada por la Ley 1071 de 2006, desde el 30 de septiembre de 2020 hasta el 4 de febrero de 2021, en cuantía de $18.109.072,64.
Sentencia C-242 de 2020, «bajo el entendido de que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma»). Expediente No. 73001-33-33-003-2022-00286-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Norma Constanza Ortegón Guzmán vs. Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag Frente al periodo comprendido entre 17 de marzo y el 30 de junio de 2020, deberá pagársele la indexación diaria de un salario diario de la sanción moratoria causada a su favor, de conformidad con las previsiones del articulo 187 in fine del C. de P.A. y de lo C.A.”
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia proferida por el Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito de Ibagué el 19 de diciembre de 2023, por medio de la cual, se accedió a las súplicas de la demanda, pero en consonancia con los argumentos expuestos en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia. En firme esta decisión, devuélvanse las diligencias al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JOHN LIBARDO ANDRADE FLÓREZ BELISARIO BELTRAN BASTIDAS (Firmado electrónicamente) JOSÉ ALETH RUIZ CASTRO CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma dispuesta para ello por el C.S. de la J. denominada SAMAI, garantizándose en consecuencia, su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del C. de P.A. y de lo C.A. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx o en el validador de documentos del SAMAI https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx