TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Mag. Ponente: John Libardo Andrade Flórez Ibagué (Tolima), diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticuatro (2024). Radicación Nº.: 73001-33-33-008-2022-00056-01 Medio de Control: PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS “ACCIÓN POPULAR” Demandante: SERGIO AUGUSTO AYALA SILVA Demandado: MUNICIPIO DE CAJAMARCA Tema: Evaluación de vulnerabilidad sísmica.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por las partes demandante y demandada contra la sentencia del 7 de diciembre de 2023 proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Ibagué, que accedió parcialmente al amparo de los derechos colectivos enunciados en la demanda como vulnerados, no observándose nulidad alguna que invalide lo actuado dentro del presente medio de control de PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS promovido por SERGIO AUGUSTO AYALA SILVA en contra del MUNICIPIO DE CAJAMARCA.
I.
ANTECEDENTES El señor Sergio Augusto Ayala Silva, actuando en nombre propio, en ejercicio del medio de control de PROTECCION DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS consagrado en el artículo 144 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentó demanda con la finalidad de obtener mediante sentencia judicial un pronunciamiento favorable sobre las siguientes: 1.
DECLARACIONES Y CONDENAS1 Se declare que el Municipio de Cajamarca vulneró los derechos e intereses colectivos relacionados con las estructuras públicas existentes cuyo uso se clasifican en edificaciones indispensables y de atención a la comunidad, localizadas en zona de amenaza sísmica alta e intermedia, construidas anteriores al día 15 de julio de 2010, a las cuales no se le ha realizado la evaluación de vulnerabilidad sísmica de las edificaciones indispensables.
Se ordene al Municipio de Cajamarca realizar la ejecución de la evaluación de vulnerabilidad sísmica de las edificaciones indispensables mencionadas en el titulo A, capitulo A.2.5 numerales A.2.5.1.1 grupo IV y A.2.5.1.2 grupo III del Reglamento Colombiano de Construcción Sismo Resistente NSR-10 y demás normas concordantes. 1 Expediente Unificado Folio1 / SAMAI- índice 0003_EXPEDIENTEDIGITAL_03DOCUMENTODEMANDA folio 3 Medio de Control: Protección de los derechos e intereses colectivos 2 Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Cajamarca Radicación: 73001-33-33-008-2022-00056-01 Interno: 0125/2023 Se ordene al Municipio de Cajamarca la adopción de medidas administrativas y operativas para la ejecución a corto plazo de las intervenciones a las edificaciones de conformidad con los estudios de vulnerabilidad sísmica, con la finalidad de llevar las estructuras a un nivel de seguridad sísmica equivalente al de una edificación nueva diseñada y construida.
Se conforme un comité para la verificación del cumplimiento del fallo. Se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandada conforme al acuerdo proferido por el Consejo Superior de la Judicatura y demás normas concordantes con la materia. El anterior petitum fue cimentado, entre otros, en los siguientes: 2. HECHOS2 PRIMERO: Que el Municipio actualmente no ha realizado la actualización necesaria a las construcciones existentes cuyo uso se clasifique como edificaciones indispensables y de atención a la comunidad, localizada en zonas de amenaza sísmica alta e intermedia en el municipio, debiendo evaluar su vulnerabilidad sísmica, de acuerdo con los procedimientos del actual reglamento colombiano de construcción sismo resistente NSR-10.
SEGUNDO: Conforme lo anterior, los criterios y procedimientos que se deben seguir para evaluar la vulnerabilidad sísmica y adicional, modificar o remodelar el sistema estructural de las edificaciones existentes diseñadas y construidas con anterioridad al día 15 julio de 2010, debe ser capaz de resistir temblores pequeños sin daño, temblores moderados sin daño estructural, pero con algún daño en elementos no estructurales, y temblores fuertes sin colapso.
TERCERO: Que mediante escrito de fecha 12 de enero de 2022, se presentó solicitud previa del artículo 144 del CPACA, Agotamiento previo, con el objeto de la presente demanda ante el ente territorial sin dar una respuesta acorde a lo aquí pretendido y continuando a la fecha con la vulneración a los derechos e intereses colectivos.
3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
3.1. MUNICIPIO DE CAJAMARCA3 Mediante apoderado judicial, contestó la demanda oponiéndose a cada una de las pretensiones, al considerar que carecen de hecho y de derecho. Expreso que, en el Municipio de Cajamarca no se evidencia que las edificaciones indispensables o de atención a la comunidad se encuentren con fallas estructurales que afecten o amenacen la vida y la integridad de la población y tampoco se han presentado eventos sísmicos de consideración en el municipio; sin embargo, se han implementado medidas para mitigar la posible afectación de derechos colectivos. 2 Expediente Unificado Folios 10-11 SAMAI- índice 0003_EXPEDIENTEDIGITAL_03DOCUMENTODEMANDA folio 2-3 3 SAMAI – primera instancia, Índice 00009 – Expediente Unificado Folios 342-350 Medio de Control: Protección de los derechos e intereses colectivos 3 Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Cajamarca Radicación: 73001-33-33-008-2022-00056-01 Interno: 0125/2023 Manifestó que, el Municipio tiene la imposibilidad constitucional y legal de hacer inversiones de bienes que no son de su propiedad, como la realización del estudio de vulnerabilidad sísmica a las edificaciones indispensables y de atención a la comunidad, ya que las existentes en el municipio son de propiedad de terceros, por lo que formuló la excepción de falta de integración de litisconsorcio necesario para el proceso, refiriendo que, el accionante debía demandar a las propietarias de dichas edificaciones, tales como La Gobernación del Tolima, Policía Nacional, Defensa Civil, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF y Bomberos.
Adujo que, a la parte demandante le corresponde demostrar cuales son las edificaciones indispensables y de atención a la comunidad y su estado estructural, así como la titularidad y/o propietario de los mismos, de acuerdo al artículo 30 de la Ley 472 de 1998. Formuló las excepciones denominadas “inexistencia de la obligación en cabeza del municipio de Cajamarca de realizar estudios de vulnerabilidad sísmica que no sean de su patrimonio, Falta de integración de litisconsorcio necesario, Carga probatoria en cabeza del accionante, Reconocimiento oficioso de excepciones” 4.
SENTENCIA RECURRIDA4 El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Ibagué, en sentencia calendada el 07 de diciembre del 2023, resolvió: “PRIMERO: DECLARAR no probadas las excepciones propuestas por el MUNICIPIO DE CAJAMARCA: “(i) inexistencia de la obligación en cabeza del municipio de Cajamarca de realizar estudio de vulnerabilidad sísmica a edificaciones que no son de su patrimonio, (ii) Falta de Integración del Litisconsorcio necesario y (iii) Carga probatoria en cabeza del accionante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: AMPARAR los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; los cuales están siendo vulnerados por el Municipio de Cajamarca, con sustento en la parte considerativa de esta sentencia.
TERCERO: ORDENAR A MUNICIPIO DE CAJAMARCA, que garantice en un término no mayor a un (1) año, que las edificaciones indispensables y de atención a la comunidad que operen dentro de su territorio, acorde a la enumeración de la ley 400 de 1997 y el decreto 926 de 2010, cuenten con la correspondiente evaluación de vulnerabilidad sísmica y sean intervenidas o reforzadas hasta llevarlas a un nivel de seguridad sísmica equivalente al de una edificación nueva diseñada y construida de acuerdo con los requisitos de la ley 400 de 1997.
El presente ordenamiento no comprende realizar a sus expensas ni la evaluación ni las intervenciones en las edificaciones cuya propiedad corresponda a terceros ajenos a la administración municipal, pero sí será su deber exigir de los propietarios (persona natural o jurídica) el cumplimiento de la norma, previamente al inicio del funcionamiento de cada edificación, bien sea a título de arrendamiento, comodato o cualquier otro título no traslaticio de dominio.
CUARTO: INTEGRAR un comité para la verificación del cumplimiento de esta sentencia conformado por el actor popular, un representante del 4 SAMAI – Primera Instancia - 00049 Medio de Control: Protección de los derechos e intereses colectivos 4 Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Cajamarca Radicación: 73001-33-33-008-2022-00056-01 Interno: 0125/2023 MUNICIPIO DE CAJAMARCA, el agente del Ministerio Público y la titular de este despacho.
Al vencimiento del plazo fijado la parte accionada deberá rendir un informe pormenorizado sobre la gestión efectuada para el cumplimiento de esta sentencia ante la Secretaría de este despacho.
QUINTO: ABSTENERSE de condenar en costas a la accionada. (…)” Resaltó que, al revisar las pruebas incorporadas al plenario, se acreditó que en el Municipio de Cajamarca existe edificaciones indispensables y de atención a la comunidad que no cuentan con la evaluación de vulnerabilidad sísmica, en el que el municipio refiere que algunos inmuebles no pertenecen al ente territorial, para la Juez de instancia, no es de recibido el anterior argumento, en tanto que, es el representante legal del ente territorial el encargado de garantizar que las construcciones adelantadas en su territorio cumplan con las normas técnicas, así mismo, alude el contenido del artículo 14 de la Ley 1523 de 2012, según el cual los alcaldes son los responsables directos de la implementación de los procesos de gestión de riesgo en su respectivo municipio.
Manifestó que, el estudio de vulnerabilidad sísmica y las intervenciones a las estructuras, son las herramientas que la Ley ha previsto para prevenir los desastres previsibles técnicamente, sin esperar que el evento ocurra, la norma se anticipa y ordena que aquellas edificaciones que deban seguir funcionando, se encuentre en un nivel de seguridad sísmica equivalente a la nueva.
Refirió que, en cuanto a la falta de integración del litisconsorcio necesario, el municipio no allegó al expediente prueba de la que se pueda colegir cuáles edificaciones son de propiedad de que entidad o persona natural, siendo imposible para el despacho acceder a la vinculación fundada en hipótesis sin título de dominio. En cuanto a la inexistencia de la obligación de realizar estudio de vulneración a edificaciones que no son de su patrimonio, reiteró que, le asiste obligación al ente territorial garantizar que dichas edificaciones cuenten con la correspondiente evaluación de vulnerabilidad sísmica.
Por último precisó que, el ordenamiento no comprende realizar a expensas del municipio ni la evaluación ni las intervenciones en las edificaciones que correspondan a terceros ajenos a la administración, pero si será su deber legar exigir de los propietarios el cumplimiento de la norma, previamente al inicio del funcionamiento de cada edificación, bien sea a titulo de arrendamiento, comodato o cualquier otro titulo no traslaticio del dominio. 5.
IMPUGNACIÓN
5.1. MUNICIPIO DE CAJAMARCA5 Inconforme con la decisión anterior, la parte accionada interpuso recurso de apelación solicitando se revoque en su totalidad la sentencia de primera instancia, y como consecuencia denegar las pretensiones de la demanda. Argumentó que, el demandante, como actor popular, le asiste la carga en materia 5 SAMAI – Primera Instancia – 00065 Expediente Unificado folios 880-882 Medio de Control: Protección de los derechos e intereses colectivos 5 Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Cajamarca Radicación: 73001-33-33-008-2022-00056-01 Interno: 0125/2023 probatoria en cuanto a demostrar la titularidad de los inmuebles que se constituyen de los edificios indispensables y de atención a la comunidad, la fecha de construcción y la ausencia o existencia de los estudios solicitados, refiriendo que el demandante realizó actuaciones muy pobre tendientes a cumplir el deber, trasladando la Juez de instancia, la carga probatoria al ente territorial y profiriendo una sentencia huérfana de pruebas.
Señaló que, desde la contestación de la demanda advirtió la necesidad de la vinculación de las entidades que ocupan bienes que se constituyen como edificios indispensables o de atención a la comunidad, y aunque la sentencia aludió que en lo que tiene que ver con bienes privados o de otras entidades, al municipio le correspondía exigir a los propietarios el cumplimiento de las normas en materia de sismo resistencia, no obstante, alegó que, pone al municipio en una posición de garante, concediéndole el termino de solo 1 año, en la que se deben no solo realizar evaluaciones de vulnerabilidad, sino también adecuar las edificaciones a un nivel de seguridad sísmica.
Reitera que, la orden sobrepasa las capacidades del municipio, indicando que, de manera ambiciosa se pretenden que, las entidades nacionales y privadas realicen estudios e intervenciones a estructuras, con los requerimientos del ente territorial en un término de 1 año, pues como se ha visto en la realidad, las entidades y privados ni siquiera con la intervención del Juez cumplen con los términos ordenados, afirma que, al municipio le resulta ajeno de sus funciones el estar al tanto del funcionamiento o materialización de la contratación para exigir al propietario del inmueble la realización de vulneración sísmica e intervención a la estructura, teniendo en cuenta que el ente territorial ni siquiera seria parte del negocio jurídico.
Por último, precisó que, la Juez de instancia debió arribar a la inferencia de que aquellas otras entidades o privados quienes operan esta clase de edificaciones, deben cumplir de manera directa la norma, y que, si no lo han hecho, también son responsables, máxime si se tiene en cuenta que según los numerales 2 y 3 del artículo 8 de la Ley 1523 de 2012, son integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo.
II. TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN Mediante auto del 29 de abril de 2024, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada Municipio de Cajamarca, contra la sentencia proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Ibagué el 7 de diciembre de 2023 que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
En los términos de lo dispuesto en el artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se advierte que desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria de la providencia que admitió el respectivo recurso, los sujetos procesales no efectuaron pronunciamiento alguno. Así mismo, de acuerdo con la constancia secretarial de ingreso al Despacho para decisión de fondo, se advierte que la providencia que admitió el recurso de apelación fue notificado al agente del Ministerio Público, quien guardó silencio dentro del término concedido para rendir concepto.
III. CONSIDERACIONES Medio de Control: Protección de los derechos e intereses colectivos 6 Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Cajamarca Radicación: 73001-33-33-008-2022-00056-01 Interno: 0125/2023 1. COMPETENCIA De conformidad con el artículo 153 del CPACA, y en virtud de lo establecido en los artículos 16 y 37 de la Ley 472 de 1998, esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación formulado por la parte demandada Municipio de Cajamarca, contra la sentencia proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Ibagué el 7 de diciembre de 2023 que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
2. PROBLEMA JURÍDICO La Sala debe evaluar si de las pruebas aportadas al proceso, se puede determinar la vulneración o puesta en peligro del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente que trata el literal I) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, derivada de falta de evaluación de vulnerabilidad sísmica de las edificaciones indispensables y de atención a la comunidad que se encuentran localizadas en zonas de amenaza sísmica intermedia en el Municipio de Cajamarca – Tolima, conforme la Ley 400 de 1997, la Ley 388 de 1997 y el Reglamento Colombiano de Construcción Sismo Resistente NSR-10.
3. TESIS DE LA SALA La Sala considera que se debe confirmar la sentencia recurrida, en tanto que, se evidencia una amenaza al derecho colectivo cuya protección se demanda, en aplicación del literal i) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, razón por la que se amparará el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
Así mismo, se demuestra en el plenario cuáles son las edificaciones indispensables y de la atención a la comunidad en el Municipio de Cajamarca y por lo tanto al ente territorial le corresponde ejercer la gestión de evaluación de vulnerabilidad sísmica a la totalidad de las edificaciones antes mencionadas, sin importar que estas estén o no en propiedad del precitado municipio.
4. FUNDAMENTO DE LA TESIS DE LA SALA Teniendo en cuenta los reparos planteados en la apelación, conforme lo dispuesto en el artículo 328 del CGP, se hará referencia a los siguientes tópicos: i) Generalidades de la acción popular ii) De los derechos colectivos invocados iii) Del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente iv) De las acciones populares y su procedencia para perseguir el cumplimiento de las normas.
4.1. GENERALIDADES DE LA ACCIÓN POPULAR La Constitución Política de 1991 consagra en el Título II los derechos y garantías de los asociados y los mecanismos a través de los cuales se garantizan los mismos. Es así como en el Capítulo III consagra los derechos colectivos y del ambiente y en el Capítulo IV prevé los mecanismos de protección o garantías a los derechos de rango constitucional, entre los cuales señala en el artículo 88, las acciones populares como el medio para la protección constitucional de los derechos e intereses colectivos “relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, la Medio de Control: Protección de los derechos e intereses colectivos 7 Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Cajamarca Radicación: 73001-33-33-008-2022-00056-01 Interno: 0125/2023 moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella”.
Según lo dispuesto en el artículo 3º de la Ley 472 de 1998, inciso segundo, las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o restituir las cosas a su estado anterior, cuando fuere posible; y el artículo 9º ibídem, dispone que tales acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos colectivos.
Dichas acciones están encaminadas a proteger a la comunidad en sus derechos colectivos y por lo mismo, pueden ser promovidas por cualquier persona a nombre de la comunidad cuando ocurra un daño a un derecho o interés común, sin más requisitos que los que establezca el procedimiento regulado por la ley. El interés colectivo se configura, en este caso, como un interés que pertenece a todos y a cada uno de los miembros de una colectividad determinada, el cual se concreta a través de su participación activa ante la administración de justicia, en demanda de su protección. Los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular pueden sintetizare así: a) que se trate de situaciones actuales que impliquen un peligro contingente, una amenaza, vulneración o agravio de uno o varios derechos o intereses colectivos, y b) que esas situaciones sean el producto de las acciones u omisiones de autoridades públicas o de particulares.
La prosperidad de la acción popular implica que ambos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el respectivo proceso.
4.2. DE LOS DERECHOS COLECTIVOS INVOCADOS En reiterada jurisprudencia el H. Consejo de Estado ha manifestado que los derechos colectivos son aquellos mediante los cuales aparecen comprometidos los intereses de la comunidad y cuyo radio de acción va más allá de la esfera de lo individual o de los derechos subjetivos previamente definidos por la ley, diferenciando los derechos colectivos con los individuales comunes a un grupo de personas determinadas o determinables.
Por tanto, los derechos colectivos a pesar de pertenecer a todos los miembros de una comunidad, ninguno puede apropiarse de ellos con exclusión de los demás; en tanto que en relación con los derechos individuales, cada uno de los sujetos que pertenecen al grupo puede obtener la satisfacción de su derecho de forma individual y en momento diferente o puede ejercerlo con exclusión de los demás y sólo por razones de orden práctico pueden reclamar conjuntamente la indemnización cuando han sufrido un daño por una causa común, sin perjuicio de las acciones individuales que cada uno pueda iniciar.
Adicionalmente, vale la pena destacar que tal y como lo ha establecido el H. Consejo de Estado en reiteradas oportunidades, “El derecho colectivo, no se deduce en su existencia porque varias personas estén en una misma situación ni porque se acumulen situaciones parecidas de varios sujetos, ni porque se sumen; el derecho colectivo es aquel que recae sobre una comunidad entera a diferencia del derecho individual que es el que recae sobre una persona determinada.
Por lo tanto, la prosperidad de las pretensiones en la acción popular está ligada con la existencia real de los siguientes elementos, que para el momento de fallar deben estar establecidos: La acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares y la amenaza o la violación a derechos e intereses colectivos. La Sala ha expresado que el Medio de Control: Protección de los derechos e intereses colectivos 8 Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Cajamarca Radicación: 73001-33-33-008-2022-00056-01 Interno: 0125/2023 derecho colectivo no se deduce en su existencia porque varias personas estén en una misma situación ni porque se acumulen situaciones parecidas de varios sujetos, ni porque se sumen; el derecho colectivo es aquel que recae sobre una comunidad entera a diferencia del derecho individual que es el que recae sobre una persona determinada.” (Sentencia de 2 de septiembre de 2004.
Radicación No. 25000-23-27-000-2002269301 AP. C.P. Dra. María Elena Giraldo Gómez).
4.3. DEL DERECHO COLECTIVO A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE Jurisprudencialmente se ha sostenido que los derechos colectivos, por oposición a los derechos individuales, son aquellos que se reconocen a toda la comunidad, de ahí que la titularidad del derecho recae en una pluralidad de personas identificadas como un todo y no individualmente en cada una de ellas.
Así, el artículo 88 de la Constitución Política, haciendo referencia enunciativa a algunos de ellos, le asignó al Congreso de la República la obligación de acción popular y en cumplimiento de tal mandato fue expedida la Ley 472 de 1988 que en su artículo 4° amplió el listado de derechos colectivos, manifestando que además de los derechos e intereses colectivos enunciados en el artículo 88 citado, lo serían también los definidos como tales en las leyes ordinarias y los Tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia.
Para el caso, se invocó el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, que en los términos de la jurisprudencia del Consejo de Estado constituye una reacción previa de las autoridades para garantizar la efectividad de los derechos y bienes jurídicos que se ven amenazados y con la adopción de medidas ex ante, pueden controlarse, dada su previsibilidad.
En la sentencia del 12 de diciembre de 2019 el Consejo de Estado- Sección Primera, Exp. 2015-00607-02(AP), sostuvo que este derecho tiene un carácter preventivo, puesto que su finalidad es evitar la consumación de los riesgos que asedian a los ciudadanos, no obstante, también procede para la corrección y restitución cuando las amenazas se han concretado.
Concluyó allí: “(…) para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros.
Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales”. Se destaca entonces que este derecho propende, en principio, por la prevención de los desastres que, vista la realidad, amenazan los derechos y bienes de la comunidad, sin embargo, su procedencia no se encuentra limitada al carácter de anticipación de las autoridades, sino que se habilita también ante la consumación de dichos riesgos, en este caso, con carácter correctivo y restitutivo.
4.4. DE LAS ACCIONES POPULARES Y SU PROCEDENCIA PARA Medio de Control: Protección de los derechos e intereses colectivos 9 Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Cajamarca Radicación: 73001-33-33-008-2022-00056-01 Interno: 0125/2023 PERSEGUIR EL CUMPLIMIENTO DE NORMAS. La acción popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política, reglamentada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares cuando actúen en desarrollo de funciones administrativas.
Dicha acción busca que la comunidad afectada pueda disponer de un mecanismo jurídico de forma rápida y sencilla para la protección de sus derechos. En oportunidades anteriores, el Consejo de Estado se ha pronunciado sobre la procedencia de la acción popular cuando lo que se pretende es la protección de un derecho o interés colectivo por medio del cumplimiento de una ley o acto administrativo.
En este sentido, ha sostenido que ni el artículo 88 de la Constitución Política, ni la Ley 472 de 1998, establecen la improcedencia de las acciones populares frente a la existencia de otras acciones que persiga la misma finalidad consagrada para aquellas, porque la acción popular específicamente procede contra toda acción u omisión de la autoridad pública que amenace o vulnere derechos colectivos.6 Igualmente, la jurisprudencia del Consejo de Estado7 ha señalado que, independientemente del cumplimiento o no de una norma, si se evidencia la vulneración de los derechos e intereses colectivos lo que procede es la acción popular.
Si el demandante, por medio del ejercicio de la acción popular pretende que se ordene a la entidad demandada el cumplimiento de una obligación contenida en una norma, lo cierto es que tal circunstancia no convierte en improcedente dicha petición, por cuanto la Ley 472 de 1998 no consagra como causal de improcedencia la existencia de otro mecanismo de defensa judicial que, para el caso en concreto, sería la acción de cumplimiento de que trata la Ley 393 de 19978.
Así las cosas, es claro que cuando las pretensiones de la demanda se dirijan a obtener la protección de intereses colectivos para cuyo efecto sea necesario ordenar el cumplimiento de un deber legal previsto en una norma con fuerza material de ley o un acto administrativo, el mecanismo judicial idóneo es la acción popular pues la orden de cumplimiento del referido deber se entiende incluida en la protección de los intereses colectivos.
En virtud de lo anterior, se colige que, en términos generales, la acción popular procede siempre y cuando dentro de sus pretensiones se busque el amparo de los derechos colectivos, aunque ello implique hacer efectivo el cumplimiento de una norma o un acto administrativo. Así las cosas y comoquiera que la presente acción es procedente, se entrará a resolver el segundo cuestionamiento, relativo a determinar si en el sub-lite se vulneró el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente consagrado en el literal l) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998. 6 Consejo de Estado – Sección Primera.
Expediente 2001 – 205. C.P. Camilo Arciniegas Andrade. 7 Consejo de Estado – Sección Quinta. Expediente 2001 -293 (AP 288). C.P. Darío Quiñónez Pinilla. 8 Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política. (Acción de cumplimiento) Medio de Control: Protección de los derechos e intereses colectivos 10 Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Cajamarca Radicación: 73001-33-33-008-2022-00056-01 Interno: 0125/2023
5. CASO CONCRETO De conformidad con los argumentos planteados en el recurso de alzada interpuestos por la accionada, la Sala procederá a pronunciarse sobre los puntos de disenso. Valga recordar que la sentencia proferida por la Juez A-quo el 7 de diciembre de 2023, amparó el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, al considerar que le corresponde al Municipio de Cajamarca evitar la amenaza o riesgo a la que se ven expuestos los habitantes del municipio, indicó que, el representante legal del ente territorial demandado es el encargado de garantizar el cumplimiento de las normas técnicas contenidas en la Ley 400 de 1997.
La entidad accionada en su recurso de apelación solicita sea revocado el fallo de primera instancia, atendiendo a que la orden emitida por el despacho de instancia sobrepasa las herramientas, medios o acciones que pueda adelantar el municipio para darle el cumplimiento a la orden judicial, aduciendo que surge la necesidad de la debía integración del Litis consorcio necesario de las entidades que tienen a cargo cierto servicios en las edificaciones indispensables o de atención a la comunidad para garantizar el cumplimiento directo de la norma.
Al respecto, advierte la Sala que, de acuerdo con lo establecido por la jurisprudencia del Consejo de Estado9 quien en posición unificada determinó que la titularidad del derecho de dominio se prueba con el certificado de tradición, es preciso señalar que, tal como lo señaló la Juez A quo, no se encuentra probado en el sub examine, si los inmuebles son propiedad del municipio demandado, de una entidad o persona natural.
En efecto, al revisar la documental aportada, en el oficio expedido por el Secretario de Planeación e Infraestructura del Municipio de Cajamarca el 17 de febrero de 2022, mediante el cual se dio respuesta a la solicitud de información elevada por el accionante, y con la cual se pretende acreditar la vulneración del derecho colectivo pluricitado; no obstante, el mismo, solo hace mención de la propiedad en relación a los “edificios indispensables y de atención a la comunidad, que considera el municipio prestan servicios dentro de su jurisdicción” sin que se cuente con los certificados de tradición que demuestren que estas edificaciones son propiedad de los mencionados por el municipio de Cajamarca.
Por lo anterior, no puede afirmarse que sea el municipio el propietario de dichos inmuebles, no obstante, ello no es suficiente para obviar el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 400 de 1997, puesto que basta con establecer que en efecto dichos inmuebles contienen edificaciones catalogadas como indispensables o de atención a la comunidad, y que su construcción es anterior a la expedición de la Ley 400 de 1997, para que el ente territorial, en garantía de derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, proceda en los términos de la citada norma. 9 Consejo de Estado – Sección Tercera.
Expediente 76001-23-31-000-1996-05208-01(23128) C.P. Mauricio Fajardo Gómez Medio de Control: Protección de los derechos e intereses colectivos 11 Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Cajamarca Radicación: 73001-33-33-008-2022-00056-01 Interno: 0125/2023 Es menester resaltar, que los alcaldes como jefes de la administración son responsables de la implementación de los procesos de gestión de riesgo, de acuerdo a lo establecido en el artículo 14 de la Ley 1523 de 2012.
Así las cosas, al margen de acreditar o no la propiedad sobre los ya mencionados inmuebles, debe determinarse si los mismos contienen edificaciones de atención a la comunidad o indispensables. Para el efecto, dando alcance a las definiciones del artículo 4° de la Ley 400 de 1997, el Decreto 926 de 2010 (NSR-10) determinó que las edificaciones indispensables son aquellas respecto de las cuales se debe garantizar su funcionamiento durante y después de un sismo, y se relacionan con atención hospitalaria, medios de transporte, servicios públicos domiciliarios, etc.; en tanto las de atención a la comunidad se requieren con posterioridad a un sismo, a efectos de preservar la salud y la seguridad de las personas, dentro de las que se incluyen las guarderías, escuelas, colegios, etc.
Así pues, el citado artículo determinó que a las edificaciones con tales características que se encuentren ubicadas en zonas de amenaza sísmica, se les debe evaluar a efectos de establecer si se encuentran en riesgo sísmico, y que tal examen se debe realizar dentro de un lapso no mayor a 3 años, término que fue modificado mediante la Ley 715 de 2001, otorgando un plazo por cuatro años más (hasta el 2005); asimismo, estableció que en caso de tener tal vulnerabilidad, deben ser intervenidas o reforzadas para llevarlas a un nivel de seguridad sísmica equivalente al de una edificación nueva que cumpla los requisitos establecidos para las nuevas construcciones, dentro de los 6 años siguientes, contados a partir de la vigencia de la ley en mención. A su vez, el Decreto 33 de 1998 (modificado por el Decreto 2809 de 2000), “Por el cual se establecen los requisitos de carácter técnico y científico para construcciones sismo resistentes NSR-98.”, estableció lo siguiente: “A.1.2.2 - OBJETO - El presente Reglamento de Construcciones Sismo Resistentes, NSR-98, tiene por objeto reducir a un mínimo el riesgo de la pérdida de vidas humanas, y defender en lo posible el patrimonio del Estado y de los ciudadanos. Una edificación diseñada siguiendo los requisitos de este Reglamento, debe ser capaz de resistir, además de las fuerzas que le impone su uso, temblores de poca intensidad sin daño, temblores moderados sin daño estructural, pero posiblemente con algún daño a los elementos no estructurales y un temblor fuerte con daños a elementos estructurales y no estructurales pero sin colapso.” (…) “A.2.1 – GENERAL A.2.1.1- MOVIMIENTOS SISMICOS PRESCRITOS - Para efectos del diseño sísmico de la estructura, ésta debe localizarse dentro de una de las zonas de amenaza sísmica, baja, intermedia o alta, y además deben utilizarse los movimientos sísmicos de diseño definidos en el presente Capítulo, los cuales se pueden expresar por medio del espectro elástico de diseño definido en A.2.6, o por medio de familias de acelerogramas que cumplan los requisitos de A.2.7.
A.2.1.2 – EFECTOS LOCALES DIFERENTES - Pueden utilizarse movimientos sísmicos de diseño diferentes a los definidos en el presente Capítulo, si se demuestra que fueron obtenidos utilizando mejor información proveniente de un estudio detallado de propagación de la onda sísmica a través del suelo existente debajo del sitio, o de la incidencia de la topografía del lugar, en los siguientes casos: Medio de Control: Protección de los derechos e intereses colectivos 12 Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Cajamarca Radicación: 73001-33-33-008-2022-00056-01 Interno: 0125/2023 A.2.1.2.1 - Cuando las autoridades municipales o distritales han aprobado un estudio de microzonificación sísmica, realizado de acuerdo con el alcance que fija la sección A.2.9, el cual contenga recomendaciones para el lugar donde se adelantará la edificación, ya sea por medio de unos efectos de sitio o formas espectrales especiales.
A.2.1.2.2 - Cuando el ingeniero geotecnista responsable del estudio geotécnico de la edificación defina unos efectos locales particulares para el lugar donde se encuentra localizada la edificación, utilizando los requisitos del Apéndice H-1 del Reglamento, o estudios de amplificación de las ondas sísmicas que se realicen de acuerdo con lo prescrito en los ordinales (e) a (i) de la sección A.2.9.3, o estudios especiales referentes a efectos topográficos.
Si estos efectos locales particulares se definen utilizando un espectro de diseño, éste debe calcularse para un coeficiente de amortiguamiento igual a 5 por ciento del crítico. Si se definen por medio de familias de acelerogramas, deben cumplirse los requisitos dados en A.2.7. A.2.1.3- MOVIMIENTOS SÍSMICOS DIFERENTES - Cuando se utilicen movimientos sísmicos de diseño obtenidos a partir de un valor de Aa diferente del dado en este Reglamento, este valor de Aa, debe ser aprobado por la oficina o dependencia distrital o municipal encargada de expedir las licencias de construcción, previo concepto de la Comisión Asesora Permanente para el Régimen de Construcciones Sismo Resistentes.
A.2.2 - MOVIMIENTOS SÍSMICOS DE DISEÑO A.2.2.1 - Los movimientos sísmicos de diseño se definen, para una probabilidad del diez por ciento de ser excedidos en un lapso de cincuenta años, en función de la aceleración pico efectiva, representada por el parámetro Aa. El valor de este coeficiente, para efectos de este Reglamento, debe determinarse de acuerdo con A.2.2.2 y A.2.2.3.
A.2.2.2 - Se determina el número de la región en donde está localizada la edificación usando para Aa el Mapa de la figura A.2-2. A.2.2.3 - El valor de Aa se obtiene de la tabla A.2-1, en función del número de la región determinado en A.2.2.2, para las ciudades capitales de departamento del país utilizando la tabla A.2-2, y para todos los municipios del país en el Apéndice A-3, incluido al final del presente Título.
A.2.3 - ZONAS DE AMENAZA SÍSMICA La edificación debe localizarse dentro de una de las zonas de amenaza sísmica que se definen en esta sección y que están localizadas en el Mapa de la figura A.2-1. A.2.3.1 - ZONA DE AMENAZA SISMICA BAJA - Es el conjunto de lugares en donde Aa es menor o igual a 0.10. A.2.3.2 - ZONA DE AMENAZA SISMICA INTERMEDIA - Es el conjunto de lugares en donde Aa es mayor de 0.10 y no excede 0.20.
Medio de Control: Protección de los derechos e intereses colectivos 13 Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Cajamarca Radicación: 73001-33-33-008-2022-00056-01 Interno: 0125/2023 En virtud de lo anterior, es claro que las autoridades han determinado que el Departamento del Tolima se encuentra ubicada en una zona de amenaza sísmica INTERMEDIA, razón por la cual es evidente que las edificaciones indispensables y de atención a la comunidad del Municipio de Cajamarca, son sujetos pasivos de la Ley 400 de 1997.
Tal proceder le es exigible al Municipio de Cajamarca (Tolima) respecto de las edificaciones indispensables y de atención a la comunidad, al encontrarse una zona de amenaza sísmica INTERMEDIA de donde se infiere un eventual peligro amenazador de los derechos colectivos cuyo amparo se persigue, frente a lo cual se encuentra en mora de adelantar los estudios exigidos por la normativa antes señalada y si es el caso las actualizaciones previstas en la misma.
En este orden de ideas, se procede a analizar el material probatorio allegado al proceso, del cual se concluye lo siguiente: Fecha de Construcción Estudio de Medio de Control: Protección de los derechos e intereses colectivos 14 Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Cajamarca Radicación: 73001-33-33-008-2022-00056-01 Interno: 0125/2023 Estructuras Dirección vulnerabilidad Hospital Santa Lucia E.S.E Carrera 10 Calle 7-8 28 de abril de 2015 NO Cuerpo de Bomberos Calle 7 7-52 Local 11 Palacio Municipal Adecuaciones en el 2001 SI Defensa Civil Calle 10 6-40 -- NO Estación de Policía Cra. 8 No 4-20 Barrio 20 de julio -- NO Oficina de prevención y atención de desastres Calle 7 No 7-52 Palacio Municipal Adecuaciones en el 2001 SI Guardería Hogar Infantil Muñequero -- Guardería comunitario caritas felices -- -- NO Guardería Comunitario Años Maravillosos -- -- NO Guardería Comunitario Ronditas -- -- NO Escuela Santana -- -- NO Escuela San Lorenzo Alto -- -- NO Escuela El Espejo -- -- NO Escuela Rincón Placer -- -- NO Escuela La Bolivar -- -- NO Escuela Altamira -- -- NO Escuela Cristales -- -- NO Escuela La Paloma -- -- NO Escuela La Luisa -- -- NO Escuela La Trigresa -- -- NO Escuela Potosí -- -- NO Escuela Cucuana -- -- NO Escuela La Despunta -- -- NO Escuela El Águila -- -- NO Escuela El Rodano -- -- NO Escuela La Judea -- -- NO Escuela Las Hormas -- -- NO Escuela Puerta Hierro -- -- NO Escuela Anaime -- -- NO Escuela Recreo Alto -- -- NO Escuela Recreo Bajo -- -- NO Escuela Pan de Azúcar -- -- NO Escuela Cedral -- -- NO Escuela Cerrajosa -- -- NO Escuela El Brazil -- -- NO Escuela La Esperanza -- -- NO Escuela Tunjos -- -- NO Escuela San Lorenzo Bajo -- -- NO Escuela Piloto No 24 -- -- NO Escuela Narciso Viña -- -- NO Escuela La Unión -- -- NO Escuela La Alsacia -- -- NO Escuela Los Alpes -- -- NO Escuela Las Mercedes -- -- NO Colegio Ismael Perdomo Carrera 3 No 6-54 -- NO Colegio Nuestra Señora del Rosario Inspección de Playarrica -- NO Colegio Itai Centro Poblado Villahermosa -- NO Colegio Anaime Corregimiento Anaime -- NO Colegio La Leona Vereda La Leona -- NO Medio de Control: Protección de los derechos e intereses colectivos 15 Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Cajamarca Radicación: 73001-33-33-008-2022-00056-01 Interno: 0125/2023 Así las cosas, se tiene que de la documentación que obra en el plenario, solo se puede tener certeza que los inmuebles donde actualmente funcionan el cuerpo de bomberos y Oficina de prevención y atención de desastres cuentan con estudio de vulnerabilidad de fecha abril de 1999, pero sin la actualización del Decreto 926 de 2010 (adecuación NSR-10), en cuanto al Hospital Santa Lucia si bien se indicó la fecha de construcción, no cuentan con el estudio de vulnerabilidad, respecto de los demás inmuebles, no se aportó información respecto de la fecha de construcción, ni cuentan con los estudios de sismo resistencia. En Virtud de lo anterior, claro que la entidad demandada no ha dado cumplimiento a la Ley 400 de 1997, modificada y adicionada por la Ley 1229 de 2008, en concordancia con el artículo A.2.5.1.2 del Decreto 33 de 1998 –NSR-98, lo cual ha vulnerado el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente consagrado en el literal l) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998.
En efecto, es evidente que a los inmuebles atrás citados, no se les ha realizado los estudios de sismo resistencia requeridos y menos aún, la intervención y/o refuerzo que exige la pluricitada Ley 400 de 1997 y el Decreto 926 de 2010 (NSR-10), razón por la cual en el momento en que se llegue a presentar un sismo que afecte dicha estructura, la población, en momentos de calamidad (generados por movimientos telúricos, entre otros), no podría contar con tales instalaciones para refugiarse, situación que pretende evitar la norma violada.
Una obligación así no se puede soslayar al argumentar que la orden emitida en la Sentencia de instancia sobrepasa la capacidad del municipio, pues la Administración Municipal cuenta con las herramientas competentes para cumplir lo ordenado por la Ley, considerando que, el Consejo de Estado10 ha precisado que el cumplimiento de las normas de sismo resistencia no están a discrecionalidad de las entidades públicas o de los particulares.
Por lo tanto, el alcalde como jefe de la administración, deberá propender el cumplimiento de los parámetros de la Ley 400 de 1997 en el municipio demandado, destacando que, la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, en pro del cumplimiento de los fines esenciales del Estado. 6.
RECAPITULACIÓN Así las cosas, al establecerse cuales son las edificaciones indispensable y de atención, dentro del municipio demandado, se hace evidente la omisión en el cumplimiento de las normas aquí señaladas, que han puesto en peligro a la comunidad de Cajamarca (Tolima) afectando el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, consagrado en el literal l) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, razón por la cual se CONFIRMA la sentencia proferida el 7 de diciembre de 2023, y en consecuencia, el Municipio de Cajamarca debe iniciar las gestiones necesarias para la evaluación de vulnerabilidad sísmica de éste municipio y proceder a la revisión donde actualmente funcionan las edificaciones indispensables y de atención a la comunidad, siguiendo los parámetros y criterios de reforzamiento estructural en condiciones de sismo resistencia, para llevarlos a un nivel de seguridad sísmica equivalente al de una 10 Consejo de Estado – Sala Plena.
Expediente 66001-33-31-003-2009-00225-01 (AP) C.P. Hernando Sánchez Sánchez Medio de Control: Protección de los derechos e intereses colectivos 16 Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Cajamarca Radicación: 73001-33-33-008-2022-00056-01 Interno: 0125/2023 edificación nueva diseñada y construida de acuerdo con los requisitos de la Ley 400/97 y Decreto 33 de 1998, de acuerdo con sus obligaciones y presupuesto en un plazo máximo de un (1) año contado a partir de la ejecutoria de este fallo. 7.
COSTAS Inicialmente, diremos que las acciones populares se encuentran consagradas en nuestra Carta Política, en el artículo 88, desarrollado en la Ley 472 de 1998. La normativa prescribe que se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, espacio, la seguridad, la salubridad pública, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza.
La mentada ley regula todo el trámite, desde la presentación de la demanda hasta el proferimiento de la sentencia. En cuanto a las costas, señaló la citada ley en su artículo 38 que el juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a estas, con lo cual puede afirmarse que es clara la voluntad del Legislador de introducir este instituto en los procesos en los que se ventila la protección de derechos colectivos.
En lo relativo al actor, señala que, en el caso de condena a este, sólo se dará cuando la demanda sea temeraria o de mala fe. De manera que, en virtud de dicha remisión, habrá de acudirse a los artículos 365 y 366 del C.G.P., que regulan la materia. Ahora, ha de recordarse que, las costas procesales son aquella erogación económica que debe asumir la parte que resulte vencida en un proceso judicial, que se compone de las (i) expensas y las (ii) agencias en derecho.
Las primeras responden a los gastos necesarios para tramitar el proceso, tales como son el valor de copias, publicaciones, impuestos de timbre, honorarios de peritos, honorarios de auxiliares de la justicia, gastos de desplazamiento por diligencias fuera del despacho judicial, gasto de traslado de testigos, por citar algunos ejemplos.
Las segundas - agencias en derecho-, obedecen a la suma que el juez debe ordenar en beneficio de la parte favorecida con la condena en costas, para reconocerle los costos afrontados por la representación de un abogado o, si actuó en nombre propio, como contraprestación por el tiempo y esfuerzo dedicados a la causa. Así las cosas, si bien se advierte que el extremo pasivo fue la parte vencida en el presente proceso, la Sala se abstendrá empero de condenarla en costas, teniendo de presente que no hay prueba de su causación. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.
R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el día 7 de diciembre de 2023, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Ibagué, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia. Medio de Control: Protección de los derechos e intereses colectivos 17 Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Cajamarca Radicación: 73001-33-33-008-2022-00056-01 Interno: 0125/2023 TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, realizando las anotaciones de rigor y dejando las constancias correspondientes en el sistema “SAMAI”.
En cumplimiento de las medidas establecidas en la ley 2213 de 2022 y el acuerdo PCSJA22-11972 del 30 de junio de la misma anualidad expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión mediante la utilización de medios electrónicos.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Magistrado Magistrado FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOHN LIBARDO ANDRADE FLÓREZ Magistrado Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx