73001-33-33-003-2022-00143-02 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, diez (10) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicado: 73001-33-33-003-2022-00143-02 Medio de control: Nulidad y restablecimiento de derecho Demandantes: Edgar Guarnizo Ramírez Apoderado: Yohan Alberto Reyes Rosas Demandado: Departamento del Tolima Apoderado: Arley Jhonny Motato Góngora Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG Apoderado: Milena Lylyan Rodríguez Charris (principal) Angie Leonela Gordillo Cifuentes (sustituto) Tema: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías ASUNTO Decidir el recurso de apelación interpuesto por el Departamento del Tolima (parte demandada), contra la sentencia proferida el 19 de diciembre de 2023 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, que acogió las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda El señor Edgar Guarnizo Ramírez1, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, formuló demanda contra la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y el Departamento del Tolima – Secretaría de Educación y Cultura, solicitando que se acojan las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.1.
Pretensiones Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio TOL2021EE034478 del 24 de septiembre de 2021, mediante el cual la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio denegó el reconocimiento y pago de la sanción por mora contemplada en la Ley 1071 de 2006.
Se declare la existencia y nulidad del acto ficto o presunto originado por la falta de respuesta a la petición presentada el 17 de agosto de 2021 ante el Departamento del Tolima, en la que se solicitó el pago de la sanción por mora prevista en la Ley 1071 de 2006. 1 Por medio de apoderado. 73001-33-33-003-2022-00143-02 2 Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio 20211073674061 del 5 de noviembre de 2021, mediante el cual la Fiduciaria La Previsora S.A. negó la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción por mora contemplada en la Ley 1071 de 2006.
Se condene, a título de restablecimiento del derecho, a las demandadas: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG, Departamento del Tolima y Fiduciaria La Previsora S.A., a reconocer, liquidar y pagar la sanción moratoria establecida en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, por el periodo comprendido entre el 22 de mayo de 2020 y el 1 de julio de 2021, debido al incumplimiento en el pago de las cesantías solicitadas el 11 de febrero de 2011, reconocidas mediante la Resolución No. 1336 del 17 de marzo de 2020.
Se condene a las demandadas a reconocer, liquidar y pagar la indexación de la suma solicitada, desde la fecha de pago de las cesantías hasta el pago efectivo de la sanción moratoria. Se condene a las entidades demandadas a reconocer, liquidar y pagar los intereses moratorios sobre las sumas adeudadas, conforme a lo dispuesto en el artículo 192 del CPACA.
Se condene a las entidades demandadas a dar cumplimiento a la sentencia, de acuerdo con lo establecido en los artículos 189 y 192 del CPACA. Se condene en costas a las demandadas, de conformidad con el artículo 188 del CPACA. 1.1.2. Hechos Sucintamente, las circunstancias fácticas que fundamentan las pretensiones de la demanda son las siguientes: Edgar Guarnizo Ramírez, docente al servicio del Departamento del Tolima, solicitó el reconocimiento y pago de cesantías parciales el 11 de febrero de 2020.
Mediante la Resolución No. 1336 del 17 de marzo de 2020, se reconoció y ordenó el pago de la prestación solicitada. Este acto fue objeto de aclaración a través de la Resolución No. 0865 del 18 de febrero de 2021. El 1 de julio de 2021, se canceló la prestación mencionada. El 17 de agosto de 2021, radicó ante las autoridades demandadas las respectivas reclamaciones para obtener el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, por el pago tardío de las cesantías reconocidas mediante la Resolución No. 1336 del 17 de marzo de 2020.
Con el Oficio TOL2021EE034478 del 24 de septiembre de 2021, la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías. Mediante el Oficio 20211073674061 del 5 de noviembre de 2021, la Fiduciaria La Previsora S.A. también negó la referida sanción, y el Departamento del Tolima, a través de un acto ficto originado por la falta de respuesta a la solicitud presentada el 17 de agosto de 2021, igualmente negó la sanción. 73001-33-33-003-2022-00143-02 3 1.2.
Contestación de la demanda Las autoridades demandadas no intervinieron en esta etapa procesal. 1.3. Sentencia de primera instancia El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, en sentencia proferida el 19 de diciembre de 2023, sobre el asunto que trata este proceso, resolvió lo siguiente: “PRIMERO: DECLARAR la nulidad del acto ficto resultante del silencio administrativo negativo, por la no respuesta a la petición elevada por el demandante ante la demandada Departamento del Tolima el 17 de agosto de 2021, mediante la cual solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria consagrada en la Ley 244 de 1995, modificada y adicionada por la Ley 1071 de 2006.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al DEPARTAMENTO DEL TOLIMA, a reconocer y pagar a favor del señor EDGAR GUARNIZO RAMÍREZ, un día de salario por cada día de retardo por concepto de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995, modificada y adicionada por la Ley 1071 de 2006, desde el 27 de mayo de 2020 hasta el 30 de junio de 2021, por valor de CUARENTA MILLONES NOVECIENTOS CATORCE MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y SEIS PESOS ($40.914.946), de conformidad con las razones expuestas anteriormente.
TERCERO: CONDENAR al DEPARTAMENTO DEL TOLIMA a que sobre la suma total causada por sanción moratoria e indicada en el ordinal anterior, realicen los ajustes de valor a partir del día en que cesó su causación, esto es 1º de julio de 2021 y hasta la fecha de ejecutoria de esta sentencia, en cumplimiento del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011.
CUARTO: CONDENAR en costas al DEPARTAMENTO DEL TOLIMA. Conforme a lo dispuesto en el artículo 188 del C.P.A.C.A., se fija la suma de UN MILLÓN SEISCIENTOS MIL PESOS ($1.600.000) por concepto de agencias en derecho a favor de la parte demandante y a cargo de las demandadas Departamento del Tolima, y se ordena que por Secretaría se realice la correspondiente liquidación en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso.
(…)” Para tal efecto, la autoridad judicial expuso lo siguiente: La Secretaría de Educación del Departamento del Tolima expidió el acto de reconocimiento de las cesantías parciales fuera del plazo de 15 días previsto en el artículo 4 de la Ley 1071 de 2006, el cual vencía el 3 de marzo de 2020. No obstante, como quedó acreditado, dicho acto fue expedido el 17 de marzo de 2020, es decir, 25 días hábiles después de la presentación de la solicitud.
Dado que la expedición del acto administrativo se realizó fuera del término legal, la sanción moratoria comenzó a correr 70 días hábiles después de la radicación de la solicitud de reconocimiento, presentada el 11 de febrero de 2020. Por lo tanto, dicho plazo feneció el 26 de mayo de 2020. 73001-33-33-003-2022-00143-02 4 La sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías se generó desde el 27 de mayo de 2020 hasta el 30 de junio de 2021, día anterior a la fecha de pago, lo que resultó en un retardo de 400 días.
Respecto a la autoridad responsable del pago de la condena, explicó que sería el Departamento del Tolima, en razón a que, al estudiar la actuación desplegada por esta entidad desde el momento en que el docente demandante radicó la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías el 11 de febrero de 2020, y siguiendo los lineamientos del Decreto 1272 de 2018 en concordancia con el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, se determinó que dicha autoridad tenía 15 días para proferir el acto administrativo de reconocimiento de la prestación, notificarlo y, una vez ejecutoriado, enviarlo al FOMAG para su pago (artículo 2.4.4.2.3.2.26.), pero que pese a lo anterior, lo que se acreditó es que solo hasta el 17 de marzo de 2020, es decir, 25 días hábiles después de haberse presentado la solicitud, fue expedido el respectivo acto administrativo, y únicamente hasta el 23 de septiembre de 2020 fue recibido por la Fiduprevisora para su correspondiente pago.
Indicó que, de acuerdo con la información de la hoja de revisión obrante en el cartulario, la Fiduprevisora realizó el estudio de la prestación reconocida el 19 de noviembre de 2020, tras lo cual devolvió el acto administrativo para que el Departamento del Tolima expidiera el correspondiente acto aclaratorio, que fue expedido hasta el 18 de febrero de 2021, contenido en la Resolución 0865, es decir, casi 3 meses después, lo que demuestra errores en su elaboración atribuibles al Departamento del Tolima, dado que se eliminó el paso de la revisión previa por parte de la sociedad fiduciaria.
Coligió que la causa de la mora en el pago de las cesantías reconocidas al docente fue el incumplimiento de los plazos de expedición, notificación y envío del acto administrativo para su correspondiente pago por parte del Departamento del Tolima; situación que aplica tanto al primer acto que reconoció la prestación al demandante (Resolución 1336 del 17 de marzo de 2020) como al acto que posteriormente debió proferir para aclarar lo decidido (Resolución 0865 del 18 de febrero de 2021).
Finalmente, explicó que, acogiendo lo dispuesto en el parágrafo del artículo 27 de la Ley 1955 de 2019 y atendiendo a que la mora inició en el año 2020, cuando ya estaba en vigencia la ley, debe considerarse al Departamento del Tolima como el responsable del pago de la sanción moratoria a favor del docente demandante. Agregó que, dado que entre el momento en que el FOMAG recibió el acto administrativo y el pago no transcurrieron los 45 días que tenía internamente como plazo para pagar, se exonerará de responsabilidad al FOMAG y a la sociedad fiduciaria, lo que se entenderá así resuelto, al no emitirse orden de restablecimiento del derecho en su contra. 1.4.
Recurso de apelación El Departamento del Tolima presentó recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, argumentando que no se tuvo en cuenta la suspensión de términos administrativos por la emergencia sanitaria causada por el COVID-19. Indicó que el Ministerio de Salud y Protección Social declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19 en Colombia mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, que estuvo vigente hasta el 30 de mayo de 2020, pero que fue prorrogado mediante las Resoluciones 844, 1462 y 2230 de 2020; 222, 738, 1315 y 1913 de 2021; y 304 y 666 de 2022, lo que la mantuvo 73001-33-33-003-2022-00143-02 5 vigente hasta el 30 de junio de 2022, ya que no se emitió un nuevo acto administrativo que prorrogara la situación después de la Resolución 666 de 2022.
Comentó que la Corte Constitucional también se pronunció sobre la inaplicación de normas que establecen sanciones moratorias durante el tiempo que dure la suspensión de términos en las actuaciones administrativas relacionadas con el reconocimiento y pago de cesantías, señalando que en esos casos debe indexarse el valor de las prestaciones.
Precisó que el Departamento del Tolima, en cumplimiento de las disposiciones normativas, emitió el Decreto 0296 del 17 de marzo de 2020, mediante el cual se suspendieron los términos de las peticiones, recursos y demás actuaciones administrativas vinculadas tanto a la administración departamental como a los particulares, situación que perduró hasta la expedición del Decreto 0443 del 6 de abril de 2021, lo que implicó que desde el 17 de marzo de 2020 hasta el 6 de abril de 2021 se mantuviera dicha suspensión. Explicó que los 70 días hábiles sin suspensión de términos transcurrieron desde el 11 de febrero de 2020 hasta el 26 de mayo de 2020.
Con la suspensión de términos, esos mismos 70 días hábiles comenzaron a contarse el 11 de febrero de 2020 y se interrumpieron desde el 17 de marzo de 2020 hasta el 6 de abril de 2021. Precisó que las cesantías reclamadas por el demandante se cancelaron el 1 de julio de 2021 y que el juzgado, en el fallo recurrido, no consideró la suspensión de términos decretada a raíz de la emergencia sanitaria por el COVID-19.
Pidió que se revoque la sentencia de primera instancia en lo que respecta a lo decidido sobre lo pretendido por el demandante y que se realice una nueva valoración de los términos y trazabilidad en relación con la prestación solicitada por el actor, con el fin de evitar un mayor detrimento patrimonial para el ente territorial. Insistió en que, según lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C- 242 de 2020, la inaplicación de la norma que contempla la sanción moratoria durante la suspensión de términos implica que el valor de las cesantías parciales reconocidas al demandante deberá ser indexado desde el 19 de junio de 2020 hasta el 4 de febrero de 2021, dado que este fue el período en el que operó la inaplicación de la norma que establece la sanción moratoria, en virtud de la suspensión de términos decretada por el Departamento del Tolima en el contexto de la emergencia sanitaria por el COVID-19.
Sostuvo que acuerdo con lo dispuesto en los artículos 3 de la Ley 91 de 1989, 56 de la Ley 962 de 2005 y 2.4.4.2.3.2.2. del Decreto 1075 de 2015, la indexación mencionada estará a cargo de la Nación – Ministerio de Educación - FOMAG, dado que la suspensión de términos en la oficina de prestaciones sociales de la Secretaría de Educación del Tolima se infiere que fue adoptada en nombre y representación del fondo, siendo esta la única autoridad responsable del reconocimiento y pago de las cesantías de los docentes.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad a lo establecido en el artículo 153 del CPACA, según el cual los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja 73001-33-33-003-2022-00143-02 6 cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.
De otro modo, esta Sala se ceñirá a lo reglado en el artículo 328 del CGP, por remisión del artículo 306 del CPACA; en cuanto a que se hará pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 2.2. Procedibilidad del recurso de apelación Las sentencias de primera instancia son apelables, circunstancia que se avizora en este caso, según el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011. 2.3.
Problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar el período en el cual se generó la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías reconocidas al demandante y, posteriormente, identificar la autoridad responsable de asumir dicha penalidad. No obstante, en primer lugar, se deberá verificar si se agotó de manera adecuada la reclamación administrativa en relación con el reconocimiento de la sanción moratoria, ya que con la expedición del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, la responsabilidad de las entidades involucradas en el trámite de reconocimiento y pago de las cesantías de los docentes se tornó individual y divisible.
En consecuencia, el agotamiento de la vía administrativa debe realizarse de manera independiente tanto ante el ente territorial como ante el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio. 2.3.1. Tesis de la Sala Se modificará la decisión de primera instancia en relación con el periodo de causación de la sanción moratoria, dado que no se tuvo en cuenta la suspensión de términos ocasionada por la emergencia sanitaria derivada del COVID-19 en el año 2020.
Durante este periodo, se indexará el monto de la prestación, conforme a lo establecido en la sentencia C-242 de 2020. En lo demás, se confirmará la decisión recurrida, ya que en el proceso está acreditado que fue la entidad territorial la que incumplió los plazos de radicación del acto de reconocimiento de la prestación para pago. En relación con la reclamación administrativa contra las autoridades demandadas, se constató que efectivamente se cumplió con este requisito. 2.4.
Análisis de la Sala 2.4.1. Hechos probados De conformidad con el material probatorio recaudado en el proceso, aportado oportunamente por las partes y que en ningún momento fue desconocido ni tachado, se encuentra acreditado lo siguiente: − El señor Edgar Guarnizo Ramírez labora como docente en el Departamento del Tolima.2 2 SAMAI, expediente digital, índice 4, documento 1ED_73001333300320220014(.zip) NroActua 4, archivo 4_EXPEDIENTEDIGITAL_DEMANDAPO_A3202200143DEMAN.pdf, páginas 13-15. 73001-33-33-003-2022-00143-02 7 − El 11 de febrero de 2020 solicitó el reconocimiento y pago de cesantías parciales.3 − A través de la Resolución 1336 del 17 de marzo de 2020 se reconoció la prestación.4 − Debido a la emergencia sanitaria causada por el COVID-19, la Secretaría de Educación y Cultura del Tolima suspendió términos entre el 17 de marzo y el 10 de julio de 2020.5 − El 23 de septiembre de 2020 la Secretaría de Educación remitió el acto de reconocimiento para pago a la Fiduprevisora.6 − La Fiduprevisora devolvió el acto de reconocimiento para que fuera aclarado en cuanto al valor de la prestación, lo cual se acogió mediante la Resolución 0865 del 18 de febrero de 2021, que aclaró el numeral primero de la Resolución 1336 del 17 de marzo de 2020, determinando el valor de la prestación.7 − Las cesantías fueron canceladas el 1 de julio de 2021.8 − El 17 de agosto de 2021 radicó ante las autoridades demandadas el reconocimiento y pago de sanción moratoria por el retardo en el pago de las cesantías, las cuales se presentaron a través del SAC, mediante correo electrónico a la dirección contactenos@tolima.gov.co y en la página web de la Fiduprevisora S.A.9 − La Nación - Ministerio de Educación - FOMAG dio respuesta negativa a la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria por medio de acto administrativo contenido en el Oficio TOL2021EE03447810; la Fiduprevisora S.A. dio respuesta mediante el escrito con radicado 20211073674061 del 5 de noviembre de 2021, negando la solicitud presentada11; y el Departamento del Tolima negó también la solicitud mediante acto ficto. 2.4.2.
Marco normativo 2.4.2.1. Sanción por mora en el pago de cesantías (docentes) 3 SAMAI, expediente digital, índice 4, documento 1ED_73001333300320220014(.zip) NroActua 4, archivo 4_EXPEDIENTEDIGITAL_DEMANDAPO_A3202200143DEMAN.pdf, páginas 13-15. 4 SAMAI, expediente digital, índice 4, documento 1ED_73001333300320220014(.zip) NroActua 4, archivo 4_EXPEDIENTEDIGITAL_DEMANDAPO_A3202200143DEMAN.pdf, páginas 13-15. 5 Circulares 080 del 25 de marzo de 2020 y 147 del 10 de julio del mismo año. 6 SAMAI, expediente digital juzgado, índice 31, documento 11_RECEPCIONMEMORIAL_RESPUESTA_202200143FIDUPREVI(.pdf) NroActua 31, archivo 11_11_730013333003202200143001RECEPCIONMEMORRESPUESTA20230816160826, página 2. 7 SAMAI, expediente digital, índice 4, documento 1ED_73001333300320220014(.zip) NroActua 4, archivo 4_EXPEDIENTEDIGITAL_DEMANDAPO_A3202200143DEMAN.pdf, páginas 16-17. 8 SAMAI, expediente digital, índice 4, documento 1ED_73001333300320220014(.zip) NroActua 4, archivo 4_EXPEDIENTEDIGITAL_DEMANDAPO_A3202200143DEMAN.pdf, página 18. 9 SAMAI, expediente digital, índice 4, documento 1ED_73001333300320220014(.zip) NroActua 4, archivo 4_EXPEDIENTEDIGITAL_DEMANDAPO_A3202200143DEMAN.pdf, páginas 20-24, 27-35. 10 SAMAI, expediente digital, índice 4, documento 1ED_73001333300320220014(.zip) NroActua 4, archivo 4_EXPEDIENTEDIGITAL_DEMANDAPO_A3202200143DEMAN.pdf, páginas 25-26. 11 SAMAI, expediente digital, índice 4, documento 1ED_73001333300320220014(.zip) NroActua 4, archivo 4_EXPEDIENTEDIGITAL_DEMANDAPO_A3202200143DEMAN.pdf, páginas 35-38. 73001-33-33-003-2022-00143-02 8 El Consejo de Estado12, en sentencia de unificación, definió que a los docentes oficiales les son aplicables, en materia de sanción moratoria, las previsiones de la Ley 244 de 1995 y sus disposiciones complementarias.
Al respecto, indicó: “3.5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago.
(Resalta la Sala). (…) 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva. Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. 3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. 3.5.4 Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria.
Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA.” (Resaltado de la Sala). Como se observa, el máximo órgano de cierre en esta jurisdicción estimó pertinente proferir sentencia de unificación jurisprudencial sobre los siguientes puntos: i) la naturaleza del empleo docente y la aplicación de la Ley 244 de 199513, modificada por la Ley 1071 de 200614, a los docentes del sector oficial; ii) la exigibilidad de la sanción moratoria; iii) el salario base de liquidación de la sanción moratoria; y iv) la compatibilidad de la sanción moratoria con la indexación. Ahora, atendiendo la problemática de la aplicación de la sanción moratoria, es decir, cómo debían contabilizarse los términos a partir de los cuales se hacía exigible la penalidad, la Sección Segunda del máximo órgano de lo contencioso administrativo15, para poner fin a la discusión, dispuso las siguientes reglas jurisprudenciales: 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ-012-S2 de 18 de julio de 2018, radicación 73001-23-33-000-2014- 00580-01, número interno 4961-15. 13 «Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones.» 14 «Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación.» 15 Consejo de Estado, sentencia E-SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio de 2018, proceso con radicación 73001-23-33-000-2014- 00580-01(4961-15). 73001-33-33-003-2022-00143-02 9 “3.5.2.
Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. 194.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley16 para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. (…).” Asimismo, se advierte que en dicha providencia se analizaron las posibles hipótesis que podían surgir en relación con la exigibilidad de la sanción moratoria, considerando las disposiciones previstas en el CPACA y en las Leyes 244 y 1071, las cuales quedaron recogidas de manera didáctica y resumida en el siguiente cuadro: 16 Artículos 68 y 69 CPACA. 73001-33-33-003-2022-00143-02 10 2.4.2.2.
Autoridad responsable en caso de mora en el pago de cesantías De acuerdo con el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, la entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se produzca debido al incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG).
En este contexto, la modificación establecida en el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 establece que la entidad territorial será responsable del pago de la sanción moratoria en el pago de las cesantías cuando la cancelación extemporánea se origine por el incumplimiento de los términos otorgados para la radicación de la solicitud de pago de cesantías por parte de las secretarías de educación territoriales ante el FOMAG para su revisión y pago.
Es decir, desde la vigencia de la mencionada ley (25 de mayo de 2019), no es exclusivamente responsabilidad del FOMAG el pago de la sanción por mora derivada del retraso en el reconocimiento y pago de las cesantías, como lo establecían las normas anteriores. En tal sentido, la responsabilidad de las entidades es individual y divisible entre la entidad territorial y el FOMAG, por lo tanto, si no se demanda al causante de la mora, las pretensiones deberán ser negadas sin que sea necesario realizar ninguna vinculación o hacer un pronunciamiento adicional al respecto.
Cabe señalar que esta disposición buscó corregir la situación anterior, en la que el fondo encargado del pago de estas prestaciones sociales era también condenado a reconocer y pagar la sanción derivada del cumplimiento tardío de los términos establecidos jurisprudencialmente para el reconocimiento y pago de esas prestaciones. Dicho cumplimiento no dependía de ese fondo, sino que era realizado por delegación o fideicomiso por otras entidades, específicamente por las secretarías de educación de las entidades territoriales certificadas, para quienes tales demoras y deficiencias no conllevaban ninguna consecuencia. 2.4.2.3.
Reclamación administrativa de manera autónoma tratándose de la sanción moratoria del personal docente con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley 1955 de 201917 Se precisa en este punto que, al establecerse que el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 consagró que la entidad territorial es responsable del pago de la sanción moratoria derivada del reconocimiento y pago tardío de las cesantías en los eventos en los que la cancelación extemporánea se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos otorgados para la radicación de la solicitud de pago de cesantías por parte de las secretarías de educación territoriales ante el FOMAG, surge igualmente para la parte que pretende dicho reconocimiento la obligación de elevar la respectiva reclamación al ente territorial de manera autónoma.
Solo con ello se puede predicar un debido agotamiento de la vía administrativa, requisito indispensable para que pueda ser llamado a responder dentro de esta clase de asuntos, en los que se pretende el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías al personal docente, la cual, como se estableció anteriormente, es autónoma y divisible frente a las demoras en que incurra el ente territorial al cual se encuentra vinculado el docente y la entidad fiduciaria encargada 17 Marco normativo tomado de la sentencia proferida por esta Corporación el 4 de julio de 2024, con ponencia del magistrado Ángel Ignacio Álvarez Silva, en el proceso con radicación 73001-33-33-001-2022-00008-01. 73001-33-33-003-2022-00143-02 11 del pago de las cesantías de este personal y que administra el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Lo anterior, en el entendido de que conforme al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular, resulta obligatorio haber agotado previamente un requerimiento a la administración de lo pretendido en sede judicial, pues, de no hacerse, se torna improcedente la interposición del medio de control.
Ello se ha denominado reclamación administrativa, la cual tiene como propósito que la administración, en este caso, cada uno de los responsables, tenga la posibilidad de conocer con antelación las inconformidades que tengan los administrados respecto de las decisiones tomadas, con el fin de contar con la posibilidad de analizarlas y, si es el caso, corregir las actuaciones.
Igualmente, se ha señalado que la reclamación administrativa, al ser un requisito de procedibilidad para iniciar acciones judiciales en contra de la administración, debe guardar congruencia. Es decir, los temas y peticiones que se realizan en sede administrativa deben estar en concordancia con las pretensiones de la demanda, so pena de declararse que no se agotó este requisito de procedibilidad en debida forma.
Desde la entrada en vigencia del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, no puede elevarse la reclamación administrativa solo al FOMAG en los procesos en los que se pretenda el pago de la sanción moratoria prevista en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. Frente al requisito de procedibilidad de agotamiento de la vía administrativa, el Consejo de Estado ha sostenido que este no solo comprende la interposición de recursos cuando son procedentes, sino que también implica la existencia de una solicitud inicial que sea coherente con lo que se pretende que se reconozca posteriormente por vía judicial, tal como se señala a continuación18: “(…) La Sala estima, que no le asiste razón al apoderado judicial de la parte demandante al considerar que no es obligatorio agotar la reclamación previa ante la autoridad administrativa, teniendo en cuenta que, constituye un requisito sine qua non agotar dicha actuación antes de acceder a la jurisdicción contenciosa para quien pretenda demandar un acto administrativo de contenido particular y concreto, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; en tal sentido, se precisa que el cumplimiento de tal requisito no solamente comprende la interposición de los recursos en sede gubernativa, sino que también es obligatorio presentar la solicitud de reconocimiento del derecho, la cual debe tramitarse ante la entidad pública llamada a conceder el mismo, pues estos elementos conforman el agotamiento en sede administrativa conforme a lo previsto en el artículo 13 de la Ley 1755 del 2015 en concordancia con los artículos 74 y 76 del CPACA” (Resalta la Sala).
Conforme a lo expuesto, resulta obligatorio para el futuro accionante del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho poner en conocimiento de la administración el motivo de su inconformidad y, de ser procedente, interponer los recursos obligatorios contra la decisión. Esto es esencial para agotar el requisito de procedibilidad respecto a cada una de las entidades que, de manera autónoma, 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Consejero ponente: César Palomino Cortés, primero (1) de agosto de dos mil diecinueve (2019).
Radicación número: 05001-23-33-ooo-2014- 01929-01(0056-16) Actor: Jorge Humberto Echeverri Ramírez, Demandado: Departamento de Antioquia - Asamblea Departamental de Antioquia. 73001-33-33-003-2022-00143-02 12 debe reconocer la sanción moratoria causada en el caso de las cesantías docentes administradas por el FOMAG. Frente a lo anterior, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en providencia del veinticinco (25) de abril de dos mil veinticuatro (2024)19, en un caso similar al aquí estudiado, donde se establecía la responsabilidad en el reconocimiento de unas cesantías docentes y si resultaba procedente la respectiva sanción moratoria entre la entidad territorial y el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, sostuvo que, si no se realiza la reclamación en sede administrativa tanto al ente territorial como al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, se está ante la excepción de mérito de falta de reclamación en sede administrativa.
Esto impide un pronunciamiento de fondo frente al derecho pretendido contra la entidad a la cual no se le ha realizado la reclamación administrativa. Lo anterior se expuso en los siguientes términos: “(…) La normativa citada consagró la denominada actuación administrativa como un presupuesto procesal de carácter obligatorio para quien pretenda demandar la legalidad de un acto de contenido particular y concreto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En virtud del mencionado precepto, el ciudadano, antes de instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, debe dirigir su pretensión a la administración o debatir la validez del respectivo acto ante aquella, según el caso;19 lo primero, cuando no haya existido pronunciamiento alguno mediante el cual se deniegue o acceda al reconocimiento de una situación jurídica; lo segundo, a través de la interposición de los recursos que la ley establece como obligatorios.
De esta manera se le da la oportunidad a la administración para que defina la situación concreta del peticionario y revise los argumentos fácticos y jurídicos de su decisión, a fin de determinar si debe revocarla, modificarla o aclararla. Bajo tales supuestos, el agotamiento de la actuación administrativa constituye i) una garantía de los derechos de defensa y debido proceso de los ciudadanos frente al comportamiento de la administración, porque permite debatir sus decisiones, ii) una oportunidad para que la administración emita pronunciamiento sobre la situación puesta a su conocimiento o reevalúe sus actos y corrija los errores contenidos en estos y, iii) un presupuesto procesal para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Valga señalar, además, que si bien es cierto que según lo establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, «[t]oda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño», también lo es que necesariamente debe existir correspondencia entre aquella autoridad a quien se le formula la reclamación administrativa y que produce el acto enjuiciable y aquella respecto de la cual se pide el restablecimiento del derecho en el medio de control respectivo. 19 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas sentencia de veinticinco (25) de abril de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 73001 23 33 000 2016 00444 01 (0906-2019) Demandante: Pablo Orlando Villanueva Rincón Demandado: Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) y otro Temas: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías definitivas. 73001-33-33-003-2022-00143-02 13 Siendo así, no es viable deprecar el restablecimiento del derecho respecto de una autoridad que no ha tenido la oportunidad de pronunciarse, en sede administrativa, respecto del derecho subjetivo reclamado, lo que ocurre en el sub lite, toda vez que el demandante no formuló reclamación administrativa ante al municipio de Ibagué, en la cual exigiera las cesantías definitivas por el lapso que fue negado por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En el anterior sentido, la Sala comparte la decisión de primera instancia, en cuanto considera que no es viable emitir un pronunciamiento de fondo en esta litis, respecto del municipio de Ibagué, ante la falta de reclamación en sede administrativa, que le permitiera a esta pronunciarse en torno al derecho pretendido; sin embargo, no se considera acertada la escogencia de la excepción de que se hizo uso, toda vez que esta Subsección ha sostenido22 que la ineptitud sustantiva de la demanda tan solo se constituye en los eventos descritos en el artículo 100 del Código General del Proceso, por lo que, en casos como el analizado, resulta apropiado denominar la excepción como «falta de reclamación en sede administrativa».” En consecuencia, a partir de la entrada en vigencia del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, se hace imperativo agotar el requisito de reclamación previa no solo ante el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio sino también, de forma autónoma, ante la entidad territorial certificada a cuya planta está adscrito el docente demandante.
Se debe delimitar en cada caso las razones que motivan tal reclamación administrativa para que la respuesta sea congruente con las pretensiones perseguidas en vía judicial. En otras palabras, con la modificación en el régimen de responsabilidad por la sanción moratoria que deriva de la entrada en vigencia del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, es necesario presentar reclamaciones tanto al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, a través de la Secretaría de Educación Territorial a la cual se encuentra adscrito el demandante, como a la entidad territorial, a través de su representante legal, por la eventual responsabilidad de esa entidad en la causación de la sanción moratoria cuyo pago se pretende. 2.4.2.4.
Suspensión de términos por la emergencia sanitaria que causó el COVID-19 Por intermedio de la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del nuevo coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020.
Posteriormente, la emergencia sanitaria fue prorrogada por medio de las Resoluciones 844, 1462, 2230 de 2020; 222, 738, 1315, 1913 de 2021; 304 y 666 de 2022. Resulta relevante resaltar que, luego de la expedición de la Resolución 666 de 2022 no se expidió acto administrativo que prorrogara nuevamente la emergencia sanitaria. Por consiguiente, la emergencia sanitaria decretada por el Gobierno nacional por causa del coronavirus COVID-19 se encontró vigente hasta el día 30 de junio de 2022, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1° de la Resolución 666 de 2022 citada con anterioridad.
Mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 se declaró el Estado de 73001-33-33-003-2022-00143-02 14 Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de ese decreto, esto es, desde el 17 de marzo de 2020, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus COVID-19.
A través del Decreto 637 del 06 de mayo de 2020 se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de ese decreto, esto es, desde el 06 de mayo de 2020, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus COVID-19.
El Decreto -legislativo- 491 del 28 de marzo de 202020, en su artículo 6, autorizó a las autoridades administrativas a suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, hasta tanto permaneciera vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. La referida norma: “ARTICULO 6.
Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión afectara todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.
En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.
PARAGRAFO 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicara para el pago de sentencias judiciales.
PARAGRAFO 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo. 20 "Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica". 73001-33-33-003-2022-00143-02 15 Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causaran intereses de mora.
PARAGRAFO 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales.” A partir de lo expuesto, en la página web de la Gobernación del Tolima se consultó sobre la existencia de normas que pudieran ordenar la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas en dicha entidad, en el marco de la declaratoria del estado de emergencia sanitaria por el COVID-19.
Para el efecto, se encontró: - La Circular 080 del 25 de marzo de 202021, suscrita por el secretario de educación y cultura del Departamento del Tolima, en la que se precisa que en esa dependencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas a su cargo, conforme a lo establecido en el Decreto 296 del 17 de marzo de 2020, dictado por el gobernador del Tolima, “por medio del cual se ordena la suspensión de términos de las peticiones, recursos y demás actuaciones administrativas en los que tenga interés la administración departamental y los particulares”22. - La Circular 147 del 10 de julio de 202023, suscrita por el secretario de educación y cultura del Departamento del Tolima, en la que se informa sobre el levantamiento de términos de las actuaciones administrativas “a cargo de las áreas como Inspección y Vigilancia, oficina de Prestaciones Sociales, oficina de Carrera Administrativa Docente, Oficina de Asuntos Legales y Públicos, y en general todas las dependencias y actuaciones administrativas a cargo de la Secretaría de Educación y Cultura”, a partir del 13 de julio de 2020.
En orden a lo anterior, los términos de las peticiones, recursos y demás actuaciones administrativas de la oficina de prestaciones sociales de la Secretaria de Educación y Cultura del Departamento del Tolima, estuvieron suspendidos en el marco de la emergencia sanitaria por causa del COVID-19, desde el 17 de marzo de 202024 hasta el 10 de julio de igual año. Ahora bien, la Corte Constitucional25, dentro del proceso de revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 491 de 2020, sobre la suspensión de términos que implique la inaplicación de una norma que contenga una sanción moratoria, como la que se reclama en este proceso, precisó: “Análisis del parágrafo 2° del artículo 6° 6.169.
La Sala advierte que, desde una perspectiva jurídica, una razón para que el legislador hubiera establecido el parágrafo 2° a fin de aclarar la posibilidad de suspender los trámites que se adelanten para la 21 https://www.sedtolima.gov.co/download/circular-080-del-25-de-marzo-2020-disposiciones-funcionarios-administrativos/ 22 Citado en los antecedentes de la circular 080 del 25 de marzo de 2020. 23 https://www.sedtolima.gov.co/download/circular-no-147-de-2020-disposiciones-especiales-para-la-atencion-y-radicacion- de-tramite-de-prestaciones-sociales-del-magisterio-regional-tolima/ 24 Suspensión de términos en las actuaciones administrativas del Departamento del Tolima. 25 Sentencia C-242/20, Referencia: Expediente RE-253, Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 491 de 2020, “por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, Magistrados ponentes: Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger; sentencia del 9 de julio de 2020. 73001-33-33-003-2022-00143-02 16 atención de las solicitudes de prestaciones a cargo de fondos de cuenta sin personería jurídica, radica en que existen normas especiales que establecen unos tiempos para adelantar dichas actuaciones, so pena de el surgimiento de la obligación de pagar intereses moratorios. 6.170.
En concreto, a efectos de citar un ejemplo del reconocimiento de una prestación social a cargo de un fondo sin personería jurídica, puede mencionarse el caso del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAG-[261], frente al cual se ha establecido que es aplicable lo dispuesto en el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006[262], en el que se regula el pago de las cesantías en el sector público, así: “La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social (…).
En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este”. 6.171. Sobre el particular, esta Corporación resalta que las normas que establecen sanciones moratorias, como la citada, buscan evitar que: (i) Las entidades omitan pagar las sumas dinerarias debidas a los administrados y, con tal propósito, establezcan mecanismos de gestión administrativa adecuados para propender por el cumplimiento pronto de las obligaciones a fin de precaver afectaciones al patrimonio público.
(ii) La mora en el pago de las deudas implique para el individuo una pérdida ante la devaluación natural del dinero. (iii) Se desconozca la importancia que la cancelación de una deuda puede tener para el acreedor por tener origen en el goce de un derecho fundamental, por ejemplo, la protección frente a la contingencia de desempleo salvaguardada por el derecho a la seguridad social en el caso del pago de las cesantías. 6.172.
En este sentido, cabe preguntarse sobre lo que ocurre cuando una entidad, por razones externas e imprevisibles, no puede cumplir con la gestión administrativa respectiva para evitar que se cumpla el supuesto de hecho exigido por una norma para que se configure una sanción moratoria y si en ese caso resulta imperativo, a la luz de la Constitución, exigir ese pago. 6.173.
Al respecto, por un lado, esta Sala advierte que una respuesta positiva a dicha cuestión implicaría desconocer el principio de buena fe que rige las relaciones entre los administrados y el Estado de conformidad con el artículo 86 superior. En efecto, obligar a una entidad a pagar una sanción moratoria a pesar de que la tardanza en cancelar 73001-33-33-003-2022-00143-02 17 una deuda no se debió a su culpa, sino a un factor externo ajeno a la institucionalidad e imprevisible, supone desconocer la finalidad de dicha figura e ignorar la máxima del derecho conforme a la cual “nadie está obligado a lo imposible”. 6.174.
Por otro lado, la Corte evidencia que una respuesta negativa a la pregunta implicaría desconocer que la sanción moratoria lleva implícita también una compensación por la devaluación del dinero, así como que sirve de garantía de satisfacción de intereses de gran importancia para los individuos, como el goce de los derechos fundamentales. 6.175.
En este orden de ideas, la Corte evidencia que el parágrafo 2° del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, al permitir la suspensión de los trámites referidos a la atención de prestaciones sociales, ofrecen una solución para que evitar que las autoridades sean sancionadas, por ministerio de normas que establecen sanciones moratorias, cuando en razón de la calamidad pública causada por la pandemia y las medidas adoptadas para enfrenarla, no puedan gestionar en debida forma el pago de sus obligaciones. 6.176.
Empero, dicha disposición desconoce que la razón de ser de la sanción moratoria no se limita a castigar a la entidad ante posibles dilaciones en la gestión administrativa, sino que también busca garantizar que la devaluación del dinero no afecte a los administrados, así como reconocer la importancia de la satisfacción de los derechos a la tutela judicial efectiva y a la seguridad social. 6.177.
Ahora bien, en torno al primer punto, este es, el reconocimiento de la devaluación del dinero, la Sala evidencia que es un aspecto que no fue tenido en cuenta en la norma enjuiciada, pues al suspenderse los términos de la atención de prestaciones sociales, las sanciones moratorias estipuladas en el derecho positivo no se configurarán y, por tanto, ante la inexistencia de otra disposición que ordene actualizar el valor del dinero, los administrados se verán afectados en su derecho a mantener el valor adquisitivo de sus acreencias. 6.178.
Por lo anterior, la Corte estima que únicamente podría ser constitucional el parágrafo 2° del artículo 6°, si se dispone que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere tal medida. 6.179. En relación con el segundo punto, esto es, la satisfacción del derecho a la seguridad social, la Corte considera que la afectación que la medida contempla en el parágrafo 2° genera sobre el mismo es proporcional en sentido estricto, porque, por un lado, persigue evitar que una entidad sea condenada a pagar una sanción moratoria a pesar de que no estuvo en la capacidad material de evitar la configuración del supuesto de hecho que le hubiera evitado el castigo financiero; y, de otra parte, se evidencia que el menoscabo de los derechos a la tutela judicial efectiva y a la seguridad social no es gravoso, porque: (i) La suspensión de términos no opera de plano y, por ello, debe ser motivada mediante acto administrativo, en el que la autoridad debe demostrar que existió una imposibilidad material de cumplir con la deuda 73001-33-33-003-2022-00143-02 18 pendiente de pago por razones relacionadas con la pandemia y no por motivos administrativos de otra índole.
(ii) La suspensión de términos es de carácter transitorio, pues ante la ausencia de un término especial de levantamiento de la misma en el acto administrativo, dicha medida finalizará una vez termine la emergencia sanitaria causada por el coronavirus COVID-19, momento en el cual se retomarán los plazos y en caso de incumplimiento de las normas que establecen las sanciones moratorias, se causarán las mismas.
(iii) Las posibles arbitrariedades en las que incurra una autoridad al suspender la atención de una prestación, al estar contenidas en un acto administrativo, pueden ser cuestionadas por medio de los mecanismos judiciales disponibles, como la acción de tutela cuando se vulneren derechos fundamentales. (iv) Si bien no se garantizará el pago de la sanción moratoria, si se deberá reconocer la indexación de las sumas adeudadas. 6.180.
Así las cosas, a partir de las consideraciones expuestas, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, salvo la de su parágrafo 1° que se declarará inexequible, y la de su parágrafo 2° en relación con el cual se declarará la exequibilidad condicionada, bajo el entendido de que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma.” (Resaltado y negrillas fuera del texto).
De conformidad a lo antedicho por la Corte Constitucional26, esta Sala infiere que durante el tiempo que dure la suspensión de términos en las actuaciones administrativas adelantadas para el reconocimiento y pago de cesantías definitivas o parciales, se indexa el valor de la respectiva prestación (cesantías parciales o definitivas, según el caso). 2.5.
Caso concreto 2.5.1 Agotamiento de la vía administrativa ante las entidades demandadas Como se estableció con antelación a raíz de la expedición de la Ley 1955 de 2019, la responsabilidad de las entidades tratándose del reconocimiento de la sanción moratoria de los docentes afiliados al FOMAG es individual y divisible, entre la entidad territorial certificada en educación y el FOMAG, por lo que, si no se agota en debida forma la reclamación administrativa a la entidad causante de la mora no será posible entrar a determinar si efectivamente debe responder por la sanción moratoria reclamada en sede judicial, pues estaríamos frente a la excepción de falta de reclamación en sede administrativa frente a dicha entidad.
En este orden de ideas, se procede a establecer cómo la parte demandante agotó la reclamación administrativa frente a las entidades demandadas, en relación con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria objeto de la presente litis. 26 Sentencia C-242 de 2020. 73001-33-33-003-2022-00143-02 19 A continuación, se presentan pantallazos del expediente que ilustran la radicación de las reclamaciones en sede administrativa, los canales utilizados y el contenido de las mismas. - Nación - Ministerio de Educación - FOMAG 73001-33-33-003-2022-00143-02 20 - Departamento del Tolima 73001-33-33-003-2022-00143-02 21 - La Fiduprevisora S.A. De acuerdo con lo anterior, se evidencia que la parte actora cumplió con la exigencia de agotar la reclamación administrativa ante cada una de las autoridades demandadas, solicitando el reconocimiento y pago de la sanción moratoria que persigue en este proceso judicial. 2.5.2 Sanción moratoria y la entidad responsable de su pago La parte demandante promueve este proceso para obtener el reconocimiento y pago de la sanción moratoria debido al retraso en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales solicitadas el 11 de febrero de 2020, reconocidas mediante la 73001-33-33-003-2022-00143-02 22 Resolución 1336 del 17 de marzo de 2020 y finalmente canceladas el 1 de julio de 2021.
Surtido el trámite procesal correspondiente en primera instancia, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, mediante sentencia del 19 de diciembre de 2023, declaró la nulidad del acto ficto por la falta de respuesta a la petición elevada el 17 de agosto de 2021, que buscaba el reconocimiento y pago de la sanción moratoria consagrada en la Ley 244 de 1995, modificada y adicionada por la Ley 1071 de 2006.
Como consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, la autoridad judicial condenó al Departamento del Tolima a reconocer y pagar un día de salario por cada día de mora desde el 27 de mayo de 2020 hasta el 30 de junio de 2021. Inconforme con esta decisión, el Departamento del Tolima interpuso recurso de apelación, argumentando que el fallo de primera instancia no tuvo en cuenta la suspensión de términos en sede administrativa durante el año 2020 debido a la emergencia sanitaria del COVID-19.
Además, indicó que no era la autoridad responsable de la condena impuesta, ya que las decisiones sobre la prestación se adoptaron en nombre y representación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. La mora que se estudia en este asunto está prevista en el parágrafo del artículo 5° de la Ley 1071 de 200627, el cual establece: “En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.” (Se resalta). De acuerdo con la sentencia de unificación del Consejo de Estado sobre la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías a docentes oficiales, cuando el acto que reconoce las cesantías se expide fuera del término legal o no se profiere, la sanción moratoria debe calcularse a partir de los 70 días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud de reconocimiento.28 La Corte Constitucional, en la sentencia SU 041 de 2020, indicó que el trámite de las peticiones de reconocimiento y pago de cesantías para docentes afiliados al FOMAG, regulado por el Decreto 1272 de 2018, fue modificado por la Ley 1955 de 201929, eliminando la doble revisión del acto administrativo y resolución en firme por parte de la FIDUPREVISORA S.A., lo cual generaba una carga administrativa adicional y afectaba su eficiencia administrativa.
Con la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 el 25 de mayo de 2019, el reconocimiento del auxilio de cesantías pasó a ser responsabilidad de la Secretaría de Educación territorial certificada, mientras que el pago se reservó para el FOMAG. En el presente caso, como se detalla en los hechos probados, el docente Edgar Guarnizo Ramírez presentó la solicitud de pago de cesantías parciales el 11 de febrero de 2020.
Mediante la Resolución 1336 del 17 de marzo de 2020, la 27 “Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación.” 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ-012-S2 de 18 de julio de 2018, radicación 73001-23-33-000-2014- 00580-01, número interno 4961-15. 29 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. 73001-33-33-003-2022-00143-02 23 Secretaría de Educación del Tolima reconoció dicha prestación. La resolución fue enviada al FOMAG para su pago el 23 de septiembre de 2020, pero fue devuelta por imprecisiones en el valor de la prestación. En virtud de ello, se expidió la Resolución 0865 del 18 de febrero de 2021, que aclaró el valor de la prestación reconocido en la Resolución 1336.
Finalmente, el 25 de junio de 2021 se radicaron nuevamente los actos de reconocimiento para su pago ante el FOMAG, y las cesantías fueron puestas a disposición del beneficiario el 1 de julio de 2021. Según se observa, el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías se expidió fuera del término de 15 días previsto por el legislador, que vencía el 3 de marzo de 2020.
En este caso, según lo dispuesto por el Consejo de Estado en la sentencia SUJ-012-S2 del 18 de julio de 2018, la sanción moratoria empieza a contarse a partir de los 70 días hábiles posteriores a la solicitud de reconocimiento de la prestación. De acuerdo con la fecha de reclamación de la prestación, los 70 días hábiles posteriores transcurrieron entre el 12 de febrero y el 26 de mayo de 2020.
Dado que las cesantías reclamadas por el demandante fueron canceladas el 1 de julio de 2021, es evidente que hubo mora en el pago de la prestación entre el 27 de mayo de 2020 y el 30 de junio de 2021. No obstante, es necesario precisar que, en este caso, existió una suspensión de términos durante la actuación administrativa adelantada por el demandante para obtener el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales, desde el 17 de marzo hasta el 10 de julio de 2020.
Esta suspensión está dentro del límite temporal establecido en el inciso tercero del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, el cual indica que los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán al día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria, que fue levantada el 30 de junio de 2022. Por lo tanto, teniendo en cuenta la suspensión mencionada, los 70 días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud de cesantías expiraron el 17 de septiembre de 2020.
En consecuencia, los 70 días hábiles siguientes a la solicitud, sin suspensión de términos, transcurrieron entre el 12 de febrero y el 26 de mayo de 2020. Aplicando la suspensión de términos, el periodo inició el 12 de febrero de 2020, se interrumpió entre el 17 de marzo y el 10 de julio de 2020, se reanudó el 13 de julio de 2020 y finalizó el 17 de septiembre de 2020.
Para efectos metodológicos la información anterior se dejará resumida, así: Sin suspensión de términos Radicación de la solicitud de cesantías Vencimiento de los 70 días hábiles siguientes Pago de las cesantías 11/02/2020 26/05/2020 01/07/2021 Con suspensión de términos Radicación de la solicitud de cesantías Suspensión Reanudación Vencimiento de los 70 días hábiles para la causación de mora Pago de las cesantías 11/02/2020 17/03/20 13/07/2020 17/09/20 01/07/2021 A partir de la información expuesta, esta Sala concluye que el valor de las cesantías reconocidas al demandante debe ser indexado desde el 27 de mayo hasta el 17 de septiembre de 2020, dado que este fue el período en el que se prolongó el pago de la prestación debido a la suspensión de términos decretada por el Departamento 73001-33-33-003-2022-00143-02 24 del Tolima en el marco de la emergencia sanitaria por COVID-19, conforme a lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2020.
Dado que las cesantías reclamadas por el docente solo fueron canceladas el 1 de julio de 2021, es evidente que, entre el 18 de septiembre de 2020 y el 30 de junio de 2021, hubo mora en el pago de dicha prestación. En consecuencia, se modificará el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia dictada el 19 de diciembre de 2023 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, para precisar que se debe indexar el monto de las cesantías reconocidas al demandante desde el 27 de mayo de 2020 hasta el 17 de septiembre de 2020, y pagar un día de salario por cada día de mora entre el 18 de septiembre de 2020 y el 30 de junio de 2021.
En cuanto a la autoridad responsable de la condena, el recurso de alzada no prosperará, ya que, de acuerdo con la información acreditada en el proceso, la mora en el pago de las cesantías fue exclusivamente responsabilidad del Departamento del Tolima, dado que incumplió los términos para radicar el acto de reconocimiento de las cesantías para pago ante el FOMAG.
De acuerdo con la trazabilidad cronológica de la prestación reportada por la Fiduprevisora S.A. 30, y en concordancia con los demás hechos probados, la solicitud de pago fue enviada el 23 de septiembre de 2020, pero tuvo que ser devuelta el 25 de noviembre de 2020 debido a un error en el valor de la prestación. Dicho error no fue subsanado por la entidad territorial hasta el 18 de febrero de 2021, cuando se emitió la Resolución 0865, que aclaró la Resolución 1336, la cual había dispuesto el reconocimiento y pago de la prestación. Finalmente, la radicación para el pago se realizó el 25 de junio de 2021, y este se efectuó el 1 de julio del mismo año. Lo anterior evidencia que el tiempo en que el acto de reconocimiento estuvo en la Fiduprevisora para su pago no superó los 45 días hábiles, lo que indica que esta entidad cumplió con su obligación de cancelar la prestación conforme a lo establecido en el ordenamiento jurídico.
En este sentido, de acuerdo con el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, que establece la responsabilidad de los entes territoriales respecto a la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías, la entidad territorial debe asumir el pago de dicha sanción cuando la mora en la consignación de la prestación sea consecuencia del incumplimiento de los plazos de radicación o envío de los documentos al FOMAG para su pago.
En consecuencia, queda claro que la condena impuesta en este proceso debe ser asumida exclusivamente por el Departamento del Tolima, dado que excedió los plazos establecidos para la radicación del acto administrativo de reconocimiento de la prestación ante el FOMAG. Por lo tanto, solo se modificará el fallo de primera instancia en relación con el período de sanción moratoria y la indexación del monto de la prestación, debido a la suspensión de términos ocasionada por la emergencia sanitaria causada por el COVID-19. 2.6.
Costas procesales El artículo 188 del CPACA, sobre condena en costas, establece lo siguiente: 30 SAMAI, expediente digital, archivo 11_11_730013333003202200143001RECEPCIONMEMORRESPUESTA20230816160826. 73001-33-33-003-2022-00143-02 25 “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” En esta instancia, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la autoridad recurrente, dado que le prosperó parcialmente el recurso de apelación y se modificará el fallo.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR el numeral segundo de la sentencia dictada el 19 de diciembre de 2023 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, el cual quedará así: “SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al DEPARTAMENTO DEL TOLIMA a indexar el monto de las cesantías reconocidas al docente EDGAR GUARNIZO RAMÍREZ mediante la Resolución 1336 del 17 de marzo de 2020, aclarada a través de la Resolución 0865 del 18 de febrero de 2021, desde el 27 de mayo de 2020 hasta el 17 de septiembre del mismo año. Asimismo, deberá reconocer y pagar la sanción moratoria por el pago tardío de la prestación, equivalente a un día de salario por cada día de mora, desde el 18 de septiembre de 2020 hasta el 30 de junio de 2021.”
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la decisión de primera instancia.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, se devolverá el expediente al Juzgado de origen, y se harán las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Los Magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA 73001-33-33-003-2022-00143-02 26 Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx