70001-23-33-000-2025-00097-00 · Administrative Court of Sucre

Sincelejo, veinte (20) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Asunto Sentencia Acción Cumplimiento Expediente 70001233300020250009700 Accionante Miguel Felipe Merlano Medina Accionados Colfondos AFP, Unidad de Gestión de Pensiones, Parafiscales U.G.P.P y Gobernación de Cundinamarca Magistrado ponente César Enrique Gómez Cárdenas Tema Acción de cumplimiento – Objeto / Requisitos de procedencia / improcedencia de la acción de cumplimiento por falta de agotamiento del requisito de constitución en renuencia / improcedencia de la acción ante la existencia de otro mecanismo de defensa judicial / pretensiones ajenas a la naturaleza y finalidad de la acción de cumplimiento.

Procede la Sala a resolver en primera instancia la acción de cumplimiento de la referencia. 1.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda. El señor Miguel Felipe Merlano Medina, actuando por conducto de apoderado, promovió acción de cumplimiento contra Colfondos AFP, Unidad de Pensiones y Parafiscales – UGPP y Gobernación de Cundinamarca, con las siguientes pretensiones: “(…) PRETENSIONES DE MERA DECLARACIÓN:

PRIMERO. Se declare que el señor MIGUEL FELIPE MERLANO MEDINA tiene derecho al pago y reconocimiento de bono pensional y devolución de saldo. II. PRETENSIONES DECLARATIVAS DE CONDENA.

PRIMERO. Como consecuencia de la declaración de condena de reconocimiento y pago de bono pensional y devolución de saldo a favor del señor MIGUEL FELIPE MERLANO MEDINA, SE ORDENE: I. GOBERNACIÓN DE CUNDINAMARCA a realizar lo siguiente: Rama Judicial TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Sala Tercera de Decisión República de Colombia Acción de cumplimiento Sentencia de primera instancia Radicado: 70-001-23-33-000-2025-00097-00 PRIMERO. DECLARAR que el señor MIGUEL FELIPE MERLANO MEDINA, laboró para la empresa EMPOCUNDI, el tiempo comprendido entre 01 MAYO 1977 – 31 OCTUBRE 1977.

SEGUNDO. DECLARAR que la empresa EMPOCUNDI LTDA ahora GOBERNACIÓN DE CUNDINAMARCA, afilió al señor MIGUEL FELIPE MERLANO MEDINA 01 MAYO 1977 – 31 OCTUBRE 1977 al régimen de prima media con prestación definida administrado por la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL).

TERCERO. REALIZAR la reconstrucción de la historia laboral del señor MIGUEL FELIPE MERLANO MEDINA, de igual manera, aportar los correspondientes aportes a Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal).

CUARTO. Condenar A LA GOBERNACIÓN DE CUNDINAMARCA, a reconocer y pagar en favor del señor MIGUEL MERLANO MEDINA y con cargo a la COLFONDOS, los aportes pensionales comprendidos entre el periodo de tiempo de 01 MAYO 1977 – 31 OCTUBRE 1977, a título de cálculo actuarial, de conformidad con el parágrafo 1º, literales b) y f) del artículo 33 de la ley 100 de 1993.

II. COLFONDOS a realizar lo siguiente:

PRIMERO. DECLARAR que COLFONDOS no ejerció las facultades de cobro contenidas en el artículo 24 de la ley 100 de 1993 en contra de la GOBERNACIÓN DE CUNDINAMARCA, por lo aportes pensionales que le corresponden al actor entre el periodo de tiempo 01 MAYO 1977 – 31 OCTUBRE 1977.

SEGUNDO. DECLARAR que el señor MIGUEL FELIPE MERLANO MEDINA, tiene derecho al pago de bono pensional y devolución de saldos.

TERCERO. LEVANTAR la glosa 4438 la cual impide el reconocimiento y la emisión del bono pensional y devolución de saldo a favor de mi cliente.

CUARTO. Condenar a COLFONDOS al pago de los intereses moratorios, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 141 de la ley 100 de 1993.

QUINTO. Que se condene a la COLFONDOS Y A LA GOBERNACIÓN DE CUNDINAMARCA en costas de conformidad con el artículo 365 y 366 del Código General del Proceso, en concordancia con el artículo 145 del Código Procesal Laboral y de la Seguridad Social “(SIC)” Posteriormente, luego de admitida la demanda, presenta memorial “aclaratorio de las pretensiones”1, en el siguiente sentido: “(…) De conformidad con los argumentos expuestos, solicitamos que se dé cumplimiento al artículo 2.2.16.3.8. del Decreto 1833 de 2016 y se proceda a efectuar el envío de todos los soportes de pago de aportes a CAJANAL que comprendan el período 1 mayo 1977 – 31 octubre 1977.

Una vez expresado la aclaración de la norma en mención, me permito recalcar a este despacho las peticiones presentadas en la acción inicial: I.PRETENSIONES DE MERA DECLARACIÓN:

PRIMERO. Se declare que el señor MIGUEL FELIPE MERLANO MEDINA tiene derecho al pago y reconocimiento de bono pensional y devolución de saldo. II. PRETENSIONES DECLARATIVAS DE CONDENA PRIMERO. Como consecuencia de la declaración de condena de reconocimiento y pago de bono pensional y devolución de saldo a favor del señor MIGUEL FELIPE MERLANO MEDINA, SE ORDENE: I. GOBERNACIÓN DE CUNDINAMARCA a realizar lo siguiente:

PRIMERO. DECLARAR que el señor MIGUEL FELIPE MERLANO MEDINA, laboró para la empresa EMPOCUNDI, el tiempo comprendido entre 01 MAYO 1977 – 31 OCTUBRE 1977.

SEGUNDO. DECLARAR que la empresa EMPOCUNDI LTDA ahora GOBERNACIÓN DE CUNDINAMARCA, afilió al señor MIGUEL FELIPE MERLANO MEDINA 01 MAYO 1977 1 Memorial presentado el 5 de agosto de 2025. Acción de cumplimiento Sentencia de primera instancia Radicado: 70-001-23-33-000-2025-00097-00 – 31 OCTUBRE 1977 al régimen de prima media con prestación definida administrado por la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL).

COLFONDOS a realizar lo siguiente:

SEGUNDO. DECLARAR que el señor MIGUEL FELIPE MERLANO MEDINA, tiene derecho al pago de bono pensional y devolución de saldos.

TERCERO. LEVANTAR la glosa 4438 la cual impide el reconocimiento y la emisión del bono pensional y devolución de saldo a favor de mi cliente.

CUARTO. Condenar a COLFONDOS al pago de los intereses moratorios, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 141 de la ley 100 de 1993.

PRIMERO. El señor MIGUEL FELIPE MERLANO MEDINA, nació el día 14 de agosto de 1947, y la fecha 2025, tiene 78 años de edad.

SEGUNDO. El tiempo que acredita mi poderdante con el sistema de seguridad social integral en pensiones equivale 1002 semanas acreditadas, se encuentra afiliado a COLFONDOS.

TERCERO. EMPOCUNDI LTDA (Hoy Gobernación de Cundinamarca) afilió al señor MIGUEL FELIPE MERLANO MEDINA al régimen de prima media con prestación definida CAJANAL para los periodos de 01 MAYO 1977 – 31 OCTUBRE 1977. Donde laboró en las fechas que se describen a continuación.

CUARTO. COLFONDOS no ejerció las facultades de cobro descritas en el artículo 24 de la ley 100 de 1993 en contra de la GOBERNACIÓN DE CUNDINAMARCA, por los periodos comprendidos entre 01 MAYO 1977 – 31 OCTUBRE 1977, a efectos de obtener el valor de las cotizaciones en favor del señor MIGUEL FELIPE MERLANO MEDINA.

QUINTO. Desde el año 2016, el señor MIGUEL FELIPE MERLANO MEDINA solicitó a COLFONDOS el pago de bono pensional y devolución de saldos la cual fue negada… (…)

SEXTO. El suscrito en fecha DOS (02) de DICIEMBRE DE 2024, radicó derecho de petición ante la administradora de fondo de pensiones COLFONDOS, solicitando el reconocimiento y pago de la devolución de saldos y bono pensional a que tiene derecho el señor MIGUEL FELIPE MERLANO MEDINA.

SEPTIMO. Al acercarme a la oficina DE COLFONDOS, me informan que es necesario REALIZAR CORRECCIONES EN LA HISTORIA LABORAL del señor MIGUEL FELIPE MERLANO MEDINA, esto con el fin de verificar los aportes a cajanal de las empresas EMPOCUNDI LTDA EN CUNDINAMARCA y ALCALDIA DE MORROA, para lo cual, era necesario aportar los certificados CETIL de ambas entidades.

OCTAVO. En razón de ello, la entidad administradora de fondos de pensiones COLFONDOS mediante respuesta fechada el día 18 de diciembre de 2024, me informó que: ‘‘Hemos realizado ante la Oficina de Bonos Pensionales (OBP) del Acción de cumplimiento Sentencia de primera instancia Radicado: 70-001-23-33-000-2025-00097-00 Ministerio de Hacienda y Crédito Público las respectivas solicitudes, esto al punto que a la fecha el accionante tiene derecho a un bono pensional cuyo emisor es la Nación y contribuyentes el Municipio de Morroa y la Empresa de Obras Sanitarias de Cundinamarca – Empocundi LTDA, este que se encuentra en etapa de liquidación provisional’’.

NOVENO. De igual manera, COLFONDOS indicó que: ‘‘Ahora bien, en el caso EMP DE OBRAS SANITARIAS DE CUNDINAMARCA EMPOCUNDI LTDA, el día 05 de diciembre remitimos solicitud al abogado externos para analizar e interponer acción de tutela por certificación, en el que se radico derecho de petición ante DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA, a fin de que den aplicación a lo establecido en el Decreto 790 de 2021 y asuman el período no asumido por NACION por falta de planillas CAJANAL’’.

DECIMO. Para el caso de la corrección de la historia laboral del señor MIGUEL FELIPE MERLANO MEDINA, de manera personal, presenté derechos de petición en la ALCALDIA DE MORROA y GOBERNACIÓN DE CUNDINAMARCA respectivamente, con el fin de que se sirvieran en expedir y suministrar los certificados cetil donde conste la historia laboral del accionante; motivo por el cual, en la debida oportunidad, estas entidades respondieron a mis peticiones y enviaron los respectivos certificados cetil, los cuales anexo a la presente diligencia.

UNDECIMO. En esa medida, una vez recibidos dichos certificados cetil, los radiqué a COLFONDOS con el fin de que levantaran la glosa que tiene bloqueado el proceso de emisión y pago del bono pensional a que tiene derecho el señor MIGUEL FELIPE MERLANO MEDINA.

DUODECIMO. En respuesta a tal radicación; en fecha 18 DE MARZO DE 2025. COLFONDOS me indicó que, ‘‘el señor MIGUEL FELIPE MERLANO MEDINA radico el pasado 01 de junio de 2016 bajo consecutivo ASE-7343 asesoría pensional de manera formal ante Colfondos S.A, la finalidad de dicha asesoría es la normalización de historia laboral’’.

TRIGESIMO. De igual manera, me indicaron que, AFP COLFONDOS no ha podido solicitar el reconocimiento de cupón de bono pensional del afiliado, pues para este caso se encuentra bloqueado hasta que NO SE APORTEN LAS PLANILLAS DE PAGO DE APORTES A CAJANAL, por lo tanto, se le requiere al Departamento de Cundinamarca que proceda a efectuar el envío de todos los soportes de pago de aportes a CAJANAL que COMPRENDAN EL PERÍODO 01 MAYO 1977 – 31 OCTUBRE 1977.

DECIMO CUARTO. En esa medida, tal como consta en los anexos, COLFONDOS le ha solicitado a la GOBERNACIÓN DE CUNDINAMARCA para que SUMINISTRE los aportes de pago a cajanal del periodo anteriormente referenciado, y ellos, han hecho caso omiso a tal solicitud, bloqueando el proceso de emisión del bono pensional y devolución de saldo a favor del accionante, ocasionándole un menoscabo en sus derechos fundamentales.

DECIMO QUINTO. En vista de esa última respuesta dentro del proceso de fecha 18 de marzo de 2025 por parte de Colfondos; el día 01 DE ABRIL DE 2025, presenté derecho de petición ante GOBERNACIÓN DE CUNDINAMARCA, solicitándoles que suministraran los soportes de pago a cajanal, para que, una vez aportados, COLFONDOS pueda levantar la glosa dentro de la historia laboral del señor MIGUEL FELIPE MERLANO MEDINA la cual tiene bloqueado el proceso de emisión y pago del bono pensional y devolución de saldos.

DECIMO SEXTO. El día 11 DE ABRIL DE 2025, la GOBERNACIÓN DE CUNDINAMARCA dio respuesta a la petición, indicando que ‘’La Dirección de Potencial Humano del Departamento Administrativo de la Función Pública del Departamento informa que esta Dirección solo tiene bajo custodia las historias laborales entre ellas, la del señor Miguel Felipe Merlano Medina, identificado con Cedula de ciudadanía y en ella no reposan desprendibles o recibos de pagos de aportes, los soportes quedaron bajo la custodia de la UGPP’’.

DECIMO SEPTIMO. En esa medida, y tal como establece, artículo 2.2.16.3.8. del Decreto 1833 de 2016, el encargado de realizar y suministrar dichos soportes de pago a cajanal es la GOBERNACIÓN DE CUNDINAMARCA.

DECIMO OCTAVO. De igual manera, COLFONDOS tampoco ha realizado las gestiones de cobro correspondientes en lo corrido de estos últimos años, sin Acción de cumplimiento Sentencia de primera instancia Radicado: 70-001-23-33-000-2025-00097-00 embargo, evidenciamos que la ENTIDAD DE CUNDINAMARCA EMPOCUNDI LTDA no ha generado la corrección de la certificación.

DECIMO NOVENO. Por consiguiente, el MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO exige que se envíen soportes de pago de aportes a CAJANAL, razón por la cual, AFP COLFONDOS les ha venido solicitando el envío de dichos soportes.

VIGESIMO. Por todo lo anterior, como aspecto fundamental, me permito aclararle y solicitarle a esta corporación a tener en cuenta que, el señor MIGUEL FELIPE MERLANO MEDINA es un adulto mayor el cual requiere de un sustento económico para poder vivir en condiciones dignas; de igual manera, su estado de salud es deplorable.

VIGESIMO PRIMERO. En consecuencia, este servidor se encuentra realizando las gestiones correspondientes para que pueda vivir sus últimos años de vida en condiciones dignas; este es un proceso que tiene alrededor de 10 años, en los cuales, solamente es necesario que la GOBERNACIÓN DE CUNDINAMARCA realice la construcción de ese histórico laboral, donde envíen los soportes de pago a cajanal del periodo 01 MAYO 1977 – 31 OCTUBRE 1977, para que una vez aportados a COLFONDOS, estos puedan continuar con la emisión y pago del bono pensional y devolución de saldos, y en esa medida, el accionante pueda disfrutar de sus últimos años de vida en paz y en condiciones dignas “(SIC)”. 1.2.

Actuación procesal. Por auto de 30 julio de 2025, se admitió la acción de cumplimiento y se ordenó notificar a las entidades demandadas, Colfondos AFP, U.G.P.P y Gobernación de Cundinamarca. 1.2.1. Contestación Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías. La entidad rindió informe a través del cual acepta algunos hechos, niega otros y se opone a la totalidad de las pretensiones de la demanda, señalando que la presente acción debe declararse improcedente según lo dispuesto por el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, puesto que no procede cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para lograr el efectivo acatamiento de la norma o acto administrativo, salvo que, de no proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante, lo cual no ocurre en este caso, por lo tanto, el accionante debe acudir a las vías ordinarias para que le sean resueltas sus pretensiones.

Adujo que se puede acceder a la solicitud incoada por el accionante, porque COLFONDOS S.A., no está incumpliendo con sus obligaciones como administradora de fondos de pensiones, por el contrario, ha demostrado vigilancia, fiscalización y diligencia; y por otra, que la misma no se encuentra llamada a responder por el cumplimiento solicitado por la parte actora, por cuanto COLFONDOS SA., es un simple intermediario entre el afiliado y los emisores de los bonos pensionales.

Indicó que la ley ha impuesto obligaciones de medio no de resultado enderezadas a reconstruir la historia laboral del afiliado y a obtener la emisión del respectivo título y su pago a cargo del emisor. En otras palabras, COLFONDOS S.A., tiene una obligación apenas instrumental, siendo el sujeto pasivo de la prestación económica la entidad o entidades responsables de la liquidación, emisión y pago del bono. Acción de cumplimiento Sentencia de primera instancia Radicado: 70-001-23-33-000-2025-00097-00 COLFONDOS S.A., no responde por la emisión y pago de los bonos pensionales, sino por la adecuada gestión en ese propósito.

Conforme a lo anterior, solicita que se declare improcedente la acción de cumplimiento. 1.2.2. Contestación Gobernación de Cundinamarca. Se opuso a las pretensiones de la demanda, por cuanto no es la llamada a responder por los requerimientos de la parte actora, dado que ello es responsabilidad de la UNIDAD DE GESTIÓN DE PENSIONES, PARAFISCALES U.G.P.P, entidad que tiene bajo su poder y custodia los desprendibles o recibos de pagos de los aportes del señor MIGUEL FELIPE MERLANO MEDINA.

Además, se encuentra plenamente probado y acreditado que la parte actora no probó ni demostró cuál fue la presunta constitución en renuencia del DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA, puesto que, a lo largo del escrito de la demanda, lo que se evidencia es que aparentemente no cumplió con el presunto deber de suministrar los soportes de pago de aportes a CAJANAL del señor MIGUEL FELIPE MERLANO MEDINA por el período correspondiente entre 1 mayo 1977 y 31 octubre 1977.

Afirmó que lo que sí estaba claro, era que el demandante presentó una petición solicitando suministrar los soportes de pago de aportes a CAJANAL del señor MIGUEL FELIPE MERLANO MEDINA por el período correspondiente entre 1 mayo 1977 y 31 octubre 1977, la cual le fue respondida, remitiéndole remitió a la parte actora la CERTIFICACIÓN ELECTRÓNICA DE TIEMPOS LABORADOS – CETIL y adicionalmente se le informó de manera totalmente clara y expresa que “La Dirección de Potencial Humano del Departamento Administrativo de la Función Pública del Departamento solo tiene bajo custodia las historias laborales entre ellas, la del señor Miguel Felipe Merlano Medina, identificado con Cedula de ciudadanía y en ella no reposan desprendibles o recibos de pagos de aportes, los soportes quedaron bajo la custodia de la UGPP.” Señaló que el departamento de Cundinamarca ha cumplido con sus obligaciones legales frente al presente caso, pues incluso además de enviarle el CETIL le informó de manera clara y expresa que si bien el ente territorial no tiene bajo su custodia los desprendibles o recibos de pagos de aportes, se le indicó que la entidad que sí cuenta con la custodia de estos documentos es la UNIDAD DE GESTIÓN DE PENSIONES, PARAFISCALES U.G.P.P, por lo que no está obligada a lo imposible en el sentido de suministrar una documentación que no tiene bajo custodia, y menos aún, a sabiendas de conocer cuál es la entidad que tiene en su poder los documentos que la parte actora está solicitando para continuar con el trámite de la obtención de su bono pensional.

Por lo anterior, solicita que se declare improcedente la acción de cumplimiento, o en su defecto, se dicte sentencia desestimatoria de Acción de cumplimiento Sentencia de primera instancia Radicado: 70-001-23-33-000-2025-00097-00 cualquier pretensión declaratoria de responsabilidad sobre el departamento de Cundinamarca. 1.2.2.

Contestación UGPP. La entidad en su contestación dice no constarle los hechos narrados por el demandante y se opone a la totalidad de las pretensiones de la demanda, porque no es la competente para resolver los requerimientos del actor, toda vez que, la UGPP es una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, creada a través del Plan Nacional de Desarrollo, Ley 1151 de 2007, artículo 156, por lo tanto, no le corresponde emitir bonos pensionales.

Refirió que la UGPP no tiene competencia legal con relación a trámites para la emisión de bonos pensionales, pues su objeto se limita al reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del régimen de prima media con prestación definida del orden nacional y de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación, o se defina el cese de esa actividad.

No funge como una administradora de fondos de pensiones. La UGPP no es un fondo de pensiones o administradora del régimen de prima media, por lo tanto, no tiene afiliados o cotizantes activos, a la vez que no administra recursos del Sistema de Seguridad Social en Pensiones, no está habilitada para emitir bonos pensionales, realizar traslados de saldos o devoluciones de saldos, ni reconocer prestaciones de tipo pensional en contextos donde no se presenten las hipótesis centrales de su competencia con relación a los antiguos afiliados de la extinta CAJANAL.

Conforme a esto, expresó que se evidencia que no podría, eventualmente, asumir las consecuencias de las declaraciones pretendidas o cumplir con las condenas solicitadas. Por otra parte, conforme a los referido en la demanda y las pruebas aportadas al plenario, el accionante prestó tiempos de servicios para una entidad pública, la cual refiere que durante dicho término realizó los correspondientes aportes a pensión a nombre de este, en la medida de sus obligaciones legales.

Así mismo, se verifica una afiliación válida al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad por parte del demandante, donde acumuló gran parte de sus aportes pensionales, pretendiendo en todo caso el reconocimiento de una prestación pensional propia de dicho régimen. Las relaciones de tipo sustancial o las obligaciones que se deriven de las relaciones jurídicas mencionadas son ajenas a la UGPP, las cuales para su satisfacción o cumplimiento no requieren la intervención directa de nuestra defendida.

Adicionalmente, no se demuestra la constitución en renuencia, requisito para la procedibilidad de la acción de cumplimiento. Es un requisito previo Acción de cumplimiento Sentencia de primera instancia Radicado: 70-001-23-33-000-2025-00097-00 de solicitar formalmente a una entidad o particular que cumpla con una obligación legal o administrativa, contenida en una norma con fuerza de ley o un acto administrativo, antes de ejercer el medio de control de cumplimiento ante la jurisdicción. Este requisito implica que el interesado debe requerir el cumplimiento de la norma o acto administrativo incumplido y demostrar que la entidad o particular lo ha incumplido o que no ha respondido a dicha solicitud dentro del plazo establecido La parte accionante alude a la constitución en renuencia de la UGPP, sin delimitar de forma concreta cuáles fueron las normas o actos administrativos que solicitó fueren cumplidos.

Debe alertarse entonces que, no fue instada al cumplimiento de normas específicas por parte del accionante, ni tampoco se reclamó la realidad de un incumplimiento normativo o su consistencia. La intervención de la UGPP en este caso se ha limitado a la esfera de sus competencias administrativas, en la medida de afirmar la imposibilidad de intervenir en la emisión del bono pensional requerido por el demandante o en la aclaración de lo ocurrido en su historia laboral.

Igualmente, existe una indebida escogencia del medio de control, puesto que la acción de cumplimiento, regulada en el artículo 146 de la Ley 1437 de 2011, teniendo como base el artículo 87 de la Constitución Política de Colombia, reglamentada con ley 393 de 1997, tiene como finalidad el cumplimiento de una norma jurídica, ya sea en sentido formal o en sentido material, y el cumplimiento de actos administrativos.

Esto según el artículo 8 de la ley 393 de 1997. No obstante, la pretensión de la parte accionante estriba concretamente en la inconformidad sobre la postura asumida por entidades pertenecientes al sistema de seguridad social en pensiones, al negarse a la emisión de un bono pensional y con ello el reconocimiento de la devolución de saldos como prestación propia del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad.

No se persigue una pretensión propia del medio de control escogido. Entonces, conforme al debate propuesto y la pretensión solicitada en la acción de cumplimiento de la referencia, la parte demandante debió promover el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el escenario idóneo para precisar si existe o no el derecho reclamado por la parte accionante, y si las acciones desplegadas por la entidad a la cual se encuentra afiliado en pensiones, su empleador y la entidad competente para la expedición del bono pensional, contradicen el ordenamiento jurídico.

Pero como se verifica, lo que persigue la parte accionante difiere de la realidad de la acción de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o acto administrativo, que en sí es la pretensión de acción constitucional o medio de control de la referencia. Conforme a los anteriores argumentos, solicita se declare improcedente la acción de cumplimiento de la referencia. Acción de cumplimiento Sentencia de primera instancia Radicado: 70-001-23-33-000-2025-00097-00

2. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 2.1. Competencia. Este Tribunal es competente para decidir de fondo en primera instancia, con fundamento en lo dispuesto en el numeral 14 del artículo 152 del CPACA. 2.2. Problema jurídico. El problema jurídico a resolver por la Sala se circunscribe a determinar ¿si es procedente la acción de cumplimiento para debatir y resolver las pretensiones tal y como fueron formuladas por la parte actora en esta demanda? 2.3.

Análisis de la Sala y respuesta al problema jurídico en el caso concreto. Para el Tribunal la acción de cumplimiento impetrada resulta improcedente en este caso, puesto que lo pretendido escapa del objeto constitucional de la misma. Lo anterior, con fundamento en los siguientes argumentos: 2.3.1. Generalidades sobre la acción de cumplimiento.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 87 de la Constitución Política, cualquier persona, natural o jurídica, puede promover esta acción para hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad. Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente.

De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de Ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional «el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo» (subraya fuera del texto). Acción de cumplimiento Sentencia de primera instancia Radicado: 70-001-23-33-000-2025-00097-00 Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: Para que la demanda proceda, se requiere: i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (artículo 1), esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5 y 6). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad o el particular accionado frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento.

Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «(…) cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable (…)» caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda (artículo 8). iv) Que el afectado no tenga o no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. v) Que la acción no persiga la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9). vi) Que la acción no tenga por objeto el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9).

En suma, la Ley 393 de 1997, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad “la renuencia” (artículo 8), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercer la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento.

Lo anteriores presupuestos de procedibilidad han sido ampliamente desarrollados por el H. Consejo de Estado, y han sido consignados así, (i) Que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; (ii) Que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en la norma o en el acto administrativo de una manera precisa, clara y Acción de cumplimiento Sentencia de primera instancia Radicado: 70-001-23-33-000-2025-00097-00 actual;

(iii) Que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas sea renuente a cumplir; (iv) Que tal renuencia se acredite por el demandante de la manera como lo exige la ley. Este requisito puede exceptuarse cuando se pueda producir un perjuicio grave e inminente para el que ejerce la acción y, (v) Que, tratándose de actos administrativos de carácter particular, no haya otro instrumento judicial para lograr el cumplimiento.2” 2.3.2.

Causales de improcedencia de la acción de cumplimiento en el caso sub examine. Examinada la demanda, encuentra el Tribunal que la presente acción de cumplimiento es evidentemente improcedente, por las siguientes causas: i) No se demostró la constitución en renuencia frente a Colfondos S.A y la UGPP, solo frente a la Gobernación de Cundinamarca.

Como se demarcó en acápite previo, la procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

Según el Consejo de Estado, el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición, sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento3. Igualmente, la Sección Quinta del Consejo de Estado, ha dicho que: «Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de 2 Ver entre otras, Sección Quinta. Sentencia del 30 de abril de 2015. C.P. SUSANA BUITRAGO VALENCIA Exp. 25000-23-41-000-2014-00358-01. 3 Véase, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. Acción de cumplimiento Sentencia de primera instancia Radicado: 70-001-23-33-000-2025-00097-00 procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella.

Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos”4.

En el caso bajo estudio, encuentra la Sala que el demandante no aporta solicitud alguna exigiendo de Colfondos S.A., y de la UGPP, el cumplimento de un deber legal contenido en una norma o acto administrativo, de ahí que, para el caso particular de estas dos entidades no se cumple el requisito de procedibilidad en mención. Por otra parte, dicho requisito solo se encontraría demostrado frente a la Gobernación de Cundinamarca, según derecho de petición-Requisito de Procedibilidad Acción de Cumplimiento- presentado el 8 de marzo de 2025, por correo electrónico, que dice: 4 Sección Quinta, Sentencia del 17 de julio de 2025, expediente 20001-23-33-000-2025-00137-01.

C.P. PEDRO PABLO VANEGAS GIL. Se cita Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011- 00024-01. Magistrada Ponente: Susana Buitrago Valencia. Acción de cumplimiento Sentencia de primera instancia Radicado: 70-001-23-33-000-2025-00097-00 Así pues, el escrito remitido el 8 de marzo de 2025 logra satisfacer el citado requisito de procedibilidad, solo frente a quien fue dirigido, es decir, la Gobernación de Cundinamarca, dado que no hizo solicitud de manera expresa al Colfondos S.A y a la UGPP. ii) Las pretensiones señalas por la parte actora en esta demanda no guardan relación alguna con la naturaleza y finalidad de la acción de cumplimiento.

Vistas las pretensiones que quedaron consignadas en el acápite de antecedentes de esta sentencia, se observa que lo perseguido por el accionante es el reconocimiento de un derecho particular y un restablecimiento de carácter económico (expedición y cancelación del bono pensional) a favor del señor MIGUEL FELIPE MERLANO MEDINA, lo cual desborda la finalidad para la cual fue instituida la acción. En efecto, el objeto de este mecanismo constitucional (artículo 87 de la C.P.) es ordenar el cumplimiento de una norma o acto administrativo que contenga una obligación clara, precisa y actualmente exigible.

De ahí que no es procedente para el reconocimiento de derechos de carácter particular, pues al Juez constitucional solo le corresponde ordenar el cumplimiento efectivo de una norma o acto administrativo cuyo incumplimiento implica el desconocimiento de un derecho que no se discute, habida cuenta que por este medio no es posible refutar un derecho sino que contrario sensu lo que se busca es hacer cumplir los ya existentes y las normas que los reconocen.

Sobre este particular, el Consejo de Estado en sentencia del 24 de noviembre de 2011, indicó: “La acción de cumplimiento no es procedente para el reconocimiento de derechos particulares, pues el juez de esa acción sólo está facultado para ordenar la realización efectiva de una norma o acto administrativo, sin que ello implique que pueda ordenar a la administración que tome determinaciones concretas en relación con los particulares porque eso es asunto de sus propias competencias.

Al respecto esta Corporación ha sostenido el siguiente criterio19: “Son claras las disposiciones constitucionales y legales en precisar que el fin de la acción de cumplimiento, como su nombre lo indica, es el de hacer cumplir el ordenamiento jurídico existente, por parte de las autoridades competentes, para hacer efectivo el Estado Social de Derecho, pero es claro también que en ese ordenamiento jurídico debe estar claramente establecida la obligación que se pretende hacer cumplir.

Lo que indica que a través de la acción de cumplimiento no es posible discutir derechos, sino hacer respetar los ya existentes y que se cumplan las normas que los reconocen. Así las cosas, no es posible para el juez que conoce de una acción de cumplimiento, convertirla en acción contenciosa y entrar a discutir y establecer el derecho del accionante.

La acción de cumplimiento está prevista, precisamente, para ordenar el cumplimiento de una norma o acto administrativo que contenga una obligación clara y precisa, cuyo incumplimiento implique el desconocimiento de un derecho que no se discute”. Además, en lo que se refiere al cumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos de contenido general que confieren derechos condicionados a determinados requisitos, como en el caso de estudio, se entiende que el interesado debe acudir previamente a la autoridad competente para que defina si tiene o no el derecho que, en términos abstractos, prevé el ordenamiento.

Se insiste, entonces, que el juez de la acción de cumplimiento no está facultado para reconocer derechos Acción de cumplimiento Sentencia de primera instancia Radicado: 70-001-23-33-000-2025-00097-00 subjetivos, pues con ello se invadiría la órbita de competencia administrativa señalada por la ley5”. Asimismo, el Consejo de Estado, se ha pronunciado en diferentes oportunidades sobre la imposibilidad que tiene el Juez que conoce de una acción de cumplimiento para convertirla en una acción contenciosa y así, determinar derechos concretos reclamados por la parte accionante, sobre todo cuando son de carácter inciertos y discutibles, señalando lo siguiente: “Así pues, ésta Sala de decisión ha manifestado reiterativamente que la acción de cumplimiento no ha sido instituida para discutir derechos inciertos de carácter particular; siendo así, la pretensión del actor no corresponde a la órbita de competencia del juez de cumplimiento, que se contrae a hacer efectivas obligaciones contenidas en normas con fuerza material de ley o en actos administrativos cuya existencia y exigibilidad sean indudables.

En tal virtud, tiene que haber certeza del alcance del deber reclamado por el actor a través de la acción de cumplimiento y de que la entidad pública demandada es la responsable de cumplirlo por expresa disposición legal o administrativa.6” Desde esta óptica, lo pretendido estriba concretamente en la negativa de los entes demandados frente a la emisión de un bono pensional y con ello el reconocimiento de la devolución de saldos como prestación propia del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, lo cual como se dijo, conlleva al reconocimiento de un derecho subjetivo, no del cumplimento de una ley o acto administrativo, por lo tanto, no es la acción de cumplimiento el mecanismo dispuesto para tal fin, lo que implica que el accionante debe acudir a los medios ordinarios en busca del reconocimiento del derecho pretendido.

Ahora bien, si en gracia de discusión se tomara en consideración que lo pretendido es única y exclusivamente el cumplimiento contenido del artículo 2.2.16.3.87 del Decreto 1833 de 20168, según lo expuesto en el 5 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION QUINTA. C.P. MAURICIO TORRES CUERVO- Radicación número: 73001-23-31-000-2011-00503-01(ACU). 6 Sección Quinta del Consejo de Estado, sentencia de 19 de octubre de 2006, Exp. 2006-00360-01, C.P. María Nohemí Hernández Pinzón. 7 “ARTÍCULO 2.2.16.3.8.

Emisor y cuotas partes. El bono será emitido por el último empleador o entidad pagadora de pensiones. Sí hubiere varios, por aquel con quien el trabajador tuvo una vinculación más larga, y, en caso de igualdad, por el que tenga el menor código, según el artículo 2.2.16.1.25. del presente decreto. La cuota parte a cargo de cada empleador o entidad pagadora de pensiones, es proporcional al correspondiente tiempo de servicios o aportes, sea o no simultáneo con otros tiempos de servicios o aportes.

La Nación asumirá la emisión y absorberá las cuotas partes de todos los empleadores que aportaban a cajas o fondos sustituidos por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional. Para los efectos del reconocimiento y pago de un bono pensional, cuando un empleador, entidad pública o privada expida una certificación laboral, en la cual registre que cotizó a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL) sin que obre prueba en relación a dichos pagos, será responsabilidad del empleador aportar copia de los recibos de caja o de las nóminas que contengan el sello de CAJANAL donde conste que los aportes fueron efectuados.

Los soportes deben entregarse dentro del mismo término establecido en el artículo 2.2.9.2.2.8. de este Decreto. En ausencia de la información que demuestre el pago de las obligaciones a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), se presumirá que el responsable del pago es el propio empleador, quien tendrá la obligación de reconocer y pagar el bono pensional a que haya lugar, en los términos previstos en el presente Decreto.

PARÁGRAFO. El tiempo de servicio oficial que el empleador certifique haber cotizado a Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), para el reconocimiento de prestaciones, sólo se contabilizará por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) si obra el correspondiente soporte de pago en los archivos de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para el respectivo traslado de aportes.

En el reconocimiento de la indemnización sustitutiva por parte Colpensiones podrá incluir los aportes corroborados por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), siempre que la Unidad remita los recursos para tal efecto. En cualquier caso, de no existir evidencia del pago de las obligaciones a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), si el empleador o quien haga sus veces garantiza la financiación de estos tiempos a través del pago del bono pensional, el traslado de aportes o el pago del cálculo actuarial por omisión, según corresponda, las semanas se convalidarán para el reconocimiento de la prestación solicitada.

(Modificado por el Art. 1 del Decreto 790 de 2021) 8 “Por medio del cual se compilan las normas del Sistema General de Pensiones” Acción de cumplimiento Sentencia de primera instancia Radicado: 70-001-23-33-000-2025-00097-00 memorial aclaratorio de las pretensiones, ello, según se lee en la norma ( se cita con nota al pie) no contiene un mandato imperativo e inobjetable en cabeza de los entes demandados9, toda vez que, para que se dé cumplimiento al contenido del artículo, debe haber un derecho reconocido previamente, lo cual no sucede en este caso, precisamente porque existen discordancias de índole legal que no han sido resueltas en aras de otórgale al señor MIGUEL FELIPE MERLANO MEDINA, el bono pensional pretendido, que dicho sea de paso, no son del resorte de esta acción constitucional. iii) El demandante tiene a su alcance otros mecanismos de defensa judicial para obtener el efectivo cumplimiento del deber jurídico que dice le asiste a las entidades demandas.

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que, de no proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante.

Como se mencionó en acápites previos, las pretensiones de índole declarativo señaladas por el demandante en esta demanda escapan a la órbita del juez de la acción de cumplimiento, precisamente porque lo perseguido es el reconocimiento de un derecho particular. Se resalta, la acción de cumplimiento es un mecanismo que busca la ejecución de leyes o actos administrativos, no para definir asuntos legales o reconocer derechos subjetivos.

Así lo ha dicho el Consejo de Estado: “La acción de cumplimiento no tiene dentro de su objeto el de dirimir controversias jurídicas, ni el de reconocer derecho subjetivo alguno. El fin de esta acción de origen constitucional es el exigir el respeto de los derechos ya existentes y que se acaten las normas que los reconocen, por cuanto no se puede sustituir a la autoridad competente para resolver respecto del reconocimiento de un determinado derecho de índole subjetivo10”.

Po lo tanto, si el demandante considera que le es desfavorable podía presentar los recursos procedentes. Una vez agotados los recursos, si no hay reconocimiento del beneficio, la parte actora tiene otro mecanismo de defensa judicial, como es el medio control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA, o en su defecto las acciones en la jurisdicción ordinaria laboral y de la seguridad social, porque se reitera, la acción de cumplimiento no tiene por objeto resolver conflictos, ni reconocer derechos subjetivos como lo pretende la parte accionante.

En conclusión, la acción de cumplimiento deprecada deviene improcedente y así será declarado por esta Sala de Decisión. 9 Para que proceda la acción de cumplimiento, debe existir un mandato que sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º, Ley 393 de 1997). 10 Sección Quinta.

Sentencia del 22 de noviembre de 2012. C.P. MAURICIO TORRES CUERVO. Exp. 25000-23- 41-000-2012-00109-01(AC). Acción de cumplimiento Sentencia de primera instancia Radicado: 70-001-23-33-000-2025-00097-00 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLÁRASE IMPROCEDENTE la presente acción de cumplimiento, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta sentencia.

SEGUNDO: En firme esta providencia, ARCHÍVESE el expediente. Esta providencia se discutió y aprobó en Sala de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, CESÁR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS JORGE ELIECER LORDUY VILORIA Este documento fue firmado electrónicamente. Se garantiza la autenticidad, integridad y conservación. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co