REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Santiago de Cali, treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticinco (2025) MAGISTRADA PONENTE: KATIA ALEXANDRA DOMÍNGUEZ GARCÉS RADICACIÓN: 76001-33-33-002-2014-00375-02 DEMANDANTE: Miguel Ángel Cardozo Cisneros oficinajuridicaintegral@gmail.com DEMANDADO: Contraloría Departamental del Valle del Cauca juridica@contraloriavalledelcauca.gov.co MEDIO DE CONTROL: Nulidad y restablecimiento del derecho – otros asuntos TEMA: Fallo de responsabilidad fiscal Sentencia No.11.
OBJETO DE LA DECISIÓN Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, se resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 16 de diciembre de 2021, por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Cali, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. Las pretensiones Mediante escrito radicado el 26 de septiembre de 2014 el accionante1 formuló demanda en nombre propio en la que solicitó: Declarar la nulidad del Auto 136 del 23 de enero de 2014 y del Auto 113 del 26 de junio de 2014, proferidos dentro del expediente CAIF 120-2009, a través de los cuales la entidad demandada lo responsabilizó por la pérdida de unos títulos valores (cheques) en la tesorería del Hospital Departamental San Rafael ESE de Zarzal.
A título de restablecimiento del derecho solicitó la eliminación de su nombre del boletín de responsables fiscales y la restitución de su situación laboral y profesional, como ciudadano y exfuncionario en condiciones idénticas o superiores a las existentes antes de su desvinculación. Ordenar a la entidad demandada que se abstenga de aplicar los efectos jurídicos y fiscales de los actos administrativos demandados. 1.2.
Los hechos En síntesis, son los siguientes: - Afirma que fue señalado injustamente por la pérdida de unos títulos valores (cheques), que estaban bajo la custodia del tesorero del hospital, Edison Gaviria Arana, quien tenía acceso exclusivo a la caja fuerte, los cheques fueron cobrados de forma fraudulenta y ascendieron a la suma de «$21.195.387» y corresponden a los siguientes: Cheque 9509630, fechado el 30 de octubre de 2008, por un valor de $3.370.696, girado a favor de Juan Carlos Restrepo.
Cheque 9509631, fechado el 19 de noviembre de 2008, por un valor de $129.691, girado a favor de Oscar Rendón. 1 Miguel Ángel Cardozo Cisneros. Cheque 9509632, fechado el 16 de marzo de 2009, por un valor de $7.855.000, girado a favor de Juan Carlos (no se especifican apellidos). Cheque 9509633, fechado el 12 de junio de 2009, por un valor de $9.840.000, girado a favor de Gerardo Echeverry. - Destaca que la Contraloría Departamental vulneró el debido proceso y los principios de presunción de inocencia y seguridad jurídica al no valorar adecuadamente las pruebas presentadas, ni agotar los procedimientos para determinar las responsabilidades reales. - Sostiene que, según el manual de funciones vigente, su cargo como subgerente administrativo no contemplaba la custodia ni manipulación de cheques o la caja fuerte. - Alega que el fallo de responsabilidad fiscal emitido por la Contraloría interpretó de manera incorrecta sus obligaciones, atribuyéndole funciones que no le correspondían. - Reitera que los actos acusados se fundamentaron en supuestas omisiones de control sobre el área de tesorería, pese a que el manual de funciones establece que estas responsabilidades recaían exclusivamente en el tesorero y el demandante ejercía como subgerente administrativo del Hospital Departamental San Rafael ESE de Zarzal. - Manifiesta que la entidad demandada no tuvo en cuenta las declaraciones del tesorero señor Edison Gaviria Arana y otros empleados del hospital, quienes confirmaron que las funciones atribuidas al demandante no incluían la administración de cheques ni la custodia de la caja fuerte. - Expone que las irregularidades en el proceso fiscal no solo lo perjudicaron profesionalmente, sino que también afectaron su reputación y patrimonio. 1.3.
Fundamentos de derecho, normas violadas y concepto de la violación La parte actora invocó como normas violadas los artículos 6, 13, 23, 29, 90, 121 y 128 de la Constitución Política y la Ley 610 de 2000. La parte actora afirmó que los actos administrativos demandados vulneraron los derechos de defensa y presunción de inocencia, con las decisiones que culminaron la sanción al señor Miguel Ángel Cardozo Cisneros, al no tener en cuenta que no tenía dentro de sus funciones el manejo de cheques y de la caja fuerte del Hospital Departamental San Rafael de Zarzal.
En igual sentido consideró que la entidad demandada no cumplió con la correcta valoración de las pruebas ni con el análisis de sus funciones según el manual de funciones, lo que llevó a una imputación arbitraria e infundada de responsabilidades fiscales, y de inhabilidades injustificadas para contratar y desempeñar cargos públicos, sin pruebas claras que respaldaran la existencia de dolo o culpa grave en su conducta.
De igual manera, cuestionó la interpretación de la sentencia C-840 de 2001, invocada por la Contraloría, y señala que su aplicación fue errónea al asignarle una responsabilidad que no le correspondía según las pruebas y las normas aplicables. 2.- La contestación de la demanda La Contraloría departamental del Valle del Cauca solicitó se nieguen las pretensiones de la demanda, toda vez que los actos administrativos demandados fueron proferidos en cumplimiento de las normas legales y dentro de las competencias de la entidad, sin desviación de poder, razón por la cual afirma que las acusaciones de violaciones al debido proceso y de irregularidades en los actos administrativos carecen de respaldo probatorio suficiente para configurar nulidad.
Refiere la entidad demandada que las decisiones adoptadas en el proceso de responsabilidad fiscal se fundaron en los principios de legalidad, eficacia y debido proceso, tal como lo exige el artículo 29 de la Constitución y la Ley 610 de 2000, de suerte que se siguieron todas las etapas procesales, se notificó de forma oportuna al demandante y le otorgó la posibilidad de ejercer recursos como el de reposición y apelación. Sostiene que el demandante, en su calidad de subgerente administrativo del Hospital Departamental San Rafael ESE de Zarzal, tenía funciones de control y supervisión que no ejerció de manera adecuada, lo cual generó un daño al patrimonio público.
En ese sentido la demandada, citó el artículo 5 de la Ley 610 de 2000, que establece que la responsabilidad fiscal se configura cuando existe una conducta dolosa o culposa que cause daño al patrimonio público, y en el presente caso, se demostró que el señor Cardozo Cisneros incumplió sus deberes al no garantizar medidas de control efectivas en el área de tesorería del hospital.
En igual sentido, la Contraloría señaló que el demandante como subgerente administrativo, tenía bajo su supervisión directa al tesorero del hospital y que era responsable de controlar los procesos financieros y logísticos de la institución; la omisión en el ejercicio de estas funciones permitió que se produjera la pérdida de los cheques y, por ende, un detrimento patrimonial cuantificado en aproximadamente 21 millones de pesos.
Con fundamento en lo anterior, la Contraloría citó la Sentencia C-840 de 2001, la cual establece que las contralorías pueden imputar responsabilidades fiscales a quienes, por acción u omisión, contribuyan al daño patrimonial del Estado. Por último, la entidad demandada formuló la excepción denominada «falta y ausencia de requisito de procedibilidad para acudir ante la jurisdiccion contencioso administrativa». 3.- Los alegatos de primera instancia La parte demandante y demandadas presentaron alegatos de conclusión y reiteraron los argumentos expuestos en la demanda y la contestación de esta.
Por su parte del Ministerio Público guardó silencio. 4.- La sentencia recurrida El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Santiago de Cali negó las pretensiones de la demanda al considerar que el demandante como subgerente administrativo del Hospital Departamental San Rafael incumplió sus funciones, lo que conllevó al detrimento patrimonial causado por el hurto y cobro fraudulento de cuatro cheques.
Afirmó el juzgado de origen que la Ley 610 de 2000, define la responsabilidad fiscal como la adecuada custodia y administración de recursos públicos, y al no haberlas ejercido el demandante configuró una omisión grave que contribuyó al daño económico sufrido por el hospital. La primera instancia determinó que existió un nexo causal entre la conducta omisiva del demandante y el daño patrimonial, pues si bien el manual de funciones no le atribuía explícitamente la custodia de los cheques al subgerente administrativo, el demandante tenía la obligación de supervisar los procesos financieros y garantizar los controles necesarios para evitar irregularidades, al no tomar medidas oportunas de supervisión y la demora en identificar el faltante conllevó al daño al patrimonio público, conforme a lo establecido en los artículos 3, 4, 5 y 6 de la Ley 610 de 2000.
En relación con el debido proceso, el juzgado concluyó que el demandante tuvo todas las garantías legales durante el proceso de responsabilidad fiscal, pues la Contraloría departamental valoró las pruebas de acuerdo con las reglas de la sana crítica, incluidos documentos, testimonios y auditorias. Además, se destacó que los actos administrativos cuestionados se profirieron con la debida motivación y conforme a las disposiciones normativas aplicables, como lo exigen los artículos 22, 24 y 26 de la Ley 610.
Finalmente, la sentencia apelada señaló que las funciones del demandante incluían identificar anomalías financieras y proponer correctivos oportunos, lo cual no se realizó de manera adecuada, esta omisión fue determinante para el detrimento fiscal, razón por la cual el juzgado negó la nulidad de los actos administrativos demandados. 5.- El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión y dentro de la oportunidad prevista por el ordenamiento jurídico, la parte demandante interpuso recurso de apelación y sustentó su inconformidad en los siguientes argumentos: Afirma que la sentencia apelada se fundamentó en apreciaciones erróneas sobre las funciones asignadas a su cargo como subgerente administrativo del Hospital Departamental San Rafael, atribuyéndole responsabilidades que no le correspondían según el manual de funciones, y que, además, los verdaderos responsables fueron exonerados.
El apelante sostiene que el fallo incurrió en errores de hecho y de derecho, pues no se valoraron las pruebas aportadas que demuestran que las funciones de custodia de la chequera y el manejo de la caja fuerte estaban exclusivamente asignadas al tesorero Señor Edison Gaviria Arana y las gerentes del hospital Martha Lucía Muñoz Valencia y Adriana Rojas Giraldo.
Señala que el juez de primera instancia malinterpretó las normas aplicables al proceso de responsabilidad fiscal, y vulneró principios fundamentales como el debido proceso y la presunción de inocencia. Refiere que el juzgado creó un cargo inexistente en su fallo al referirse al demandante como «subgerente financiero», cargo que nunca ocupó, y que esta confusión afectó la resolución del caso.
Finalmente, solicita que se revoque la sentencia de primera instancia y se dicte una decisión en derecho que lo exima de cualquier responsabilidad fiscal, puesto que no tuvo ninguna participación en la pérdida de los cheques. 6.- Trámite de segunda instancia Mediante auto del 15 de febrero de 2022 se concedió en el efecto suspensivo el recurso de apelación incoado por la parte demandante.
El mencionado recurso fue admitido el 25 de agosto de 2022, en el que además se informó a las partes que podían pronunciarse en relación con el recurso hasta la ejecutoria de dicho proveído, mientras que el Ministerio Público podía hacerlo desde la admisión del recurso hasta antes de ingresar el proceso a despacho para fallo; términos en el que las partes y el Ministerio Público guardaron silencio2.
CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con el artículo 153 del CPACA, esta Corporación tiene competencia para conocer en segunda instancia el proceso. Conforme el artículo 320 del Código General del Proceso, el análisis se limitará a las razones de inconformidad presentadas por el distrito especial de Santiago de Cali contra la decisión de primera instancia. 2.
Validez de la prueba recaudada El material probatorio presentado con la demanda y el auto de pruebas fue sometido a contradicción entre las partes y será valorado bajo el principio de comunidad de la prueba, las reglas de sana crítica, lógica y experiencia. Esto se alinea con la providencia del Consejo de Estado del 28 de agosto de 20133, que otorga valor a las pruebas documentales no cuestionadas en su veracidad tras el proceso de contradicción, respetando la buena fe y la lealtad procesal. 3.
Problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si, al demandante dentro del proceso de responsabilidad fiscal adelantado por la Contraloría Departamental 2 Samai, índice 11. 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2013, expediente: 05001- 23-31-000-1996-00659-01 (25.022), C.P.: Enrique Gil Botero. del Valle del Cauca, se le vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y a la presunción de inocencia, al declararlo responsable fiscal mediante la asignación de obligaciones que, afirma no le correspondían pues no tenía a su cargo la custodia y manejo de los cheques sustraídos. 4.
Tesis de la Sala La Sala confirmará la sentencia de primera instancia al considerar que el demandante, como subgerente administrativo del Hospital Departamental San Rafael de Zarzal ESE, incumplió sus funciones de supervisión y control sobre los recursos financieros de la institución, lo que facilitó la sustracción y cobro fraudulento de cheques, lo que ocasionó un detrimento patrimonial; si bien el demandante no tenía custodia directa de la chequera ni de la caja fuerte del hospital, se concluye que, conforme a lo dispuesto en los artículos 3 a 6 de la Ley 610 de 2000 y el manual de funciones vigente, debía identificar anomalías, proponer correctivos y garantizar el uso adecuado de los recursos. 5.
Marco normativo y jurisprudencial Para soportar la decisión se abordarán las siguientes temáticas: i) generalidades del proceso de responsabilidad fiscal y ii) caso concreto. 5.1. Generalidades del proceso de responsabilidad fiscal La ley 610 de 200 establece que la finalidad del proceso de responsabilidad fiscal consiste en el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal.
En la normativa en mención, se dispone: ARTÍCULO 3°: Gestión fiscal. Para los efectos de la presente ley, se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales.
ARTICULO 4 o. OBJETO DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL. La responsabilidad fiscal tiene por objeto el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal.
(Resalta la Sala) Para el establecimiento de responsabilidad fiscal en cada caso, se tendrá en cuenta el cumplimiento de los principios rectores de la función administrativa y de la gestión fiscal.
PARAGRAFO 1 o. La responsabilidad fiscal es autónoma e independiente y se entiende sin perjuicio de cualquier otra clase de responsabilidad.
PARAGRAFO 2 o. El grado de culpa a partir del cual se podrá establecer responsabilidad fiscal será el de la culpa “leve”. Artículo 5°. Elementos de la responsabilidad fiscal. La responsabilidad fiscal estará integrada por los siguientes elementos: - Una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal. - Un daño patrimonial al Estado. - Un nexo causal entre los dos elementos anteriores.
“Artículo 6°. Daño patrimonial al Estado. Para efectos de esta ley se entiende por daño patrimonial al Estado la lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, inequitativa e inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y control de las contralorías.
Dicho daño podrá ocasionarse por acción u omisión de los servidores públicos o por la persona natural o jurídica de derecho privado, que en forma dolosa o culposa produzcan directamente o contribuyan al detrimento al patrimonio público”4. Por su parte el Consejo de Estado en su jurisprudencia reitera que para que haya un juicio de responsabilidad fiscal refiere que deben concurrir los tres elementos de responsabilidad esto es i) objetivo, ii) subjetivo y iii) relación de causalidad, al respecto sostiene: Al respecto sostuvo que, para predicar la existencia de responsabilidad fiscal, era menester que concurrieran los siguientes elementos: i) objetivo; ii) subjetivo; y iii) relación de causalidad; el primero, consistente en la prueba que acredite con certeza la existencia de un daño el patrimonio público; el segundo que evalúa la actuación del gestor fiscal al menos a título de culpa; y el tercero, conforme al cual se debe acreditar que el daño al patrimonio sea consecuencia del gestor fiscal. 4 El texto subrayado fue declarado inexequible mediante Sentencia C-340 de 2007, Magistrado ponente doctor Rodrigo Escobar Gil.
Esta Sección, con sustento en lo anterior, precisó5: […] que el ente fiscal en el auto de imputación lo concibió de manera individualizada para los miembros del Consejo de Administración, indicando para el caso de la señora Piñeros Ricardo, que tomaba el periodo comprendido entre el año 2005 y 2010, pero posteriormente, en el fallo con responsabilidad fiscal se determinó que desde el año 1998 iniciaron las prácticas que generaron de manera continua, ininterrumpida y bajo un mismo hilo conductor el desvío de los recursos parafiscales del sistema, motivo por el que se concibió el daño en un solo período de tiempo, comprendido entre 1998 y 2010, para que fuera resarcido de manera solidaria por todos y cada uno de los responsables fiscales.
Es decir, que el daño fiscal atribuido por la Contraloría implicó hechos de carácter continuado que se encontraban conectados entre sí, desde el año 1998 hasta el 2010, lo cual muestra la dependencia entre los diversos actos financieros señalados por la Contraloría en el fallo con responsabilidad fiscal, como causante del detrimento patrimonial; empero, claro está, no había lugar a declarar responsabilidad desde el año 1998 hasta el año 2004, en que la actora no formaba parte del Consejo de Administración, razón por la cual con acierto el Tribunal declaró la nulidad parcial por este período.
La Sala precisa que aun cuando la accionante únicamente hizo parte del Consejo de Administración de SALUDCOOP durante el período comprendido entre 2005 y 2010, lo cierto es que de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia, para que haya lugar a afirmar que se causó un daño patrimonial al Estado, es necesario que este sea cierto y actual, como en efecto ocurrió en el presente caso, en que se comprobó la merma patrimonial sufrida por el Sistema General de Seguridad Social en Salud y en esa medida, su ausencia en las arcas del estado, sin que para su estructuración sea necesario que la persona a quien se le atribuye, haya hecho parte del mismo desde su génesis, pues lo que reviste importancia es su participación en la causación del daño. En consecuencia, no tiene vocación de prosperidad el argumento de la actora según el cual por el hecho de no haber participado en el Consejo de Administración desde el año 1998, no estaba llamada a responder por el daño que causó entre los años 2005 y 2010, pues el que la Contraloría hubiese concebido el daño patrimonial como un hecho de tracto sucesivo no implicaba que cada uno de los responsables participaran desde su origen y/o en la totalidad del mismo.
Asimismo, se pudo acreditar que la conducta desplegada por la demandante contribuyó de manera eficiente y determinante en la producción del referido daño, debido a que, como lo puso de presente la Contraloría y lo encuentra acreditado la Sala, la señora Piñeros Ricardo hizo parte del Consejo de Administración de SALUDCOOP y, participó en la aprobación del presupuesto y los estados financieros de la EPS, en el periodo de tiempo comprendido entre los años 2005 y 2010, como se evidencia de las actas […].
De manera que, la conducta desplegada por la demandante debe ser catalogada como dolosa, tal y como lo hizo la Contraloría, ya que al participar en la aprobación de los estados financieros y el presupuesto de la EPS, sin manifestar oposición alguna a los mismos, contribuyó de manera eficiente y directa en la causación del daño patrimonial al Estado, pues atendiendo a sus capacidades profesionales y las calidades que exigía el cargo que ostentaba, era de esperarse 5 C.E. Sección primera, radicado 25000234100020140142201 del 12 de diciembre de 2024, C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez. que al observar alguna irregularidad en la inversión o destinación de los dineros parafiscales debía advertirla y ponerla de presente, circunstancia que la hubiese eximido de responsabilidad, pues habría puesto en evidencia su ausencia de intención en la producción del daño ocasionado y habría probado su diligencia en el ejercicio de la función que le había sido encomendada.
Así las cosas, el ente fiscal probó sin lugar a dudas que la señora Piñeros Ricardo contribuyó en la causación del daño patrimonial y que actuó con dolo, debido a que habiendo podido evitarlo, se abstuvo de hacerlo “previendo como resultado necesario e intencional esa misma lesión al patrimonio público”. Ahora, frente a la relación de causalidad entre el daño patrimonial y la conducta dolosa desplegada por la demandante, se observa que existió un nexo entre uno y otro debido a que sin la presencia y/o anuencia de la señora Piñeros Ricardo, y los demás miembros en el Consejo de Administración de SALUDCOOP, no hubiese sido posible la aprobación de los estados financieros y del presupuesto de la EPS y en esa medida de las inversiones y gastos que se realizaban con los recursos parafiscales del sistema de salud, para fines distintos a la prestación del servicio.
En consecuencia, atendiendo la regla general que rige la responsabilidad consistente en que quien causa un daño debe resarcirlo, la Sala concluye que el análisis de la responsabilidad realizado por la Contraloría en los actos administrativos acusados, cuenta con soporte fáctico y jurídico, pues no solo hizo un estudio integral y detallado de las pruebas recaudadas, sino que también contó con fundamentos jurídicos sólidos para sus conclusiones, tal y como se señaló en los párrafos precedentes.
Así las cosas, la Sala considera que los actos administrativos proferidos por la Contraloría se ajustaron a la posición que ha adoptado esta Sección frente a la responsabilidad fiscal, esto es que al ser de carácter subjetivo deben ser probados los tres elementos que se establecieron para su configuración, como efectivamente ocurrió en el caso de la señora Ana María Piñeros Ricardo […].
(Destacado fuera de texto – Subrayado original del texto). De la normatividad y jurisprudencia en cita se puede concluir que la responsabilidad fiscal tiene por objeto resarcir el daño al patrimonio público cuando este se produce por conductas dolosas o culposas. Para que proceda, deben concurrir tres elementos: el daño patrimonial, la culpa o dolo del gestor fiscal y un nexo causal entre la conducta del gestor y el daño. 5.3 Caso concreto Según consta en el fallo 136 del 23 de enero de 2014 con responsabilidad fiscal, proferido por la subdirectora operativa de Investigaciones Fiscales de la Contraloría departamental del Valle del Cauca, los hechos que dieron lugar al proceso de responsabilidad fiscal fueron los siguientes: La Contraloría Auxiliar para Comunicaciones y Participación Ciudadana, traslada la’ Queja referenciada CACCI 8512-QC-102-2009, mediante oficio 125-30.01 CACCI 12473 del 16 de septiembre 2009, relacionada con presuntas irregularidades por la sustracción y pago de 4 cheques de la Tesorería del Hospital San Rafael E.S.E de Zarzal- Valle, pertenecientes a la cuenta corriente No.65603022 - 8 del Banco de Bogotá. 1.
La doctora ADRIANA ROJAS GIRALDO, Gerente Encargada del Hospital Departamental San Rafael de Zarzal- Valle, informa al despacho del señor Contralor mediante oficio O.G-458-2009 fechado 19 de junio de 2009, y recibido y radicado con el No. CACCI 8512 del 24 de junio de 2009; Quien señala en el informe referido: 2. Tales hechos fueron objeto de denuncia penal ante la Fiscalía y Procuraduría General de la Nación. - “Que el día 19 de Junio de 2009, instauró denuncia penal ante la Fiscalía Seccional de Zarzal - Valle, por los presuntos delitos de HURTO, PECULADO POR APROPIACION, Y FALSEDAD, por la sustracción de los cheques No.9509630, 9509631, 9509632 y 9509633 pertenecientes a la Cuenta Corriente No.656-03022-8, y el pago de los cheques No.9509633 y 9509632, en donde fueron adulteradas las firmas pertenecientes tesorero General del Hospital, y a las Gerentes doctoras MARTHA LUCIA MUÑOZ VALENCIA y ADRIANA ROJAS GIRALDO (actual E), “para la época de ocurrencia de los hechos. - El primero por valor de ($9.840.000,00) - El segundo por valor de ($7.855.000,00) Para un gran total de $17.695.000,00 dineros que pertenecen al erario del Hospital y por lo tanto constituyen un detrimento patrimonial" - a) Allega para su conocimiento y demás fines pertinentes: Copia de la denuncia penal presentada por el Tesorero del Hospital Doctor EDINSON ARTURO G AVI RIA ARANA, ante la Fiscalía Seccional Zarzal Valle por los hechos anotados anteriormente y anexos a la misma. […] “El Tesorero dice que los beneficiarios de los cheques o corresponden a proveedores del Hospital y que los números de cédulas que aparecen al pie de las firmas no pertenecen a tos nombres escritos en el endoso de los mencionados cheques averiguación adelantada ante la Registraduría Nacional. ” Durante la vigencia 2008 y hasta junio de 2009, las chequeras de las diferentes cuentas bancadas permanecieron en un cajón del escritorio del Tesorero y como acción correctiva sé dispuso la custodia de las mismas en una caja fuerte que se encuentra ubicada en la oficina pe la Tesorería del Hospital.
“Verificado el libro auxiliar de la cuenta No.656030228 del Banco de Bogotá desde septiembre hasta diciembre de 2008, y desde enero hasta junio de 2009 se observó que no se anotó ningún movimiento de consignaciones o giros de cheques de esa cuenta bancada denotando falta de conciliación entre tesorería y contabilidad durante las vigencias de 2008 y 2009. ” “Sin embargo, en los extractos de la citada cuenta de octubre y noviembre de 2008, folios No. 52 y 53 de la carpeta, marzo y junio de 2009, folios 50 y 51 de la carpeta, registran movimientos de consignaciones en efectivo y remesa negociada y pagos de cheques en la oficina del Banco de Bogotá de Zarzal." CONCLUSION Del análisis de la información se evidencia un presunto detrimento patrimonial en el marco jurídico de un proceso de responsabilidad fiscal consagrada en la Ley 610 de 2000 ( ) Presunto daño patrimonial $21.195.387 En consecuencia, a lo anterior expuesto, se da por terminada las actuaciones en la queja del asunto por parte de esta Contraloría Auxiliar para Comunicaciones y Participación Ciudadana, procediéndose a compulsar copia de la misma a la contraloría Auxiliar para Investigaciones Fiscales de la contraloría Departamental del Valle del Cauca, para lo de su competencia “ […] En el mismo fallo, proferido, se analizó en cuanto a los elementos de la responsabilidad fiscal: […] De forma posterior el director operativo de Responsabilidad Fiscal de la entidad demandada, profirió el auto 113 del 26 de junio de 2014, a través del cual confirmó el fallo de responsabilidad fiscal en contra del señor Cardozo Cisneros en los siguientes términos: […] […] La Sala observa que la parte actora en el recurso de apelación insiste en que debe declararse la nulidad de los actos acusados porque, según afirma, se le responsabilizó por la pérdida de unos cheques que no estaba obligado a custodiar dado que dentro de sus funciones como subgerente administrativo del Hospital Departamental San Rafael de Zarzal, lo que conllevó a la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la presunción de inocencia. En consecuencia, la Sala examinará los precitados reproches.
El demandante manifiesta que el cargo que ejerció y para el que fue nombrado fue el de subgerente administrativo y, por lo tanto, no tenía dentro de sus funciones la de custodiar cheques ni la caja fuerte del Hospital, que en todo caso quien tenía dicha función era el tesorero señor Edinson Arturo Gaviria Arana, y las gerentes del hospital señoras Adriana Rojas y Martha Muñoz, quienes ordenaban el gasto.
La Sala estima que no le asiste razón al señor Cardozo Cisneros, ya que está demostrado que dado su cargo de subgerente Administrativo del Hospital Departamental San Rafael de Zarzal, era el jefe directo del tesorero, y que, pese a que no tenía de forma expresa la custodia de la chequera o el giro de cheques, tenía entre sus funciones, el deber de detectar las anomalías en el comportamiento financiero de la entidad, sus causas y tomar los correctivos pertinentes, de lo que se desprende: (i) El señor Miguel Ángel Cardozo Cisneros detentaba el cargo de subgerente administrativo del Hospital Departamental San Rafael de Zarzal.
(ii) Según lo manifestado por la entidad demandada por Resolución 12 del 13 de octubre de 2005 que contiene el manual especifico de funciones para los empleados de la planta de personal del Hospital Departamental San Rafael de Zarzal, el cargo de subgerente, corresponde al nivel directivo, y dentro de sus funciones se encuentra6: prestar los servicios gerenciales a la Empresa mediante la realización de procesos de DIRECCIÓN, ORGANIZACIÓN, PLANEACIÓN Y CONTROL, liderando la gestión Empresarial de PRESTACIÓN DE SERVIICOS DE ADMINISTRAICÓN DE RECURSOS Y DE APOYO LOGISTICO, necesarios para el logro de la Misión social y financiera de la ESE … garantizando la debida coordinación, integración y autonomía de cada una de las secciones ADMINISTRATIVAS Y LOGISTICAS, junto con su equipo de jefes de sección y asegurar la debida organización, planeación y control de los servicios administrativos y el cumplimiento de las metas de programas y de control del gasto en el uso de los Recursos y producción de servicios logísticos, que permitan satisfacer las necesidades de la Empresa de operar en condiciones de estabilidad funcional y equilibrio financiero y de asegurar la satisfacción plena e integral de las necesidades de atención y de salud de los clientes internos y externos. Descripción de funciones Esenciales, con relación a los procesos.
Dada la naturaleza del cargo y la finalidad y el tipo de procesos, servicios y clientes en los que participa el cargo, son sus funciones específicas las siguientes: […]
10. PROYECTAR EL COMPORTAMIENTO FINANCIERO y realizar los análisis y propuestas correspondientes. Es responsable de identificar anomalías en el comportamiento financiero, detectar sus causas, de proveer las consecuencias y de proponer correctivos. 6 Auto 324 del 9 de abril de 2014 a través del cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el fallo de responsabilidad fiscal 136 del 23 de enero de 2014. 11.
CONTROLAR los procesos de administración de los recursos de la Empresa y de la producción de servicios logísticos, liderando la implementación de un sistema de información gerencial que permita realizar, en conjunto con los jefes de sección, un control de la GESTIÓN de los procesos. […]. (iii) Si bien el tesorero dentro de sus funciones tenía la de girar cheques y la custodia de la chequera, según el manual de funciones en cita, tal situación no relevaba al demandante de su deber como jefe inmediato del tesorero de proyectar el comportamiento financiero de la entidad, función propia de su cargo, y dentro de la cual debía detectar las anomalías en el comportamiento financiero del hospital y proponer los correctivos necesarios.
(vii) Acorde con lo previsto por el artículo 3 de la Ley 610 de 2000, se entiende por gestión fiscal: el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales.
(Negrilla fuera de texto) (viii) En el caso concreto, no está desvirtuado que el señor Miguel Ángel Cardozo Cisneros, en calidad de subgerente administrativo del Hospital Departamental San Rafael ESE, tenía dentro de sus funciones proyectar el comportamiento financiero de la entidad, por lo tanto, debía responder por la adecuada administración, conservación y custodia de los recursos de la empresa y, en esa medida, era gestor fiscal7, con lo cual debía vigilar al área de tesorería; amén de que era el jefe inmediato del tesorero.
De modo que el cargo del demandante -subgerente administrativo- implicaba la identificación de riesgos financieros, la implementación de medidas de 7 Ley 610 de 2000, artículo 3°. Gestión fiscal. Para los efectos de la presente ley, se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales. control y la propuesta de correctivos oportunos para evitar pérdidas de recursos públicos.
La omisión en cumplir con estas responsabilidades es la causa eficiente del detrimento fiscal. Al respecto, entre otras cosas se estableció en el proceso de responsabilidad fiscal que8: Durante la vigencia 2008 y hasta junio de 2009, las chequeras de las diferentes cuentas bancadas permanecieron en un cajón del escritorio del Tesorero y como acción correctiva se dispuso la custodia de las mismas en una caja fuerte que se encuentra ubicada en la oficina de la Tesorería del Hospital.
Verificado el libro auxiliar de la cuenta No.656030228 del Banco de Bogotá desde septiembre hasta diciembre de 2008, y desde enero hasta junio de 2009 se observó que no se anotó ningún movimiento de consignaciones o giros de cheques de esa cuenta bancada denotando falta de conciliación entre tesorería y contabilidad durante las vigencias de 2008 y 2009.
Por lo tanto, no puede escudarse el demandante en que el cargo para el que fue nombrado no tenía dentro de sus funciones la de girar cheques, custodiar chequeras o la caja fuerte, pues quedó demostrado que debía velar por el adecuado y correcto uso de los recursos del hospital dado su cargo directivo y encargado de proyectar el comportamiento financiero de la entidad, razón por la cual no quedaba relevado de cumplir con los deberes que el cargo le imponía, y resulta irrelevante para lo que aquí se plantea sobre su responsabilidad en el cuidado del erario.
Por lo anterior, mal puede señalar el extremo activo que no se le puede endilgar responsabilidad fiscal porque no tenía a su cargo el girar cheques, custodiar la chequera y la caja fuerte del hospital, ya que se demostró la existencia de un detrimento patrimonial al erario, representado en el cobro de los cheques que fueron sustraídos de tesorería por valor de $16.110.344 y el nexo causal entre su conducta omisiva, que se calificó de culpa grave, y el resultado producido, ya que tenía el deber de identificar anomalías en el comportamiento financiero, detectar sus causas, prevenir las consecuencias y proponer correctivos.
Por último, y adicionalmente a lo dicho, se observa que tampoco se acreditó que al señor Cardozo Cisneros se le haya vulnerado el derecho al debido proceso en la actuación adelantada por parte de la Contraloría, pues tuvo la 8 202102327429.pdf. Auto 136 del 23 de enero de 2014, fl. 58. oportunidad de ejercer su derecho de defensa9, aportar pruebas y presentar recursos contra los actos administrativos.
Además, las decisiones de la Contraloría se fundamentaron en pruebas legales y valoradas bajo las reglas de la sana crítica, como lo exige el artículo 26 de la Ley 610 de 2000, lo que descarta la existencia de una vulneración al debido proceso. Señalado lo anterior, para la Sala quedó demostrada la prolongada falta de control sobre los recursos financieros del Hospital por parte del accionante desde septiembre hasta diciembre de 2008, y desde enero hasta junio de 2009 lo que permitió que los cheques sustraídos fueran cobrados fraudulentamente sin que se detectara la irregularidad durante varios meses, con lo cual se demuestra una deficiencia en la gestión fiscal que el subgerente administrativo estaba llamado a prever y mitigar, lo que justifica la imputación de responsabilidad fiscal que se le hizo.
Para finalizar respecto a que el juez de primera creó un cargo inexistente al referirse en el fallo apelado, al demandante como «subgerente financiero», cargo que nunca ocupó, y que esta confusión afectó la resolución del caso, la Sala considera que dicho argumento no está llamado a prosperar. Aunque en la sentencia en algunos apartes se hace referencia al cargo de subgerente financiero, tal imprecisión constituye un error de forma que no tiene la entidad suficiente para exonerar de responsabilidad al demandante.
Lo anterior, dado que se demostró que el demandante ejercía el cargo de subgerente administrativo y así mismo quedó consignado en los actos acusados. Por tanto, no existe fundamento para que dicho argumento prospere. Por todo lo expuesto, esta Sala confirmará, la sentencia proferida el 16 de diciembre de 2021, por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cali, en la que se negaron las pretensiones de la demanda. 9 Ello consta en los actos acusados, en los que se indica que el demandante rindió versión libre y espontánea, que se profirió auto 4336 del 13 de julio de 2010, por medio del cual se decretan unas pruebas; auto 5080 del 5 de octubre de 2011, por el cual se decide sobre solicitud de pruebas; auto No 324 del 21 de agosto de 2012, por el cual se decide sobre petición de pruebas; auto No 136 del 23 de enero de 2014, por el cual se profiere Fallo Responsabilidad Fiscal; auto No 324 del 9 de abril de 2014, que resuelve un recurso de reposición y finalmente el auto 113 del 26 de junio de 2014 que confirmó el fallo de responsabilidad fiscal 136 del 23 de enero de 2014 en contra del demandante.
Archivo 202102327429.pdf. fl. 17 a 25. 8.- Condena en costas De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso no se encuentran pruebas que las demuestren o justifiquen, razón por la cual, no se condenará en costas en esta instancia procesal.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Quinta de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 16 de diciembre de 2021, por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Cali, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas.
TERCERO: DEVOLVER el expediente al juzgado de origen una vez ejecutoriada la presente sentencia, previas las anotaciones en el sistema informático “SAMAI”. Providencia discutida y aprobada en Sala Quinta de Decisión, según consta en acta de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE KATIA ALEXANDRA DOMÍNGUEZ GARCÉS PAOLA ANDREA GARTNER HENAO Magistrada Magistrada GUILLERMO POVEDA PERDOMO Magistrado Este documento se firmó electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8088