Sincelejo, seis (6) de agosto de dos mil veinticinco (2025)
1. OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala, a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia adiada 8 de noviembre de 2024, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Sincelejo, mediante la cual, se concedieron parcialmente las súplicas de la demanda en el asunto de la referencia. 2.
ANTECEDENTES 2.1. Pretensiones La CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DE SUCRE (COMFASUCRE), a través de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la NACIÓN, MINISTERIO DEL TRABAJO - DIRECCIÓN TERRITORIAL SUCRE y el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE (SENA), para que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos, expedidos por el Ministerio del Trabajo - Dirección Territorial Sucre: Resolución No. 0239 del 21 de noviembre de 2018, “Por medio de la cual se resuelve un procedimiento administrativo sancionatorio”.
Resolución No. 0246 del 3 de diciembre de 2018, “Por medio de la cual se corrige un procedimiento administrativo sancionatorio” Resolución No. 0210 del 10 de septiembre de 2019, “Por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación”. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se revoque la sanción de multa impuesta a la entidad demandante y se declare, que no adeuda suma alguna de dinero o en su defecto, se ordene a las entidades demandadas realizar la devolución de cualquier suma de dinero pagada o que se llegare a pagar a título de sanción, con ocasión a las resoluciones demandadas. 2.2.
Hechos El día 27 de febrero de 2017, ante el Ministerio del Trabajo - Dirección Territorial Sucre, se radicó querella por parte de la entonces presidente de la Organización Sindical denominada SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES DEL SISTEMA DEL SUBSIDO FAMILIAR, LA COMPENSACIÓN Y LA SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL “SINALTRACOMFA”, subdirectiva Sucre, contra la Caja de Compensación Familiar de Sucre (COMFASUCRE), por presunta vulneración al derecho de asociación sindical, ante la negativa de conceder permisos sindicales a los directivos de dicha asociación sindical.
El Ministerio de Trabajo - Dirección Territorial Sucre, ante la querella presentada, apertura mediante Auto No. 0182 del 10 de marzo de 2017 Averiguación Preliminar contra COMFASUCRE, donde se comisiona a la Inspectora del Trabajo y Seguridad Social adelantar la actuación administrativa. Nuevamente, la entonces presidente de la Organización sindical “SINALTRACOMFA”, el día 26 de julio de 2017, mediante escrito radicado bajo el No. 001018, presentó queja contra COMFASUCRE, alegando violación del artículo 9° de la Convención Colectiva del Trabajo 2015-2017, ante la negativa reiterada de la entidad en conceder los permisos sindicales solicitados.
Que la negación del permiso sindical, para los días 26 al 29 de julio de 2017, se fundamentó en el oficio radicado No. 007233 del 24 de julio de 2017, suscrito por la Jefe del Departamento de mecanismo de protección al cesante, Jefe de la querellante, donde se informa la necesidad de requerir el apoyo de todo el equipo de trabajo durante la visita de la Superintendencia del Subsidio Familiar en COMFASUCRE.
El Ministerio del Trabajo - Dirección Territorial Sucre, decide acumular las quejas y la apertura de Averiguación Preliminar contra COMFASUCRE, a través del Auto No. 504 del 5 de septiembre de 2017, por la presunta vulneración al artículo 9° de la Convención Colectiva del Trabajo 2015-2017. A través de Auto No. 0078 de fecha 7 de febrero de 2018, se formula cargos en contra de COMFASUCRE por la presunta vulneración del derecho de asociación sindical de los integrantes de la organización sindical "SINALTRACOMFA", concretamente Presidente, Fiscal y otros directivos, violando con ello lo establecido en el Artículo 9° de la Convención Colectiva de Trabajo.
Formulación que se fundó en que la querellante de la actuación administrativa, consideró violatorio de la libertad sindical por parte de COMFASUCRE, el hecho de que está le exigiera el trámite de un formulario o formato que data del año 2011, el cual reglamentó los permisos al personal de trabajadores, además de exigir en la solicitud de permiso sindical, el objeto y el lugar de la actividad sindical a desarrollar, lo que consideró como una injerencia indebida en la autonomía sindical, aunado a que, se pidió a los trabajadores permanecer en sus sitios de trabajo, dada la visita que para la fecha del permiso efectuaba la Superintendencia del Subsidio Familiar a COMFASUCRE.
La Coordinadora del Grupo de Prevención del Ministerio de Trabajo - Dirección Territorial Sucre, profirió la Resolución No. 0239 del 21 de noviembre de 2018, por medio de la cual, se resuelve un procedimiento administrativo sancionatorio en contra de COMFASUCRE, imponiéndole una MULTA de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes, equivalentes a la suma de treinta y nueve millones sesenta y dos mil cien pesos m/l ($39.062.100.oo), por violación al derecho de asociación sindical y a la convención colectiva de trabajo, sin indicar, en criterio de la demandante, de manera correcta en las consideraciones, la forma de graduar la sanción impuesta, ni el por qué de su rigor.
Posteriormente, se profirió la Resolución No. 0246 del 3 de diciembre de 2018, por medio de la cual, se corrige un procedimiento administrativo sancionatorio, en razón a que la Resolución No. 0239 de 21 de noviembre de 2018, le fue notificada a la señora Margelis Tovar Araujo, en su condición de presidenta de la organización sindical “SINALTRACOMFA” Seccional Sucre, cuando ya no pertenecía a la directiva de la citada organización sindical.
Que COMFASUCRE, frente a la sanción impuesta interpuso recurso de apelación contra de la Resolución No. 0239 del 21 de noviembre de 2018, recurso que fue resuelto por la Directora Territorial de Sucre del Ministerio del Trabajo, mediante Resolución No. 0210 de 10 de septiembre de 2019, confirmando en todas sus partes la Resolución No. 0239 del 21 de noviembre de 2018 y la Resolución de Corrección No. 0246 de 3 de diciembre de 2018.
En criterio de la demandante, las resoluciones demandadas adolecen de vicios legales, de fondo y de forma, los cuales no fueron debidamente analizados por la entidad demandada, en relación con los argumentos de la correspondiente actuación administrativa. 2.3. Concepto de violación Como normas violadas citó las siguientes: Constitucionales: Articulo 29, 38, 39 y 57.
Legales: Artículos 3, 47, 49, 50, del C.P.A.C.A.; artículos 164 y 176 del Código General del Proceso; artículos 1, 57 numeral 6, 354 numeral 2°, literal d, Modificado en la Ley 50 de 1991; articulo 39; 486 del Código Sustantivo del Trabajo; artículo 12 numeral 1° y s.s. de la Ley 1610 de 2013. Convencionales: Artículo 9° Parágrafo, Convención Colectiva de Trabajo de 2015-2017.
Cito además la Circular de COMFASUCRE de 21 de junio de 2011, artículo 34 del reglamento interno de trabajo y fallos de acción de tutela de fechas 13 de febrero de 2018 y 05 de abril de 2018. En su concepto de violación, la parte demandante adujo que la negativa de los permisos solicitados por los directivos del Sindicato, sí tenían justificación valedera, como el hecho de la visita a COMFASUCRE del Agente Especial de Intervención de la Superintendencia del Subsidio Familiar y la necesidad del servicio de mantener todos los trabajadores en sus puestos de trabajo, para estar atentos a cualquier contingencia que pudiera presentarse durante la visita y requerimientos que igualmente se presentaran para elaboración de informes en cada una de las dependencias de la Caja.
Dijo, que COMFASUCRE siempre ha garantizado a sus trabajadores el derecho a la libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades, constituir sindicatos o asociaciones, al reconocimiento de los representantes sindicales del fuero sindical y todas las garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión sindical. Indicó, que la sanción o multa impuesta a COMFASUCRE se produjo sin fundamento legal o razonamiento alguno, respecto a la verdadera actividad que trabajadores tenían los directivos sindicales en sus puestos de trabajo.
Agregó, que los formatos para solicitudes de permisos de los trabajadores sean permisos sindicales o no, deben diligenciarse bajo el reglamento de la Circular del 21 de junio de 2011, la cual no se tuvo en cuenta en el trámite sancionatorio y desestimó completamente el contenido y formalidad que representa, la cual fue expedida por COMFASUCRE y se encuentra vigente para los diligenciamientos de solicitudes de permiso de todo el personal vinculado a COMFASUCRE.
Manifestó, que no ha sido demostrado por el Ministerio del Trabajo que el actuar de COMFASUCRE fue con el objeto o propósito de impedir el ejercicio del derecho de asociación de los trabajadores sindicalizados y aforados; además, no se respetó el principio de la razonabilidad, el cual implica que toda sanción, en su quantum punitivo, obedezca a una razón demostrada, debiendo al menos indicar el por qué de la misma y las circunstancias que tuvo en cuenta para su tasación, situaciones que fueron ausentes en la resoluciones o actos administrativos demandados. 2.4.
Contestación de la demanda 2.4.1. El Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), a través de apoderado judicial, contestó la demanda de la referencia manifestándose que se opone a todas y cada una de las pretensiones de la demanda, toda vez, que en principio y considerando que todos los actos administrativos que tienen que ver con la situación del presente asunto, gozan de plena validez, según la misma Dirección Regional Sucre y demás normas sustantivas y adjetivas del derecho administrativo.
Señala, que tratándose de una controversia surgida entre la entidad demandante en contra de la Nación - Ministerio de Trabajo, al Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) le falta legitimación por pasiva, debido a que todas las actuaciones administrativas fueron surtidas y proferidas por el Ministerio del Trabajo, en las cuales la entidad es solo un receptor de la multa impuesta.
Interpuso la excepción de falta de legitimación por pasiva, alegando que fue el Ministerio del Trabajo y no el SENA, el que impuso la sanción a la entidad demandante, por tanto, no son de su resorte los actos administrativos demandados, ni ha participado en los hechos que dieron origen a la demanda, aunque el dinero haya sido consignado en sus arcas por disposición legal. 2.4.2.
El Ministerio de Trabajo Dirección Territorial Sucre, no contestó la demanda. 2.5. Sentencia de primera instancia El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante sentencia adiada 8 de noviembre de 2024, declaró la nulidad de las resoluciones demandadas, fundamentando lo siguiente: “(…) Del reglamento se extrae, cual es trámite para su otorgamiento, así mismo se desprende que: i) están pactados los permisos sindicales permanentes para el Presidente y el Fiscal del sindicato, ii) que este incluye permiso permanente el cual está sujeto al trámite interno establecido que no es muy claro dentro del articulado, dado que no especifica frente a que dependencia o autoridad, iii) señala que relativo a los permisos permanentes quien debe solicitarlo es el Presidente de la Junta directiva con 48 horas de anticipación en el formato creado para ese trámite, sumado a que estos deben ser con el objeto claro; de atender actividades y gestiones sindicales previo una comunicación escrita presentada a la Dirección Administrativa aportando el documento que apruebe tal permiso.
Para el sub lite la negativa a la solicitud del permiso sindical, se encuentra demostrado que obedeció a la visita que por la fecha realizó la Superintendencia de Subsidio Familiar, los días 26 al 29 de julio de 2017, ante la intervención que estaba siendo objeto la parte demandante, y requería que todos los empleados estuvieran en sus lugares de trabajos ante cualquier solicitud que surgiera de la misma, es decir, el empleador consideró que por la necesidad del servicios todos los trabajadores de la empresa esos días especialmente no podían ausentarse de su cargo, razón justificada para la negativa del permiso sindical en esta oportunidad, al estar apoyados en el en los principios de necesidad, proporcionalidad y razonabilidad, “pues su abuso mengua la importancia de éstos y mina, en sí mismo, la eficacia y preponderancia del accionar sindical” Ahora bien, trayendo a su conocimiento lo considerado por la Corte Constitucional en relación a la concesión de los permisos sindicales, este alto tribunal es consistente al referirse sobre este como un mecanismo esencial para el ejercicio del derecho a la asociación sindical, cuyo fin es permitir la ausencia al lugar del trabajo en horas laborales a los aforados, para que estos puedan cumplir con las tareas propias de la función sindical, sin embargo, ante la inminencia de la afectación del servicio por el otorgamiento de estos, el nominador podrá abstenerse de concederlos o limitarlos, justificando claro está el porqué de la negativa.
Con todo, lo que se dejó expuesto, y abordando su caso en particular, es claro que estos permisos sindicales deben encontrarse enmarcados en la necesidad de otorgarlos en el tiempo estrictamente requerido para adelantar las gestiones de la organización sindical respectiva, y garantizar el ejercicio del derecho de asociación sindical, sin embargo, su concesión está unida a las funciones que desempeñan sus miembros a las empresas, que como en el caso deben garantizarse la prestación del servicio, que como en el sub lite, era ocasionada por una situación extraordinaria como lo fue la visita de la Superintendencia de Subsidio Familiar ante la intervención administrativa que era objeto, y su viabilidad como institución, y dado lo que comporta las medidas que adoptan frente a una intervención de este tipo es natural que se esté preparado como institución para cumplir con todos las medidas y ordenes que requieren para su funcionamiento, lo cual comporta que todos los empleados se encuentren en su cargos ejerciendo sus funciones y lo que se deriven de ellas frente al visita de control.
Concluir que no era necesaria la presencia de la señora Margelis Tovar Araujo, como lo hizo la entidad demandada en el acto atacado, es fácil de deducir luego de realizada dicha visita, no obstante, mientras está transcurría solo era que se podía concluir que esas áreas no se requerían de manera indispensable para esos días, por tanto, la demandante actuó atendiendo la necesidad del servicio y contando con todo el personal para atender dicho requerimiento del ente de control.
La negativa de este permiso sindical no implica un actuar sistemático de la demandante contra la asociación sindical, pues se observa que antes se han dado permisos a miembros de las organizaciones sindicales, como se advierte en el acto atacado, donde se ve una relación considerable de permisos concedidos, frente a una negativa de permisos mucho menor, por lo que no se encuentra un patrón de ataque como lo advierte el Ministerio de Trabajo.
En consecuencia, el cargo analizado en relación a la expedición de los actas administrativos en abierta contradicción de las normas legales y convencionales, y la reglamentación de permiso está llamado a prosperar y por tanto, se declarará la nulidad de las resoluciones demandadas, en tanto, esta primera instancia considera la negativa del permiso sindical para la fecha obedeció exclusivamente y de manera extraordinaria a la visita de la Superintendencia de Subsidio Familiar dad la intervención administrativa a la que estaba sometida la entidad demandante.
Por otro lado, se declarará la falta de legitimación en la causa por pasiva del SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA, al verificarse dentro del plenario que no tuvo participación en el procedimiento del proceso administrativo que concluyó con los actos administrativos anulados. SOLUCIÓN DEL CASO Y DECISIÓN Como respuesta al problema jurídico, se determina que hay lugar a declarar la nulidad de los actos administrativos acusados, ante la constatación de supuestos que son contrarios a las norma y reglamentos convencionales dentro del procedimiento administrativo sancionatorio que siguió el Ministerio del Trabajo, ante la expedición contraria a las normas convencionales acordadas por COMFASUCRE y SINTRALCOMFA, el criterio de necesidad aplicado por la entidad frente a la prestación del servicio.
Por lo anterior como medida de restablecimiento se declarará que no hay lugar a imposición de sanción de multa pecuniaria a COMFASUCRE, con ocasión a los actos administrativos de los cuales se declara la nulidad, sin que hay necesidad de declaración adicional atendiendo que no está probado dentro del proceso el pago de la sanción o la iniciación de proceso coactivo alguno” 2.6.
Recurso de apelación Con el fin de obtener la revocatoria de la anterior decisión, la parte demandada presentó recurso de apelación, argumentando lo siguiente: “(…) Lo anterior, teniendo en cuenta que la primera instancia únicamente tiene como consideraciones, las presentadas por la demandante así: “Una vez relacionado el anterior acervo probatorio, caracterizado por las piezas procesales obrantes en el procedimiento sancionatorio desarrollado por Dirección territorial Sucre, del Ministerio del Trabajo, y que finaliza con la sanción pecuniaria impuesta a la parte demandante, observa esta judicatura que la pretensión de nulidad de los actos acusados radica en una supuesta expedición en contravía a las normas legales convencionales y reglamentarias sobre el derecho de asociación, cardinalmente en el permiso sindical, en atención de que: (i) La negativa del permiso sindical a los directivos sindicales de SINALTRACOMFASALUD para el 27 de febrero de 2017, tenían una justificación valedera por el hecho de la visita a COMFASUCRE del Agente Especial de Intervención de la Superintendencia de Subsidio Familiar, y la necesidad del servicio, en el sentido que todos los trabajadores debían estar atentos en sus puestos de trabajo durante la misma, ante los requerimientos que se pudieran presentar y la elaboración del informe respectivo.
(ii) La falta al principio de proporcionalidad en la graduación de la sanción y razonabilidad en la imposición de la sanción o multa” Con lo anterior, observamos que, si bien la empresa COMFASUCRE no se encuentra conforme con la sanción impuesta por este Ministerio, no es causal para declarar la nulidad de los actos Administrativos. PRONUNCIAMENTO JURIDICO SOBRE LA EXPEDICIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS CUESTIONADOS Esta Cartera actuó transparentemente respecto una queja presentada el día 27 de febrero del año 2017 por la señora MARGELIS ISABEL TOVAR en representación de la Organización Sindical SINALTRACOMFA por la supuesta vulneración de sus derechos sindicales y de asociación, al no otorgárseles unos permisos sindicales a los miembros de la Organización por parte del empleador COMFASUCRE sin causa aparente.
Indica la querellante que, “al negárseles estos permisos, el empleador incurrió en una conducta contraria a la misma Constitución Política y las normas legales dirigidas a garantizar el desarrollo de su libertad sindical”. Como consecuencia de esta querella Administrativa, la inspección de trabajo encuentra mérito para iniciar investigación Administrativa - sancionatoria, de la cual se encontró evidencia para imponer una multa de “cincuenta (50) salarios mínimos mensuales” de la época.
(…) Ahora bien, a lo largo de la investigación Administrativa se respetaron las etapas de este tipo de procedimientos, se dieron las oportunidades procesales y las herramientas para que la querellada ejerciera su derecho a la defensa, por lo que no se puede presumir que no se haya cumplido con el ordenamiento descrito en el artículo 29 de la Carta Superior, por lo que tampoco nos encontramos frente un incumplimiento del debido proceso, este es otro punto que no fue valorado por el juez de primera instancia. Falta al Principio de proporcionalidad en la graduación de la sanción y la razonabilidad en la imposición de la Multa.
Una vez revisadas las Resoluciones, podemos afirmar que los actos fueron proferidos sin vicios materiales; no se inobservaron pruebas; no hubo extralimitación de funciones de los funcionarios competentes y los fundamentos de hecho y de derecho invocados son coherentes en cada uno de sus apartes, de allí que no se comparta la decisión adoptada.
Reiteramos que, durante toda la actuación administrativa adelantada contra la empresa COMFASUCRE, se garantizó al investigado el debido proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución Política y se observó el principio de legalidad Se encuentra tipificado y así se le dio a conocer al investigado, la conducta por la cual se le investiga; las normas violadas y la sanción a imponer.
Al igual que se cumplió con la publicidad de los actos administrativos, gozando el investigado de todas las garantías procesales, lo que se observa en la actuación al presentar descargos; solicitar la práctica de pruebas; presentar alegatos de conclusión; interponer recurso y radicar adiciones sobre el recurso de apelación presentado. El acto administrativo decisorio cumple con los requisitos de ley y se encuentra debidamente sustentado; valorándose todas las pruebas arrimadas a la actuación administrativa, de lo cual no existe reproche dentro de la decisión adoptada por el Juzgado.
(…) SOLICITUDES 1. Se deje sin efecto el fallo de primera instancia proferido por el juzgado cuarto Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, y en su lugar se revista de legalidad. 2. Declarar la legalidad de las Resoluciones 0239 de 21 de noviembre 2018, 0246 de 3 de diciembre del mismo año y la Resolución 0210 de 10 de septiembre de 2019 por no encontrarse incurso de ninguna causal de nulidad” 2.7.
Trámite procesal en segunda instancia Mediante auto de 8 de mayo de 2025, se admite el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada. 3. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia Presentes los presupuestos procesales y no existiendo causal que invalide lo actuado, el Tribunal, es competente para conocer en segunda instancia de la presente actuación, conforme lo establecido en el artículo 153 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 3.2.
Problema Jurídico Con las limitaciones propias de la segunda instancia, de los extremos de la litis se tiene que el problema jurídico a desatar en la presente acción se encuentra en determinar: ¿Los actos administrativos demandados vulneraron el ordenamiento jurídico, toda vez que, no tuvieron en cuenta las afirmaciones expuestas como defensa por parte de COMFASUCRE? 3.2.
Marco Normativo y jurisprudencial 3.2.1. La potestad sancionatoria del Estado El ius puniendi del Estado se refiere a la potestad de castigar las conductas de sus asociados, lo cual, puede ser a través del derecho penal o del procedimiento administrativo sancionador, con sus límites y procedimientos para su ejercicio, establecidos en normas jurídicas, en las cuales se destaca la sujeción del artículo 29 de la Constitución Política de Colombia, el cual consagra el derecho al debido proceso, el cual "comporta una serie de garantías como la publicidad y celeridad del procedimiento, el derecho de defensa y contradicción, el principio de legalidad del ilícito y de la pena, la garantía del juez competente, etc., que sólo tienen sentido referidas a la actividad sancionadora del Estado.
Es decir, son garantías aplicables al proceso de imposición de sanciones". Así mismo, el Art. 209 de la C. P. establece que “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley”. Esta facultad o poder del Estado, puede ser ejercida tanto por autoridades judiciales como administrativas, a las cuales la Ley habilita para su ejercicio.
La Corte Constitucional, con referencia a la función administrativa sancionatoria, señala: “… i) la potestad sancionadora como potestad propia de la administración es necesaria para el adecuado cumplimiento de sus funciones y la realización de sus fines, pues ii) permite realizar los valores del orden jurídico institucional, mediante la asignación de competencias a la administración que la habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia propende indudablemente a la realización de sus cometidos y iii) constituye un complemento de la potestad de mando, pues contribuye a asegurar el cumplimiento de las decisiones administrativas" Ahora, en lo que respecta a las facultades sancionadoras del Ministerio del Trabajo, el Código Sustantivo del Trabajo, en sus artículos 485 y 486 numeral 2, señalan: “ARTÍCULO 485.
AUTORIDADES QUE LOS EJERCITAN. La vigilancia y el control del cumplimiento de las normas de este Código y demás disposiciones sociales se ejercerán por el Ministerio del Trabajo en la forma como el Gobierno, o el mismo Ministerio, lo determinen”. “ARTICULO 486. ATRIBUCIONES Y SANCIONES. (…) 2. Los funcionarios del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social que indique el Gobierno, tendrán el carácter de autoridades de policía para lo relacionado con la vigilancia y control de que trata el numeral anterior y están facultados para imponer cada vez multas equivalentes al monto de uno (1) a cinco mil (5.000) veces el salario mínimo mensual vigente según la gravedad de la infracción y mientras esta subsista, sin perjuicio de las demás sanciones contempladas en la normatividad vigente.
Esta multa se destinará al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA. “La imposición de multas, de otras sanciones o de otras medidas propias de su función como autoridades de policía laboral por parte de los funcionarios del Ministerio del Trabajo que cumplan funciones de inspección, vigilancia y control, no implican en ningún caso, la declaratoria de derechos individuales o definición de controversias” 3.2.2.
Procedimiento administrativo sancionador del Ministerio del Trabajo Es el procedimiento reglado que para estos efectos adelanta la autoridad administrativa del Ministerio del Trabajo, el cual, se fundamenta en su norma especial que es la Ley 1610 de 2013 y se complementa en lo no previsto con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
La finalidad del procedimiento administrativo en comento, es la verificación de la comisión o no de infracciones a las normas laborales individuales o colectivas o de riesgos laborales y que se adopte una decisión con fundamento en la Ley y en la preservación de los fines del Estado. Este se adelantará a través de un método reglado establecido en la Constitución Política, en la Ley 1610 de 2013, en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 del 2011) y demás normas específicas y concordantes, el cual concluirá con un acto administrativo de sanción o archivo (exoneración al investigado o terminación anormal del proceso).
Su inicio puede ser i) De manera oficiosa y por escrito por servidor competente del Ministerio y ii) Por solicitud de parte ya sea de manera verbal, escrita o por medios electrónicos. Ahora bien, en cuanto al procedimiento que debe seguir el Ministerio del Trabajo para efectos de imponer válidamente una sanción administrativa, hay que remitirse a las normas del CPACA, artículos 47 - 52, pues, el mismo no está regulado en alguna Ley especial; y para casos anteriores a la vigencia de esta norma, se debe acudir al CCA (Decreto 01/1984). 3.2.3.
Derecho de Asociación Sindical - Permisos Sindicales El derecho fundamental de asociación sindical de los trabajadores está consagrado en el artículo 39 de la Constitución Política de Colombia, el cual constituye una modalidad del derecho de libre asociación, dado a la libre voluntad o disposición de los trabajadores, para constituir formalmente organizaciones permanentes que los identifiquen y los una en defensa de los intereses comunes de la respectiva profesión u oficio, sin autorización previa o la injerencia o intervención del Estado o de los empleadores.
La Corte Constitucional, sobre el derecho de asociación sindical ha manifestado lo siguiente: “Se concluye que el derecho de asociación sindical es un derecho subjetivo que tiene una función estructural qué desempeñar, en cuanto constituye una vía de realización y reafirmación de un estado social y democrático de derecho, más aún cuando este derecho que permite la integración del individuo a la pluralidad de grupos, no constituye un fin en sí mismo o un simple derecho de un particular, sino un fenómeno social fundamental en una sociedad democrática y, es más, debe ser reconocido por todas las ramas y órganos del poder público.
La Asociación Sindical tiene un carácter voluntario, ya que su ejercicio descansa en una autodeterminación de la persona de vincularse con otros individuos y que perdura durante esa asociación. Tiene también un carácter relacional o sea que se forma de una doble dimensión. Ya que de un lado aparece como un derecho subjetivo de carácter individual y por el otro se ejerce necesariamente en tanto haya otros ciudadanos que estén dispuestos a ejercitar el mismo derecho y una vez se dé el acuerdo de voluntades se forma una persona colectiva.
Tiene así mismo un carácter instrumental ya que se crea sobre la base de un vínculo jurídico, necesario para la consecución de unos fines que las personas van a desarrollar en el ámbito de la formación social” El articulo 316-A del Código Sustantivo del Trabajo, adicionado por el artículo 13 de la Ley 584 de 2000, dispone: “ARTICULO 416-A. Artículo adicionado por el artículo 13 de la Ley 584 de 2000.
Las organizaciones sindicales de los servidores públicos tienen derecho a que las entidades públicas les concedan permisos sindicales para que, quienes sean designados por ellas, puedan atender las responsabilidades que se desprenden del derecho fundamental de asociación y libertad sindical. El Gobierno Nacional reglamentará la materia, en concertación con los representantes de las centrales sindicales” En sentencia T-063 del 2014, la Corte Constitucional respecto a los permisos sindicales indicó: “Se reiteró la obligación del empleador de permitir, a sus trabajadores sindicalizados, desarrollar sus labores otorgando los permisos solicitados siempre y cuando "( ) Los mismos sean concedidos dentro de los límites razonables, sean proporcionales y consulten a un criterio de necesidad; es decir, que solo puedan ser solicitados cuando se requieran con ocasión de las actividades sindicales que ameriten el reconocimiento, a los representantes de la organización sindical, del tiempo necesario para que adelanten las gestiones tendientes al funcionamiento del sindicato"
4. CASO CONCRETO La Caja de Compensación Familiar de Sucre (COMFASUCRE), demanda la Resolución No. 0239 del 21 de noviembre de 2018, por medio de la cual, el Ministerio del Trabajo, al resolver un procedimiento administrativo sancionatorio, dispuso sancionar a la Caja de Compensación Familiar de Sucre (COMFASUCRE) con multa de cincuenta (50) SMLMV, equivalentes a la suma de treinta y nueve millones sesenta y dos mil cien pesos ($39.062.100.oo), por violación al derecho de asociación sindical y a la convención colectiva del trabajo, resolución que a su vez fue corregida por la Resolución No. 0246 del 3 de diciembre de 2018.
Contra el anterior acto, COMFASUCRE presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Ministerio del Trabajo - Dirección Territorial Sucre, mediante Resolución No. 0210 del 10 de septiembre de 2019, confirmando en todas sus partes la Resolución No. 0239 del 21 de noviembre de 2018 y la Resolución No. 0246 del 3 de diciembre de 2018, las cuales ordenaron una sanción de multa en contra de COMFASUCRE.
El Juzgado de instancia al resolver el asunto mediante sentencia del 8 de noviembre de 2024, accedió a las súplicas de la demanda, declarando la nulidad de los actos administrativos acusados y disponiendo a título de restablecimiento del derecho, que no hay lugar a la imposición de sanción en contra de COMFASUCRE, ante la comprobación de supuestos que son contrarios a las normas y reglamentos convencionales dentro del procedimiento administrativo sancionatorio que siguió el Ministerio del Trabajo, aunado al criterio de necesidad aplicado por la entidad frente a la prestación del servicio.
La parte demandada, en el escrito de apelación arguye, (i) que el Juez de primera instancia únicamente tuvo como consideraciones las presentadas por la parte demandante y que si bien, la empresa COMFASUCRE no se encontraba conforme con la sanción impuesta por el Ministerio del Trabajo, no era causal para declarar la nulidad de los actos administrativos;
(ii) que la entidad actuó transparentemente respecto a una queja presentada el día 27 de febrero de 2017, encontrando mérito para iniciar la investigación administrativa - sancionatoria, de la cual se encontró evidencia para imponer la multa de 50 SMLMV; (iii) que las resoluciones fueron proferidas sin vicios materiales; (iv) durante toda la actuación administrativa adelantada se garantizó el debido proceso y se observó el principio de legalidad y que el acto administrativo decisorio, cumple con los requisitos de Ley y se encuentra debidamente sustentado, valorándose todas las pruebas arrimadas a la actuación administrativa.
Del expediente se extrae lo siguiente: -. Mediante Resolución No. 483 de 1971, la Gobernación del Departamento de Bolívar reconoce personería jurídica a la entidad denominada CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DE SINCELEJO. -. A través de Resolución No. 0492 del 18 de julio de 2017, el Ministerio del Trabajo - Superintendencia del Subsidio Familiar, resolvió aprobar el nombramiento de la abogada especializada ANDREA KARINA GUTIÉRREZ como directora administrativa suplente de la Caja de Compensación Familiar de Sucre (COMFASUCRE). -.
Que el Ministerio del Trabajo - Dirección Territorial de Sucre - Grupo de Prevención, Inspección, Vigilancia y Control, mediante Auto No. 504 del 5 de septiembre de 2017, avocó el conocimiento de la actuación administrativa, ante queja presentada por el Sindicato SINALTRACOMFA, resolviendo adelantar averiguación preliminar a la Caja de Compensación Familiar de Sucre (COMFASUCRE), por la presunta vulneración al reglamento de trabajo y presuntos actos de persecución sindical. -.
El Ministerio del Trabajo - Dirección Territorial Sucre mediante Auto No. 0078 del 7 de febrero de 2018, inició un procedimiento administrativo sancionatorio y formuló cargos en contra de la Caja de Compensación Familiar de Sucre (COMFASUCRE), por los presuntos actos atentatorios contra el derecho de asociación sindical, configurados en la violación del artículo 9° de la Convención Colectiva del Trabajo y por la negativa sistemática a la concesión de permisos sindicales. -.
Mediante Resolución No. 0239 del 21 de noviembre de 2018, el Ministerio del Trabajo resolvió sancionar a la Caja de Compensación Familiar de Sucre (COMFASUCRE), por atentar contra el derecho de asociación sindical y la convención colectiva del trabajo, al no conceder los permisos sindicales a los directivos de SINALTRACOMFA, con multa de cincuenta (50) SMLMV, equivalentes a la suma de ($39.062.100.oo). -.
Mediante Resolución No. 0246 del 3 de diciembre de 2018, el Ministerio del Trabajo - Dirección Territorial de Sucre, resolvió corregir un procedimiento administrativo sancionatorio seguido a COMFASUCRE, indicando que todas las referencias efectuadas dentro del procedimiento sancionatorio a nombre de SINALTRACOMFA, debían ser entendidas como SINALTRACOMFASALUD - Subdirectiva Sucre y modificó el artículo primero de la Resolución No. 0239 del 21 de noviembre de 2018. -.
Por medio de escrito de fecha 19 de diciembre de 2018, la apoderada general de la Caja de Compensación Familiar de Sucre (COMFASUCRE), presentó recurso de apelación en contra de las Resoluciones Nos. 0239 del 21 de noviembre y 0246 del 3 de diciembre de 2018, proferidas por el Ministerio de Trabajo - Dirección Territorial Sucre. -. A través de la Resolución No. 0210 del 10 de septiembre de 2019, el Ministerio de Trabajo - Dirección Territorial Sucre, resolvió el recurso de apelación interpuesto por COMFASUCRE, confirmando en todas sus partes la Resolución No. 0239 del 21 de noviembre de 2018 y la Resolución Corrección 0246 del 3 de diciembre de 2018. -.
En formato de acta de reunión de fecha 13 de junio de 2016, con la asistencia de representantes de SINALTRACOMFA, COMFASUCRE y el Inspector del Trabajo, entre uno de los puntos de la agenda tocó el referente a los permisos sindicales permanentes, sobre los cuales se dijo lo siguiente: -. En acta de reunión de la junta directiva de SINALTRACOMFA de fecha 9 de noviembre de 2016, al tratar asuntos relacionados con el personal que labora en COMFASUCRE, se concluyó en lo que tiene que ver con permisos sindicales lo siguiente: -.
En lo dispuesto en la Convención Colectiva de Trabajo para la vigencia 2015-2017, de fecha 20 de octubre de 2015, suscrita entre COMFASUCRE y el Sindicato SINALTRACOMFA Seccional Sucre, en el Capítulo de derechos sindicales, se estableció en el artículo 9° lo siguiente: -. Según formato de constancia de registro, el día 22 de abril de 2019 ante el Inspector del Ministerio del Trabajo e Sincelejo se solicitó el registro de creación y primera junta directiva de la subdirectiva del Sindicato Unitario Nacional de Trabajadores de Caja de Compensación Familiar de Sucre, de la empresa COMFASUCRE. -.
Se registró así mismo, modificaciones de integrantes de la junta directiva de los Sindicatos pertenecientes a COMFASUCRE, SINALTRACAF de Sincelejo, SINALTRACOMFASALUD - Sucre, ASOCOMFASUCRE y SITCOMFA, ante el Inspector del Ministerio del Trabajo de Sincelejo. -. El juzgado Tercero Civil Oral Municipal de Sincelejo, mediante decisión de fecha 13 de febrero de 2018, dentro de la acción de tutela interpuesta por la accionante MARGELIS ISABEL TOVAR ARAUJO y otra, en contra de la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILAR DE SUCRE (COMFASUCRE), resolvió negar el amparo solicitado a los derechos fundamentales a la asociación sindical, a la igualdad y negación colectiva de las accionantes. -.
El Juzgado Segundo Civil del Circuito de Sincelejo, al resolver la impugnación del fallo tutela de fecha 13 de febrero de 2018, mediante providencia del 5 de abril de 2018, resolvió confirmar la sentencia que negó el amparo de tutela interpuesta por MARGELIS ISABEL TOVAR Y OTRA contra COMFASUCRE. -. La señora Margelis Isabel Tovar Araujo, suscribió el día 13 de mayo de 1999 contrato individual de trabajo a término indefinido por la Caja de Compensación Familiar de Sucre (COMFASUCRE), para el cargo de auxiliar régimen subsidiado “UMECOM”. -.
Mediante comunicación de fecha 21 de junio de 2011, suscrita por la Jefe Departamento Talento Humano de la Caja de Compensación Familiar de Sucre (COMFASUCRE), dirigida a la Dirección Administrativa, Jefes de División, Jefes de Departamento, Jefes de Sección y Colaboradores de COMFASUCRE, se recordó la reglamentación de los permisos al personal de la entidad, tal como se muestra en la siguiente imagen: -.
Mediante comunicación de fecha 26 de agosto de 2016, suscrita por la Jefe Oficina Gestión Humana de la Caja de Compensación Familiar de Sucre (COMFASUCRE), informa a la señora MARGELIS TOVAR ARAUJO el traslado para desempeñar el cargo de auxiliar administrativo en el Departamento de Mecanismos de Protección al cesante de la entidad. Pues bien, conforme quedó visto en el acápite que antecede, el Ministerio del Trabajo actúa como ente sancionador al tener la potestad de aplicar sanciones a los empleadores que incumplan las normas laborales, al tener el control y vigilancia de dichas normas y las demás que sean de su competencia, como en el presente asunto, donde en atención a una queja presentada por la presidenta del Sindicato Nacional de Trabajadores del Sistema del Subsidio Familiar de Sucre (SINALTRACOMFA), dispuso avocar el conocimiento y adelantar una averiguación preliminar en contra de la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DE SUCRE (COMFASUCRE), por la presunta vulneración al reglamento del trabajo y presuntos actos de persecución sindical.
De lo allegado con la demanda y de lo expuesto en las consideraciones de los actos administrativos acusados, se tiene, que el Ministerio del Trabajo - Seccional Sucre, sancionó con multa de 50 SMLMV a la Caja de Compensación Familiar de Sucre (COMFASUCRE), debido a que esta última negó el permiso sindical a los directivos de la organización Sindical (SINALTRACOMFA) Tony Álvarez, Soliver Aguas Diaz, María Teresa Acosta, Yulieth Álvarez y Eduardo Barboza para el día 27 de febrero de 2017 e igualmente, a la señora Margelis Tovar Araujo, para los días 26 al 29 de julio de 2017; además de exigir para el otorgamiento de los mismos, el cumplimiento de ciertas exigencias que no están dentro de la convención colectiva de trabajo, lo que el Ministerio consideró como actos atentatorios contra el derecho de asociación sindical.
Los permisos sindicales constituyen un mecanismo de protección y garantía del ejercicio del derecho de asociación y su desarrollo y reconocimiento se ha dado en las convenciones colectivas de trabajo, como resultado de las negociaciones entre las organizaciones sindicales y los empleadores. Y si bien, se consideran actos atentatorios contra el derecho de asociación sindical, aquellas acciones efectuadas por parte de las empresas o empleadores que dificulten, limiten o impidan el ejercicio de este derecho fundamental, dentro de las cuales está el derecho a los permisos sindicales, el empleador en situaciones determinadas puede abstenerse de conceder esta clase permisos, cuando exista una justificación válida para esa decisión, exponiendo o motivando la situación de su negativa, tal como lo ha contemplado la Honorable Corte Constitucional en sentencias T-464 de 2010 y T-502 de 1998.
En el caso concreto, la Sala observa que se describen una serie de solicitudes o escritos de permisos, tanto laborales, como sindicales, formatos, comunicaciones de permisos concedidos, negados y oficios comunicando la rectificación de datos, sin que se conozcan los fundamentos de hecho y derecho de los directivos sindicales, ni de la entidad demandante COMFASUCRE, para poder establecer con claridad las motivaciones de las solicitudes y respuestas a las mismas; sin embargo, se considera y tal como lo expuso el Juez de instancia, que en los actos administrativos acusados la negativa a la solicitud del permiso sindical correspondió principalmente a la visita programada por la Superintendencia de Subsidio Familiar para los días 26 al 29 de julio de 2017, ante la intervención en que se encontraba la entidad demandante.
Situación que considera la Sala, constituye un motivo válido para negar en esa oportunidad el permiso sindical solicitado, ya que, esas visitas tienen como finalidad, en un principio, inspeccionar y controlar el uso adecuado de los recursos, pero en otros casos especiales, evalúan el funcionamiento general de las Cajas de Compensación, investigan denuncias o requieren información, lo que implica la asistencia o permanencia de cada uno de los trabajadores en sus sitios de trabajo, más aún, cuando la empresa está frente a una intervención o control de otra entidad, que implica vigilancia en todos sus aspectos.
Así mismo, tampoco se demostró que por la negación de estos permisos sindicales, se haya entorpecido el ejercicio sindical para los directivos, ni para los otros miembros sindicales, pues, se demostró que existieron varios permisos laborales y sindicales concedidos para estos, lo que implica que no hay una reiterada negación, ni persecución sindical, tal como lo planteó la quejosa en la denuncia que inicia la averiguación preliminar en contra de la entidad demandante y lo trazó el ente demandado.
Por el contrario, la existencia de tales permisos lo que acredita es el cumplimiento del ordenamiento jurídico por parte de la demandante, en punto de las garantías sindicales y que si se negó la concesión del permiso, tal negativa estuvo sustentada en razones reales y proporcionadas. Ahora bien, la parte demandada en el escrito de recurso reprocha que el Juez de instancia únicamente tuvo como consideraciones, las presentadas por la parte demandante, lo cual no es causal para declarar la nulidad de los actos administrativos acusados, afirmación que no comparte la Sala, ya que, a pesar de que la entidad demandada guardó silencio dentro del trámite procesal de instancia, en la sentencia se tuvo en cuenta, tanto lo alegado por la parte demandante, como lo descrito en los actos administrativos acusados, expedidos por el Ministerio de Trabajo - Seccional Sucre, que fueron analizados bajo los supuestos requeridos en la demanda y demás documentos allegados al proceso.
Encontrando en todo caso, que la negativa a conceder los permisos sindicales tuvo un fundamento razonable y proporcionado, acorde con las necesidades que el servicio para entonces presentaba, como se dijo anteriormente. Y si bien se respetaron por parte del Ministerio del Trabajo las etapas del procedimiento administrativo sancionatorio, con presencia y contradicción de la entidad demandante, el Ministerio del Trabajo al resolver la actuación administrativa, no consideró razonablemente la situación extraordinaria que dio origen a la negación de los permisos sindicales solicitados, cuál era la visita de la Superintendencia de Subsidio familiar a la entidad demandante para los días de permiso, negación que interpretó la demandada como una persecución sindical y una violación al derecho de asociación sindical, lo que no comparte la Sala, ya que, como se vio, la entidad ha concedido varios permisos a los miembros que integran la directiva de la organización sindical, lo cual no puede constituir persecución sindical en los términos que fueron planteados por la quejosa, en tanto, se probó que COMFASUCRE si facilitaba la asistencia a reuniones sindicales concediendo los permisos respectivos.
En ese orden de ideas, esta Sala confirmará el fallo de primera instancia, que declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y que dispuso que no hay lugar a la imposición de sanción en contra de COMFASUCRE, pues, la parte demandada no logró desvirtuar, que la negación de los permisos sindicales se dio sin motivación o justificación alguna, que implicara violación al derecho de asociación sindical.
COSTAS Sin lugar a condena en costas, dado que no se causaron, ni se avizora una condición temeraria en el trámite de esta instancia. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Sucre, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 8 de noviembre de 2024, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Sincelejo, conforme lo expuesto.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas en sede de segunda instancia, conforme lo anotado.
TERCERO: Ejecutoriado este proveído, envíese el expediente al Juzgado de origen para lo de su resorte. CANCÉLESE su radicación, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Estudiada y Aprobada en sesión de la fecha Los Magistrados, RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY SILVIA ROSA ESCUDERO BARBOZA CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS Este documento fue firmado electrónicamente. Puede validar su contenido en: <https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx>