1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, tres (3) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicado: 73001-33-33-008-2022-00071-02 Medio de control: Nulidad y restablecimiento de derecho Demandantes: Laura María Capera Quijano Apoderado: Huillman Calderón Azuero Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG Apoderado: Sandra Milena Burgos Beltrán (principal) Jarly David Florez Zuleta (sustituto) Demandado: Departamento del Tolima Apoderado: Litza Maryuri Beltrán Beltrán Tema: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías ASUNTO Decidir el recurso de apelación interpuesto por la autoridad demandada, Departamento del Tolima, contra la sentencia del 19 de diciembre de 2023, emitida por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, que acogió parcialmente las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda La señora Laura María Capera Quijano1, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y el Departamento del Tolima – Secretaría de Educación y Cultura, solicitando que se acojan las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.1.
Pretensiones Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio TOL2021EE042243 del 26 de noviembre de 2021, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías parciales. Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, se condene a las autoridades demandadas a reconocer y pagar la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías reconocidas mediante la Resolución 1143 del 10 de marzo de 2020, consistente en un día de salario por cada día de mora, desde el 13 de enero de 2021 hasta el 9 de julio de 2021.
Se ordene a las demandadas reajustar el valor correspondiente, con motivo de la disminución del poder adquisitivo del salario, y el pago de intereses moratorios a partir 1 Mediante apoderado judicial. 2 de la ejecutoria de la sentencia, por el tiempo que transcurra hasta que se cumpla en su totalidad la condena, conforme a los artículos 187, 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011. 1.1.2.
Hechos Las circunstancias fácticas relevantes para las pretensiones de la demanda son, en síntesis, las siguientes: La señora Laura María Capera Quijano labora como docente al servicio de la Secretaría de Educación del Departamento del Tolima. El 24 de septiembre de 2020, solicitó el reconocimiento de cesantías parciales, las cuales fueron concedidas mediante la Resolución 1143 del 10 de marzo de 2021, notificada por aviso el 26 de marzo del mismo año. El 9 de julio de 2021 se realizó el pago de las cesantías.
El 12 de octubre de 2021, Laura María Capera Quijano presentó reclamación administrativa ante la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y el Departamento del Tolima – Secretaría de Educación y Cultura, solicitando el reconocimiento y pago de la sanción moratoria. Dicha solicitud fue radicada bajo el número TOL2021ER038752. El 26 de noviembre de 2021, a través del Oficio TOL2021EE04223, le fue negada la solicitud anterior. 1.2.
Contestación de la demanda 1.2.1. Departamento del Tolima Expresó oposición a las pretensiones de la demanda, argumentando que carecen de fundamentos fácticos y jurídicos que demuestren irregularidades en el actuar de la administración. Sostuvo que el Departamento del Tolima no ha cercenado, desconocido ni vulnerado derecho alguno de la parte demandante, dado que los actos administrativos emitidos por la Secretaría de Educación y Cultura cumplen con los requisitos de existencia y validez, y se produjeron conforme a las normas aplicables, sin causar agravio ni daño. Además, indicó que el escrito introductorio de la demanda no establece con claridad las causales en las que el demandante sustenta la solicitud de nulidad de los actos administrativos demandados.
Señaló que el Departamento del Tolima no es responsable del pago de las cesantías definitivas o parciales de los docentes nacionales o nacionalizados, siendo el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) la entidad encargada de cumplir con esa obligación. Recalcó que la resolución no fue expedida por el Departamento del Tolima, sino por el representante del Ministerio de Educación Nacional, por lo que el ente territorial no puede ser responsable de dicha actuación. Explicó que el Secretario de Educación Departamental actúa en delegación del Ministerio de Educación Nacional y no en representación del Departamento del Tolima.
Dijo que, en virtud del artículo 3° de la Ley 91 de 1989, el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio fue creado como una cuenta especial de la Nación, con 3 independencia patrimonial y contable, y es administrado por una entidad fiduciaria, por lo que, las Secretarías de Educación actúan por delegación del Ministerio de Educación Nacional, conforme al artículo 9° de la misma ley.
Sostuvo que los recursos de la cuenta especial provienen del erario, no de cotizaciones individuales, y que, una vez la resolución de reconocimiento es expedida, notificada y ejecutoriada, esta es remitida por la Secretaría de Educación a la entidad fiduciaria para que se realice el pago correspondiente a través de las diferentes entidades bancarias.
Señaló que, en los casos en que se discutan cuestiones relacionadas con el reconocimiento del derecho, conexo o derivado de este, la representación corresponde al Ministerio de Educación Nacional; en cuanto al pago de derechos ya reconocidos, la representación corresponde a la Fiduciaria La Previsora S.A., por lo que no es posible atribuir al Departamento del Tolima la responsabilidad por la mora en el pago de las cesantías.
Reiteró que en los casos en los que el acto administrativo de reconocimiento de cesantías sea emitido por la Secretaría de Educación, esta actúa por delegación del Ministerio de Educación Nacional, por lo que la representación judicial recae en dicho Ministerio y en la fiduciaria encargada de los pagos. Manifestó que resulta improcedente emitir una orden contra el Departamento del Tolima, ya que la Secretaría de Educación Departamental actúa en ejercicio de una función delegada por el Ministerio de Educación Nacional, y no de forma autónoma.
Argumentó que era improcedente ordenar el pago de la sanción moratoria con recursos del Departamento del Tolima, dado que las actuaciones de la Secretaría de Educación y las fechas de remisión de los actos administrativos no configuran mora atribuible al ente territorial. Aseguró que la remisión de la documentación a la Fiduciaria La Previsora por parte de la Secretaría de Educación se realizó dentro de los términos establecidos por la normativa aplicable al caso, por lo que no corresponde al Departamento del Tolima asumir la obligación de pagar las pretensiones presentadas por la parte actora.
Adicionalmente, destacó que se debe considerar la emergencia sanitaria decretada en 2020 por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 491 de 2020, el cual amplió y suspendió los términos de las actuaciones administrativas y jurisdiccionales debido al COVID-19. Anotó que el Departamento del Tolima, a través del Decreto 0296 de 17 de marzo de 2020, suspendió los términos de las actuaciones administrativas hasta la superación de la emergencia sanitaria, circunstancia que debe ser apreciada en la resolución de este asunto. 1.2.2.
Nación – Ministerio de Educación - FOMAG No intervino en esta etapa del proceso. 1.3. Sentencia de primera instancia El Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, en sentencia proferida el 19 de diciembre de 2023, sobre el asunto de que trata este proceso, resolvió lo siguiente: “1.° DECLARAR la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio N.º TOL2021EE042243 del 26 de noviembre de 2021, a través del cual 4 el DEPARTAMENTO DEL TOLIMA negó la solicitud de reconocimiento en sede administrativa de la sanción por mora prevista en la Ley 1071 de 2006, elevada por la demandante LAURA MARÍA CAPERA QUIJANO, el 12 de octubre de 2021 con radicado N.° TOL2021ER038752. 2.° ORDENAR al DEPARTAMENTO DEL TOLIMA, reconocer y pagar a la docente LAURA MARÍA CAPERA QUIJANO, ciento ochenta (180) días de sanción moratoria de que trata la Ley 1071 de 2006, causada desde el nueve (09) de enero de (2021) y hasta el ocho (08) de julio de (2021), en cuantía de CATORCE MILLONES CUATROCIENTOS DIEZ MIL SEISCIENTOS SESENTA Y DOS PESOS M/CTE ($14’140.662 COP), sin indexación, conforme al análisis efectuado en la parte considerativa de la presente decisión. 3.º NEGAR las demás pretensiones de la demanda. 4.º ABSTENERSE de condenar en costas a la parte demandada.
(…)” Las decisiones anteriores se tomaron con base en las siguientes consideraciones: La juez precisó que de acuerdo con el marco normativo y el precedente judicial sobre sanción moratoria por pago tardío de cesantías a docentes oficiales, se concluye que a Laura María Capera Quijano le corresponde el reconocimiento de sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías, las cuales fueron reclamadas el 24 de septiembre de 2020, y la entidad tenía 15 días hábiles para responder, plazo que venció el 26 de octubre de 2020.
Señaló que la entidad solo respondió la reclamación de cesantías hasta el 10 de marzo de 2021, superando el término legal. Precisó que la sanción moratoria aplicable es del 9 de enero al 8 de julio de 2021 (180 días). Señaló que la responsabilidad del retraso en el reconocimiento y pago de las cesantías recae exclusivamente en la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento del Tolima, conforme al parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, como quiera que de lo acreditado en el proceso la Fiduprevisora no incurrió en mora, ya que tenía 45 días para realizar el pago una vez recibido el trámite y así lo hizo. 1.4.
Recurso de apelación El Departamento del Tolima apeló la decisión de primera instancia, manifestando su desacuerdo con la imputación de responsabilidad en el pago de la sanción moratoria reclamada por la demandante. En el recurso, reiteró los argumentos de defensa expuestos en la contestación de la demanda, los cuales se resumen a continuación: Indicó que el Departamento del Tolima no es responsable del pago de las cesantías de los docentes, dado que, conforme a lo dispuesto en la Ley 91 de 1989, el pago de las cesantías es responsabilidad del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, administrado por la fiduciaria La Previsora S.A. Además, señaló que el Ministerio de Educación Nacional es la autoridad con representación judicial en estos casos.
Afirmó que el Departamento del Tolima actúa por delegación del Ministerio de Educación y no tiene autonomía para reconocer derechos o prestaciones sociales, ya que su intervención se limita a lo delegado por dicho Ministerio. Subrayó que 5 cualquier acto administrativo realizado es en nombre del Ministerio de Educación Nacional. Sostuvo que la Secretaría de Educación del Tolima cumple con sus funciones dentro de sus competencias administrativas, tales como la notificación de resoluciones, pero carece de autoridad sobre el pago de cesantías, responsabilidad exclusiva de la Fiduprevisora.
Explicó que el trámite del pago de cesantías depende completamente de la Fiduprevisora, encargada de las prestaciones del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y que el Departamento del Tolima no tiene control sobre los tiempos ni sobre el cumplimiento de dichos pagos. Agregó que las pretensiones dirigidas contra el Departamento del Tolima son improcedentes, ya que el departamento no es el responsable directo del pago de cesantías ni tiene autonomía en los actos administrativos relacionados.
Destacó que en litigios similares anteriores, las condenas han sido dirigidas contra la Nación y no contra el Departamento del Tolima. Por lo tanto, solicitó que las condenas impuestas en el fallo sean dirigidas al Ministerio de Educación, puesto que el Departamento del Tolima no está legitimado para responder económicamente.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad a lo establecido en el artículo 153 del CPACA, según el cual los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.
De otro modo, esta Sala se ceñirá a lo reglado en el artículo 328 del CGP, por remisión del artículo 306 del CPACA; en cuanto a que se hará pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 2.2. Procedibilidad del recurso de apelación Las sentencias de primera instancia son apelables, circunstancia que se avizora en este caso, según el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011. 2.3.
Problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si el Departamento del Tolima es la autoridad responsable por la sanción moratoria derivada del pago tardío de cesantías de la demandante, a pesar de que su defensa sostiene que la responsabilidad exclusiva recae en la Nación – Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Para abordar este punto, es necesario verificar previamente si se agotó la reclamación administrativa ante las autoridades demandadas en relación con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el retraso en las cesantías. 6 2.3.1. Tesis de la Sala Se confirmará la sentencia de primera instancia porque la sanción moratoria se causó durante la vigencia de la Ley 1955 de 2019 y en el proceso se estableció que la tardanza en el pago se debió al incumplimiento de la Secretaría de Educación del Tolima en remitir el acto de reconocimiento de la prestación para su pago dentro de los términos legales.
Además, se constató que la actora reclamó ante el Departamento del Tolima el pago de la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías. 2.4. Análisis de la Sala 2.4.1. Hechos probados De conformidad con el material probatorio recaudado en el proceso, aportado oportunamente por las partes y que en ningún momento fue desconocido ni tachado, se encuentra acreditado lo siguiente: − La señora Laura María Capera Quijano es docente adscrita a la Secretaría de Educación del Departamento del Tolima.2 − El 24 de septiembre de 2020 solicitó el reconocimiento y pago de cesantías parciales.3 − Mediante la Resolución 1143 del 10 de marzo de 2021, expedida por la Secretaría de Educación y Cultura del Tolima,4 le fue reconocida dicha prestación, acto que fue notificado por aviso el 26 de marzo del mismo año.5 − Las cesantías fueron pagadas el 9 de julio de 2021.6 − El 12 de octubre de 2021 solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, petición que se radicó a través del correo moratoriadministrativa@sedtolima.gov.co.7 − Mediante el acto administrativo contenido en el Oficio TOL2021EE042243 del 26 de noviembre de 2021, emanado de la Secretaría de Educación y Cultura del Tolima, se negó la mencionada solicitud.8 2.4.2.
Marco normativo 2.4.2.1. Sanción por mora en el pago de cesantías 2 SAMAI, expediente digital, actuación expediente digital, índice 4, descripción del documento 1ED_73001333300820220007(.zip) NroActua 4, página 41. 3 SAMAI, expediente digital, actuación expediente digital, índice 4, descripción del documento 1ED_73001333300820220007(.zip) NroActua 4, páginas 32 – 33. 4 SAMAI, expediente digital, actuación expediente digital, índice 4, descripción del documento 1ED_73001333300820220007(.zip) NroActua 4, páginas 32 – 33. 5 SAMAI, expediente digital, actuación expediente digital, índice 4, descripción del documento 1ED_73001333300820220007(.zip) NroActua 4, página 37. 6 SAMAI, expediente digital, actuación expediente digital, índice 4, descripción del documento 1ED_73001333300820220007(.zip) NroActua 4, página 40. 7 SAMAI, expediente digital, actuación expediente digital, índice 4, descripción del documento 1ED_73001333300820220007(.zip) NroActua 4, página 25-32. 8 SAMAI, expediente digital, actuación expediente digital, índice 4, descripción del documento 1ED_73001333300820220007(.zip) NroActua 4, página 33. 7 El Consejo de Estado9, en sentencia de unificación, definió que a los docentes oficiales les son aplicables, en materia de sanción moratoria, las previsiones de la Ley 244 de 1995 y sus disposiciones complementarias.
Al respecto, indicó: “3.5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago.
(Resalta la Sala). (…) 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva. Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. 3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. 3.5.4 Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria.
Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA.” (Resaltado de la Sala). Como se observa, el máximo órgano de cierre en esta jurisdicción estimó pertinente proferir sentencia de unificación jurisprudencial sobre los siguientes puntos: i) la naturaleza del empleo docente y la aplicación de la Ley 244 de 199510, modificada por la Ley 1071 de 200611, a los docentes del sector oficial; ii) la exigibilidad de la sanción moratoria; iii) el salario base de liquidación de la sanción moratoria; y iv) la compatibilidad de la sanción moratoria con la indexación. Ahora, atendiendo la problemática de la aplicación de la sanción moratoria, es decir, cómo debían contabilizarse los términos a partir de los cuales se hacía exigible la penalidad, la Sección Segunda del máximo órgano de lo contencioso administrativo12, para poner fin a la discusión, dispuso las siguientes reglas jurisprudenciales: “3.5.2.
Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ-012-S2 de 18 de julio de 2018, radicación 73001-23-33-000-2014- 00580-01, número interno 4961-15. 10 «Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones.» 11 «Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación.» 12 Consejo de Estado, sentencia E-SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio de 2018, proceso con radicación 73001-23-33-000-2014- 00580-01(4961-15). 8 no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. 194.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley13 para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. (…).” Asimismo, se advierte que en dicha providencia se analizaron las posibles hipótesis que podían surgir en relación con la exigibilidad de la sanción moratoria, considerando las disposiciones previstas en el CPACA y en las Leyes 244 y 1071, las cuales quedaron recogidas de manera didáctica y resumida en el siguiente cuadro: 2.4.2.2.
Autoridad responsable en caso de mora en el pago de cesantías De acuerdo con el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, la entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las 13 Artículos 68 y 69 CPACA. 9 cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se produzca debido al incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG).
En este contexto, la modificación establecida en el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 establece que la entidad territorial será responsable del pago de la sanción moratoria en el pago de las cesantías cuando la cancelación extemporánea se origine por el incumplimiento de los términos otorgados para la radicación de la solicitud de pago de cesantías por parte de las secretarías de educación territoriales ante el FOMAG para su revisión y pago.
Es decir, desde la vigencia de la mencionada ley (25 de mayo de 2019), no es exclusivamente responsabilidad del FOMAG el pago de la sanción por mora derivada del retraso en el reconocimiento y pago de las cesantías, como lo establecían las normas anteriores. En tal sentido, la responsabilidad de las entidades es individual y divisible entre la entidad territorial y el FOMAG, por lo tanto, si no se demanda al causante de la mora, las pretensiones deberán ser negadas sin que sea necesario realizar ninguna vinculación o hacer un pronunciamiento adicional al respecto.
Cabe señalar que esta disposición buscó corregir la situación anterior, en la que el fondo encargado del pago de estas prestaciones sociales era también condenado a reconocer y pagar la sanción derivada del cumplimiento tardío de los términos establecidos jurisprudencialmente para el reconocimiento y pago de esas prestaciones. Dicho cumplimiento no dependía de ese fondo, sino que era realizado por delegación o fideicomiso por otras entidades, específicamente por las secretarías de educación de las entidades territoriales certificadas, para quienes tales demoras y deficiencias no conllevaban ninguna consecuencia. 2.4.2.3.
Reclamación administrativa de manera autónoma tratándose de la sanción moratoria del personal docente con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley 1955 de 201914 Se precisa en este punto que, al establecerse que el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 consagró que la entidad territorial es responsable del pago de la sanción moratoria derivada del reconocimiento y pago tardío de las cesantías en los eventos en los que la cancelación extemporánea se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos otorgados para la radicación de la solicitud de pago de cesantías por parte de las secretarías de educación territoriales ante el FOMAG, surge igualmente para la parte que pretende dicho reconocimiento la obligación de elevar la respectiva reclamación al ente territorial de manera autónoma.
Solo con ello se puede predicar un debido agotamiento de la vía administrativa, requisito indispensable para que pueda ser llamado a responder dentro de esta clase de asuntos, en los que se pretende el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías al personal docente, la cual, como se estableció anteriormente, es autónoma y divisible frente a las demoras en que incurra el ente territorial al cual se encuentra vinculado el docente y la entidad fiduciaria encargada del pago de las cesantías de este personal y que administra el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Lo anterior, en el entendido de que conforme al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular, resulta obligatorio haber agotado previamente un 14 Marco normativo tomado de la sentencia proferida por esta Corporación el 4 de julio de 2024, con ponencia del magistrado Ángel Ignacio Álvarez Silva, en el proceso con radicación 73001-33-33-001-2022-00008-01. 10 requerimiento a la administración de lo pretendido en sede judicial, pues, de no hacerse, se torna improcedente la interposición del medio de control.
Ello se ha denominado reclamación administrativa, la cual tiene como propósito que la administración, en este caso, cada uno de los responsables, tenga la posibilidad de conocer con antelación las inconformidades que tengan los administrados respecto de las decisiones tomadas, con el fin de contar con la posibilidad de analizarlas y, si es el caso, corregir las actuaciones.
Igualmente, se ha señalado que la reclamación administrativa, al ser un requisito de procedibilidad para iniciar acciones judiciales en contra de la administración, debe guardar congruencia. Es decir, los temas y peticiones que se realizan en sede administrativa deben estar en concordancia con las pretensiones de la demanda, so pena de declararse que no se agotó este requisito de procedibilidad en debida forma.
Desde la entrada en vigencia del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, no puede elevarse la reclamación administrativa solo al FOMAG en los procesos en los que se pretenda el pago de la sanción moratoria prevista en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. Frente al requisito de procedibilidad de agotamiento de la vía administrativa, el Consejo de Estado ha sostenido que este no solo comprende la interposición de recursos cuando son procedentes, sino que también implica la existencia de una solicitud inicial que sea coherente con lo que se pretende que se reconozca posteriormente por vía judicial, tal como se señala a continuación15: “(…) La Sala estima, que no le asiste razón al apoderado judicial de la parte demandante al considerar que no es obligatorio agotar la reclamación previa ante la autoridad administrativa, teniendo en cuenta que, constituye un requisito sine qua non agotar dicha actuación antes de acceder a la jurisdicción contenciosa para quien pretenda demandar un acto administrativo de contenido particular y concreto, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; en tal sentido, se precisa que el cumplimiento de tal requisito no solamente comprende la interposición de los recursos en sede gubernativa, sino que también es obligatorio presentar la solicitud de reconocimiento del derecho, la cual debe tramitarse ante la entidad pública llamada a conceder el mismo, pues estos elementos conforman el agotamiento en sede administrativa conforme a lo previsto en el artículo 13 de la Ley 1755 del 2015 en concordancia con los artículos 74 y 76 del CPACA” (Resalta la Sala).
Conforme a lo expuesto, resulta obligatorio para el futuro accionante del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho poner en conocimiento de la administración el motivo de su inconformidad y, de ser procedente, interponer los recursos obligatorios contra la decisión. Esto es esencial para agotar el requisito de procedibilidad respecto a cada una de las entidades que, de manera autónoma, debe reconocer la sanción moratoria causada en el caso de las cesantías docentes administradas por el FOMAG.
Frente a lo anterior, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en providencia del veinticinco (25) de abril de dos mil veinticuatro (2024)16, en un caso similar al aquí 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Consejero ponente: César Palomino Cortés, primero (1) de agosto de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 05001-23-33-ooo-2014- 01929-01(0056-16) Actor: Jorge Humberto Echeverri Ramírez, Demandado: Departamento de Antioquia - Asamblea Departamental de Antioquia. 16 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas sentencia de veinticinco (25) de abril de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 73001 23 33 000 2016 00444 01 (0906-2019) Demandante: Pablo Orlando 11 estudiado, donde se establecía la responsabilidad en el reconocimiento de unas cesantías docentes y si resultaba procedente la respectiva sanción moratoria entre la entidad territorial y el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, sostuvo que, si no se realiza la reclamación en sede administrativa tanto al ente territorial como al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, se está ante la excepción de mérito de falta de reclamación en sede administrativa.
Esto impide un pronunciamiento de fondo frente al derecho pretendido contra la entidad a la cual no se le ha realizado la reclamación administrativa. Lo anterior se expuso en los siguientes términos: “(…) La normativa citada consagró la denominada actuación administrativa como un presupuesto procesal de carácter obligatorio para quien pretenda demandar la legalidad de un acto de contenido particular y concreto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En virtud del mencionado precepto, el ciudadano, antes de instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, debe dirigir su pretensión a la administración o debatir la validez del respectivo acto ante aquella, según el caso;19 lo primero, cuando no haya existido pronunciamiento alguno mediante el cual se deniegue o acceda al reconocimiento de una situación jurídica; lo segundo, a través de la interposición de los recursos que la ley establece como obligatorios.
De esta manera se le da la oportunidad a la administración para que defina la situación concreta del peticionario y revise los argumentos fácticos y jurídicos de su decisión, a fin de determinar si debe revocarla, modificarla o aclararla. Bajo tales supuestos, el agotamiento de la actuación administrativa constituye i) una garantía de los derechos de defensa y debido proceso de los ciudadanos frente al comportamiento de la administración, porque permite debatir sus decisiones, ii) una oportunidad para que la administración emita pronunciamiento sobre la situación puesta a su conocimiento o reevalúe sus actos y corrija los errores contenidos en estos y, iii) un presupuesto procesal para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Valga señalar, además, que si bien es cierto que según lo establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, «[t]oda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño», también lo es que necesariamente debe existir correspondencia entre aquella autoridad a quien se le formula la reclamación administrativa y que produce el acto enjuiciable y aquella respecto de la cual se pide el restablecimiento del derecho en el medio de control respectivo.
Siendo así, no es viable deprecar el restablecimiento del derecho respecto de una autoridad que no ha tenido la oportunidad de pronunciarse, en sede administrativa, respecto del derecho subjetivo reclamado, lo que ocurre en el sub lite, toda vez que el demandante no formuló reclamación administrativa ante al municipio de Ibagué, en la cual exigiera las cesantías definitivas por el lapso que fue negado por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Villanueva Rincón Demandado: Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) y otro Temas: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías definitivas. 12 En el anterior sentido, la Sala comparte la decisión de primera instancia, en cuanto considera que no es viable emitir un pronunciamiento de fondo en esta litis, respecto del municipio de Ibagué, ante la falta de reclamación en sede administrativa, que le permitiera a esta pronunciarse en torno al derecho pretendido; sin embargo, no se considera acertada la escogencia de la excepción de que se hizo uso, toda vez que esta Subsección ha sostenido22 que la ineptitud sustantiva de la demanda tan solo se constituye en los eventos descritos en el artículo 100 del Código General del Proceso, por lo que, en casos como el analizado, resulta apropiado denominar la excepción como «falta de reclamación en sede administrativa».” En consecuencia, a partir de la entrada en vigencia del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, se hace imperativo agotar el requisito de reclamación previa no solo ante el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio sino también, de forma autónoma, ante la entidad territorial certificada a cuya planta está adscrito el docente demandante.
Se debe delimitar en cada caso las razones que motivan tal reclamación administrativa para que la respuesta sea congruente con las pretensiones perseguidas en vía judicial. En otras palabras, con la modificación en el régimen de responsabilidad por la sanción moratoria que deriva de la entrada en vigencia del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, es necesario presentar reclamaciones tanto al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, a través de la Secretaría de Educación Territorial a la cual se encuentra adscrito el demandante, como a la entidad territorial, a través de su representante legal, por la eventual responsabilidad de esa entidad en la causación de la sanción moratoria cuyo pago se pretende. 2.5.
Caso concreto 2.5.1. Agotamiento de la vía administrativa a las entidades demandadas Como se mencionó anteriormente, tras la expedición de la Ley 1955 de 2019, la responsabilidad en el reconocimiento de la sanción moratoria de los docentes afiliados al FOMAG es individual y divisible entre la entidad territorial certificada en educación y el FOMAG.
Por lo tanto, si no se agota debidamente la reclamación administrativa ante la entidad responsable de la mora, no será posible determinar si efectivamente debe responder por la sanción moratoria reclamada en sede judicial, ya que ello configuraría la excepción de falta de reclamación en sede administrativa frente a dicha entidad. En este contexto, se procede a establecer cómo la parte demandante agotó la vía administrativa frente a las entidades demandadas respecto al reconocimiento y pago de la sanción moratoria objeto del litigio: En el presente caso, se adjuntó una copia de una captura de pantalla que evidencia que el 12 de octubre de 2021 se radicó una solicitud de reconocimiento de sanción moratoria a favor de Laura María Capera al correo moratoriadministrativa@sedtolima.gov.co.
Asimismo, en el expediente reposa un escrito dirigido al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al Departamento del Tolima, mediante el cual la señora Laura María Capera, a través de apoderado judicial, solicitó el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías reclamadas el 24 de septiembre de 2021. 13 Finalmente, se aportó una copia del Oficio TOL2021EE042243 del 26 de noviembre de 2021, emitido por la Secretaría de Educación y Cultura del Tolima, mediante el cual se negó la mencionada solicitud, en los siguientes términos: Finalmente, se aportó copia del Oficio TOL2021EE042243 del 26 de noviembre de 2021, emitido por la Secretaría de Educación y Cultura del Tolima, mediante el cual se negó la mencionada solicitud, en los siguientes términos: Por consiguiente, esta Sala no tiene duda de que, en el presente caso, se agotó de manera adecuada la vía administrativa frente al Departamento del Tolima.
Se acreditó que la actora reclamó previamente el derecho pretendido y que la respuesta proporcionada por la entidad territorial fue clara al explicar las razones por las cuales no era posible reconocer la sanción moratoria solicitada en sede administrativa. En consecuencia, queda demostrado que se agotó debidamente la vía administrativa frente a la autoridad condenada en primera instancia. 2.5.2.
Sanción moratoria y la entidad responsable de su pago De acuerdo con lo acreditado en el proceso, la parte demandante solicitó el reconocimiento de cesantías parciales el 24 de septiembre de 2020. La prestación le fue reconocida mediante la Resolución 1143 del 10 de marzo de 2021 y pagada el 9 de julio de 2021. Surtido el trámite procesal correspondiente en primera instancia, el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Ibagué, mediante sentencia del 19 de diciembre de 2023, declaró la nulidad del Oficio TOL2021EE042243 del 26 de noviembre de 2021, por el cual el Departamento del Tolima denegó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006.
Como restablecimiento del derecho, condenó al Departamento del Tolima a pagar un día de salario por cada día de retardo, desde el 9 de enero de 2021 hasta el 8 de julio de 2021. 14 Inconforme con esta decisión, el Departamento del Tolima interpuso recurso de apelación, argumentando que no es responsable del pago de la sanción moratoria por la cancelación tardía de las cesantías, dado que dicha responsabilidad recae en el Ministerio de Educación – FOMAG, entidad encargada del pago de las prestaciones sociales de los docentes oficiales.
La mora que se estudia en este asunto está prevista en el parágrafo del artículo 5° de la Ley 1071 de 200617, el cual establece: “En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.” (Se resalta). De acuerdo con el Consejo de Estado18, cuando el acto que reconoce las cesantías se expide fuera del término legal o cuando no se profiere, la sanción moratoria empieza a correr 70 días hábiles después de la radicación de la solicitud de reconocimiento.
Por su parte, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-041 de 2020, señaló que el trámite de las peticiones de reconocimiento y pago de cesantías para los docentes afiliados al FOMAG, regulado por el Decreto 1272 de 2018, fue modificado por la Ley 1955 de 2019, eliminando la doble revisión del acto administrativo y la resolución en firme por parte de la FIDUPREVISORA S.A., lo cual generaba una carga administrativa adicional y afectaba su eficiencia administrativa.
Con la entrada en vigor de la Ley 1955 el 25 de mayo de 2019, el reconocimiento del auxilio de cesantías quedó a cargo de la Secretaría de Educación territorial certificada, mientras que el pago se reservó para el FOMAG. En el presente caso, como se indicó anteriormente, la docente Laura María Capera Quijano presentó la solicitud de pago de cesantías parciales el 24 de septiembre de 2020.
Estas fueron reconocidas mediante la Resolución 1143 del 10 de marzo de 2021 y canceladas el 9 de julio del mismo año. De lo anterior, se observa que el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías fue expedido fuera del plazo, el cual vencía el 16 de octubre de 2020, siendo finalmente expedido el 10 de marzo de 2021. En consecuencia, de acuerdo con la sentencia SUJ-012-S2 del 18 de julio de 2018 del Consejo de Estado, la sanción moratoria comienza a correr 70 días después de la radicación de la solicitud de cesantías.
A continuación, se presenta un cuadro que ilustra la situación en este caso y la causación de la penalidad por el pago tardío de cesantías, conforme a lo expuesto por el Consejo de Estado: En suma, los 70 días hábiles posteriores a la radicación de la solicitud de cesantías, 17 “Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación.” 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ-012-S2 de 18 de julio de 2018, radicación 73001-23-33-000-2014- 00580-01, número interno 4961-15. 15 realizada el 24 de septiembre de 2020, concluyeron el 8 de enero de 2021.
Ahora bien, la prestación a la que se ha hecho referencia fue cancelada a la beneficiaria el 9 de julio de 2021. Esto permite concluir que la penalidad por incumplimiento en los términos para el reconocimiento y pago de las cesantías se generó entre el 9 de enero de 2021 y el 8 de julio del mismo año, tal como lo precisó la primera instancia. En cuanto a la autoridad responsable de la condena, el recurso de alzada no prosperará, ya que, según la información acreditada en el proceso, la mora en el pago de las cesantías es responsabilidad del Departamento del Tolima, al incumplir los plazos para expedir el acto de reconocimiento y remitirlo al FOMAG para su pago.
Como se mencionó anteriormente, el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 regula específicamente la responsabilidad de los entes territoriales en relación con la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías. Este artículo establece que la entidad territorial debe asumir el pago de la sanción moratoria cuando la mora en la consignación de la prestación se deba al incumplimiento de los plazos de radicación o envío de los documentos al FOMAG.
En estos casos, el Fondo es responsable únicamente del pago de las cesantías, y no de la sanción moratoria, a partir de la entrada en vigencia de la ley (25 de mayo de 2019). En este caso, la Sala observa que la mora a favor de la demandante es atribuible al Departamento del Tolima, ya que la entidad excedió los 25 días establecidos para emitir, notificar y remitir el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías al FOMAG, sin que se haya desvirtuado que este último hubiera superado el plazo de 45 días que el ordenamiento jurídico concede para el pago de la prestación. Así, la mora y la consecuente sanción moratoria derivan directamente de la demora de la entidad territorial en cumplir con sus obligaciones de reconocimiento y tramitación del acto administrativo, sin que existan elementos de prueba que justifiquen analizar la divisibilidad de dicha responsabilidad con el FOMAG.
En consecuencia, se confirmará la sentencia proferida el 19 de diciembre de 2023 por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, que acogió parcialmente las pretensiones de la demanda. 2.6. Costas procesales El artículo 188 del CPACA, sobre condena en costas, establece lo siguiente: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS.
Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” En esta instancia, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la autoridad recurrente, pese a que el recurso le resultó adverso, en razón de que no se advierten los presupuestos necesarios para su imposición, ni siquiera en lo referente al 16 aspecto económico, ya que no se acredita su causación ni por concepto de agencias en derecho, dado que el apoderado del actor no intervino en esta etapa procesal.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia dictada el 19 de diciembre de 2023 por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, la cual acogió las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, se devolverá el expediente al Juzgado de origen, y se harán las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Los Magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx