SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: Eduardo Javier Torralvo Negrete Montería, veintiséis (26) de febrero de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300420240003601 Demandante: Marcela Patricia Banda Martínez Demandadas: Nación–Ministerio de Educación Nacional–Fomag y Departamento de Córdoba Tema(s): Sanción moratoria por pago tardío de cesantías.
Responsabilidad de las entidades a cargo de la prestación. Ley 1955 de 2019 El Tribunal decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Departamento de Córdoba contra la sentencia del día 30 de septiembre de 2024 emitida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual concedió parcialmente las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES a) La demanda1 La demandante pretende que se emitan las siguientes declaraciones y condenas: Que se declare la nulidad del acto administrativo nro. 236 del día 14 de agosto de 2023, derivado de la petición presentada el día 16 de diciembre de 2021, en cuanto se negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006.
A título de restablecimiento del derecho, pide que se condene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FNPSM, a que le reconozca y pague sanción por mora establecida en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados a partir de haber transcurrido setenta (70) días hábiles después de la radicación de la solicitud de la cesantía ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo su pago.
Asimismo, solicita que las sumas reconocidas sean indexadas tomando como base la variación del índice de precios al consumidor, que se ordene dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187 y 192 del CPACA y que se condene en costas a su contraparte. Como fundamentos fácticos relevantes, se afirmó en la demanda que: Con ocasión de su labor como docente, el 16 de diciembre de 2021, solicitó al Nación– Ministerio de Educación Nacional–Fomag el reconocimiento y pago de sus cesantías a la cuales tenía derecho.
Estas le fueron reconocidas a través de Resolución CORDOR2022000080 del 5 de mayo de 2022 y canceladas el día 14 de julio de 2022. Comoquiera que para el día en que se hizo efectivo el pago de la prestación, ya había transcurrido más de los 70 días hábiles dispuestos, para que la entidad pusiera a disposición de la docente los recursos respectivos, el actor solicitó el 26 de julio de 2019 1 PDF nro. 01 del cuaderno de primera instancia. Expediente Digital.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-004-2024-00036-01 2 ante la Nación–Ministerio de Educación Nacional–Fomag, el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por pago tardío de la cesantía, sin que ésta se pronunciara al respecto. Como normas violadas, la parte actora en su demanda señaló los artículos: 5.° y 15 de la Ley 91 de 1989, 1.° y 2.° de la Ley 244 de 1995, 4.° y 5.° de la Ley 1071 de 2006.
Como concepto de la violación, expuso la demandante que las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 fueron promulgadas para regular la situación específica del pago de cesantías definitivas y parciales a los servidores públicos. Estas leyes establecieron plazos de estricto cumplimiento para el reconocimiento y pago de las cesantías, fijando un período de 15 días contado desde la presentación de la solicitud, para lo primero, y de 45 días para realizar el pago al servidor, tras la emisión del acto administrativo de reconocimiento.
Cuandoquiera que se incumpla el plazo máximo de 70 días, fijado jurisprudencialmente, sin que la entidad hubiera efectuado el pago de la cesantía solicitada, se causa la sanción moratoria de que trata el artículo 5.° de la Ley 1071 de 2006. Asimismo, citó jurisprudencia del Consejo de Estado relacionada con el reconocimiento de la sanción moratoria. b) Contestaciones de la demanda La Nación- Fomag2 respondió a la demanda oportunamente, e indicó todo lo relacionado sobre la naturaleza jurídica del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y la finalidad del contrato de fiducia con la Fiduprevisora S.A. Frente a las pretensiones de la demanda, mostró su oposición por no estar llamadas a prosperar en contra de la representada.
Al cierre de los argumentos de su defensa, propuso varias excepciones entre las que destaca la falta de legitimación en la causa por pasiva, cobro indebido de la sanción moratoria, inepta demanda por falta de agotamiento de vía administrativa. El Departamento de Córdoba3 se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las siguientes excepciones: • Inexistencia de la obligación, fundada en que el pago se realizó dentro de los términos establecidos de la ley, razón por la cual no existe mora por parte del ente territorial. • Cobro de lo no debido, fundada en que en el evento hipotético que se considere que el ente territorial tenga obligación de cancelar la mora causada se debe tener presente es el salario base de la fecha de la causación de la mora c) La sentencia apelada4 El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Montería emitió sentencia de primera instancia el día 30 de septiembre de 2024, en la cual decidió: [ ]
PRIMERO: Declarar la nulidad del acto administrativo identificado como oficio con número 236 de fecha 14 de agosto de 2023, mediante el cual la Secretaría de Educación SIGCMA Departamental de Córdoba en representación del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria solicitada por la parte demandante conforme se consideró por las razones expuestas en el considerativo de esta providencia.
SEGUNDO: Declarar probada la excepción de “cobro indebido de la sanción moratoria”, propuesta por el fondo de prestaciones sociales del magisterio- FOMAG 2 PDF nro. 06 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 3 PDF nro. 07 del cuaderno de primera instancia. Expediente Digital. 4 PDF nro. 15 del cuaderno de primera instancia. Expediente Digital.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-004-2024-00036-01 3 TERCERO: A título de restablecimiento del derecho condénese al Departamento de Córdoba a que le reconozca y pague a Marcela Patricia Banda Martínez, los 107 días de sanción moratoria tomando como base para la liquidación la asignación básica devengada por el demandante para el mes de marzo de 2022.
Al anterior monto se le aplicará el I.P.C. establecido en el artículo 187 del CPACA. [ ] A esos efectos, sostuvo que la solicitud de cesantías fue presentada 16 diciembre de 2021y que, mediante la Resolución nro. CORDOR2022000080 del 5 de mayo de 2022, la Secretaría de Educación Departamental de Córdoba, en representación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, le reconoció las cesantías parciales a su favor, las cuales fueron pagadas el 14 de julio de 2022.
En el caso particular, concluyó que se generó la indemnización moratoria por haber transcurrido más de los 70 días previstos en la ley para el pago. A continuación, resumió los términos así:. Fecha de solicitud – presentada ante la Secretaría de Educación del Departamento de Córdoba 16 de diciembre de 2021 Término máximo que para expedir el acto administrativo (15 días hábiles) 6 de enero de 2022 Fecha de expedición del acto administrativo 5 de mayo de 2022 • Solicitud resuelta por fuera del término. Fecha en la inicia el conteo (día siguiente de la petición) 17 de diciembre de 2021 Fecha en que se cumplieron los 70 días hábiles 28 de marzo de 2022 Fecha del pago del pago de las cesantías 14 de julio de 2022 • Pago realizado por fuera de los 70 días.
Días de mora: 107 En consecuencia, señaló que iniciando el conteo al día siguiente de la petición, esto es, el 17 de diciembre de 2021, los 70 días fenecieron el 28 de marzo de 2022, sin embargo, el pago de las cesantías lo realizaron el 14 de julio de 2022, esto es por fuera del término de los 70 días, lo cual equivale a 107 días de sanción moratoria.
A renglón seguido, expuso que si bien es cierto que dentro del presente proceso no se encuentra el expediente administrativo de la resolución nro. CORDOR2022000080 del 5 de mayo de 2022 «por medio del cual se reconoce y ordena el pago de una cesantías parcial para construcción de vivienda», también lo es, que de las piezas aportadas por la parte actora con su demanda, es posible establecer que el pago de las cesantías por parte del Fomag se efectuó dentro del término fijado por la ley (45 días hábiles siguientes a la ejecutoria del acto administrativo de reconocimiento), para el pago de las mismas.
En ese orden, precisó que teniendo en cuenta que el acto administrativo se expidió el 5 de mayo de 2022 y si se toma como fecha de notificación la misma de expedición, el último día para interponer el recurso de reposición era el 19 de mayo de 2022, quedando entonces ejecutoriado para el 20 de mayo de 2022; fecha en la que la Secretaría de Educación debía remitir ese acto administrativo a la Fiduprevisora para su pago.
De tal forma, si se parte de la ejecutoria del acto, los 45 días hábiles con que contaba la fiduciaria para surtir su actuación -pago- fenecían el 28 de julio de 2022, y los recursos solo fueron puestos a disposición el 14 de julio de 2022. Así las cosas, se fuerza concluir que dicho pago resulta oportuno, por tanto, no se le atribuye al Fomag parte de la responsabilidad en la mora causada.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-004-2024-00036-01 4 Finalmente, señaló que dado que se encontró acreditado que el Fomag no tuvo responsabilidad en la mora causada, será el Departamento de Córdoba quien deba asumir en su integridad la penalidad reconocida en favor del docente. d) El recurso de apelación5 Inconforme con lo decidido en primera instancia, el Departamento de Córdoba, cuestionó la providencia proferida en primera instancia. En sustento de su inconformidad, manifestó que la fecha de radicación de la solicitud de cesantías fue el 20 de abril de 2022, circunstancia que se encuentra consignada en el considerando primero del acto administrativo nro.
CORDOR2022000080, mediante el cual se reconocieron dichas prestaciones. En ese orden de ideas, sostuvo que, comoquiera que el peticionario guardó silencio y no interpuso los recursos pertinentes, la validez y eficacia del acto administrativo no se encuentran afectadas por vicio alguno, razón por la cual dicho acto adquirió firmeza, al amparo del principio de presunción de legalidad que cobija a toda actuación administrativa mientras no sea desvirtuada por la jurisdicción competente Siguió comentando que, en el caso particular de acuerdo con la fecha que se presume legal y que no fue controvertida por el peticionario, concluyó que existe un error en la contabilización de los términos realizada por el actor, por cuanto el pago de las cesantías se realizó antes de que transcurrieran los 70 días, teniendo en cuenta que el pago fue realizado el día 14 de julio del 2022, y que los plazos de los 70 días se cumplían el 3 de agosto del 2022, es decir, el pago se realizó dentro de los términos de ley, razón por la cual, en este caso no existe mora por parte del ente territorial. e) El trámite en segunda instancia El recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Departamento de Córdoba fue admitido mediante auto del 7 de mayo de 20256.
En la oportunidad procesal para pronunciarse sobre el recurso de apelación, la parte demandante, y el Ministerio Público guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL a) La competencia Este Tribunal es competente para conocer de la apelación interpuesta contra la sentencia de primera instancia dictada en el presente proceso, según lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011.
De igual manera, se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. b) Problema jurídico Para resolver el asunto sometido a consideración judicial, conforme las competencias del juez de segunda instancia, previstas en los artículos 3207 y 3288 5 PDF nro. 17 del cuaderno de primera instancia. Expediente Digital 6 PDF nro. 04 del cuaderno de segunda instancia. Expediente Digital. 7 Artículo 320.
Fines De La Apelación. el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71. 8 Artículo 328.
Competencia Del Superior. el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. en la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. el juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-004-2024-00036-01 5 del CGP9, deberá la Sala establecer, si en el presente asunto se configuró adecuadamente la sanción moratoria por el retardo en el pago de las cesantías parciales de la demandante, de que trata la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006.
Igualmente se analizará si es atribuible al Departamento de Córdoba, en los términos de la Ley 1955 de 2019. c) Marco normativo y jurisprudencial Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala procederá a revisar fuentes normativas y jurisprudenciales sobre las generalidades de la sanción moratoria y la responsabilidad que sobre el particular recae en las entidades que integran el régimen prestacional docente.
Generalidades de la sanción moratoria y la responsabilidad de las entidades que integran el régimen prestacional docente. El artículo 1.° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 4.° de la Ley 1071 de 2006- dispone que la entidad empleadora o aquella que tenga a cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir el acto administrativo correspondiente, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud del peticionario -sin perjuicio de solicitudes incompletas que deban subsanarse, para que inicie el señalado plazo-.
Asimismo, el artículo 2.° ídem, dispone que la entidad pagadora tendrá un plazo máximo de 45 días hábiles, a partir del momento en que quede en firme el acto administrativo de reconocimiento parcial o definitivo de cesantías, para efectuar el pago de la prestación. Por su parte, el parágrafo único del artículo 2. ° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006-, establece que: En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este. (Se destaca) Sobre el particular, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), precisó a partir de qué fecha se causa la sanción moratoria cuando no se dio respuesta a la petición de cesantías, o la expedición del acto fue extemporánea.
Es así, como el aludido cuerpo colegiado adujo que: La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
(Se resalta). De lo anterior se desprende que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia referida, sentó jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere, la sanción moratoria se causa 65 o 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento de las cesantías, que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. en el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. 9 Normas aplicables por la remisión normativa establecida en el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-004-2024-00036-01 6 dependiendo si en ese momento se encontraba rigiendo el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011. Adicionalmente, en esa providencia, se revisaron otras situaciones que dan lugar a la mora penalizada pecuniariamente, las cuales, por efectos prácticos, se describen en el siguiente cuadro: Situación Notificación Ejecutoria Término pago cesantía Causación sanción moratoria Acto escrito en tiempo Personal 10 días siguientes a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación Acto escrito en tiempo Electrónica 10 días después de la certificación de acceso al acto. 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación. Acto escrito en tiempo Aviso 10 días posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso Acto escrito en tiempo Sin notificar o notificado fuera de término 10 días posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto administrativo Acto escrito en tiempo Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia Acto escrito en tiempo Interpuso recurso Después de notificado el acto que decide el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve el recurso Acto escrito, recurso sin resolver Interpuso recurso Después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso En este punto, cabe registrar que pese a que en el Decreto 2831 de 2005 -compilado en el Decreto 1075 de 2015, DUR del Sector Educación- se había fijado un trámite especial, para el reconocimiento y pago de cesantías que incluía términos más extensos para la expedición y notificación del acto de reconocimiento de cesantías, en tanto para ello se requería de la aprobación del proyecto de resolución por parte de la Fiduciaria administradora del Fomag, es lo cierto que ese precepto reglamentario fue inaplicado por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la precitada providencia de unificación por contrariar lo que el legislador estableció en la Ley 1071 de 2006.
Al respecto, esa corporación explicó: [S]e tiene que dado que la Ley 1071 de 2006 fue expedida por el Congreso de la República, órgano al que por mandato constitucional le corresponde hacer las leyes, y de otro lado, el Decreto 2831 de 2005 por el presidente en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, quien ejerce las funciones de Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, dicha ley prevalece sobre el decreto reglamentario y en tal virtud, deberá aplicarse tal disposición legal en lo concerniente a los términos para el reconocimiento de las cesantías parciales o definitivas de docentes, dada su naturaleza jurídica de servidores públicos, así como la sanción moratoria. 123.
En este particular, la Sala considera importante y pertinente traer a colación, que el legislador a través de la Ley 1769 de 2015, en el artículo 89 estableció un término especial para el pago de la cesantía de los docentes y la causación de la sanción moratoria por su incumplimiento, así: «ARTÍCULO 89. El pago que reconozca el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag) por concepto de cesantías parciales o definitivas a sus afiliados se deberá realizar dentro de los sesenta (60) días hábiles siguientes a la fecha en que quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación y pago de la prestación social solicitada.
A partir del día hábil sesenta y uno (61), se deberán reconocer a título de mora en el pago, intereses legales a una tasa equivalente a la DTF efectiva anual, causado diariamente por la suma no pagada.» Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-004-2024-00036-01 7 124. Es clara la intención del legislador de estipular el término de 60 días siguientes a la firmeza del acto de reconocimiento, para que el Fomag efectuara el pago de las cesantías parciales o definitivas, computando a partir del día 61 una sanción por mora equivalente a los intereses legales a la tasa DTF efectiva anual, causada diariamente por la suma no pagada. 125.
La anterior disposición, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional a través de la Sentencia C-489 de 2016 al considerar que: «El plazo para su pago [de las cesantías] tiene relevancia pues, precisamente, pretenden auxiliar a la persona que se queda temporalmente sin trabajo, razón por la cual es necesario que el lapso de espera sea razonable y, aunque no le corresponde a la Corte establecer cuál es, exactamente, ese plazo razonable, sí es claro para este tribunal que ampliarlo, sin razones poderosas para hacerlo, es inconstitucional.
En lo que tiene que ver con el interés por mora ocurre algo semejante. La razón por la cual en algunas normas sustantivas el legislador ha incorporado la sanción de un día de salario por cada día de mora es, precisamente, porque una persona sin trabajo sufre cada día una lesión intensa a su mínimo vital. Una vez más, lo anterior no significa que esta sea la única forma válida de calcular tal interés, pero su modificación por otra fórmula debe basarse en razones constitucionales que justifiquen la regresión. Por otra parte, es imprescindible señalar que el análisis de regresividad sí admite ‘pasos atrás’, pero que la carga de justificarlos radica en quien impone la medida, es decir, para el caso de las leyes, en el Congreso de la República.
En este trámite, sin embargo, no existe una justificación específica y satisfactoria que, en el proceso de elaboración de la ley, explique la decisión de modificar el plazo y la sanción por mora en el pago de las cesantías. Y ello es explicable, en la medida en que se trata de una norma incluida en una ley que trataba un aspecto totalmente distinto, según se ha concluido en el estudio por violación al principio de unidad de materia.
Así las cosas, resulta que con la introducción del artículo 89 de la Ley 1769 de 2015 no sólo se desconoció el principio de unidad de materia, sino que, además, se creó un régimen más oneroso y regresivo en términos de pago de cesantías y de intereses de mora, que modifica lo establecido en los artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, ya que el plazo para el pago de las cesantías pasa de cuarenta y cinco (45) días hábiles a sesenta (60) días hábiles, que en términos reales puede llegar a ser desde ochenta (80) días hábiles hasta ochenta y cinco (85) días hábiles por la utilización de los recursos, dando lugar a que se amplíe en un término de hasta quince días el pago de las cesantías para los docentes oficiales.
Lo mismo sucede con el pago de los intereses de mora ya que cambia el valor establecido en la Ley 1071 de 2006 de un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, a lo regulado en el parágrafo del artículo 89 de la Ley 1769 de 2015 de una tasa de intereses legales equivalente a la DTF efectiva anual, causado diariamente por la suma no pagada.» (Se destaca) 126.
En criterio de la Corte, que esta Sala también comparte, el establecimiento de un nuevo término para el pago de la cesantía para los docentes afiliados al Fomag, es regresivo y modifica además el plazo general de 45 días previsto en los artículos 5 y 6 de la Ley 1071 de 2006, razón por la cual, no es posible tal previsión para el ordenamiento jurídico. 127.
En tal virtud, si la nueva ley no podía ampliar los términos para el pago de la cesantía y causación de sanción moratoria de los docentes, con mayor razón una norma reglamentaria tiene vedado igual propósito, como es el decreto que regula el trámite de reconocimiento de prestaciones a cargo del Fomag. 128. Así las cosas, la Sala de Sección considera que no hay lugar a la aplicación conjunta del Decreto 2831 de 2005 en el trámite del reconocimiento y pago de las cesantías de los docentes, y de la Ley 1071 de 2006 para la sanción moratoria en el evento en que la entidad pagadora incumpla el plazo, pues ello desconocería la jerarquía normativa de la ley sobre el reglamento. 129.
Para esta Sala de Sección es muy importante recalcar esa jerarquía normativa en cuya virtud debe prevalecer el mandato contenido en la Ley 1071 de 2006 en el trámite de las solicitudes de cesantías que promuevan los docentes oficiales; por lo que tanto entes territoriales como el Fomag procurarán su cumplimiento para tales propósitos. Así mismo, el Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-004-2024-00036-01 8 Gobierno Nacional la tendrá en cuenta para si es del caso disponga de una reglamentación acorde con la ley. 130.
En consecuencia, estima la Sala que el Decreto Reglamentario 2831 de 2005 desconoce la jerarquía normativa de la ley, al establecer trámites y términos diferentes a los previstos en ella para el reconocimiento y pago de la cesantía, que como hemos visto, resultan aplicables al sector docente oficial. Por ende, y a pesar de no ser objeto de este proceso, en desarrollo de la llamada «excepción de ilegalidad», consagrada en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, la Sala inaplicará para los efectos de la unificación jurisprudencial contenida en esta providencia, la mencionada norma reglamentaria, e instará al Gobierno Nacional a que en futuras reglamentaciones tenga en cuenta los términos y límites prescritos en la ley para la causación de la sanción moratoria por la mora en el pago de las cesantías.
(…) 132. Esta potestad del juez de lo contencioso se deriva del artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, cuyo tenor es el siguiente: «Artículo 148. Control por vía de excepción. En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la Constitución Política o la ley.
La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte.». 133. La figura de la «excepción de ilegalidad» es connatural a la decisión del Constituyente de poner en manos de una jurisdicción especializada la facultad de decidir sobre la legalidad del actuar de la Administración Pública, y constituye una clara materialización de los principios de jerarquía normativa, seguridad jurídica y unidad, coherencia y armonía del sistema jurídico.
(…) De esta condición jerárquica del sistema jurídico, se desprende entonces la necesidad de inaplicar aquellas disposiciones que por ser contrarias a aquellas otras de las cuales derivan su validez, dan lugar a la ruptura de la armonía normativa. Así, resulta obvio que las disposiciones superiores que consagran rangos y jerarquías normativas, deben ser implementadas mediante mecanismos que las hagan efectivas, y que, en ese sentido, la jurisdicción de lo contencioso ostenta la facultad de inaplicar las normas de inferior rango que resulten contradictorias a aquellas otras a las cuales por disposición constitucional deben subordinarse, de conformidad con el artículo 148 del CPACA ya citado.
(Negrilla subrayada del Tribunal). Pocos días después de este pronunciamiento de unificación jurisprudencial, exactamente el 23 de julio de 2018, el Gobierno Nacional dictó el Decreto 1272 de 201810, y ajustó el plazo -que no el procedimiento-, para atender las solicitudes de reconocimiento de cesantías a los docentes afiliados al Fomag, a máximo 15 días hábiles, contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario (artículo 2.4.4.2.3.2.22.).
Por su parte, la gestión de dicha solicitud se mantuvo, en esencia, en los mismos términos del Decreto 2831 de 2005, es decir, bajo la consideración de una actuación conjunta entre la entidad territorial respectiva y la Fiduciaria administradora del Fomag. Así, el procedimiento exigía a la autoridad administrativa que dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la solicitud de la prestación, elaborara un proyecto de acto administrativo, el cual dentro del mismo plazo debía remitirlo a la Fiduciaria para que esta lo revisara (art. 2.4.4.2.3.2.23.); a su vez, la Fiduciaria, dentro de un término idéntico -contado desde el recibo del proyecto de acto administrativo- debía impartir su aprobación o desaprobación argumentando de manera precisa el sentido de su decisión y remitir a la entidad territorial lo así decidido (art. 2.4.4.2.3.2.24.).
Finalmente, los cinco (5) días hábiles restantes -de los 15- debían emplearse por la entidad territorial para expedir el acto administrativo definitivo11, contados desde que se recibiera la decisión de la Fiduciaria (art. 2.4.4.2.3.2.25.), el cual, 10 Por El cual se modifica el Decreto número 1075 de 2015 –único reglamentario del sector educación–, se reglamenta el reconocimiento y pago de prestaciones económicas a cargo del Fondo Nacional De Prestaciones Sociales Del Magisterio y se dictan otras disposiciones. 11 Sin perjuicio de la facultad de la entidad territorial para presentar objeciones a la decisión de la fiduciaria, lo cual, en todo caso, no implica una ampliación del plazo para atender la solicitud de manera definitiva.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-004-2024-00036-01 9 luego de su ejecutoria, debía ser remitido nuevamente a esta última entidad para el pago de la prestación, para lo cual no podía exceder del término de 45 días hábiles, siguientes a la ejecutoria del acto administrativo (arts. 2.4.4.2.3.2.26. y 2.4.4.2.3.2.27.).
En la misma norma reglamentaria ( art. 2.4.4.2.3.2.26.) se dispuso que el pago de la sanción moratoria por incumplimiento de los términos para el pago de las cesantías, previstos en la Ley 1071 de 2006 -que fueron aplicados en el nuevo reglamento-, se haría con cargo a los recursos de Fomag, «sin perjuicio de las acciones legales o judiciales correspondientes que se deban adelantar en contra de quien dé lugar a la configuración de la sanción moratoria, con el fin de que el Fondo recupere las sumas pagadas».
Asimismo, estableció el deber a la sociedad fiduciaria de «interponer las acciones legales correspondientes en contra de las entidades territoriales certificadas en educación por el incumplimiento de los términos indicados en la Ley 1071 de 2006 y reintegrar las sumas de dinero canceladas con ocasión del pago de la sanción moratoria que le sea atribuible».
Por otro lado, en cuanto a la indexación de la sanción moratoria y el ajuste de la condena impuesta, en la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-012-2018 el 18 de julio de 201812, el Consejo de Estado, al abordar el sobre ello, sostuvo que que la indexación no es procedente en el reconocimiento de la sanción moratoria de las cesantías, lo cual precisó en los siguientes términos: «184.
De ahí que, en materia de sanción moratoria sea necesario distinguir su naturaleza de la voluntad legislativa de orientar que el empleado fuera su beneficiario, y en ese panorama concluir que se trata de un derecho; pues contrario a ello, no se erige como una prerrogativa prestacional en la medida que no busca proteger al trabajador de las eventualidades a las que puede verse sometido durante una relación laboral, sino que se instituye como una penalidad económica contra el empleador por su retardo en el pago de la prestación social de las cesantías y en favor del servidor público. 185.
En tal sentido, al no tratarse de un derecho laboral, sino de una penalidad de carácter económica que sanciona la negligencia del empleador en la gestión administrativa y presupuestal para reconocer y pagar en tiempo la cesantía, no es procedente ordenar su ajuste a valor presente, pues, se trata de valores monetarios que no tienen intención de compensar ninguna contingencia relacionada con el trabajo ni menos remunerarlo.
(…) 187. De acuerdo con lo anterior, las penalidades constituyen una sanción severa a quien incumple con determinada obligación, siendo inviable su indexación porque con ello se estaría ante doble castigo por la misma causa. (…) 191. En suma, la naturaleza sancionadora, el cuantioso cómputo sistemático y prolongado en el tiempo sin que implique periodicidad, y la previsión intrínseca del ajuste del salario base con el IPC, indican con toda certeza que la sanción moratoria no puede indexarse a valor presente, razón por la cual, la Sección Segunda del Consejo de Estado sentará jurisprudencia en tal sentido.
Sin embargo, ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA.» (Negrilla fuera de texto). Posteriormente, el Consejo de Estado en sentencia del 26 de agosto de 201913 realizó una serie de precisiones sobre el ajuste de la suma reconocida por sanción moratoria. A la letra, el citado cuerpo colegiado destacó: «…No obstante, es importante precisar la frase consignada en la sentencia de unificación reseñada, cuando indica que “[…] Sin embargo, ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA.[…]”, porque ha dado lugar a varias interpretaciones entre quienes consideran que 1)sí hay lugar a aplicar el artículo 187 desde que termina de causarse la sanción, 2) quienes señalan que la indexación opera luego de la ejecutoria de la sentencia y 3) aquellos que entienden que en ningún caso hay lugar a la indexación de la sanción moratoria como tal.
Por tanto, según el contexto de la sentencia de unificación, aquella quiso precisar que no es posible indexar la sanción moratoria mientras esta se causa, sin que ello sea obstáculo para aplicar el artículo 187 del CPACA por tratarse de una condena al pago de una cantidad líquida de dinero. De lo anterior se colige que la interpretación que más se ajusta a la sentencia de unificación es la siguiente: Por lo tanto, a) mientras se causa la sanción moratoria día a día esta no podrá indexarse. b) cuando termina su causación se consolida una suma total, ese valor total sí es objeto de ajuste, desde la fecha en que cesa la mora hasta la ejecutoria de la sentencia – art. 187 – y c) una vez queda ejecutoriada la condena no 12 Ibídem. 13 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, C. P. William Hernández Gómez, Bogotá D.C., Veintiséis (26) De Agosto De Dos Mil Diecinueve (2019).
Radicación Número: 68001-23-33-000-2016- 00406-01(1728-18). Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-004-2024-00036-01 10 procede indexación sino que se generan los intereses según lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del CPACA…». La anterior postura ha sido reiterada por el Consejo de Estado en recientes providencias14, en las cuales se advierte que «… si bien es cierto que no procede la indexación del capital base de liquidación, esto es, el reajuste de la asignación básica con la cual debe ser calculada la sanción, no lo es menos que ello no es óbice para dar aplicación al artículo 187 (inciso final) del CPACA, en el sentido de actualizar las sumas líquidas de dinero que correspondan a la condena irrogada, tal como fue determinado por esta sección en sentencia de unificación de 18 de julio de 2018 …». d) Solución del caso Vistos los referentes, antecedentes, y revisadas las particularidades del sub examine, para resolver el problema jurídico planteado, la Sala tendrá en cuenta las siguientes premisas: En el sub lite la Sala de Decisión se limitará a resolver las inconformidades expuestas por la parte demandante en su respectivo recurso, en virtud de los límites legales que rigen la competencia del juez Ad quem -artículos 32015 y 328 del C.G.P.16-.
Como se dijo, desde el marco normativo y jurisprudencial de esta providencia, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, las entidades territoriales deben responder con su propio pecunio por la sanción moratoria que se cause por el pago tardío de las cesantías de los docentes afiliados al Fomag, cuandoquiera que el retardo se hubiera generado con ocasión del incumplimiento de los plazos para decidir sobre el reconocimiento de la prestación y remitir el acto ejecutoriado a la Fiduprevisora.
De igual forma, cuando se advierta que la Fiduprevisora excedió el plazo de 45 días hábiles, desde que recibió el acto administrativo ejecutoriado, para el pago de la prestación, deberá responder con cargo a los recursos de los TES o a su propio patrimonio -según el momento en que se causó la mora-. Precisado lo anterior, la Sala evidencia los siguientes aspectos fácticos relevantes del procedimiento de gestión para el reconocimiento y pago de las cesantías del docente que aquí demanda: (i) El 16 de diciembre de 202117, el actor solicitó por primera vez el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales para construcción de vivienda, en la plataforma del Sistema Humano en Línea. 14 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A", C. P. William Hernández Gómez, Bogotá D.C., Doce (12) De Noviembre De Dos Mil Veinte (2020).
Radicación Número: 08001-23-33-000-2014- 01207-01(0902-17) Y Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, Bogotá, D. C., Treinta (30) De Octubre De Dos Mil Veinte (2020). Radicación Número: 08001-23- 33-000-2012-00224-02(1752-15). 15 «FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71.» 16 Artículo 328.
Competencia Del Superior. El Juez De Segunda Instancia Deberá Pronunciarse Solamente Sobre Los Argumentos Expuestos Por El Apelante, Sin Perjuicio De Las Decisiones Que Deba Adoptar De Oficio, En Los Casos Previstos Por La Ley. Sin Embargo, Cuando Ambas Partes Hayan Apelado Toda La Sentencia O La Que No Apeló Hubiere Adherido Al Recurso, El Superior Resolverá Sin Limitaciones.
En La Apelación De Autos, El Superior Sólo Tendrá Competencia Para Tramitar Y Decidir El Recurso, Condenar En Costas Y Ordenar Copias. El Juez No Podrá Hacer Más Desfavorable La Situación Del Apelante Único, Salvo Que En Razón De La Modificación Fuera Indispensable Reformar Puntos Íntimamente Relacionados Con Ella. En El Trámite De La Apelación No Se Podrán Promover Incidentes, Salvo El De Recusación. Las Nulidades Procesales Deberán Alegarse Durante La Audiencia.» 17 PDF nro. 07 (pág. 38) del cuaderno de primera instancia. Expediente Digital.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-004-2024-00036-01 11 (ii) El 5 de mayo de 2022, el Departamento expidió la Resolución nro. CORDOR2022000080, por medio de la cual se reconoció y se ordenó el pago de las cesantías a la actora18. La notificación del acto administrativo se hizo el día 9 de mayo de 2022.
(iii) De acuerdo con el expediente administrativo aportado por el Departamento de Córdoba, el acto administrativo fue recibido por Fiduprevisora para su respectivo pago el día 9 de mayo de 2022, según consta en la trazabilidad del radicado en la plataforma de Humano en Línea19. (iv) Según el documento denominado «CERTIFICADO DE PAGO CESANTÍA20» los recursos fueron puestos a disposición del docente el día 14 de julio de 2022.
Vistos los aspectos fácticos previamente expuestos, y para atender los puntos de apelación, la Sala considera pertinente profundizar sobre el momento exacto en el que la docente radicó de manera oportuna y con el cumplimiento de los requisitos establecidos la solicitud de retiro de sus cesantías. Al respecto, se logra establecer un primer contacto entre la parte demandante y el ente territorial para radicar la solicitud de retiro de sus cesantías parciales.
Esta solicitud, según el radicado del Sistema de Humano en Línea, tiene fecha del 16 de diciembre de 2021, lo cual, en principio, sería la fecha a partir de la cual comienzan a correr los términos para determinar si se causa o no la sanción moratoria. No obstante, en los documentos requeridos por el ente territorial para el retiro de cesantías parciales de los docentes destinados a la remodelación y ampliación de vivienda, se pueden identificar como mínimo 2 documentos cuya fecha es evidentemente posterior a la fecha de radicación registrada en primera instancia. Esta precisión es relevante, ya que podría alterar la fecha a partir de la cual se contabilizan los términos para la causación de la sanción moratoria.
De ese contexto, y al respecto del punto de apelación de la Nación-Fomag que reprocha la condena impuesta, dado que no al hacer los cálculos no se produjo mora, la Sala observa que en el expediente administrativo allegado al proceso se encuentra un documento titulado «CONTRATO DE TRABAJO», con fecha del 8 de abril de 2022, siendo autenticado el día 11 de abril de 2022 en la Notaría Única de Círculo de Pueblo Nuevo.
De la misma forma, se halla el Certificado de Tradición del inmueble identificado con número de matrícula 140-158220 –mismo que aparece en el contrato de obra- que fue impreso el día 31 de marzo de 2022. En consecuencia, le asiste razón al ente territorial cuando solicita que se revoque la sentencia de primera instancia. Lo anterior, debido a que no se puede considerar la fecha de radicación indicada por la demandante.
Dado que existen documentos con fechas cronológicamente posteriores a la fecha indicada, lo cual efectivamente imposibilita que la solicitud haya sido radicada de manera completa con anterioridad. Tomar como referencia la radicación de una solicitud inicial que estaba incompleta no puede ser considerado válido como el inicio formal del trámite de gestión y pago de las cesantías.
El simple hecho de haber presentado una solicitud sin la totalidad de los documentos requeridos no otorga al ente territorial la capacidad de proceder con el estudio de fondo del caso. Esto se debe a que, al carecer de la documentación completa, el ente territorial no está en condiciones de verificar si se han cumplido los requisitos establecidos por la ley para acceder a las cesantías parciales.
Por lo tanto, es fundamental que se presente toda 18 PDF 01 (pág. 28) C01. 19 PDF 01 (pág. 28) C01. 20 PDF 01 (pág. 32) C01. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-004-2024-00036-01 12 la documentación necesaria para garantizar un proceso adecuado y conforme a la normativa vigente. Así, resulta claro que la fecha que debe tomarse como referencia para el inicio del trámite es aquella en la que se radicó la solicitud completa, acompañada de todos los anexos y documentos exigidos por la normativa vigente.
Solo a partir de ese momento puede el ente territorial evaluar debidamente el cumplimiento de los requisitos y proceder con el acto administrativo correspondiente. Cualquier otra interpretación sería incompatible con el debido proceso y con la lógica que subyace en las disposiciones normativas aplicables. Considerado lo expuesto, la Sala evidencia dentro del expediente administrativo que solo hasta el 8 de abril de 2022, la docente pudo haber solicitado la prestación por parte del con el lleno de los requisitos – que no como lo advirtió el juez de primera instancia el 16 de diciembre de 2021-, Definido lo anterior, se observa en el caso particular que para cuando se radicó la solicitud de cesantías de la docente demandante ya regía lo dispuesto en la Ley 1955 de 2019, de modo que solo le correspondía a la entidad territorial, la expedición del acto administrativo definitivo, debiendo seguir entonces, parcialmente el procedimiento del Decreto 1272 de 2018, es decir, emitir el acto administrativo definitivo dentro del 15 días hábiles siguientes a la solicitud, y luego, proceder a su notificación, sin la aprobación de la Fiduprevisora, seguidamente, una vez quedara ejecutoriado, remitirlo para su pago, respetando los plazos dispuestos para ello.
Determinados los puntos anteriores, la Sala advierte que hasta el 8 de abril de 2022 no pudo haber presentado la solicitud con el lleno de los requisitos. De este modo, se puede entender dicha fecha como el punto de partida de los 70 días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud para establecer si las cesantías se pagaron de forma extemporánea o no, y por tanto, la causación de la sanción moratoria estatuida en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006.
Lo anterior por configurarse la hipótesis de acto escrito extemporáneo. Así, los 70 días para el pago de las cesantías de la actora fenecían el 26 de julio de 2022 pero el pago se hizo el 14 de julio del mismo año, razón por la que no se configuró la mora deprecada por la parte demandante. Así las cosas, en virtud de lo previamente considerado, la sentencia apelada será revocada y en su lugar se dispondrá a negar las pretensiones de la demanda.
Aunado a ello, la Sala se relevará del estudio de los demás cargos de apelación con fundamento en la revocatoria de la sentencia de primera instancia. e) Costas La Sala se abstendrá de condenar en costas en segunda instancia, habida consideración de que no se dan ninguno de los supuestos para su imposición, en los términos del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365.821 del CGP, En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 21 En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. además, en los casos especiales previstos en este código. además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. […] 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. […] Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-004-2024-00036-01 13 FALLA:
PRIMERO: Revocar la sentencia del 30 de septiembre de 2024, emitida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Montería. En su lugar se dispone: Primero: Negar las pretensiones de la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurada por Marcela Patricia Banda Ramírez, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devolver el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que la anterior providencia se discutió y aprobó en sesión virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Honorables Magistrados, (Firmado electrónicamente) EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE (Firmado electrónicamente) (Ausente con permiso) NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA DIVA MARÍA CABRALES SOLANO La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados que integran la Sala 005 del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx