SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: Eduardo Javier Torralvo Negrete Montería, veinte (20) de junio de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300720220068901 Demandante: Patricia Pereira López Demandadas: Nación–Ministerio de Educación Nacional–Fomag- Fiduprevisora y Departamento de Córdoba.
Tema(s): Sanción moratoria-Prescripción El Tribunal decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia del día 22 de marzo de 2024, emitida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES a). La demanda.1 Que se declare la nulidad del oficio nro. 2022109127411 del 8 de junio de 2022, emanado por la Fiduprevisora S.A., en cuanto se negó el reconocimiento y pago de la diferencia entre lo peticionado y lo pagado por concepto de sanción moratoria causadas como consecuencia del pago tardío de las cesantías parciales.
Adicionalmente solicitó la condena en costas. Como fundamentos fácticos, se afirmó en la demanda que: El día 1° de octubre de 2018 presentó reclamación administrativa tendiente a obtener el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, en virtud del pago tardío de las cesantías parciales reconocidas por la Resolución nro. 002337 del 22 de septiembre de 2016.
La anterior petición fue remitida a la Directora de Prestaciones Económicas de la Fiduprevisora baro el radicado nro. 2018-CES-682777. Sostiene la demandante que en varias ocasiones las entidades se declaraban sin competencia para expedir el acto administrativo por lo que realizó nuevas peticiones. Adicionalmente sostuvo que los dineros por concepto de sanción moratoria fueron puestos a su disposición en dos ocasiones, sin embargo, al no ser avisada de tal consignación se hizo el reintegro a la Fiduprevisora.
Por lo anterior, la educadora presentó derecho de petición sobre los dineros devueltos, e indicó que la reclamación administrativa no había sido resuelta a través del acto administrativo que regularmente debe expedirse y notificarse. En sus relatos aduce que la entidad territorial se declaró sin competencia, mientras que la Fiduprevisora S.A, informó que puso a disposición de la docente recursos correspondientes a 54 días de sanción moratoria.
Inconforme con los días pagados, solicitó un nuevo estudio de la sanción moratoria, que culminó con la negativa de la entidad por considerar «no había lugar a reconocer aquellas» 1 PDF 01 C01. Expediente Digital. En adelante las demás referencias a PDF corresponden al mismo exp. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-007-2022-00689-01 2 Como normas violadas, la parte actora en su demanda señaló los artículos: 1.°, 2.°, 25, y 53 de la Constitución Nacional, Ley 224 de 1995, Ley 1071 de 2006, 10 de la Ley 1437 de 2011, y 413 del Código Penal Colombiano. Como concepto de la violación, expuso la demandante que la Fiduprevisora al momento de resolver su petición, desconoce las normas legales y la jurisprudencia vigente sobre las pautas que se fijan para determinar los extremos que se deben tener en cuenta por concepto de sanción moratoria, reemplazándola por su voluntad e impidiendo que se dé el goce efectivo de su derecho individual como trabajadora y ciudadana colombiana.
A su consideración, las decisiones de la Fiduprevisora no se fundamentan en lo establecido por las leyes 244 de 1995, y 1071 de 2006, y mucho menos en la jurisprudencia vigente. En ese orden, las decisiones administrativas de la entidad son de carácter arbitrarias e ilegales, haciendo que se incursa en la conducta punible tipificada en el artículo 413 del Código Penal Colombiano. En consecuencia, no existe razón jurídica ni fáctica que permita válidamente una interpretación distinta al tenor de lo estipulado por las normas que regulan la sanción moratoria.
En el caso concreto, se observa una vulneración de los artículos 25 y 53 de la Constitución Política por parte de las entidades involucradas, en tanto que, si bien la sanción moratoria no constituye en sí misma una prestación económica, su aplicación surge como consecuencia del incumplimiento del empleador en el reconocimiento y pago oportuno de una prestación económica. c).
Contestación de la demanda2. La Nación-Fomag manifestó su oposición frente a la pretensión dirigida a obtener la nulidad del Oficio nro. 20221091272411 del 8 de junio de 2022, al considerar que dicho acto se encuentra ajustado a derecho. En efecto, fundamentó su defensa en la exposición normativa de varios pronunciamientos tales como el Plan Nacional de Desarrollo y la Ley 91 de 1989.
Al descender al caso en concreto enfatizó en la expedición tardía de la Resolución nro. 002337 por parte del ente territorial, quién dejó sin término de pago a Fomag-Fiduprevisora, situación que a la luz de la Ley 1955 de 2019, hace responsable de la mora a la entidad territorial. Continuó sus argumentos formulando varias excepciones, entre las que destaca la prescripción, por tratarse de un evento donde se solicitó el derecho a reclamar la sanción moratoria por fuera de término de 3 años después de su exigibilidad, configurándose la prescripción extintiva.
Por su parte, el Departamento de Córdoba3, también se opuso a las peticiones y condenas solicitadas en la demanda, por no estar obligada a reconocer y pagar todos los días de sanción moratoria que solicita el apoderado de la parte actora. Al respecto, tras una revisión de normas, señaló que al se trata de una sanción moratoria la cual no están obligados a reconocer y pagar por haber solicitado y causado la mora con anterioridad al 31 de diciembre de 2019, lo que indica a todas luces la responsabilidad de Fomag, quien debe pagar la mora a través de los títulos de tesorería que emita el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Fiduprevisora S.A, no se pronunció en esta etapa procesal. d). La sentencia apelada4. El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Montería emitió sentencia de primera instancia el día 22 de marzo de 2024, en la cual decidió: 2 PDF 05 C01. 3 Índice nro. 00007 presente en el aplicativo SAMAI (Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Montería) 4 PDF nro. 12 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-007-2022-00689-01 3 [ ]
PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de “PRESCRIPCIÓN”, propuesta por el apoderado del Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - FIDUPREVISORA S.A., del derecho a la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías, pretendido por la señora PATRICIA PEREIRA LÓPEZ, con radicado No. 23-001-33-33-007-2022-00689. [ ]
TERCERO. En consecuencia, de señalado en los numerales anteriores, NEGAR las pretensiones de la demanda para los procesos con radicados No. 23-001-33-33- 007-2022-00689 y No. 23-001-33-33-007-2021-00217, demandantes PATRICIA PEREIRA LÓPEZ y RAFAEL ANTONIO PÉREZ BENÍTEZ, conforme a los argumentos señalados en la parte motiva de esta providencia. [ ] A esos efectos sostuvo que la demanda estuvo encausada a declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio nro. 202210912724112 del 8 de junio de 2022, mediante el cual la entidad fiduciaria negó el reconocimiento y pago de la diferencia existente entre lo peticionado y lo reconocido y pagado por concepto de sanción moratoria causada como consecuencia del pago tardío de las cesantías reconocidas a la demandante a través de la Resolución nro. 00237 del 22 de septiembre de 2016, bajo el entendido de que se pagaron 54 días de sanción moratoria y lo pretendido asciende a 433 días.
Como hecho, señaló que el apoderado de la Fiduprevisora reconoció el pago de 54 días de sanción moratoria, sin que se aportara el acto administrativo por medio del cual se ordenó dicho pago. No obstante, al revisar las pruebas aportadas al expediente se indica que el pago fue ordenado a través de la Resolución nro. 2337 del 22 de septiembre de 2016.
En ese entendido, en caso de encontrarse en desacuerdo con el monto reconocido en al acto administrativo, debió interponer los recursos procedentes y en todo caso ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Así las cosas, el reconocimiento de la sanción moratoria se llevó a cabo en fecha del 22 de septiembre de 2016, señalándose que la mora en el pago de las cesantías se causó desde el 15 de septiembre de 2015, hasta el 27 de noviembre de 2016.
Al estudiar la prescripción, el A quo señaló que en todos los casos desde el primer día de la mora el derecho se causa y se vuelve exigible, y conforme a ello empieza a correr el término de la prescripción trienal según las reglas establecidas en el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. A partir de lo dicho, estableció que la sanción moratoria se causó a partir del 15 de septiembre de 2015, empezando a correr el término trienal de la prescripción como cualquier emolumento laboral, finalizando el 15 de septiembre de 2018.
AL revisar el expediente, encontró la afirmación de la demandante quien sostuvo haber presentado la reclamación administrativa el 1° de octubre de 2018. Es decir, por fuera del término de los 3 años para su reclamación oportuna, y la demanda fue presentada el 21 de octubre de 2022, a más de 7 años de la causación del derecho; por lo tanto, para el A quo no existe forma alguna que contando los 3 años de la interrupción por la interrupción por la presentación de la solicitud la demanda se hubiera presentado en término. f).
El recurso de apelación5. Inconforme con la sentencia de primera instancia, la parte demandante interpuso recurso de apelación, solicitando la revocatoria de la precitada decisión. Manifiesta que el A quo en principio tendría razón, siempre y cuando se hubiese atacado el acto ficto producto del silencio administrativo negativo. Sin embargo, los hechos acreditan que la entidad demandada expidió el acto administrativo el 22 de septiembre de 2016, y es precisamente el acto administrativo expedido tardíamente, el punto de partida para contabilizar el término de prescripción, esto es, 3 años a partir de su ejecutoria. 5 PDF 14 C01.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-007-2022-00689-01 4 En consecuencia, no procede la prescripción sobre el derecho que le asiste. De otro lado, al iniciar el trámite administrativo para el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, se suspendió el término de prescripción del derecho reclamado. e).
El trámite en segunda instancia. Siguiendo el trámite procesal de la segunda instancia, mediante Auto de 12 de mayo de 20256, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la Sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Montería. En la oportunidad procesal para pronunciarse sobre el recurso de apelación, las partes demandadas, y el Ministerio Público guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL a). La competencia. Este Tribunal es competente para conocer de la apelación interpuesta contra la sentencia de primera instancia dictada en el presente proceso, según lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011. De igual manera, se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. b).
Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar, si tal como lo consideró el A quo, en el presente asunto operó el fenómeno de la prescripción frente a la sanción moratoria reclamada por la demandante. De la respuesta a su formulación, dependerá la confirmación o revocatoria de la sentencia apelada. Previo a resolver el asunto planteado, con el objeto de extraer premisas jurídicas útiles para su solución, la Sala procederá a estudiar los siguientes aspectos: i) generalidad de la sanción moratoria; y ii) de la prescripción extintiva en materia de sanción moratoria. i).
Generalidades de la sanción moratoria. El artículo 1° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006-, dispone que la entidad empleadora o aquella que tenga a cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir el acto administrativo correspondiente, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud del peticionario.
El parágrafo único del artículo 2° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006-, dispone: «En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este». El Consejo de Estado, en la Sentencia de Unificación del 18 de julio de 20187, precisó a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria. Es así, como el aludido cuerpo colegiado adujo que: «La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo 6 PDF 04 C02. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación del 18 de julio de 2018, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicación No. 73001233300020140058001 (4961-15), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-007-2022-00689-01 5 haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006».
(Negrilla subrayada fuera de texto). De lo anterior se desprende que la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia referida sentó jurisprudencia, precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 65 o 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento de las cesantías, dependiendo si se encontraba rigiendo el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011. ii).
De la prescripción extintiva en materia de sanción moratoria. Respecto de la prescripción de la sanción por mora en el pago de las cesantías han surgido diversas discusiones en la jurisprudencia de lo contencioso administrativo, entre ellas, las relativas a su condición de prescriptibles de manera autónoma en relación con la cesantía misma, el tiempo de la prescripción, la norma aplicable y forma en que se contabiliza su prescripción. Al respecto, el Consejo de Estado en la Sentencia de 26 de agosto de 20198 precisó que a pesar de que las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 no contienen una disposición sobre la prescripción del derecho a percibir lo correspondiente a sanción moratoria, debe aplicarse por analogía el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, tal como se sostuvo en la Sentencia SUJ004 de 25 de agosto de 2016, en la cual se señaló «que por tratarse la sanción en comento de una expresión del derecho sancionador no puede ser imprescriptible y que la norma aplicable en materia de prescripción es el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral».
Así, con la metada sentencia de unificación quedó claramente definida su condición de prescriptible, en un término de tres (3) años, siendo la norma aplicable la del artículo 151 del Código Procesal del Trabajo, precepto que dispone: «Artículo 151. -Prescripción. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero sólo por un lapso igual.» Empero, en cuanto a la forma de contabilizar ese término de tres (3) años desde la exigibilidad, persistían aún luego de la expedición de la sentencia de SUJ004 de 25 de agosto de 2016, dos posiciones disímiles; una que consideraba la posibilidad de prescripción parcial o por porciones diarias, al considerarse que se trataba de una prestación periódica, de causación día a día, la cual se explica, entre otras, en providencias como la del 26 de noviembre de 20189, Consejero Ponente Carmelo Perdomo Cueter; y por otra, en sentencias posteriores, en donde en postura diferente, no se considera a la sanción moratoria como una prestación periódica, y se precisa que su prescripción corre a partir del 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, C. P. William Hernández Gómez.
Bogotá, veintiséis (26) de agosto de 2019. Nulidad y restablecimiento del derecho. Radicación número 68001-23-33- 000-2016-0040601(1728-2018). 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección «B», C. P. Carmelo Perdomo Cueter, Bogotá, D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 08001-23-33-000-2014- 01606-01(3389-16). «De lo anterior se colige que la sanción moratoria se constituye en un derecho autónomo, de cuya naturaleza claramente se evidencia que es una prestación de carácter periódico, ya que se causa por cada día de retardo en el pago de las cesantías definitivas hasta cuando se efectúe la cancelación de estas, por lo que solo se perderá el derecho a obtenerla cuando una vez sufragado el aludido auxilio, transcurran más de 3 años sin reclamarla.
Por lo tanto, carece de asidero jurídico el criterio del a quo al determinar que la sanción prescribió al no deprecarse dentro de los 3 años siguientes al vencimiento del plazo de la cancelación de las cesantías definitivas, pues, se insiste, lo determinante en el caso de la sanción moratoria es el pago efectivo de aquellas; aceptar tal posición sería como limitar dicha sanción a tres años en eventos en los que sean pagadas las cesantías mucho tiempo después. En casos como el presente, habrá de estudiarse la existencia del retardo en el pago de las cesantías definitivas y luego determinar qué porciones diarias de sanción no prescribieron, dentro del término de los 3 años anteriores a la formulación de la correspondiente petición, razón por la cual se revocará la providencia objeto de alzada y se ordenará que se continúe el trámite del proceso.» Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-007-2022-00689-01 6 momento de su exigibilidad, cual es, el momento, en que se genera el vencimiento del plazo para pagar la cesantía, de modo que desde el mismo momento inicia el conteo de los tres años, al cabo de los cuales prescribe el derecho en forma total; posición esta última, que es la más reciente y consolidada, como se muestra a continuación. En armonía con lo anterior, corresponde señalar que el Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación del 6 de agosto de 202010, al recordar las reglas fijadas en la Sentencia de Unificación CE-SUJ2 004 del 25 de agosto de 201611, precisó, en cuanto a la causación y eventual extinción de la sanción moratoria, lo siguiente: «[A] partir del día siguiente al vencimiento del plazo, se origina el incumplimiento y surge la sanción moratoria.
En otras palabras, se hace exigible dicha penalidad y, en tal virtud, nace la posibilidad de reclamarla ante la administración, de manera que si se solicita cuando han transcurrido más de 3 años a partir de ese momento, se configura el fenómeno de prescripción.» (Negrilla fuera de texto) De igual forma, el Consejo de Estado, en Sentencia de 11 de septiembre de 202012, indicó que se encuentra sujeta al término de prescripción trienal previsto en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, y su exigibilidad se causa desde el momento en que el empleador incurre en mora en el reconocimiento y pago de la prestación aludida.
En la misma línea, la alta corporación en la Sentencia del 25 de septiembre de 202013, sobre la prescripción de la sanción moratoria derivada del no pago oportuno de las cesantías definitivas o parciales, señaló que el acaecimiento del aludido fenómeno, conlleva la extinción total del derecho, es decir, la mentada sanción. A la letra, la citada Corporación indicó: «22.
Pese a que la providencia en cita no estableció tal regla para los eventos relacionados con las cesantías definitivas de los servidores públicos, lo cierto es, tal como lo dispuso la Sección Segunda de esta Corporación en Sentencia de Unificación CE-SUJ004 de 25 agosto de 2016, la penalidad por mora al tratarse de un derecho eminentemente sancionatorio no puede ser imprescriptible y por tanto, se encuentra sujeto al término previsto en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de Seguridad, que dispone sin excepción o modalidad alguna la extinción total del derecho que no haya sido reclamado al cabo de los 3 años siguientes a su exigibilidad.» (Negrilla fuera de texto).
Adicionalmente, el Consejo de Estado, en reciente Sentencia del 17 de marzo de 202214, ratifica la precitada postura, en los siguientes términos: «27. Por lo anterior, el argumento de la entidad apelante en el sentido que el fenómeno extintivo recae sobre el derecho y no respecto de las fracciones de sanción que no fueron afectadas por el medio extintivo, es totalmente pertinente, puesto que la exigibilidad de la penalidad se causa desde el momento en que el empleador incurre en mora en el reconocimiento y pago de la prestación aludida, de manera que, su reclamación debe hacerse dentro de la oportunidad debida so pena de ser afectado en su integridad por el medio extintivo, como sucedió en el presente asunto. 28.
En consecuencia, la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 se encuentra sujeta al término de prescripción trienal previsto en el artículo 151 del CPT y su exigibilidad se causa desde el momento en que el empleador incurre en mora en el reconocimiento y pago de la prestación aludida.» Por último, en lo que respecta a las referencias jurisprudenciales, el Consejo de Estado ha unificado sus pronunciamientos a través de la sentencia SUJ-034-CE-2023.
En este reciente proveído, el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo estableció criterios claros sobre la contabilización del término de prescripción de la sanción 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá, D. C., seis (6) de agosto de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 08001-23-33-000-2013-00666-01(0833-16) CE-SUJ-SII- 022-2020. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C. P. Luis Rafael Vergara Quintero Bogotá, D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 08001-23-31-000-2011-00628-01(0528- 14)CE-SUJ2-004-16. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección «B», C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá, D.C., once (11) de septiembre de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 25000-23-42-000-2017-03971- 01(6508-18). 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 15001-23-33-000-2016- 00266-01(1502-18). 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección B, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá D.C., 17 de marzo de 2022.
Radicación: 25000234200020170508701. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-007-2022-00689-01 7 moratoria que se deriva del pago tardío o de la falta de pago de las cesantías, conforme a lo dispuesto en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. La anterior decisión se tomó, en base a las tesis variopintas que se han emitido desde esa Corporación. Como primera postura, se presenta la tesis que defiende la idea de que se produce la prescripción total de la sanción moratoria cuando el interesado reclama su reconocimiento después de haber transcurrido tres años desde su exigibilidad.
Esto implica que, si la persona afectada no presenta su solicitud en ese plazo, pierde el derecho a que se le reconozca cualquier tipo de sanción moratoria asociada al pago tardío de las cesantías. Esta perspectiva enfatiza que el tiempo transcurrido es determinante y que la falta de acción dentro de los tres años conduce a la extinción del derecho a la reclamación. Por otro lado, en el extremo opuesto, se ubica la tesis que considera que la prescripción es parcial.
Según esta visión, si el interesado presenta su reclamación después de los tres años desde que la sanción se volvió exigible, todavía tendrá derecho a que se le reconozca la mora generada únicamente durante los tres años inmediatamente anteriores a la fecha en la que se presenta la solicitud. Los argumentos que respaldan estas posiciones son distintos y reflejan enfoques diferentes sobre la naturaleza de la sanción moratoria.
La primera postura sostiene que la sanción moratoria no está supeditada al pago efectivo de las cesantías. En contraste, la segunda postura se centra en el principio de que la prescripción se aplica de manera independiente a cada día de mora. Es por ello que al interior del órgano de cierre se llegó a la siguiente conclusión: «Si bien la sanción se causa y acumula diariamente, no puede ser considerada como una prestación periódica por tratarse de una penalidad indivisible de ejecución instantánea, por tanto, está sujeta a un plazo de prescripción establecido por la ley.
En otras palabras, aunque la penalidad acrecienta con el tiempo, esta acumulación no la convierte en una obligación sin restricciones, ya que el término de prescripción define un límite claro hasta cuándo se puede reclamar Lo anterior explica que el fenómeno de la prescripción opera en aquellos casos en los cuales el reclamo de la penalidad se haya efectuado después de los tres años contados desde la exigibilidad de la sanción y el efecto extintivo se proyecta a todas las sumas causadas y no reclamadas oportunamente por la inacción del interesado (prescripción total), sin que resulte procedente reconocer la sanción moratoria de manera parcial o fraccionada tomando como fecha los tres años anteriores a la reclamación (prescripción parcial). » Del anterior contexto, se tiene que el Consejo de Estado unificó15 jurisprudencia frente a la prescripción de la sanción moratoria previas en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 y fijó las siguientes reglas: «(i) El plazo trienal de la prescripción de la sanción moratoria por el incumplimiento en el pago de las cesantías definitivas, regulado por el artículo 151 del CPTSS, se inicia a contabilizar desde que la penalidad se hace exigible, esto es, al vencimiento del plazo legal para el pago de la prestación social.
Si el reclamo de la sanción se presenta después de los tres años contados desde su exigibilidad, se configura la prescripción total. (ii) El término de la prescripción extintiva de la sanción moratoria derivada del pago tardío o no pago de las cesantías definitivas se interrumpe por una sola vez con la reclamación oportuna, y por un lapso igual de tres años, que no puede ser entendido como un término que habilita al beneficiario para presentar múltiples solicitudes, sin que opere la prescripción. (iii) Si la administración reconoce y/o paga las cesantías después de extinguido el derecho por prescripción, esa circunstancia no revive la oportunidad para reclamar la sanción moratoria.» Así entonces, conforme el estado actual de la jurisprudencia, la norma aplicable a la prescripción es la del artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de Seguridad, y el término para la prescripción de la sanción por mora en el pago de cesantías es de tres (3) 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Sentencia de Unificación SUJ-034-CE-S2- 2023, Bogotá D.C., 2 de noviembre de 2023.
Radicación: 080012333000201200200-02. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-007-2022-00689-01 8 años desde su exigibilidad, la que coincide con el momento mismo de causación de la mora, pasado el plazo de los 3 años, sin haberse efectuado su reclamo, prescribirá totalmente el derecho. c).
Solución del caso. Vistos los referentes, antecedentes, y revisadas las particularidades del sub examine, la Sala encuentra que en el presente caso se encuentra configurada la prescripción de la sanción moratoria reclamada por la demandante, por ello, debe confirmarse la sentencia apelada; conclusión que se adopta, teniendo en cuenta las siguientes premisas: Conforme lo dispuesto en la Ley 244 de 1995 -adicionada y modificada por la Ley 1071 de 2006- y los lineamientos trazados en el marco normativo y jurisprudencial de esta providencia, la prescripción de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías se encuentra sujeta al término de prescripción trienal previsto en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social; lo cual conlleva en la extinción total de la sanción moratoria que no haya sido reclamada al cabo de los tres (3) años siguientes a su exigibilidad.
El Consejo de Estado, en la Sentencia de Unificación del 18 de julio de 201816 precisó que si el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria se causa 70 hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento de las cesantías, de ser presentada la solicitud bajo la vigencia de la Ley 1437 de 2011 - CPACA.
En el sub examine, la demandante sostiene que, el 29 de mayo de 2015 –no se tiene constancia en el expediente-, elevó solicitud de reconocimiento y pago de sus cesantías ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento de Córdoba; cesantías que fueron reconocidas mediante la Resolución nro. 002337 del 22 de septiembre de 201617.
Mediante derecho de petición, presentado el 1° de octubre 201818, la demandante solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, por no estar de acuerdo en los días de sanción moratoria pagados. Así entonces, en el presente asunto, el acto administrativo que reconoció las cesantías parciales a la demandante fue expedido por fuera de los términos previstos en la ley -es decir, por fuera de los 15 días previstos en la Ley 244 de 1995 para darle respuesta a la solicitud de reconocimiento, dado que la solicitud fue presentada el 29 de mayo de 2015, por lo que tenía hasta el 23 junio de 2015 para expedir la resolución, y la misma solo fue proferida el 22 de septiembre de 2016-.
Por lo tanto, conforme lo indicado en las reglas jurisprudenciales del Consejo de Estado, previstas en la Sentencia de Unificación del 18 de julio de 201819, la sanción moratoria se causó setenta (70) días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento de las cesantías. En ese orden, los 70 días vencieron el 14 de septiembre de 2015, empezando a correr la sanción mora desde el día siguiente; 15 de septiembre de 2015, hasta el 28 de noviembre de 2016 –fecha anterior al pago de las cesantías-.
Siendo así, en el caso la fecha en que se generó la sanción por la mora, fue la del 15 de septiembre de 2015, por lo que -conforme las premisas jurídicas que se desprenden del marco normativo y jurisprudencial de esta providencia- el término de tres (3) años con el 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación del 18 de julio de 2018, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicación No. 73001233300020140058001 (4961-15), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 17 PDF nro. 02 (págs. 11 a 12) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 18 PDF nro. 02 (págs. 17 a 23) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación del 18 de julio de 2018, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicación No. 73001233300020140058001 (4961-15), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-007-2022-00689-01 9 que contaba la demandante para realizar la reclamación de la sanción moratoria pretendida, venció el 15 de septiembre de 2018; por tanto, para la fecha en que se presentó la reclamación -1° de octubre de 2018-, ya había acaecido el fenómeno de la prescripción extintiva.
En ese sentido, en el presente asunto, tal como lo señaló el A quo, se configuró la prescripción de la sanción moratoria pretendida. En ese contexto, no resulta plausible el razonamiento expuesto por el apelante, el que indica que se de hacer la contabilización del término de la prescripción trienal desde la fecha de expedición del acto administrativo que reconoce las cesantías.
Tanto la ley, como la jurisprudencia han sido precisos en indicar el momento en el que se hace exigible la penalidad en mención; por ello, es preciso evocar lo dicho por el Consejo de Estado20 en reciente jurisprudencia, quien señaló: «[…] El plazo trienal de la prescripción de la sanción moratoria por el incumplimiento en el pago de las cesantías definitivas, regulado por el artículo 151 del CPTSS, se inicia a contabilizar desde que la penalidad se hace exigible, esto es, al vencimiento del plazo legal para el pago de la prestación social.
Si el reclamo de la sanción se presenta después de los tres años contados desde su exigibilidad, se configura la prescripción total. […]» En este orden de ideas, la Sala advierte que la sanción moratoria se vuelve exigible una vez vence el plazo legal para poner a disposición del interesado los recursos correspondientes a la prestación social.
Por consiguiente, de acuerdo con la regla jurisprudencial previamente mencionada, el ente territorial tenía hasta el 14 de septiembre de 2015 para realizar el pago de las cesantías a la demandante; y a partir de esa fecha, la actora disponía de un plazo de tres años para presentar la reclamación de la sanción moratoria, lo cual no ocurrió sino hasta el 1° de octubre de 2018.
Por lo expuesto en precedencia, la Sala acompaña la decisión tomada en primera instancia, pues, esta va acorde a la posición unificada por el Consejo de Estado que señala que el término de prescripción previsto en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de Seguridad, dispone sin excepción o modalidad alguna la extinción total del derecho que no haya sido reclamado al cabo de los tres (3) años siguientes a su exigibilidad.
El criterio aplicado no comporta una actuación incursa en vía de hecho, que vulnere los derechos fundamentales del demandante, pues en la autonomía funcional del juez colegiado se tomó de referente la parte de la decisión que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, tiene carácter vinculante. De aquí que la Sala no advierta superado este cargo y que proceda a confirmar lo resuelto por el a quo.
(Negrilla subrayada fuera de texto). Es preciso resaltar que las sentencias de unificación, como la de referencia, constituyen un precedente vinculante de carácter obligatorio para todos los servidores judiciales del país, conforme a lo dispuesto en el artículo 230 de la Constitución y el principio de jerarquía normativa. El precedente judicial creado por las sentencias de unificación no es una mera recomendación, sino que tiene fuerza vinculante, lo que significa que los jueces están obligados a aplicar las reglas establecidas por estas decisiones, sin que puedan apartarse de ellas, salvo en circunstancias excepcionales que justifiquen una interpretación distinta, lo cual debe estar debidamente fundamentado.
Este carácter vinculante asegura la seguridad jurídica. La obligatoriedad de aplicar el precedente judicial establecido en la Sentencia SU-580 impide que los jueces se aparten de este sin la justificación adecuada, lo que refuerza la uniformidad del sistema judicial, evitando posiciones encontradas. En virtud de lo anterior, teniendo en cuenta los lineamientos normativos y jurisprudenciales previamente citados, la Sala procederá a confirmar la sentencia apelada. d).
Costas. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Sentencia de Unificación SUJ-034-CE-S2- 2023, Bogotá D.C., 2 de noviembre de 2023. Radicación: 080012333000201200200-02. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-007-2022-00689-01 10 Conforme a lo dispuesto en el artículo 18821 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 4722 de la Ley 2080 de 2021, la sentencia dispondrá sobre la imposición de costas al demandante vencido cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento.
No obstante, tal circunstancia no puede predicarse en el presente caso, toda vez que el asunto objeto de análisis -la contabilización del término de prescripción de la sanción mora- ha sido objeto de diversas interpretaciones jurisprudenciales, al punto de haber motivado incluso la expedición de una sentencia de unificación. En consecuencia, no hay lugar en esta oportunidad a imponer condena en costas al demandante vencido.
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Confirmar la sentencia del 22 de marzo de 2024, emitida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Montería, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devolver el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que la anterior providencia se discutió y aprobó en sesión virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Honorables Magistrados, (Firmado electrónicamente) EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA DIVA MARÍA CABRALES SOLANO La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados que integran la Sala 005 del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx 21 ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. 22 ARTÍCULO 188.
CONDENA EN COSTAS. Modificado Ley 2080 de 2021. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.