REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS - Sala Cuarta de decisión - Magistrada Ponente: Dra. DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Manizales Caldas, 06 de junio de 2025 Asunto: Sentencia de primera instancia No. 070 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Jairo Alonso Álzate Echeverry Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Expediente: 17001-2333-000-2019-00571-00 Acta de discusión: No. 061 de la fecha I. ASUNTO Cumplidas las etapas previstas en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que se observe causales de nulidad que invaliden lo actuado, así como los presupuestos procesales de la acción, la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Caldas dictará sentencia de primera instancia que en derecho corresponda.
II.
ANTECEDENTES 1. LA DEMANDA1 El señor Jairo Alonso Alzate Echeverry, a través de apoderada judicial y en ejercicio de la acción contencioso-administrativa, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra de Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, con el fin de que se acceda a las siguientes: 1.1 PRETENSIONES 1.1.1 Declarar la nulidad de la Resolución No. RDO-2018-02163 del 27 de junio de 2018, por medio de la cual se profirió Liquidación Oficial por parte de la UGPP, se determinaron los aportes por pagar a los subsistemas de salud y pensión y se impuso sanción al demandante por inexactitud en el año 2015. 1.1.2 Declarar la nulidad de la Resolución No. RCD 2019-01071 del 26 de junio de 2019, notificada por edicto el 05 de agosto de 2019, por medio de la cual se decidió recurso de reconsideración y se confirmó en su integridad la Liquidación Oficial RDO-2018-02163 del 27 de junio de 2018. 1 SAMAI archivo 3ED_C01PRINCIP_003DEMANDAPDF.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-2333-000-2019-00571-00 2 de 34 1.1.3 Como consecuencia de lo anterior, que se confirmen las liquidaciones privadas a través de las cuales el demandante realizó los aportes al Subsistema de Salud y Pensión por los doce meses del 2015. 1.1.4 Se declare que el actor no está obligado a pagar los mayores valores determinados en los actos demandados a los subsistemas de Salud y Pensión por cada uno de los 12 meses del año 2015, al igual que no le corresponde pagar sanción alguna y que en consecuencia de archive el expediente. 1.2 FUNDAMENTO FÁCTICO Los hechos narrados en la demanda son, en síntesis, los siguientes: 1.2.1 El señor Jairo Alonso Alzate Echeverry es propietario de un supermercado dedicado a la comercialización de productos de la canasta familiar, con ingresos brutos superiores a $1.900 millones en 2015 y costos cercanos a $1.800 millones. 1.2.2 El 04 julio de 2017, la UGPP le solicitó información detallada sobre ingresos y costos del año 2015, exigiendo su entrega en medio físico (USB), prohibiendo el uso de plataformas en la nube. 1.2.3 El 9 de agosto de 2017, el demandante entregó la información solicitada, incluyendo certificación de contador público, libros contables y estados financieros.
Posteriormente, el 22 de diciembre de 2017, ajustó sus aportes conforme al 40% del ingreso base de cotización, según la Ley 1753 de 2015. 1.2.4 El demandante solicitó en dos ocasiones que la UGPP realizara una inspección en su establecimiento para verificar los más de 4.000 documentos que respaldaban su contabilidad, dada la complejidad de enviarlos físicamente. 1.2.5 La UGPP se negó a realizar la inspección, argumentando que implicaba un “desgaste para la administración”, y desestimó las pruebas aportadas, incluyendo la certificación contable. 1.2.6 En virtud del Decreto 169 de 2003, la UGPP puede verificar la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales, como solicitar la exhibición y examen parcial de los libros, comprobantes y documentos, particularmente de la nómina, adelantar visitas de inspección y recopilar todas las pruebas que sustente la omisión o inexactitud en la liquidación de las contribuciones parafiscales de la protección social y efectuar cruces con la información en virtud del artículo 780 del Estatuto Tributario. 1.3 FUNDAMENTO JURÍDICO Como fundamento de sus pretensiones, la parte demandante citó los artículos 137 inciso 2, 138, 152, 162, 164, 166, 171, 179 al 183 y 199 del CPACA, y como normas violadas señaló los artículos 2, 4, 6, 29. 83, 209 y 363 de la Constitución Política, los artículos 6833 y 777 del Estatuto Tributario, artículo 10 de la Ley 43 de 1990, los artículos 1, 3 y 138 de la Ley 1437 de 2011, el Decreto 169 de 2008 y la Ley 1753 de 2015.
Como concepto de violación, refirió que los actos administrativos fueron expedidos con desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa del señor Jairo Alonso Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-2333-000-2019-00571-00 3 de 34 Alzate Echeverry, ya que la UGPP negó la práctica de la inspección tributaria solicitada por el contribuyente, a pesar de que ésta se encuentra consagrada como un derecho en el artículo 778 del Estatuto Tributario, la cual hubiera sido determinante para evidenciar el cumplimiento de las previsiones contenidas en el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 que estipula la forma de calcular el ingreso Base de Cotización. Así mismo, indicó que los actos administrativos fueron expedidos con infracción de las normas en que han debido fundarse ya que la UGPP desestimó las pruebas aportadas por el contribuyente (certificaciones contables, libros, estados financieros), argumentando que no constituían prueba plena, a pesar de cumplir con los requisitos legales y de estar acompañadas de documentación detallada.
Igualmente, alegó que la UGPP supeditó el ejercicio del derecho de defensa de un investigado al grado de fatiga que a dicho funcionario le pudiera causar la protección de dichos derechos. Por otra parte, sostuvo que la UGPP no desplegó las facultades de verificación que le otorgan el Estatuto Tributario y el Decreto 169 de 2008, como realizar inspecciones, cruces de información o visitas al establecimiento, lo que impidió una valoración objetiva de la contabilidad del contribuyente y derivó en una sanción por inexactitud sin fundamento probatorio suficiente.
Manifestó que los actos demandados adolecen de una falsa motivación, por cuanto, la UGPP omitió tener en cuenta hechos que efectivamente sí estaban demostrados y que hubiesen sido considerados habrían conducida a una decisión sustancialmente diferente. Insistió en que la entidad demandad no les dio valor alguno a las certificaciones del contador público establecidas en los artículos 777 del Estatuto Tributario y 10 de la Ley 43 de 1990.
Alegó que los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa, fragmentando el valor probatorio de la contabilidad, aceptándola solo para validar ingresos, pero no para reconocer costos y deducciones, lo cual contradice el principio de indivisibilidad de la prueba contable.
Concluyó que la imposibilidad aludida por la UGPP nunca existió, que lo que si existió, fue una ostensible inactividad probatoria por parte de dicha autoridad, y una absurda negligencia que fue lo que en últimas condujo a que de manera caprichosa no revisaran los requisitos del artículo 107 del Estatuto Tributario, inherentes a las expensas a los que el demandante tenía derecho a deducir para efecto de calcular el ingreso base de cotización; razón por la que, en la actuación administrativa no estuvo debidamente probado que el actor no tuviera derecho a deducirlas, máxime cuando estuvo siempre dispuesto a someter su contabilidad a escrutinio de la UGPP.
Aclaró que la UGPP exigió requisitos adicionales no previstos en la ley (como los del artículo 771-2 del ET) para aceptar las expensas deducibles del ingreso base de cotización, cuando la norma aplicable (artículo 135 de la Ley 1753 de 2015) solo exige el cumplimiento del artículo 107 del ET. Finalmente trajo a colación una providencia del Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Cuarta, consejera ponente Stella Jeannette Carvajal Basto, de 17 de agosto de 2017, radicado 05001-23-21-000-2005-07534- 01 (21450), sobre la indivisibilidad de la prueba contable y el deber de la Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-2333-000-2019-00571-00 4 de 34 administración de desplegar sus facultades de fiscalización y la contabilidad como plena prueba contable.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2 La UGPP contestó la demanda a través de apoderada judicial oponiéndose a las declaraciones y pretensiones, toda vez que actuó en ejercicio de las facultades y funciones establecidas en la ley, y conforme a las disposiciones especiales vigentes al momento de expedir los actos administrativos que se encuentran investidos de la presunción de legalidad que no logra quebrantar la parte demandante.
Indicó que durante el proceso de fiscalización logró probar y acreditar que no era de recibo lo ahora pretendido, ya que, de manera clara se identificó a la administradora y el monto que debía pagarse a cada una de ellas. Señaló que al momento de proferir la liquidación Oficial dio aplicación a normas que estaban vigentes durante los hechos que originaron el proceso de fiscalización, además el ingreso base de cotización, la obligación de cotizar y pagar aportes a favor del Sistema General de Seguridad Social, por parte de los trabajadores independientes con contratos diferentes a prestación de servicios está prevista desde la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios.
Manifestó que en este caso el demandante no logró demostrar dentro de la oportunidad legal correspondiente los supuestos de derecho que pretende sean dados como ciertos para acceder a sus peticiones y que es claro que la liquidación oficial y la resolución que resolvió el recurso de reconsideración fueron expedidos con sujeción al ordenamiento jurídico y con base en las pruebas oportunamente recaudadas y aportadas, por lo cual no se logra quebrar la presunción de legalidad que cobija dicho acto, atendiendo al principio de defensa, contradicción y debido proceso de las partes.
Se opuso a la condena en costas al señalar que en el escrito de demanda no se encuentra ninguna prueba que acredite los gastos en que incurrió la parte actora para el desarrollo del proceso. Explicó que, la actividad de renta que realiza el demandante como independiente corresponde a la 4711 “Comercio al por menor en establecimientos no especializados con surtido compuesto principalmente por alimentos, bebidas o tabaco”, la cual es la que se encuentra registrada en el RUT.
Así mismo, señaló que para determinar el ingreso del demandante y en ausencia de prueba diferente a su declaración de renta al momento de proferir la Resolución No. RDO-2018-02163 del 27 de junio de 2018, se tomaron los valores reportados a la DIAN, no obstante, era su carga probatoria según el artículo 167 del CGP, acreditar ante ellos como percibió esos ingresos de manera mensual frente a lo cual guardó silencio en la etapa de determinación. Agregó que, para la procedencia de costos y deducciones se requiere de facturas o documentos equivalentes, que deben cumplir con los requisitos establecidos en los literales b, c, d, e, f y g de los artículos 617 y 618 del Estatuto Tributario como señala su artículo 771-2.
Señaló que, dado que durante la fiscalización el demandante no entregó soportes de los costos y/o gastos que pudieran ser deducidos, el IBC sobre el cual se aplicó la tarifa de cotización para cada subsistema correspondió al ingreso bruto 2 SAMAI archivo 13ED_C01PRINCIP_011CONTESTACIONDEMAN. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-2333-000-2019-00571-00 5 de 34 mensualizado, para los períodos de enero a junio de 2015, y al cuarenta por ciento (40%) del ingreso bruto mensualizado3, para los periodos de julio a diciembre de 2015, tal como se detalló en el requerimiento para declarar y/o corregir.
En cuanto a la información contable entregada por el fiscalizado con la respuesta al requerimiento para declarar y/o corregir, explicó que, si bien, el Estatuto Tributario establece la validez de la prueba contable en armonía con las disposiciones aplicables del Código de Comercio, en los procesos de determinación oficial adelantados por esa Subdirección, solo es admisible para demostrar los ingresos del aportante durante determinada vigencia fiscal.
Aclaró que la petición del demandante consistente en realizar una visita a sus instalaciones a fin de corroborar la existencia de los gastos en los que incurrió para el ejercicio de su actividad económica no es procedente, ya que, de conformidad con el artículo 779 del Estatuto Tributario, ese medio de prueba se practica cuando se requiere verificar directamente los hechos que interesan al proceso, para constatar su existencia, características y demás circunstancias de tiempo, modo y lugar, y no se identifica para un hecho económico que no se hubiere podido acreditar mediante pruebas documentales con la respuesta al requerimiento para declarar y/o corregir y que solamente a través de la citada inspección se pudiera demostrar su existencia. Desestimó los argumentos expuestos por el demandante en los fundamentos de derecho y normas violadas al sostener que, conforme a los apartes normativos y jurisprudenciales, desde la Ley 100 de 1993 existe la obligación de afiliarse y cotizar a los Subsistemas de Salud y Pensión para los trabajadores independientes con capacidad de pago, término dentro del cual se encuentran incluidos los trabajadores independientes.
Agregó que la inspección contable solicitada no era idónea y que de conformidad con providencia de 30 de junio de 2011 del Consejo de Estado, radicado 19001- 2331-000-1997-04001-01 (19836), por regla general, a la parte interesada le corresponde probar los hechos que alega a su favor para la consecución de un derecho y además la práctica de inspecciones tributarias implica un desgaste para la administración y por su naturaleza debe estar enfocada a probar hechos que por su naturaleza y/o atributos no pueden acreditarse por los demás medios de prueba.
Sostuvo que no le asiste razón al demandante respecto de la falsa motivación ya que el acto administrativo claramente señala las normas que contemplan a los afiliados al régimen contributivo del Sistema General de la Seguridad Social en calidad de cotizantes, entre los que se encuentran los trabajadores independientes, y la liquidación oficial cumple con los requisitos previstos en el artículo 712 del Estatuto Tributario Nacional.
Por último, manifestó que por sí solo el Estado de Resultados, Pérdidas y Ganancias no se considera prueba contable, tal como lo ha indicado la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia de 1° de agosto de 2016, radicado interno 21000 y ponencia de la consejera Martha Teresa Briceño de Valencia. 3 Artículo 135 de la Ley 1753 de 2015.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-2333-000-2019-00571-00 6 de 34
3. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto de 15 de enero de 20204, el Tribunal admitió la demanda de la referencia y una vez surtió la notificación personal el 16 de enero de 20205, la demanda se contestó oportunamente el 02 de julio de 20206. Mediante providencia de 27 de octubre de 2020 7 se tuvo por contestada la demanda, y atendiendo lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 806 de 2020 y el inciso final del artículo 181 del CPACA, y por considerar innecesaria la celebración de la audiencia de alegaciones y juzgamiento, el despacho corrió traslado para alegar.
La parte demandante presentó recurso de reposición8 contra el auto que corrió traslado para alegar de conclusión solicitando que el despacho se pronunciara sobre la admisión de las pruebas que efectivamente iban a ser incorporadas y que se incorporaran las pruebas que la UGPP no allegó como parte de los antecedentes administrativos que fueron allegadas con el recurso y la conducta de la UGPP fuera tenida en cuenta como indicio en su contra.
Por su parte la UGPP presentó oferta de revocatoria9 parcial de la Resolución RCD- 2019-01071 del 26 de junio de 2019 “por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Liquidación Oficial No. RDO-2018-02163 del 27/06/20181 para aplicar el “Esquema de presunción de costos” y se concede de manera condicionada la Conciliación Contenciosa Administrativa sobre los nuevos valores determinados”.
La parte demandante presentó nuevamente recurso de reposición10 para que se corrigieran los términos de traslado de la parte demandada al haber corrido a favor de la entidad para pronunciarse frente al recurso de reconsideración presentado contra el auto de 27 de octubre de 2020. Mediante memorial de 15 de diciembre de 202011, la UGPP frente al traslado del recurso, señaló que, si bien, al despacho y al demandante no les allegó la carpeta contentiva de las piezas allegadas por parte de fiscalización durante la actuación administrativa ante la UGPP, referente a la respuesta al requerimiento para declarar o corregir, explicó que se trató de un error tecnológico y si se quiere humano ya que en el momento de comprimir las carpetas para disminución el peso de las piezas procesales, las mimas no se adjuntaron correctamente, por lo que no omitieron su deber legal de allegar los antecedentes administrativos, y solicitó incorporar las pruebas presentadas.
Mediante auto de 21 de enero de 202112 el despacho rechazó por improcedente el recurso de reposición presentado por la parte actora contra el traslado secretarial. Igualmente incorporó al expediente administrativo la respuesta brindada por el demandante consistente en i) el certificado expedido por contador público el 2 de enero de 2018; ii) el estado de resultados acumulado entre enero y diciembre de 2015; iii) copia del libro contable inventario y balances de 2015; iv) relación de costos y gastos que impactaron la actividad económica del actor en el año 2015; y 4 SAMAI archivo 10ED_C01PRINCIP_008AUTOADMITEDEMANDA. 5 SAMAI archivo 12ED_C01PRINCIP_010CONSTANCIANOTIFIC. 6 SAMAI archivo13ED_C01PRINCIP_011CONTESTACIONDEMAN. 7 SAMAI archivo 15ED_C01PRINCIP_013AUTORECONOCEPERSO. 8 SAMAI archivo 18ED_C01PRINCIP_016ESCRITORECURSODEM. 9 SAMAI archivo 21ED_C01PRINCIP_019MEMORIALUGPPPDF. 10 SAMAI archivo 26ED_C01PRINCIP_024ESCRITORECURSODEM. 11 SAMAI archivo 27ED_C01PRINCIP_025SOLICITUDUGPPPDF. 12 SAMAI archivo 30ED_C01PRINCIP_028AUTOCORRETRASLADO.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-2333-000-2019-00571-00 7 de 34 v) copia de las planillas de pago del reajuste por concepto de salud y pensión, por cada mes del año 2015. De igual forma negó la solicitud de la parte actora referentes a la aplicación de sanciones procesales a la vocera judicial de la UGPP, y concedió al demandante el término de 15 días para saber si aceptaba la oferta de revocatoria directa presentada por la UGPP.
El 11 de febrero de 202113, la UGPP comunicó que la parte accionante no se pronunció dentro del término señalado, por lo que se entendía que no aceptó la oferta de revocatoria por lo que solicitó continuar con el trámite del proceso en la etapa que correspondía. Finalmente, mediante auto de 15 de junio de 202114, el despacho resolvió tener por no aceptada la oferta de revocatoria parcial formulada por la UGPP.
4. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Si bien en la constancia secretarial de 09 de julio de 202115, se señaló que la parte demandante y el Ministerio Público no allegaron escrito de alegatos, se advierte que el termino de traslado era del 09 al 22 de febrero de 2021, y el 15 de febrero de 202116, la parte accionante allegó escrito de alegatos de conclusión, por lo que se tendrán como presentados. 4.1 PARTE DEMANDANTE17 Al respecto, la parte actora cuestionó que la UGPP mezclara 16 hechos frente a los cuales ofreció un único pronunciamiento eludiendo su deber de contribuir con la administración de justicia y efectuar un pronunciamiento razonable, claro y conciso frente a cada hecho y que casualmente omitiera pronunciarse sobre los hechos 7.10 a 7.10.6 los cuales imponían el deber procesal a la UGPP de contestar de manera puntual si era verdadero o falso que en los antecedentes administrativos reposaba una prueba contable completa a la luz del artículo 777 del ET denominada certificado de contador público con anexos tales como libros contables mayor y balances, una detallada relación de operaciones con terceros, con el fin de que la UGPP pudiera efectuar cruces de información con dichos terceros, entre otros.
Igualmente alegó que la parte demandada no solo eludió pronunciarse frente a la existencia de la prueba, sino que también omitió presentarla ante el despacho con el conjunto de piezas que fueron presentadas con el expediente administrativo. Como tercer aspecto refirió que en otro proceso donde actúa como representante de la parte demandante, la prueba que beneficiaba a esa parte también desapareció. Solicitó que se exigiera a las entidades estatales cumplir con las normas sobre gestión documental, para contribuir con la administración de justicia, enviando el expediente a los despachos judiciales organizado e integrado como una unidad documental, sin faltantes y con piezas procesales organizadas en orden cronológico. 13 SAMAI archivo 32ED_C01PRINCIP_030SOLICITUDUGPPPDF. 14 SAMAI archivo 43ED_C02EXPEDIE_002RESPUESTAREQUERIM. 15 SAMAI archivo 37ED_C01PRINCIP_035CONSTANCIASECRETA. 16 SAMAI archivo 33ED_C01PRINCIP_031ESCRITOALEGATOSDE Fl. 1. 17 SAMAI archivo 33ED_C01PRINCIP_031ESCRITOALEGATOSDE.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-2333-000-2019-00571-00 8 de 34 Reiteró los argumentos invocados en los apartados 10.1.1, 10.1.2, 10.1.3. 10.2, 10.2.1 y 10.2.2 del escrito de demanda, para concluir que el demandante nunca pretendió probar sus costos con un simple estado de resultados y otro de pérdidas y ganancias, ya que puso a disposición de la UGPP toda su contabilidad y demás pruebas que fueron eludidas por la UGPP, tanto en la expedición de los actos administrativos como en el cuaderno de antecedentes administrativos.
Criticó que la entidad considerara que su función fiscalizadora se agota con el hecho de estar sentada detrás de un escritorio exigiendo que se le alleguen pruebas a cerca de la veracidad de la contabilidad, para lo cual citó providencia del Consejo de Estado de 10 de septiembre de 2014, radicado: 05001-2327-000-2005- 07535-01 (18486).
Concluyó que al tenor del artículo 742 del Estatuto Tributario la determinación de los tributos y la imposición de sanciones deben fundarse en los hechos que aparezcan efectivamente probados: todo ello sumado a que, la UGPP prefirió no "desgastarse" ejerciendo su facultad fiscalizadora, tal y como lo manifestó en el párrafo 5 del folio 10 de la liquidación oficial; a pesar de que, la facultad fiscalizadora por mandato específico del literal f) del artículo 684 del ET, más que un acto voluntario, de la autoridad administrativa, constituye un deber, como lo ha referido el Consejo de Estado a efecto de que los actos administrativos por ella expedidos, conlleven una correcta determinación de los impuestos y sanciones. 4.2 PARTE DEMANDADA18 Se ratificó en todos los argumentos planteados en la contestación de la demanda, señalando que los cargos de la parte demandante frente a los actos administrativos objeto de revisión judicial son puramente genéricos y no cuentan con ningún tipo de soporte fáctico, probatorio ni jurídico, por lo que no logran desvirtuar la presunción de legalidad con la cual están revestidos.
Señaló que hay varias circunstancias fácticas que deben ser analizadas en la sentencia como la obligación tributaria de realizar aportes a salud y pensión por parte de los trabajadores independientes por cuenta propia o con contratos diferentes al de prestación de servicios. Indicó que todos los cálculos y ajustes determinados por la entidad durante el proceso de fiscalización adelantado, fueron motivados y determinados conforme a la sujeción de las normas legales establecidas y en cumplimiento de las funciones asignadas y citó como respaldo Sentencias del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 13 de julio de 2017 y del Juzgado 44 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá del 29 de marzo de 2019. 4.3 CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público delegado ante este despacho no emitió concepto19. 18 SAMAI archivo 23ED_C01PRINCIP_021ESCRITOALEGATOSUG. 19 SAMAI archivo SAMAI archivo 37ED_C01PRINCIP_035CONSTANCIASECRETA.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-2333-000-2019-00571-00 9 de 34 III. CONSIDERACIONES
1. PRESUPUESTOS PROCESALES Se advierte que los presupuestos procesales atinentes al medio de control y a la demanda se encuentran reunidos, por lo tanto, en el presente proceso no hay inconveniente en cuanto a la jurisdicción y competencia del Tribunal, la capacidad para ser parte y la capacidad procesal, tanto de la parte demandante como de la demandada; encontrándose ambas partes representadas por apoderados debidamente constituidos.
En cuanto a que la acción no se haya extinguido por caducidad, encuentra la Sala que la Resolución No. RCD 2019-01071 de 26 de junio de 2019, por medio de la cual se decidió recurso de reconsideración, fue notificada por edicto el 05 de agosto de 201920, mientras que la demanda fue presentada el 05 de diciembre de 201912, es decir, justo dentro del término de 4 meses previsto en el artículo 164, numeral 2 literal d) del CPACA21.
Así las cosas, la demanda se presentó cumpliendo los requisitos de las normas procesales, en especial de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), y se observa que el proceso se tramitó en forma legal, sin que existan causales de nulidad que invaliden lo actuado. Definido lo anterior, es procedente entrar a dictar sentencia con fundamento en el siguiente:
2. PROBLEMA JURÍDICO Se contrae en establecer, si en el caso bajo estudio ¿Hay lugar a declarar la nulidad de las Resoluciones RDO-2018-02163 de 27 de junio de 2018, por medio de la cual se profirió Liquidación Oficial y RCD 2019-01071 del 26 de junio de 2019, por medio de la cual se decidió recurso de reconsideración y, en consecuencia, tiene derecho el demandante a que se confirmen las liquidaciones privadas a través de las cuales realizó los aportes al Subsistema de Salud y Pensión por los doce meses del 2015 y a que se declare que no está obligado a pagar los mayores valores determinados en los actos demandados? 3.
TESIS La Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas sostendrá que hay lugar a declarar la nulidad de las Resoluciones RDO-2018-02163 de 27 de junio de 2018, por medio de la cual se profirió Liquidación Oficial y RCD 2019-01071 del 26 de junio de 2019, por medio de la cual se decidió recurso de reconsideración al establecerse que, en los casos en los que la UGPP utiliza como medio probatorio la declaración de renta para determinar el monto de los ingresos, no puede desconocer los costos y los gastos en que incurrió el contribuyente para desarrollar la actividad productora de renta y que allí quedaron consignados, siguiendo la jurisprudencia del Consejo de Estado22.
No obstante, no se confirmarán las liquidaciones privadas realizadas por el demandante ya que en este caso el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, que 20 SAMAI archivo 7ED_C01PRINCIP_005ANEXOSDEMANDAPDF Fls. 37-38 y 44-45. 21 SAMAI archivo 4ED_C01PRINCIP_002ACTAREPARTOPDF. 22 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Cuarta. Sentencia del 26 de junio de 2024. Consejera ponente: Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00756-01 (28302). Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-2333-000-2019-00571-00 10 de 34 establecía que el ingreso base de cotización de los trabajadores independientes debía atender al 40% de la renta líquida gravable solo es aplicable para los aportes generados a partir de la entrada en vigor de la norma el 09 de junio de 2015.
4. DESARROLLO DEL PROBLEMA JURÍDICO Para dilucidar el problema jurídico planteado, se abordarán los siguientes asuntos i) obligación a cargo de los trabajadores independientes de cotizar al Sistema General de Seguridad Social y la competencia de la UGPP para la determinación de la contribución e imponer sanciones por la omisión a este deber; ii) carga de la prueba y facultad comprobatoria de las autoridades tributarias; iii) hechos probados; y finalmente iv) análisis del caso concreto. 4.1 OBLIGACIÓN A CARGO DE LOS TRABAJADORES INDEPENDIENTES DE COTIZAR AL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL Y LA COMPETENCIA DE LA UGPP PARA LA DETERMINACIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN E IMPONER SANCIONES POR LA OMISIÓN A ESTE DEBER Procede la Sala al análisis normativo de la obligación a cargo de los trabajadores independientes de cotizar al Sistema General de Seguridad Social y la competencia de la UGPP para imponer sanciones por la omisión a este deber.
En primer lugar, sobre la competencia de la UGPP se encuentra establecida en el artículo 24 de la Ley 100 de 199323, y en la Ley 1151 de 2007 por medio de la cual se creó la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, como una Unidad Administrativa Especial con personería jurídica, independencia administrativa y patrimonio propio, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y estableció dentro de sus funciones el seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social, pudiendo en todo caso solicitar de los empleadores, afiliados, beneficiarios y demás actores administradores de estos recursos parafiscales, la información que estime conveniente para establecer la ocurrencia de los hechos generadores de las obligaciones definidas por la ley, respecto de tales recursos, al respecto el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 dispone: “ARTÍCULO 156.
Gestión de Obligaciones Pensionales y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Créase la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.
Esta Unidad Administrativa tendrá a su cargo: […] ii) Las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social. Para este efecto, la UGPP recibirá los hallazgos que le deberán enviar las entidades que administran sistemas de información de contribuciones parafiscales de la Protección Social y podrá solicitar de los empleadores, afiliados, beneficiarios y demás actores administradores de estos recursos parafiscales, la información que estime conveniente para establecer la ocurrencia de los hechos generadores de las obligaciones definidas por la ley, respecto de tales recursos.
Esta misma función tendrán las administraciones 23 “Corresponde a las entidades administradoras de los diferentes regímenes adelantar las acciones de cobro con motivo del incumplimiento de las obligaciones del empleador de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional. Para tal efecto, la liquidación mediante la cual la administradora determine el valor adeudado, prestará mérito ejecutivo.” Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-2333-000-2019-00571-00 11 de 34 públicas.
Igualmente, la UGPP podrá ejercer funciones de cobro coactivo en armonía con las demás entidades administradoras de estos recursos.” Dentro de la competencia asignada a la UGPP para la Determinación y el Cobro de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 estableció las siguientes atribuciones: “ARTÍCULO 178.
Competencia para la Determinación y el Cobro de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. La UGPP será la entidad competente para adelantar las acciones de determinación y cobro de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, respecto de los omisos e inexactos, sin que se requieran actuaciones persuasivas previas por parte de las administradoras.
PARÁGRAFO 1 o. Las administradoras del Sistema de la Protección Social continuarán adelantando las acciones de cobro de la mora registrada de sus afiliados, para tal efecto las administradoras estarán obligadas a aplicar los estándares de procesos que fije la UGPP. La UGPP conserva la facultad de adelantar el cobro sobre aquellos casos que considere conveniente adelantarlo directamente y de forma preferente, sin que esto implique que las administradoras se eximan de las responsabilidades fijadas legalmente por la omisión en el cobro de los aportes.
PARÁGRAFO 2 o. La UGPP podrá iniciar las acciones sancionatorias y de determinación de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, con la notificación del Requerimiento de Información o del pliego de cargos, dentro de los cinco (5) años siguientes contados a partir de la fecha en que el aportante debió declarar y no declaró, declaró por valores inferiores a los legalmente establecidos o se configuró el hecho sancionable.
En los casos en que se presente la declaración de manera extemporánea o se corrija la declaración inicialmente presentada, el término de caducidad se contará desde el momento de la presentación de la declaración extemporánea o corregida.” En relación con el artículo transcrito la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 17 de septiembre de 2020, explicó lo siguiente, providencia citada por la Sección Cuarta de esa Corporación en sentencia de 18 de noviembre de 2021 radicación interna No. 25097: “Nuevamente se advierte que se trata de una competencia operativa de determinación y cobro de las contribuciones parafiscales y de ninguna manera faculta a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social a reglamentar la ley. […] Como se puede apreciar las acciones de determinación y cobro de las contribuciones parafiscales se deben realizar de acuerdo con las competencias establecidas en la Ley.” De lo expuesto se desprende la competencia de la UGPP para adelantar actuaciones encaminadas a la determinación y cobro de las contribuciones parafiscales frente a quienes están obligados a realizar tales aportes.
Esta competencia encuentra su desarrollo además en “el Decreto-Ley 169 de 23 de enero de 2008, “por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social”, el cual previó que la UGPP debía recomendar estándares a los procesos de determinación y cobro que le corresponden a las Administradoras y demás entidades del Sistema de la Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-2333-000-2019-00571-00 12 de 34 Protección Social24.” El cual ha sido modificado por el Decreto 575 de 2013, “por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias”.
En segundo lugar, para efectos de determinar si a los trabajadores independientes les asiste el deber de cotizar al Sistema General de Seguridad Social, el artículo 157 de la Ley 100 de 1993 señala en lo pertinente: “ARTÍCULO 157. TIPOS DE PARTICIPANTES EN EL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD. <Artículo condicionalmente EXEQUIBLE> A partir de la sanción de la presente Ley, todo colombiano participará en el servicio esencial de salud que permite el Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Unos lo harán en su condición de afiliados al régimen contributivo o subsidiado y otros lo harán en forma temporal como participantes vinculados. A. Afiliados al Sistema de Seguridad Social. Existirán dos tipos de afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud: 1. Los afiliados al Sistema mediante el régimen contributivo son las personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados y los trabajadores independientes con capacidad de pago.
Estas personas deberán afiliarse al Sistema mediante las normas del régimen contributivo de que trata el capítulo I del título III de la presente Ley. (…)” El Consejo de Estado, Sección Cuarta, en providencia del 01 de agosto de 2019 radicación interna No. 23379 y citando pronunciamiento de la Corte Constitucional, explicó que los trabajadores independientes, entendido como las personas económicamente activas, incluyendo a los propietarios de empresas, están obligadas a cotizar al Sistema de Seguridad Social en Salud.
La sentencia referida indicó: “(…) la Corte Constitucional en sentencia C-578 de 2009 precisó que una interpretación amplia de la expresión “trabajador independiente” contenida en el numeral 1) del literal a) del artículo 157 de la Ley 100 de 1993 admite la inclusión de los rentistas de capital como obligados a cotizar o aportar al Sistema General de Seguridad Social en Salud, bajo el entendido que son personas económicamente activas que ejercen una actividad económica en forma personal y directa.
En lo pertinente, la Corte sostuvo lo siguiente: “[…] una compresión amplia de la expresión [trabajador independiente] permite incluir dentro de tal concepto el de “rentistas” tal como en su momento lo señaló el Decreto 3063 de 1989, en su artículo 15, según el cual es trabajador independiente toda “persona natural que ejerce personal y directamente una profesión, oficio o actividad económica, con o sin trabajadores a su servicio, sin sujeción a contrato de trabajo”, con lo cual se concluye que la expresión trabajadores independientes incluye a todas las personas económicamente activas. […]”.
(Subraya la Sala) De igual forma, el alcance dado por la Corte a la expresión “trabajador independiente” prevista en la Ley 100 de 1993 [art. 157] permite cobijar en la misma a los propietarios de empresas, teniendo en cuenta que se trata de personas naturales económicamente activas que desarrollan una actividad de manera personal y directa. 24 CONSEJO DE ESTADO, SECCION PRIMERA – C.P. MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ – veintidós (22) de septiembre de dos mil dieciséis (2016) – Rad. 11001-03-24-000-2013-00682-00 Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-2333-000-2019-00571-00 13 de 34 Por su parte, el artículo 157 literal a) numeral 2) de la Ley 100 de 1993 señala que, en general, hacen parte del régimen subsidiado “las personas sin capacidad de pago para cubrir el monto total de la cotización”.
Así, en virtud de los principios de universalidad y solidaridad, todos los habitantes de Colombia deben estar afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, mediante el régimen contributivo, si tienen capacidad de pago, o el régimen subsidiado, si no la tienen. En relación con los rentistas de capital, cuya capacidad de pago no se discute en este asunto, la Corte Constitucional, en la citada sentencia C-578 de 2009 agregó lo siguiente: “[…] Lo expuesto permite demostrar que para ninguno de los intervinientes la interpretación de las normas acusadas [se refiere a los artículos 157, literal a), numeral 1º; y el inciso primero y parágrafo 2º del artículo 204 de la Ley 100 de 1993] puede ser diferente a aquella que asegure los principios de universalidad y solidaridad, es decir, la obligatoriedad de que los “rentistas” coticen al Sistema General de Seguridad Social en Salud y, en últimas, es este entendimiento de la norma el que debe preferirse a aquel que no se ajuste al precepto constitucional que obliga a que todo colombiano se encuentre afiliado al Sistema General de Seguridad Social en Salud sin excepción alguna, aspecto que en definitiva permite concluir que los cargos de la demanda recaen sobre una apreciación limitada del tenor literal del numeral 1 de la Letra A del artículo 157 y el parágrafo segundo del artículo 204 de la Ley 100, lo cual ni siquiera atiende el mandato contenido en el inciso primero de la disposición acusada, según el cual “A partir de la sanción de la presente ley, todo colombiano participará en el servicio público esencial de salud que permite el sistema general de seguridad social en salud […]”.
(Subraya la Sala) Con base en los principios de universalidad y solidaridad previstos en la Ley 100 de 1993, al reglamentar los artículos 154 y 157 de la misma ley, el artículo 26 literal d) del Decreto 806 de 1998 incluyó expresamente a los rentistas de capital y propietarios de empresas como afiliados al régimen contributivo de salud, así: “Artículo 26.
Afiliados al régimen contributivo. Las personas con capacidad de pago deberán afiliarse al Régimen Contributivo mediante el pago de una cotización o aporte económico previo, el cual será financiado directamente por el afiliado o en concurrencia entre éste y su empleador. Serán afiliados al Régimen Contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud: 1.
Como cotizantes: (…) d) Los trabajadores independientes, los rentistas, los propietarios de las empresas y en general todas las personas naturales residentes en el país, que no tengan vínculo contractual y reglamentario con algún empleador.” Dicha norma fue reproducida en el artículo 34 del Decreto 2353 de 2015-que derogó el Decreto 806 de 1998-, que, como se advierte, se refirió en forma expresa a los rentistas y propietarios de empresas como cotizantes del régimen contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Conforme lo anterior, bajo los parámetros interpretativos definidos por la Corte Constitucional en sentencia C-578 de 2009, los rentistas de capital y propietarios de empresas están obligados a cotizar al Sistema General de Seguridad Social en Salud, en desarrollo de los principios de solidaridad y universalidad, pues, todas las personas con capacidad económica deben contribuir con el financiamiento del sistema.” Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-2333-000-2019-00571-00 14 de 34 Sumado a lo expuesto el Decreto 510 de 2003 “Por medio del cual se reglamentan parcialmente los artículos 3°, 5°, 7°, 8°, 9°, 10 y 14 de la Ley 797 de 2003” en su artículo 1º establece la obligación para todas las personas naturales de afiliarse al Sistema General de Pensiones: “Artículo 1º.
De conformidad con lo previsto por el artículo 15 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 3º de la Ley 797 de 2003, las personas naturales que prestan directamente servicios al Estado o a las entidades o empresas del sector privado bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios o cualquier otra modalidad de servicios que adopten, deberán estar afiliados al Sistema General de Pensiones y su cotización deberá corresponder a los ingresos que efectivamente perciba el afiliado.
Para este propósito, él mismo deberá declarar en el formato que para tal efecto establezca la Superintendencia Bancaria, ante la administradora a la cual se afilie, el monto de los ingresos que efectivamente percibe, manifestación que se entenderá hecha bajo la gravedad del juramento. El afiliado deberá actualizar dicha información, cuando se produzcan cambios significativos en sus ingresos, es decir, en más del 20%, respecto de su declaración inicial y, en todo caso, por lo menos una vez al año dentro de los dos primeros meses.
Lo anterior, se efectuará sin perjuicio, de que se realicen los descuentos directos que establezca el Gobierno Nacional en desarrollo del artículo 15 de la Ley100 de 1993, modificado por el artículo 3º de la Ley 797 de 2003 y así mismo, de que cuando se realicen los cruces de información previstos por el literal f) del parágrafo 1º de dicho artículo y se establezca que los aportes realizados son inferiores a los debidos, el afiliado deba realizar los aportes correspondientes.
Parágrafo. Se entiende por ingresos efectivamente percibidos por el afiliado aquellos que él mismo recibe para su beneficio personal. Para este efecto, podrán deducirse las sumas que el afiliado recibe y que debe erogar para desarrollar su actividad lucrativa en las mismas condiciones previstas por el artículo 107 del Estatuto Tributario”.
Posteriormente, fue expedida la Ley 1753 de 201525, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”, que en su artículo 135, estableció el ingreso base de cotización al Sistema Integral de Seguridad Social para los trabajadores independientes, y que pese a su declaratoria de inexequibilidad, se mantuvo vigente dados los efectos diferidos hasta la expedición de la Ley 1955 de 2019: “ARTÍCULO 135.
Ingreso Base de Cotización (IBC) de los independientes. Los trabajadores independientes por cuenta propia y los independientes con contrato diferente a prestación de servicios que perciban ingresos mensuales iguales o superiores a un (1) salario mínimo mensual legal vigente (smmlv), cotizarán mes vencido al Sistema Integral de Seguridad Social sobre un ingreso base de cotización mínimo del cuarenta por ciento (40%) del valor mensualizado de sus ingresos, sin incluir el valor total del Impuesto al Valor Agregado (IVA), cuando a ello haya lugar, según el régimen tributario que corresponda.
Para calcular la base mínima de cotización, se podrán deducir las expensas que se generen de la ejecución de la actividad o renta que genere los ingresos, siempre que cumplan los requisitos del artículo 107 del Estatuto Tributario. En caso de que el ingreso base de cotización así obtenido resulte inferior al determinado por el sistema de presunción de ingresos que determine el 25 Artículo declarado INEXEQUIBLE, por infracción al principio de unidad de materia, por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-219 de 2019.
Difiere los efectos de la inconstitucionalidad declarada hasta el vencimiento de las dos legislaturas ordinarias siguientes, contadas a partir de la notificación de esta sentencia. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-2333-000-2019-00571-00 15 de 34 Gobierno Nacional, se aplicará este último según la metodología que para tal fin se establezca y tendrá fiscalización preferente por parte de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
No obstante, el afiliado podrá pagar un menor valor al determinado por dicha presunción siempre y cuando cuente con los documentos que soportan la deducción de expensas, los cuales serán requeridos en los procesos de fiscalización preferente que adelante la UGPP. En el caso de los contratos de prestación de servicios personales relacionados con las funciones de la entidad contratante y que no impliquen subcontratación alguna o compra de insumos o expensas relacionados directamente con la ejecución del contrato, el ingreso base de cotización será en todos los casos mínimo el 40% de valor mensualizado de cada contrato, sin incluir el valor total el Impuesto al Valor Agregado (IVA), y no aplicará el sistema de presunción de ingresos ni la deducción de expensas.
Los contratantes públicos y privados deberán efectuar directamente la retención de la cotización de los contratistas, a partir de la fecha y en la forma que para el efecto establezca el Gobierno Nacional. Cuando las personas objeto de la aplicación de la presente ley perciban ingresos de forma simultánea provenientes de la ejecución de varias actividades o contratos, las cotizaciones correspondientes serán efectuadas por cada uno de los ingresos percibidos de conformidad con la normatividad aplicable.
Lo anterior en concordancia con el artículo 5° de la Ley 797 de 2003.” Sumado a lo expuesto, el artículo 179 de la Ley 1607 de 2012, en su texto original vigente de 26 de diciembre de 2012 hasta el 27 de diciembre de 2018, asignó a la UGPP la competencia para imponer sanciones sin perjuicio del cobro de intereses moratorios o cálculo actuarial, según el caso, indicando como destinatarios de tales sanciones al “aportante que omita la afiliación y/o vinculación y no pague los aportes al Sistema de la Protección Social en la fecha establecida para tal fin” y si bien determinó el porcentaje de la sanción de acuerdo al número de empleados a cargo, también incluyó un ítem para los trabajadores independientes: “Artículo 179.
Sanciones. La UGPP será la entidad competente para imponer las sanciones de que trata el presente artículo y las mismas se aplicarán sin perjuicio del cobro de los respectivos intereses moratorios o cálculo actuarial según sea el caso. 1. El aportante que omita la afiliación y/o vinculación y no pague los aportes al Sistema de la Protección Social en la fecha establecida para tal fin, deberá liquidar y pagar una sanción por cada mes o fracción de mes de retardo, de acuerdo al número de empleados, la cual aumentará si el pago se realiza con ocasión de la notificación del Requerimiento para Declarar o la Liquidación Oficial proferidos por la UGPP, conforme a los siguientes porcentajes del valor del aporte mensual a cargo: Rangos de empleados Sanción antes de la notificación del requerimiento para declarar Sanción con la notificación del requerimiento para declarar Sanción con la notificación de la liquidación oficial 1-10 1,5% 3,0% 6,0% (…) (…) (…) (…) Independientes 3,0% 6,0% 12,0% (…)” El aparte de la norma citada fue modificada por el artículo 314 de la Ley 1819 del 29 de diciembre de 2016, reiterando la competencia de la UGPP para imponer Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-2333-000-2019-00571-00 16 de 34 sanciones “al aportante a quien la UGPP le haya notificado requerimiento para declarar y/o corregir, por conductas de omisión o mora” señalando que “se le propondrá una sanción por no declarar equivalente al 5% del valor dejado de liquidar y pagar por cada mes o fracción de mes de retardo, sin que exceda el 100% del valor del aporte a cargo, y sin perjuicio de los intereses moratorios a que haya lugar”, norma que si bien no incluye de forma expresa a los trabajadores independientes, tampoco distingue entre éstos y los empleadores y/o los trabajadores dependientes.
Por ende, siendo los trabajadores independientes obligados a realizar aportes al Sistema Integral de Seguridad Social y considerando que la UGPP está facultada para adelantar actividades de cobro a quienes deben realizar contribuciones parafiscales, se concluye que la entidad accionada está facultada para imponer sanciones a los trabajadores independientes que no cumplan con su deber de realizar aportes al Sistema de Seguridad Social. 4.2 CARGA DE LA PRUEBA Y FACULTAD COMPROBATORIA DE LAS AUTORIDADES TRIBUTARIAS Las declaraciones tributarias, correcciones y respuestas a requerimientos tienen presunción de veracidad de conformidad con el artículo 746 del Estatuto Tributario, siempre y cuando no se haya solicitado una comprobación especial o la ley lo exija.
“ARTICULO 746. PRESUNCIÓN DE VERACIDAD. <Fuente original compilada: L. 52/77 Art. 33> Se consideran ciertos los hechos consignados en las declaraciones tributarias, en las correcciones a las mismas o en las respuestas a requerimientos administrativos, siempre y cuando que sobre tales hechos, no se haya solicitado una comprobación especial, ni la ley la exija”.
Al respecto, el Consejo de Estado en Sentencia de 25 de noviembre de 202126 sostuvo que: “Conforme con el artículo 746 del ET, las declaraciones tributarias gozan de presunción de veracidad. Al efecto, la norma establece que «Se consideran ciertos los hechos consignados en las declaraciones tributarias, en las correcciones a las mismas o en las respuestas a requerimientos administrativos, siempre y cuando que sobre tales hechos, no se haya solicitado una comprobación especial, ni la ley la exija».
La Sala ha dicho que la anterior disposición establece una presunción legal, en tanto el contribuyente no está exento de demostrar los hechos consignados en sus declaraciones tributarias, correcciones a las mismas o en las respuestas a requerimientos administrativos27. Lo anterior implica que dicha presunción admite prueba en contrario y que la autoridad fiscal, para asegurar el «efectivo cumplimiento de las normas sustanciales», puede desvirtuarla mediante el ejercicio de las facultades de fiscalización e investigación previstas en el artículo 684 del Estatuto Tributario28”. 26 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 25 de noviembre de 2021. Consejera ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto. Radicado: 25000-23-37-000-2013-01403-01(24233). 27 Entre otras, sentencias del 1 de marzo de 2012, Exp. 17568, CP. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; del 7 de mayo de 2015, Exp. 20580, CP. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez; del 13 de agosto de 2015, Exp. 20822, CP.
Martha Teresa Ortiz de Rodríguez, del 25 de octubre de 2017, Exp. 20762, CP. Julio Roberto Piza Rodríguez y del 3 de mayo de 2018, Exp. 20727, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto. 28 E.T. «Art. 684. Facultades de fiscalización e investigación. La Administración Tributaria tiene amplias facultades de fiscalización e investigación para asegurar el efectivo cumplimiento de las normas sustanciales.
Para tal efecto podrá: a. Verificar la exactitud de las declaraciones u otros informes, cuando lo considere necesario. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-2333-000-2019-00571-00 17 de 34 4.3 HECHOS PROBADOS 4.3.1 A través de Oficio No. RQI-2017-00226 de 04 de julio de 2017 29, el Subdirector de Determinación de Obligaciones de UGPP solicitó al señor Jairo Alonso Alzate Echeverry, la siguiente información: “1.
Copia del documento que acredite su calidad de pensionado por vejez, si se encuentra en dicha condición, y/o acreditar los requisitos que lo excluyan de realizar los aportes al subsistema de pensiones (resolución de reconocimiento de pensión, indemnización sustitutiva o devolución de saldos). 2. Copia del documento que acredite su condición de afiliado a un régimen de excepción (Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, Magisterio, Ecopetrol), si se encuentra en dicha condición. 3.
Actividad económica y tarifa del riesgo laboral que le aplica para el Sistema de Riesgos Laborales, si desarrolló actividades mediante un contrato de prestación de servicios. 4. Certificado de residencia u otros documentos que acrediten su residencia en el extranjero, expedidos por el país de residencia, si se encontraba en dicha condición durante los periodos mencionados.
Los documentos en idioma extranjero deben cumplir los requisitos del artículo 250 de la Ley 1564 de 2012. 5. Relación de los ingresos brutos y costos asociados a su actividad productora de renta, con las siguientes condiciones: • Certificada por contador público o revisor fiscal, en caso de estar obligado a tenerlo. • Acompañada de los soportes que acrediten los respectivos ingresos y costos.
Las facturas y/o documentos equivalentes deben cumplir con los requisitos indicados en los artículos 617 del Estatuto Tributario y 3º del Decreto 522 de 2003 • En medio magnético, en formato Excel, con la siguiente estructura: (…) El aportante podrá enviar otros documentos o información adicional que estime pertinente para verificar el pago de aportes al Sistema de la Protección Social.
En caso de autorizar la notificación a una dirección procesal, se solicita indicar en la respuesta a este requerimiento una única dirección, bien sea electrónica o física. TENGA EN CUENTA: Para que se entienda como recibida la información en la Unidad, esta debe cumplir con las especificaciones definidas y señaladas en el presente requerimiento.
Así mismo, previo a la radicación de su respuesta, revisar el contenido del medio magnético (CD, USB, micro USB, entre otros) para b. Adelantar las investigaciones que estime convenientes para establecer la ocurrencia de hechos generadores de obligaciones tributarias, no declarados. c. Citar o requerir al contribuyente o a terceros para que rindan informes o contesten interrogatorios. d. Exigir del contribuyente o de terceros la presentación de documentos que registren sus operaciones cuando unos u otros estén obligados a llevar libros registrados. e. Ordenar la exhibición y examen parcial de los libros, comprobantes y documentos, tanto del contribuyente como de terceros, legalmente obligados a llevar contabilidad. f. En general, efectuar todas las diligencias necesarias para la correcta y oportuna determinación de los impuestos, facilitando al contribuyente la aclaración de toda duda u omisión que conduzca a una correcta determinación (…)». 29 SAMAI archivo 17ED_C01PRINCIP_015CONSTANCIANOTIFIC Fls.153-155.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-2333-000-2019-00571-00 18 de 34 garantizar que la información remitida se encuentre debidamente registrada en este. Se solicita abstenerse de enviar documentación empastada o argollada, así como archivos con claves y/o remitidos a través de servicios de alojamiento tales como One Drive, DropBox, entre otros.
Se advierte que, sin perjuicio de la responsabilidad que le asiste al aportante en la fidelidad, oportunidad y exactitud en la información que remita a esta Unidad, la inexactitud y/o falsedad que se advierta en las certificaciones emitidas por el contador público o el revisor fiscal, dará lugar a que, en cualquier tiempo, se oficie a las entidades pertinentes, a efecto de que se adelanten las investigaciones y se impongan las sanciones a que haya lugar, de ser el caso”. 4.3.2 En respuesta, el demandante informó que no era pensionado ni cumplía requisitos para estar excluido de realizar aportes al subsistema de pensión; que no pertenecía a un sistema de régimen excepcional, que no desarrollaba actividades mediante contrato de prestación de servicios, que era residente colombiano y aportó relación de los ingresos brutos y costos asociados a la actividad productora de renta, certificado del contador público al estar obligado a llevar contabilidad y por el volumen de los soportes contables, declaración de Iva y Renta presentada a la Dian, Estado de resultados mes a mes de enero a diciembre de 2015, Balance General y Estado de resultados acumulados del 01 de enero al 31 de diciembre de 2015 y el Mayor y Balance de 201530. 4.3.3 Mediante Oficio No. RCD-2017-01983 de 13 de septiembre de 201731, la UGPP requirió al señor Jairo Alonso Alzate Echeverry para declarar y/o corregir, al señalar que el obligado no entregó documentos o pruebas que permitieran establecer que contaba con costos o gastos relacionados con su actividad generadora de renta que pudieran ser deducidos y considerados en el cálculo del ingreso base de cotización para los subsistemas de salud y pensiones y al considerar que incurrió en inexactitud en el pago de aportes por un valor inferior al que legalmente le correspondía en el año 2015, por valor de $56.763.200, indicando una multa de $19.867.120. 4.3.4 Con memorial de 05 de enero de 201832, el señor Alzate dio respuesta al requerimiento para declarar y/o corregir No. RCD-2017-01983 del 13 de septiembre de 2017, informando que desconocer que todo ingreso conlleva un costo, era una violación al artículo 683 del Estatuto Tributario, por lo que solicitó aceptar la suma de $1.919.285.000 por concepto de costos y gastos y que, en consecuencia, se tomar como IBC mensual $1.277.200 el cual es el resultado de $38.316.000*40%/12: “Con motivo de la presente respuesta, y con el propósito de que no quede la menor duda respecto de la existencia de los costos y gastos que afectaron los ingresos declarados por el año fiscal 2015, me permito en esta oportunidad, enviar entre otros documentos que se relaciona en la parte de “Anexos”, Certificado expedido por Contador Público, a través de la cual se comprueba la existencia de los Costos y gastos que afectaron los ingresos generados durante el año 2015 y que fueron desconocidos por ese Despacho, bajo el argumento de que no envió los soportes que permitieran establecer si los mismos cumplían con los requisitos del artículo 107 del Estatuto Tributario. 30 SAMAI archivo 17ED_C01PRINCIP_015CONSTANCIANOTIFIC Fls.156-200. 31 SAMAI archivo 17ED_C01PRINCIP_015CONSTANCIANOTIFIC Fls.202-212. 32 SAMAI archivo 17ED_C01PRINCIP_015CONSTANCIANOTIFIC Fls.15-20.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-2333-000-2019-00571-00 19 de 34 Como lo manifesté inicialmente en la respuesta (numeral 5) de 09 de agosto de 2017, el requerimiento de información No. RQI-2017-00226 del 04/07/2017, cada uno de los soportes de costos como facturas de compra, no fueron enviados debido a que físicamente es imposible escanear o fotocopiar, debido a que son demasiados documentos externos e internos para enviar, ya que mi actividad es un auto servicio donde comercializo al detal productos de la canasta familiar y a diario se realizan compras y gastos, las cuales ocuparían varias cajas a enviar para que ustedes los verifiquen.
(…) Ahora bien, y con el fin de que no quede la menor duda de la existencia de los costos y gastos descontados fiscalmente en la declaración de renta por cuantía de $1.919.285.000, vinculados a la actividad desarrollada durante el año 2015, solicitó a ese Despacho en forma respetuosa, que si lo considera conveniente, comisione a un funcionario para que se desplace al municipio en el cual tengo mi domicilio, y verifique los soportes correspondientes, en aplicación al principio de justicia contemplado en el artículo 683 del Estatuto Tributario Nacional, al que ese Despacho está obligado a cumplir por remisión del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007.
Para lo anterior, anexó certificado contable expedido por el contador público, certificado expedido por la Junta Central de Contadores y fotocopia de la tarjeta profesional, Copia del Inventario y Balances con las Cuentas auxiliares y tercero, Estado de resultados del 2015, Declaración de renta del 2015 y copia de las planillas de aportes a seguridad social. 4.3.5 El 02 de enero de 201833, el contador público Rened Fernando Salazar Valencia certificó: “El suscrito Contador Público Titulado, RENED FERNANDO SALAZAR VELENCIA, identificado con la cédula de ciudadanía No. 16.137.270 de Aranzazu, Departamento de Caldas y tarjeta profesional vigente No.51222-T, con destino a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, certifica: 1.
Que el señor JAIRO ALONSO ALZATE ECHEVERRY identificado con cédula de ciudadanía No. 16.056,391 expedida en Pácora - Caldas, lleva libros de contabilidad por su actividad de comerciante, en calidad de propietario del establecimiento de comercio denominado "Minimercado San Antonio 2", ubicado en la Cra. 3 No. 4-82 del municipio de Pácora - Departamento de Caldas. 2.
Que los libros de contabilidad no se encuentran registrados en la Cámara de Comercio de la jurisdicción, por cuanto dicho registro fue abolido por el Decreto Antitrámites No.019 de 2012. 3. Que los registros contables correspondientes al año fiscal 2015, se encuentran registrados en los siguientes folios: Libro Mayor y Balance del folio INV Y ABL 53 al folio INV Y ABL 63 Caja Diario del folio CD 121 al folio CD 144 Libro Inventario y Balance del folio MB 97 al folio MB 120” 4.
Que por el año gravable 2015 los costos y gastos asociados a la actividad comercial, corresponden a los siguientes rubros: 33 SAMAI archivo 17ED_C01PRINCIP_015CONSTANCIANOTIFIC Fls.21-24. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-2333-000-2019-00571-00 20 de 34 RELACIÓN DE COSTOS Y GASTOS QUE AFECTARON LOS INGRESOS EN EL AÑO 2015 PUC CONCEPTO VR.
AÑO 2015 513535 Servicios de Internet $540.306 519530 Útiles y Papelería $625.588 519535 Combustibles y Lubricantes $22.254.961 519595 Vr. Mayor Pagado y Aproximación de Impuestos $20.464 521030 Honorarios $3.866.664 521570 Impuestos Descontable e Impuesto al Consumo $669.112 523525 Servicio de Acueducto $415.800 523530 Servicio de Energía Eléctrica $6.140.180 523535 Servicio de Teléfono $2.277.803 524540 Mantenimiento Equipo de Transporte $2.196.623 52959501 Abonos y Fertilizantes $7.341.015 52959503 Peajes $2.523.600 52959504 Parqueadero $391.106 530505 Cuatro por Mil $37.742 5305595 Descuentos Comerciales 691.391 531520 Impuestos Asumidos 111.916 540505 Impuesto de Renta y Complementarios 1.235.000 610520 Costo Cultivo de Café 1.189.600 Costo de Venta $1.870.072.687 Inventario Inicial $165.432.000 62 Mas Compras $1.905.447.687 Menos Inventario Final $(200.807.000) TOTAL COSTOS Y GASTOS AÑO 2015 $1.922.601.558 Es de tener en cuenta que por efectos fiscales, algunos gastos no son deducibles en renta (50% del 4 por mil, impuestos asumidos, etc), razón por la cual se descontaron en renta un total de costos y gastos (renglones renta 51 y 56) por $1.919.285.000 y no $1.922.601.558 como se presenta en la relación anterior. 5.
Que los costos y gastos asociados a la actividad del comerciante por el año fiscal 2015, se encuentran debidamente soportados por comprobantes internos y externos, en cumplimiento del Decreto 825 de 1978, de las normas contables y de las establecidas en el Estatuto Tributario Nacional y corresponden a los que se restan en el Estado de Resultados que se anexa al presente certificado. 6.
Que la contabilidad se llevó dando cumplimiento a las normas de contabilidad generalmente aceptadas en Colombia 7. Que como complemento al presente certificado, se anexa INVENTARIO Y BALANCES con terceres a todo nivel, en el cual se pueden visualizar las respectivas cuentas de costos y gastos con sus respectivos terceros. 8. Que el presente certificado tiene valor probatorio de acuerdo al artículo 777 del Estatuto Tributario.” 4.3.6 Obra inventario y balances del señor Jairo Alonso Alzate Echeverry del 01 de enero al 31 de diciembre de 201534, Estado de Resultados del 01 de enero 34 SAMAI archivo 17ED_C01PRINCIP_015CONSTANCIANOTIFIC Fls. 25-29.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-2333-000-2019-00571-00 21 de 34 de al 31 de diciembre el cual arrojó una utilidad de $34.999.014,530 35, declaración de renta del 201536 y planillas integradas de Autoliquidación de Aportes SOI37. 4.3.7 Mediante Resolución No. RDO-2018-02163 de 27 de junio de 2018 38 la UGPP profirió Liquidación Oficial en contra del señor Jairo Alonso Alzate Echeverry por inexactitud en las autoliquidaciones y pagos al Sistema de Seguridad Social Integral SSSI en los períodos de enero a diciembre de 2015 por la suma de $54.373.000 e impuso sanción por inexactitud por la suma de $33.381.900 al considerar que: “4.2.1 Determinación del Ingreso Base de Cotización – IBC.
El IBC sobre el cual los trabajadores independientes deben liquidar sus aportes a la seguridad social se determina sobre los ingresos efectivamente percibidos39, de los cuales podrá deducir los costos y/o gastos en que incurra para desarrollar su actividad40, siempre que tengan relación de causalidad con la actividad generadora de renta y que sean necesarias y proporcionadas para la ejecución de la misma41.
A partir de julio de 2015, se determinó un ingreso base de cotización mínimo del cuarenta por ciento (40%) del valor mensualizado de los ingresos, sin incluir el valor total del Impuesto al Valor Agregado (IVA), del cual también podrá deducir las expensas que se generen de la ejecución de la actividad42. En el presente caso, el aportante tuvo los siguientes ingresos durante la vigencia fiscalizada, según su declaración del impuesto sobre la renta y complementarios: INGRESOS RENGLÓN VALOR Ingresos brutos operacionales Intereses 42 $1.949.531.000 Intereses brutos no operacionales 43 $8.066.000 Intereses y rendimientos financieros 44 $4.000 Ingresos por ganancias ocasionales 65 $0 Total Ingresos brutos $1.957.601.000 Dado que durante la fiscalización el aportante no entregó soportes de los costos y/o gastos que pudieran ser deducidos, el IBC sobre el cual se aplicó la tarifa de cotización para cada subsistema corresponde al ingreso bruto mensualizado, para los periodos de enero a junio de 2015, y al cuarenta por ciento (40%) del ingreso bruto mensualizado43, para los periodos de julio a diciembre de 2015, tal como se detalló en el requerimiento para declarar y/o corregir.
(…) Teniendo en cuenta lo anterior, el IBC sobre el cual se aplicó la tarifa de 35 SAMAI archivo 17ED_C01PRINCIP_015CONSTANCIANOTIFIC Fls. 30-31. 36 SAMAI archivo 17ED_C01PRINCIP_015CONSTANCIANOTIFIC Fl. 32. 37 SAMAI archivo 17ED_C01PRINCIP_015CONSTANCIANOTIFIC Fls. 33-44. 38 SAMAI archivo 7ED_C01PRINCIP_005ANEXOSDEMANDAPDF Fls. 1-14 y 84-97. 39 Ley 100 de 1993, articulo 19, modificado por el artículo 6° de la Ley 797 de 2003.
Base de cotización de los trabajadores independientes. Los afiliados al sistema que no estén vinculados mediante contrato de trabajo, contrato de prestación de servicios o como servidores públicos, cotizarán sobre tos ingresos que declaren ante la entidad a la cual se afilien, guardando correspondencia con tos ingresos efectivamente percibidos.
( ) En ningún caso 1~ base de cotización podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente. 40 Parágrafo del artículo 1º del Decreto 510 de 2003; compilado por el Decreto 1833 de 2016, articulo 2.2.2.1.5. 41 Artículo 107 del Estatuto Tributario. 42 Artículo 135 de la Ley 1753 de 2015. 43 Artículo 135 de la Ley 1753 de 2015. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-2333-000-2019-00571-00 22 de 34 cotización para cada subsistema se determinó a partir del ingreso bruto mensualizado para los períodos enero a junio de 2015, y a partir del cuarenta por ciento (40%) del ingreso bruto mensualizado para los periodos julio a diciembre de 2015, tal como se detalla en el archivo Excel adjunto (hoja RESUMEN INGRESOS Y COSTOS).
Sin embargo, teniendo en cuenta que el IBC no puede ser inferior a uno ni superior a 25 salarios mínimos mensuales legales vigentes44, el IBC sobre el cual se propusieron los ajustes para los periodos de febrero a diciembre de 2015 corresponde a $16.108.750 y de $15.400.000, para el mes de enero, teniendo en cuenta el límite de los 25 salarios mínimos mensuales legales vigentes del periodo anterior (diciembre de 2014). 4.2.2 Ajustes propuestos por INEXACTITUD en el pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral.
(…) En el requerimiento para declarar y/o corregir se evidenció que el aportante pagó os aportes la seguridad social por valores inferiores a los que estaba obligado. Durante el proceso de determinación oficial adelantado por esta Subdirección, se recogen los registros obrantes en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes -PILA-, a través de la base dispuesta por el Ministerio de Salud y la Protección Social, esta validación se hace con el fin de identificar la existencia de pagos hechos por el aportante con posterioridad a la expedición del requerimiento para declarar y/o corregir y en general cualquier otro no incorporado al proceso.
Para el caso Sub examine, una vez consultada la información remitida por la referida cartera ministerial, se identificaron las siguientes planillas con pago: Planilla Fecha de pago Periodo Tipo de planilla 5137766356;7189885310 22/12/2017 2015-01 N 5138040251;7189885329 22/12/2017 2015-2 N 5138387707;7189885337 22/12/2017 2015-3 N 5138836005;7189885353 22/12/2017 2015-4 N 5139124531;7189885418 22/12/2017 2015-5 N 5139290634;7189885566 22/12/2017 2015-6 N 5139481723;7190411543 22/12/2017 2015-7 N 5139981327;7190411586 22/12/2017 2015-8 N 5140283870;7190411594 22/12/2017 2015-9 N 5140552502;7190411608 22/12/2017 2015-10 N 5140871179;7190412329 22/12/2017 2015-11 N 5141078650;7190411616 22/12/2017 2015-12 N Verificadas e incorporadas las anteriores planillas de pago de aportes a las presentes diligencias, disminuyen los ajustes propuestos en el requerimiento para declarar y/o corregir, sin embrago no se su subsana la conducta de inexactitud en su totalidad, pues según el análisis del IBC, se concluye que el aportante realizó pago de aportes por valores inferiores a los que estaba obligado.
(…) En conclusión, de los valores propuestos en el requerimiento para declarar y/o corregir para esta conducta, desaparecen ajustes en cuantía de $2.390.200 y persisten ajustes por valor de $54.373.000. 44 Ley 100 de 1993, parágrafo 1 del artículo 18, modificado por el artículo 5 de la Ley 797 de 2003. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-2333-000-2019-00571-00 23 de 34 4.3.1 Sanción por inexactitud En el requerimiento para declarar y/o corregir se propuso una sanción por inexactitud al encontrar que el aportante pagó los aportes por valores inferiores a los que estaba obligado.
Si bien el aportante corrigió algunas de las inexactitudes propuestas en el requerimiento para declarar y/o corregir, sobre las cuales se aplica sanción del 35%, persisten inexactitudes sobre las cuales se aplica sanción del 60%45, así: (…) Teniendo en cuenta que la sanción calculada en ambos casos es igual, en el presente acto se impondrá sanción por inexactitud por valor de $33.381.900”. 4.3.8 El 27 de agosto de 2018 el actor presentó recurso de reconsideración46 solicitando revocar la liquidación oficial y conformar las liquidaciones privadas de aportes del año 2015, al considerar que se le había violado el debido proceso al no tener en cuenta la prueba contable presentada de conformidad con los artículos 777 del Estatuto Tributario y 10 de la Ley 43 de 1990; el parágrafo del artículo 1 del Decreto 510 de 2003 y el artículo 683 del Estatuto Tributario al desconocer la existencia de costos y gastos plenamente demostrados; y por desconocimiento del principio de favorabilidad de la Ley en cuanto a la base de liquidación de aportes debía tomarse sobre el 40% de la utilidad. 4.3.9 A través de la Resolución No. RDC-2019-01071 de 26 de junio de 201947, la UGPP resolvió el recurso de reconsideración interpuesto confirmando en su integridad la liquidación Oficial No. RDO-2018-02163 de 27 de junio de 2018.
“Como dice la citada jurisprudencia: "el contribuyente que alegue a su favor un hecho, le corresponde la carga de la prueba de lo que quiere demostrar", y en el presente asunto, el recurrente no aportó pruebas idóneas para demostrar los costos y deducciones en que incurrió en el desarrollo de su actividad económica en el año 2014, de ahí que no fuera posible modificar el Ingreso Base de Cotización para algunos periodos, los cuales se encuentran relacionados en detalle en el archivo Excel anexo a esta providencia que hace parte integral del presente acto administrativo.
Por lo tanto, como no allegó soporte de los costos en que incurrió para obtener los ingresos producto del desarrollo de su actividad económica, se confirma el IBC en la suma $16.108.750, que corresponde al tope de 25 salarios mínimos mensuales vigentes, en aplicación a lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto 510 de 2003, el cual se encuentra discriminado mes por mes en el archivo Excel adjunto a la liquidación oficial y que se adjunta en esta oportunidad, encontrándose muy claras cuáles fueron las bases de liquidación de aportes que tomó esta Unidad”.
Es menester precisar respecto del Ingreso Base de Cotización, que: a. Del 01 de enero al 30 de junio de 2015: Se aplica la tarifa de que trata el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, tanto en salud como en pensiones, no puede ser inferior al salario mínimo ni superior a los 25 salarios mínimos mensuales legales vigentes, el IBC sobre el cual se propusieron los ajustes para cada uno de los periodos objeto de fiscalización corresponde a DIECISÉIS MILLONES CIENTO OCHO MIL SETECIENTOS CINCUENTA PESOS MICTE.
($16.108. 750). 45 Artículo 179 de la Ley 1607 de 201 2, numeral 1. 46 SAMAI archivo 17ED_C01PRINCIP_015CONSTANCIANOTIFIC Fls. 122-149. 47 SAMAI archivo 7ED_C01PRINCIP_005ANEXOSDEMANDAPDF Fls. 15-35 y 98-118. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-2333-000-2019-00571-00 24 de 34 b. Del 01 de julio al 31 de diciembre de 2015: Se aplica lo dispuesto en el artículo 135 de la 1753 de 2015, que establece que el ingreso base de cotización mínimo corresponderá al sobre un ingreso base de cotización mínimo del cuarenta por ciento (40%) del valor mensualizado de sus ingresos.
(…) 3.3.1 Aplicación del costo presunto del artículo 82 de Estatuto Tributario (…) Quiere decir, que no se puede pretender el reconocimiento de costos presuntos, y la aplicación del artículo 82 del Estatuto Tributario Nacional, cuando no se adelantó una actividad probatoria que permitiera soportarlos, además, la presunción de costos opera para efectos de declaración de impuesto de renta y no para los aportes al Sistema de Seguridad Social, donde el legislador no estableció para el 2015 ninguna presunción. Finalmente, también debe resaltarse que la norma en comento trae como presupuesto para la deducción que el contribuyente se dedique a la enajenación de bienes, caso que no es el del memorialista, ya que sus ingresos provienen de Intereses y rendimientos financieros.
Por esta razón, en el presente caso, no es aplicable la figura de los costos estimados o presuntos. (…)
5. SANCIÓN POR INEXACTITUD Teniendo en cuenta que en la liquidación oficial se calculó sanción por inexactitud con fundamento en lo dispuesto en el artículo 179 de la ley 1607 de 2012, modificado por el artículo 314 de la Ley 1819 de 2016, al confirmarse que para el año 2015 el aportante había incurrido en esta conducta, considera el Despacho que la sanción debe ser confirmada, por cuanto, en esta instancia no se modificaron los ajustes determinados por dicha conducta.” 4.4 ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO En el presente asunto solicita la parte demandante que se declare la nulidad de las Resoluciones RDO-2018-02163 de 27 de junio de 2018, por la cual se profirió la Liquidación Oficial por parte de la UGPP y RCD 2019-01071 del 26 de junio de 2019, por la cual se decidió recurso de reconsideración y se confirmó en su integridad la Liquidación Oficial, al considerar que fueron expedidas con desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa al negarle el derecho al actor a la prueba de inspección tributaria.
Así mismo, sostuvo que la UGPP omitió su deber de fiscalización para determinar la adecuada liquidación de las contribuciones parafiscales y que los actos administrativos demandados adolecen de falsa motivación al no tener en cuenta hechos que estaban efectivamente demostrados que hubieran cambiado la decisión y tomar por ciertos hechos que no estuvieron debidamente probados.
Finalmente cuestionó que las pruebas fueran utilizadas para acreditar los ingresos, pero no las deducciones vulnerando el principio de indivisibilidad de la prueba. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-2333-000-2019-00571-00 25 de 34 Respecto a la falsa motivación el Alto Tribunal Contencioso Administrativo ha manifestado que48: “Sobre la falsa motivación, la Sección Cuarta ha precisado que esta "causal autónoma e independiente se relaciona directamente con el principio de legalidad de los actos y con el control de los hechos determinantes de la decisión administrativa.
Para que prospere la pretensión de nulidad de un acto administrativo con fundamento en la causal denominada falsa motivación, la Sala ha señalado que "es necesario que se demuestre una de dos circunstancias: a) O bien que los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o b) Que la Administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente"49”.
Así, para acreditar la nulidad de los actos administrativos demandados es necesario demostrar que la administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubieran sido considerados habrían conducido a una decisión diferente a la adoptada. Al respecto, se advierte que la Resolución No. RDO-2018-02163 del 27 de junio de 2018 “Por medio de la cual se profiere liquidación oficial por inexactitud en las autoliquidaciones y pagos al Sistema de Seguridad Social Integral -SSSI- y se sanciona por inexactitud”, al momento de determinar el Ingreso Base de Cotización del señor Jairo Alonso Alzate Echeverry señaló que: “En el requerimiento para declarar y/o corregir, esta Subdirección tomó como Ingreso base el valor del ingreso bruto declarado en el impuesto de renta y complementarios, ya que en virtud de lo dispuesto en el artículo 746 del Estatuto Tributario, (Aplicable a los procesos de determinación oficial por remisión expresa del artículo 156 de la Ley 1151de 2007 al Libro V Títulos I, IV, V y VI) el contenido de las declaraciones tributarias gozan de presunción de veracidad: "ARTICULO 746.
PRESUNCIÓN DE VERACIDAD. Se consideran ciertos los hechos consignados en las declaraciones tributarias, en las correcciones a las mismas o en las respuestas a requerimientos administrativos, siempre y cuando que sobre tales hechos, no se haya solicitado una comprobación especial, ni la ley la exija." De la lectura a la anterior disposición, se colige que la información contenida en la declaración tributaria como es la del impuesto de renta y complementarios se presume veraz, presunción aplicable a los ingresos allí consignados.
Sin embargo, la presunción de veracidad que trata el artículo 746 Ibídem no es absoluta para la totalidad de los hechos declarados, pues como bien lo advierte la norma, cuando la Ley disponga y/o se solicite comprobación especial de ciertos hechos no procede esta presunción. Uno de los hechos consignados en las declaraciones tributarias que interesan la presente actuación y que requieren comprobación especial son los gastos y/o costos en los cuales incurrió el aportante con ocasión al desarrollo de su actividad productora de renta, que como se indicó anteriormente, estos deben acreditarse y cumplir unos presupuestos legales para poder deducirlos del IBC para el pago de aportes con destino al Sistema de la Seguridad Social, so pena de tomar el ingreso bruto declarado para la conformación del IBC. 48 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 26 de julio de 2017. Consejero ponente: Milton Chaves García. Radicado 11001-03-27-000-2018 00006-00 (22326). 49 Ibidem. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-2333-000-2019-00571-00 26 de 34 Las exigencias que deben cumplir las expensas inherentes al ejercicio de la actividad productora de renta, se identifican a partir de lo dispuesto en la Ley 797 de 2003, decreto 510 del mismo año y las disposiciones aplicables del Estatuto Tributario.
El artículo 6o de la Ley 797 de 2003, que modificó el artículo 19 de la Ley 100 de 1993, preceptuó que los trabajadores independientes cotizarán sobre los ingresos que declaren ante la entidad a la cual se afilien, guardando correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos, concordante con lo anterior el parágrafo del artículo 1° del decreto 510 que reglamentó parcialmente de la Ley 797 de 2003 dispuso: "( )PARÁGRAFO.
Se entiende por ingresos efectivamente percibidos por el afiliado aquellos que él mismo recibe para su beneficio personal. Para este efecto, podrán deducirse las sumas que el afiliado recibe y que debe erogar para desarrollar su actividad lucrativa en las mismas condiciones previstas por el artículo 107 del Estatuto Tributario." El artículo 107 del Estatuto Tributario definió los parámetros esenciales que deben acreditar las expensas necesarias para deducirse del IBC, tales parámetros son la necesidad, proporcionalidad y la relación de causalidad de las expensas con la actividad productora de renta.
Al respecto, en sentencia del veintiuno (21) de noviembre de dos mil doce (2012) bajo la radicación No. 050012331000200496338 01, con ponencia de la Dra. Carmen Teresa Ortiz De Rodríguez la Sección Cuarta del H Consejo de Estado se pronunció en los siguientes términos: "Según la disposición legal, son presupuestos esenciales para que los gastos sean deducibles, que tengan relación de causalidad con la actividad productora de renta, que sean necesarias y proporcionales.
Se entiende por relación de causalidad el nexo que existe entre el gasto y la renta obtenida, es decir, que no es posible producir la renta, si no se incurre en el gasto; por su parte, la necesidad implica que el gasto interviene de manera directa o indirecta en la obtención efectiva de la renta o sea, que ayuda a producirla, en oposición al gasto meramente útil o conveniente y la proporcionalidad indica que el gasto debe ser razonable, esto es, la relación que existe entre la magnitud del gasto y el beneficio que pueda generarse con el mismo50.
Las expensas necesarias corresponden a los gastos que se generan de manera forzosa en la actividad productora de renta, de manera que sin tales gastos no se puede obtener la renta. Son indispensables aunque no sean permanentes sino esporádicos. Como lo exige la norma, lo esencial es que el gasto sea "normalmente acostumbrado en cada actividad", lo que excluye que se trate de gastos simplemente suntuarios, innecesarios o superfluos, o meramente útiles o convenientes51.
Por otro lado, la proporcionalidad de las expensas, es decir la magnitud que aquellas representen dentro del total de la renta bruta (utilidad bruta) deberá medirse y analizarse en cada caso de conformidad con la actividad lucrativa que se lleve a cabo, conforme con la costumbre comercial para ese sector, de manera que la rigidez normativa cederá ante los gastos reiterados, uniformes y comunes que se realicen, sin perjuicio de la causalidad y necesidad que también deben cumplir."52 Aunado a lo anterior, el artículo 771-2 del Estatuto Tributario en armonía con los artículos 617 y 617 ibidem, estableció los presupuestos de forma que deben 50 Sentencia del 12 de mayo de 2005, Exp. 1361 4 C.P. Dr. Héctor J. Romero Díaz. 51 Sentencia del 12 de mayo de 2005, Exp. 1361 4, consejero Ponente Doctor Héctor J. Romero Díaz 52 Sentencia del 24 de julio de 2008, expediente 16123, C.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-2333-000-2019-00571-00 27 de 34 reunir las pruebas que acrediten la existencia de gastos y/o costos inherentes al ejercicio de la actividad productora de renta para poder deducirse del IBC. Pues bien, a partir de lo expuesto no hay lugar a dudas que los gastos en los cuales incurrió el aportante para el desarrollo de su actividad económica y los cuales solicita se tengan en cuenta para determinar el IBC, requieren una comprobación especial con el fin de establecer si reúnen el lleno de los requisitos establecidos en la Ley para deducirlos, así mismo es claro que esta Subdirección no puede concluir que las expensas necesarias cumplieron con los presupuestos enunciados anteriormente a partir de la simple lectura del contenido de la declaración del impuesto de renta y complementarios, pues se requiere contar con medios de prueba idóneos que den certeza de ello, lo que hace improcedente tomar la renta líquida para determinar el IBC.
En cuanto a la información contable entregada por el fiscalizado con la respuesta al requerimiento para declarar y/o corregir, si bien el Estatuto Tributario establece la validez de la prueba contable en armonía con las disposiciones aplicables del código de comercio, en los procesos de determinación oficial adelantados por esta Subdirección, esta solo es admisible para demostrar los ingresos del aportante durante determinada vigencia fiscal.
Lo anterior teniendo en cuenta que a partir de las cifras consignadas en la contabilidad enviada, no es posible establecer el cumplimiento de requisitos esenciales que deben cumplir las expensas deducibles según el ya citado artículo 107 del Estatuto Tributario, ni los de forma que trata el artículo 771-2 Ibídem, por lo que esta no puede ser tenida en cuenta para aplicar deducciones al IBC, pues el cumplimiento de estas exigencias solo se acredita con la verificación de los soportes de gastos y/o costos, indistintamente la cantidad de pruebas a analizar, pruebas que el aportante no ha entregado durante las presentes diligencias y que a falta de estas no se aceptaran deducciones al IBC para el pago de aportes con destino al Sistema de Seguridad Social.
Lo anterior en ningún modo puede entenderse como una trasgresión al espíritu de justicia invocado por el aportante, pues con la exigencia de las pruebas de gastos y/o costos, esta Subdirección solo da cabal aplicación a las disposiciones legales aplicables al caso”. Lo cual fue confirmado a través de la Resolución No. RDC-2019-01071 del 26 de junio de 2018, al resolver la entidad demandada el recurso de reconsideración presentado.
Así, la UGPP para determinar el ingreso base del demandante en el año 2015 tomó el valor del ingreso bruto declarado en el impuesto de renta y complementarios, en virtud de lo dispuesto en el artículo 746 del Estatuto Tributario, (Aplicable a los procesos de determinación oficial por remisión expresa del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 al Libro V Títulos I, IV, V y VI) ya que el contenido de las declaraciones tributarias gozan de presunción de veracidad y consideró que el aportante no entregó soportes de los costos y/o gastos que pudieran ser deducidos.
En atención a lo anterior, se advierte que para calcular el ingreso base de cotización de los trabajadores independientes para el año gravable 2015, se debe tener en cuenta los ingresos efectivamente percibidos, que corresponden a la depuración de costos y gastos que debe erogar el contribuyente para desarrollar su actividad lucrativa de conformidad con el artículo 107 del Estatuto Tributario vigente para la época de los hechos: Artículo 107.
LAS EXPENSAS NECESARIAS SON DEDUCIBLES. Son deducibles las expensas realizadas durante el año o período gravable en el desarrollo de cualquier actividad productora de renta, siempre que tengan Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-2333-000-2019-00571-00 28 de 34 relación de causalidad con las actividades productoras de renta y que sean necesarias y proporcionadas de acuerdo con cada actividad.
La necesidad y proporcionalidad de las expensas debe determinarse con criterio comercial, teniendo en cuenta las normalmente acostumbradas en cada actividad y las limitaciones establecidas en los artículos siguientes. En ningún caso serán deducibles las expensas provenientes de conductas típicas consagradas en la ley como delito sancionable a título de dolo.
La administración tributaria podrá, sin perjuicio de las sanciones correspondientes, desconocer cualquier deducción que incumpla con esta prohibición. La administración tributaria compulsará copias de dicha determinación a las autoridades que deban conocer de la comisión de la conducta típica. En el evento que las autoridades competentes determinen que la conducta que llevó a la administración tributaria a desconocer la deducción no es punible, los contribuyentes respecto de los cuales se ha desconocido la deducción podrán solicitar la correspondiente devolución o solicitar una compensación, de conformidad con las reglas contenidas en este Estatuto y según los términos establecidos, los cuales correrán a partir de la ejecutoria de la providencia o acto mediante el cual se determine que la conducta no es punible.
(Vigente desde: 26/12/2012 y hasta el: 28/12/2016)” Ahora bien, se recuerda que el artículo 746 del Estatuto Tributario establece que consideran ciertos los hechos consignados en las declaraciones tributarias, en las correcciones a las mismas o en las respuestas a requerimientos administrativos, siempre y cuando que, sobre tales hechos, no se haya solicitado una comprobación especial, ni la ley la exija.
Específicamente, en materia de contribuciones parafiscales y la procedencia de la depuración de la base gravable conforme a los costos y gastos declarados en el impuesto sobre la renta, el Consejo de Estado ha considerado53 lo siguiente: “Bajo esas consideraciones, la Sala resolverá la procedencia de la depuración de la base gravable conforme a los costos y gastos declarados en el impuesto sobre la renta del actor54.
Al respecto es útil poner de presente que, como lo expuso la Sala55, la remisión a este denuncio privado no puede ser parcializada, es decir, únicamente valorar los ingresos, sino que también deben tenerse en cuenta los costos y gastos en que incurrió el contribuyente para desarrollar la actividad productora de renta, puesto que la presunción de veracidad consagrada en el artículo 746 cobija a toda la declaración56.
Sobre el particular, la Sección se pronunció en los siguientes términos57: “En orden de ideas, si la UGPP tiene como sustento probatorio la declaración del impuesto sobre la renta presentada por el demandante por el año gravable 2014, en los renglones 35 a 40, referidos a los ingresos, también debe tener en cuenta aquellos rubros que debe erogar para desarrollar su actividad, en las condiciones previstas por el artículo 107 del Estatuto Tributario; esto es, los renglones correspondientes a costos y gastos denunciados, que deben 53 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 26 de junio de 2024. Consejera ponente: Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00756-01 (28302). 54 En similar sentido se pronunció la Sala recientemente en sentencia del 4 de abril de 2024, exp. 28342, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 55 Consultar sentencia del 24 de noviembre de 2022, exp.26206, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 56 Artículo 746.
Presunción de veracidad. Se consideran ciertos los hechos consignados en las declaraciones tributarias, en las correcciones a las mismas o en las respuestas a los requerimientos administrativos siempre y cuando que sobre tales hechos no se haya solicitado una comprobación especial, ni la ley lo exija. 57 Consejo de Estado. Sección Cuarta, sentencia del 18 de mayo de 2023, exp.26808, reiterada en la sentencia del 15 de junio de 2023, exp.26698, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-2333-000-2019-00571-00 29 de 34 cumplir con los requisitos de dicha norma. Esta conclusión resulta reforzada con lo dispuesto en el artículo 250 del Código General del Proceso, según el cual “La prueba que resulte de los documentos públicos y privados es indivisible”.
Ahora bien: la UGPP bien podría solicitar comprobaciones especiales de las erogaciones que pueden deducirse del ingreso base de liquidación de los aportes al Sistema de Seguridad Social, pero en el caso concreto estas se encuentran demostradas a través del mismo medio probatorio que utilizó la demandada para acreditar los ingresos efectivamente percibidos por el demandante.
No es admisible que la declaración del impuesto de renta del aportante permita acreditar aquellas situaciones que le perjudican, pero que se divida para desatender lo que le beneficia. La Sala insiste en la presunción de veracidad de la declaración de renta del demandante por el año 2014, la cual no puede ser modificada o controvertida por otra autoridad diferente a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, mediante liquidación de revisión, conforme con el artículo 702 del Estatuto Tributario y el Decreto 4048 de 2008.
En consecuencia, el cargo de apelación está llamado a prosperar, por lo que de los ingresos que sirven para determinar el IBC deben deducirse los costos y gastos reportados en la declaración del impuesto sobre la renta del demandante.” En el caso objeto de estudio, la UGPP desde la liquidación oficial reconoció costos así: de enero a octubre la suma de $689.494, para los meses de noviembre y diciembre, $70.599.973 y $116.811.891, respectivamente.
Dicha postura se mantuvo al momento de resolver el recurso de reconsideración. Ahora, según el precedente citado en párrafos anteriores, se insiste en que la UGPP no puede desconocer las expensas registradas en la declaración de renta, puesto que, para este asunto, ese fue el medio probatorio utilizado como punto de partida para determinar el monto de los ingresos.
En este contexto, considera la Sala que hay lugar a reconocer todas las erogaciones declaradas para la depuración del IBC, que ascienden a $1.853.565.00031, de ahí que se deban tomar los valores aceptados por la UGPP de $194.306.804 (aspecto que no fue apelado por la demandante) y la diferencia de $1.659.258.196 será dividida en los 12 meses del año fiscalizado.” Por lo anterior, se tiene que Consejo de Estado ha indicado que en los casos en los que UGPP, utiliza como medio probatorio la declaración de renta para determinar el monto de los ingresos, no puede desconocer los costos y los gastos en que incurrió el contribuyente para desarrollar la actividad productora de renta y que allí quedaron consignados, pues no se admite una remisión parcializada, permitiendo acreditar solo aquellas situaciones que lo perjudican y no que lo benefician.
Y como se indicó previamente, en el caso bajo estudio la UGPP tomó los ingresos consignados en la declaración de renta del año 2015 por valor de $1.957.601.000 y desconoció los costos y gastos en que incurrió el actor para desarrollar la actividad productora de renta al considerar que se presentaba una falta de actividad probatoria del demandante.
Así las cosas, en el presente asunto hay lugar a reconocer todas las erogaciones declaradas para la depuración del IBC, siguiendo la jurisprudencia del Consejo de Estado por valor de $1.919.285.000 que corresponde a la suma de costos y deducciones reflejadas en la declaración de renta del año 2015 del señor Jairo Alonso Alzate Echeverry58: 58 SAMAI archivo 17ED_C01PRINCIP_015CONSTANCIANOTIFIC Fl.160.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-2333-000-2019-00571-00 30 de 34 Ingresos Ingresos brutos operacionales 42 1.949.531.000 Ingresos brutos no operacionales 43 8.066.000 Intereses y rendimientos financieros 44 4.000 Total ingresos brutos 45 1.957.601.000 Devoluciones, rebajas y descuentos en ventas 46 0 Ingresos no constitutivos de renta o ganancia ocasional 47 0 Total ingresos netos 48 1.957.601.000 Costos Costos de ventas y de prestación de servicios 49 1.870.073.000 Otros costos 50 0 Total costos 51 1.870.073.000 Deducciones Gastos operacionales de administración 52 0 Gastos operacionales de ventas 53 49.212.000 Deducción inversión en activos fijos 54 0 Otras deducciones 55 0 Total deducciones 56 49.212.000 En ese orden de ideas, se procederá a hacer la liquidación correspondiente: Ingresos $1.957.601.000 Costos y deducciones $1.919.285.000 IBC $38.316.000 IBC mensualizado enero – junio $3.193.000 IBC mensualizado julio – diciembre (40%) $1.277.200 Ahora bien, en el hecho 7.8 de la demanda, la parte actora señaló que, estando dentro del término para dar respuesta al requerimiento para corregir, procedió a reajustar el pago por concepto de aportes a los subsistemas de salud y pensión por los meses de 2015, de conformidad con el 40% que señala el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015.
Sin embargo, se aclara que dicha norma no resulta aplicable para los meses de enero a junio de 2015 ya que solo estuvo vigente a partir del 09 de junio de 2015. Y si bien, el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-219 del 22 de mayo de 2019, los efectos de inconstitucionalidad fueron diferidos hasta el vencimiento de las dos legislaturas ordinarias siguientes, por lo que la norma se encontró vigente solo para el pago de los aportes de los meses de junio a diciembre de 2015, como lo determinó la Resolución No. RDO-2018-02163 del 27 de junio de 2018, por medio de la cual se profirió Liquidación Oficial: Dado que durante la fiscalización el aportante no entregó soportes de los costos y/o gastos que pudieran ser deducidos, el IBC sobre el cual se aplicó la tarifa de cotización para cada subsistema corresponde al ingreso bruto mensualizado, para los periodos de enero a junio de 2015, y al cuarenta por ciento (40%) del ingreso bruto mensualizado59, para los periodos de julio a diciembre de 2015, tal como se detalló en el requerimiento para declarar y/o corregir.
Además, el principio de irretroactividad de la ley tributaria impide aplicar normas que regulen hechos generadores ocurridos antes de su vigencia. Al respecto, el Consejo de Estado ha señalado60: 59 Artículo 135 de la Ley 1753 de 2015. 60 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Curta. Sentencia del 26 de mayo de 2016.
Consejero ponente: Martha Teresa Briceño de Valencia. Radicado: 68001-23-31-000-2012-00065 01(21689). Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-2333-000-2019-00571-00 31 de 34 “La Constitución Política consagra que las leyes tributarias no pueden aplicarse con retroactividad (art. 36361) y que la normativa que regule tributos de período, sean leyes, ordenanzas o acuerdos, se aplicará al período siguiente a aquel en que haya entrado en vigencia (art. 33862).
De esta manera, el constituyente consagró el principio de irretroactividad de la ley tributaria, sobre el que la Corte Constitucional señaló: “Las leyes tributarias no son retroactivas, de manera que los efectos producidos por la ley tributaria en el pasado debe respetarlos la ley nueva, es decir, que las situaciones jurídicas consolidadas no pueden ser desconocidas por la ley derogatoria, porque la conducta del contribuyente se adecuó a lo previsto en la norma vigente para el periodo fiscal respectivo y de acuerdo con las exigencias allí impuestas”.63 Posteriormente, precisó64: “La jurisprudencia constitucional ha entendido el principio de irretroactividad como la imposibilidad de que la ley tributaria imponga un impuesto sobre hechos generadores ocurridos antes de su vigencia. En otras palabras las leyes tributarias únicamente surten efectos a partir del periodo fiscal siguiente al de su expedición. La Corte ha considerado que la retroactividad de la ley es contraria a la Constitución únicamente cuando la ‘norma incide sobre los efectos jurídicos ya producidos en virtud de situaciones y actos anteriores’65 pero no sobre la proyección futura de los derechos.
(…)”. De lo anterior, se colige que el principio de irretroactividad de la ley tributaria impide aplicar normas que regulen impuestos de periodo a “hechos generadores ocurridos antes de su vigencia”, toda vez que, éstos se rigen por la ley vigente en el momento en que sucedieron, por tal razón, las normas que rigen esta materia ‘surten sus efectos a partir del periodo fiscal siguiente al de su expedición’”.
Así, la liquidación de los aportes de los subsistemas de salud y pensión se realizará de enero a junio de 2015 sobre el IBC de $3.193.000 y de julio a diciembre de 2015 sobre el IBC de $1.277.200, como lo liquidó la parte demandante. Ahora bien, la parte actora aportó las planillas integradas de autoliquidación de aportes 66; no obstante las mismas no son plenamente legibles, por lo que, atendiendo a que el valor cancelado por el demandante por concepto de aportes a salud y pensión liquidado en las resoluciones demandadas no se encuentra en controversia en el presente asunto, se aplicarán los pagos que por concepto de aportes fueron consignados en las liquidaciones oficiales realizadas por la UGPP67. 61 C.P. art. 363.
“El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad./ Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad.” 62 C.P. art. 338. “En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos./ (…)./ Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.” 63 Sentencia C-393 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz, citada en la sentencia C-809 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 64 C-822 de 2011 65 C-511 de 1996 66 SAMAI archivo 17ED_C01PRINCIP_015CONSTANCIANOTIFIC Fls. 33-44. 67 SAMAI archivos 22ED_C01PRINCIP_020MEMORIALUGPPXLSX, 20ED_C01PRINCIP_018ESCRITORECURSODEM, 19ED_C01PRINCIP_017ESCRITORECURSODEM y 18ED_C01PRINCIP_016ESCRITORECURSODEM.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-2333-000-2019-00571-00 32 de 34 Periodo IBC Mensualizado Salud 12.5% Pensión 16% Salud Pagado Pensión Pagado Diferencia salud Diferencia pensión 2015-01 $3.193.000 $399.125 $510.880 $159.700 $204.400 $239.425 $306.480 2015-02 $3.193.000 $399.125 $510.880 $159.700 $204.400 $239.425 $306.480 2015-03 $3.193.000 $399.125 $510.880 $159.700 $204.400 $239.425 $306.480 2015-04 $3.193.000 $399.125 $510.880 $159.700 $204.400 $239.425 $306.480 2015-05 $3.193.000 $399.125 $510.880 $159.700 $204.400 $239.425 $306.480 2015-06 $3.193.000 $399.125 $510.880 $159.700 $204.400 $239.425 $306.480 2015-07 $1.277.200 $159.650 $204.352 $159.700 $204.400 -$50 -$48 2015-08 $1.277.200 $159.650 $204.352 $159.700 $204.400 -$50 -$48 2015-09 $1.277.200 $159.650 $204.352 $159.700 $204.400 -$50 -$48 2015-10 $1.277.200 $159.650 $204.352 $159.700 $204.400 -$50 -$48 2015-11 $1.277.200 $159.650 $204.352 $159.700 $204.400 -$50 -$48 2015-12 $1.277.200 $159.650 $204.352 $159.700 $204.400 -$50 -$48 Total $1.436.550 $1.838.880 Así las cosas, se tiene que la sanción por inexactitud de conformidad a lo previsto en el artículo 179 de la Ley 1607 de 2012 y artículo 314 de la Ley 1819 de 2016, es igual al 60% de la inexactitud, que para el presente caso es la suma de $3.275.460.
Sanción por inexactitud $3.275.460 x 60% = 1.965.258. En ese orden de ideas, se declarará la nulidad de las Resoluciones RDO-2018- 02163 del 27 de junio de 2018, por medio de la cual se profirió Liquidación Oficial por parte de la UGPP, y RCD 2019-01071 del 26 de junio de 2019, por medio de la cual se decidió el recurso de reconsideración y a título de restablecimiento del derecho se declarará que el señor Fernando Zapata Valencia debe pagar por inexactitud en los aportes a seguridad social en salud y pensión la suma de $3.275.460, y por sanción por inexactitud la suma de $1.965.258.
Atendiendo que el cargo analizado es suficiente para declarar la nulidad de las resoluciones demandadas y que el valor establecido por la declaración de renta obedece al valor señalado como deducciones por la parte demandante durante el proceso administrativo adelantado por la UGPP, no es necesario analizar los demás cargos alegados en la demanda.
Finalmente, frente a los reproches del actuar de la UGPP, se recuerda que en auto de 29 de enero de 2021, este despacho consideró que “la conducta procesal de la UGPP dista en demasía de un comportamiento contrario a la lealtad procesal como se sugiere, pues conforme lo establece el ordenamiento procesal y atendiendo al principio de la buena fe que consagra el artículo 83 constitucional, allegó al proceso los antecedentes administrativos de la actuación objeto del proceso”. 5.
CONCLUSIÓN En síntesis, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas accederá parcialmente a las pretensiones de la demanda y declarará la nulidad de las Resoluciones RDO-2018-02163 del 27 de junio de 2018 y RCD 2019-01071 del 26 de junio de 2019, siguiendo la jurisprudencia del Consejo de Estado68. No obstante, no se confirmarán las liquidaciones privadas realizadas por el demandante ya que en este caso el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, que establecía que el ingreso base de cotización de los trabajadores independientes 68 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 26 de junio de 2024. Consejera ponente: Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00756-01 (28302). Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-2333-000-2019-00571-00 33 de 34 debía atender al 40% de la renta liquida gravable, sólo es aplicable para los aportes generados a partir de la entrada en vigor de la norma el 09 de junio de 2015.
6. CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO De conformidad con los artículos 188 del CPACA y 365 numerales 3 y 4 del CGP y según lo dispuesto en la sentencia del Consejo de Estado de 5 de julio de 201869, mediante la cual sentó la postura respecto de la condena en costas y agencias en derecho, y teniendo en cuenta que las pretensiones no prosperaron en su totalidad y que no se encuentra debidamente acreditado que se generaron costas y agencias en derecho a favor de la parte demandante dentro del presente proceso, este despacho se abstendrá de impartir dicha condena.
En mérito de lo expuesto, la SALA CUARTA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Declarar la nulidad de las Resoluciones RDO-2018-02163 de 27 de junio de 2018, por medio de la cual se profirió Liquidación Oficial por parte de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, y RCD 2019-01071 de 26 de junio de 2019, por medio de la cual se decidió recurso de reconsideración y se confirmó en su integridad la Liquidación Oficial RDO-2018-02163 de 27 de junio de 2018, por las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, declarar que el demandante, señor Jairo Alonso Alzate Echeverry está obligado a pagar, en favor de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, la suma de tres millones doscientos setenta y cinco mil cuatrocientos sesenta pesos ($3.275.460) por concepto de inexactitud en el pago de los aportes al sistema de seguridad social en salud y pensión para el año gravable 2015 y un millón novecientos sesenta y cinco mil doscientos cincuenta y ocho pesos ($1.965.258) por concepto de sanción por inexactitud.
TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, conforme lo expuesto en la parte motiva.
CUARTO: No condenar en costas ni agencias en derecho en esta instancia, por las consideraciones expuestas.
QUINTO: De una vez se autoriza, a su costa, la expedición de las copias auténticas que de esta providencia soliciten las partes intervinientes.
SEXTO: Reconocer personería al abogado José Froilán Ramírez Sierra, identificado con cédula de ciudadanía número 10.225.368 y tarjeta profesional número 120.492 del C. S. de la J., para actuar en el presente proceso como 69 Sección Segunda – Subsección “A”. Radicación: 11001-03-15-000-2018-01606-00(AC). Consejero ponente: William Hernández Gómez.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-2333-000-2019-00571-00 34 de 34 apoderado de la parte demandante, conforme a las facultades conferidas en el poder obrante en el expediente digital de SAMAI70. En consecuencia, entender revocado el poder otorgado a la doctora Diana Alexandra Orozco López, quien, si bien presentó renuncia al poder71, no cumplió con los postulados dispuestos en el artículo 76 del CGP, al no aportar copia de la comunicación enviada en dicho sentido al poderdante.
SÉPTIMO: Contra la presente sentencia procede el recurso de apelación en los términos del artículo 247 del CPACA.
OCTAVO: En firme el presente proveído, archivar el expediente, previa anotación en el sistema SAMAI y en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. Por secretaría si al liquidarse los gastos del proceso quedaren remanentes a favor del depositante, ordenar la devolución correspondiente.
NOVENO: NOTIFICAR la presente sentencia conforme lo consagran los artículos 203 y 205 numeral 2 del CPACA (modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021) y artículo 8 de la Ley 2213 de 2022.
DÉCIMO: Por secretaría remitir a los sujetos procesales el enlace de acceso al expediente digitalizado SAMAI sino se hubiere realizado aún. Esta providencia se aprobó en Sala Cuarta de decisión Ordinaria No. 061 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Magistrada ponente AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA Magistrado Esta providencia se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx 70 SAMAI archivo 40ED_C01PRINCIP_038SOLICITUDDEMANDAN. 71 SAMAI archivo 38ED_C01PRINCIP_036ESCRITORECURSOUGP.