73001-33-33-012-2021-00168-01 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, doce (12) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicado: 73001-33-33-012-2021-00168-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento de derecho Demandantes: Ahide Azucena Rodríguez Rodríguez Apoderado: María Niny Echeverry Prada Demandado: Departamento del Tolima Apoderado: Johana Carolina Restrepo González Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG Apoderado: Luis Alfredo Sanabria Ríos (principal) Enrique José Fuentes Orozco (sustituto) Tema: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías ASUNTO Decidir el recurso de apelación interpuesto por el Departamento del Tolima contra la sentencia emitida el 4 de septiembre de 2023 por el Juzgado Doce Administrativo Mixto del Circuito de Ibagué, en la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda La señora Ahide Azucena Rodríguez Rodríguez1, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y el Departamento del Tolima – Secretaría de Educación y Cultura, solicitando que se acojan las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.1.
Pretensiones Se declare la existencia y nulidad del acto ficto presunto, configurado por la falta de respuesta al derecho de petición presentado el 5 de abril de 2021, mediante el cual la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento del Tolima – Secretaría de Educación y Cultura resolvieron desfavorablemente la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías, reconocidas mediante la Resolución 1335 del 17 de marzo de 2021.
Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional 1 Por medio de apoderado. 73001-33-33-012-2021-00168-01 2 de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento del Tolima – Secretaría de Educación y Cultura reconocer y pagar sanción moratoria derivada del pago tardío de cesantías.
Se ordene el reconocimiento y pago de los reajustes legales, así como el ajuste del valor correspondiente a la indexación por la depreciación monetaria. Se ordene el pago de los intereses comerciales y moratorios que correspondan sobre las sumas adeudadas. Se condene a las demandadas al pago de las costas procesales. 1.1.2. Hechos Sucintamente, las circunstancias fácticas que fundamentan las pretensiones de la demanda son las siguientes: La señora Ahide Azucena Rodríguez Rodríguez solicitó el reconocimiento de sus cesantías el 17 de febrero de 2020.
Mediante Resolución N.º 1335 del 17 de marzo de 2020, se reconoció y ordenó el pago de dicha prestación. El pago de las cesantías se efectuó el 16 de febrero de 2021 a través de una entidad bancaria. El 5 de abril de 2021, la señora Rodríguez solicitó ante las autoridades demandadas el pago de sanción moratoria por retardo en el pago de cesantías, solicitud que fue negada mediante acto ficto. 1.2.
Contestación de la demanda 1.2.1. Departamento del Tolima Se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que no corresponde a esta entidad sufragar el pago de la sanción legal establecida por el retraso en el pago de las cesantías de los docentes, ya que dicha obligación debe ser asumida por el FOMAG, administrado por la Fiduprevisora.
Explicó que las cesantías de los docentes y el pago de la sanción moratoria por incumplimiento en el pago de éstas, en los casos en que se exceda el término para su respectivo reconocimiento y pago, deben ser asumidos por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG). Señaló que, frente al pago de las prestaciones sociales a favor de los docentes nacionalizados, el Decreto 2563 de 1990, en su artículo 7°, determinó que estas estarían a cargo de la Nación y serían pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, como lo precisó la Ley 91 de 1989.
Indicó que el Decreto reglamentario 2831 de 2005, en cuanto al trámite de reconocimiento de prestaciones sociales de los docentes a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, consagra en sus artículos 4° y 5° que la resolución mediante la cual se reconocen dichas prestaciones es elaborada y suscrita por el Secretario de Educación del respectivo ente territorial, sin que implique que la función de reconocimiento de prestaciones sociales de los docentes afiliados a este fondo se transfiera a las entidades territoriales, pues los pagos de las prestaciones se hacen con cargo a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio. 73001-33-33-012-2021-00168-01 3 Sostuvo que, en virtud de lo anterior, le corresponde únicamente al FOMAG el pago de las sanciones moratorias, ya que el ente territorial solo cumple con una labor delegada, que consiste en expedir las resoluciones de reconocimiento del derecho.
Por tanto, a la luz de la norma y la jurisprudencia, es deber del FOMAG pagar estas sanciones por mora. Explicó que, debido a las medidas adoptadas en el marco de la emergencia sanitaria causada por el COVID-19, la administración presentó demoras justificadas en el envío de los actos administrativos de reconocimiento de las cesantías docentes para su pago a través del FOMAG, y que dichos retrasos se explican por la implementación de medidas de bioseguridad, como la limitación de aforo en entidades públicas y el trabajo remoto, para evitar la propagación del virus.
Alegó que la demandante no aportó prueba clara y fehaciente que demuestre la responsabilidad del Departamento del Tolima, y que sus pretensiones carecen de sustento jurídico. Señaló que la obligación de pago no recae en la entidad territorial, sino de manera exclusiva en el FOMAG. Afirmó que las súplicas contenidas en la demanda carecen de fundamento, ya que esta entidad no es responsable del pago de las cesantías definitivas o parciales de los docentes nacionales o nacionalizados, puesto que dicha obligación corresponde exclusivamente al FOMAG.
Añadió que, en el presente caso, no le compete al Departamento asumir la responsabilidad por el pago de sanciones moratorias, ya que esta obligación ha sido atribuida al FOMAG, quien es el encargado de realizar los pagos de los derechos laborales reconocidos a los docentes estatales, como lo ha establecido la jurisprudencia. Además, señaló que las demoras en el trámite se originaron en el proceso administrativo necesario para proyectar las resoluciones de reconocimiento y obtener la aprobación de la administradora del FOMAG, lo que, a la luz de la normativa y el criterio judicial, hace que la responsabilidad del pago recaiga exclusivamente en esta última. 1.2.2.
Nación – Ministerio de Educación - FOMAG Expresó desacuerdo con la prosperidad de las pretensiones de la demanda por las siguientes razones: Explicó que la presencia de problemas operativos en las Entidades Territoriales impide cumplir con los plazos para proyectar las resoluciones que reconocen las prestaciones sociales de los educadores afiliados al FOMAG.
Señaló que, si bien el Decreto 1272 de 2018 modificó, entre otras cosas, el procedimiento para el reconocimiento de cesantías por parte de las Entidades Territoriales certificadas, ajustando los plazos para resolver las solicitudes relacionadas con las prestaciones sociales del magisterio, la atención a las mismas está sujeta al turno de radicación y a la disponibilidad presupuestal para realizar el pago.
Manifestó que, en la actualidad, el procedimiento para reconocer una prestación, incluyendo el pago de cesantías, es un proceso complejo que involucra tanto a la Entidad Territorial como a la Fiduprevisora S.A., de acuerdo con el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, derogado por el artículo 336 de la Ley 1955 del 25 de mayo de 2019. Esta última, en su artículo 57, reguló lo relacionado con la eficiencia en la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, prohibiendo que con cargo a los recursos de dicho Fondo se paguen las 73001-33-33-012-2021-00168-01 4 sanciones derivadas de la mora en el pago de las prestaciones e imponiendo responsabilidad directa a la Secretaría de Educación del ente territorial por la mora en el pago de las cesantías.
Comentó que la solicitud de reconocimiento de prestaciones económicas debe presentarse ante la última Entidad Territorial en educación que haya ejercido como autoridad nominadora del afiliado, siendo esta la encargada de recibir y radicar las solicitudes, expedir las certificaciones, subir a la plataforma los proyectos de acto administrativo, suscribir los actos administrativos de reconocimiento y remitir a la sociedad fiduciaria copia de los actos administrativos con la constancia de ejecutoria.
Explicó que, tratándose de sanción moratoria derivada del pago extemporáneo de la cesantía parcial o definitiva docente, causadas hasta el 31 de diciembre de 2019, el pago de dicha sanción corre a cargo del FOMAG, aun cuando la mora haya sido causada por la Entidad Territorial. Sin embargo, señaló que la situación es diferente cuando se trata de sanción moratoria derivada del pago extemporáneo de la cesantía parcial o definitiva docente causadas a partir del 1 de enero de 2020, ya que, en estos casos, el pago de la sanción moratoria corre a cargo del ente territorial por expresa disposición legal.
Concluyó que, en este asunto, la sanción moratoria a favor de la actora se originó en el año 2020 y se prolongó hasta el día anterior al pago de la prestación, siendo el ente territorial responsable del pago, conforme lo establece el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. 1.3. Sentencia de primera instancia El Juzgado Doce Administrativo Mixto del Circuito de Ibagué, en sentencia proferida el 4 de septiembre de 2023, sobre el asunto de que trata este proceso, resolvió lo siguiente: “PRIMERO: DECLARAR no probadas las excepciones propuestas por el DEPARTAMENTO DEL TOLIMA, conforme lo manifestado en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción denominada “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA DE LAS ENTIDADES QUE REPRESENTO PARA ASUMIR DECLARACIONES Y CONDENAS POR SANCIÓN MORA POSTERIORES AL 31 DE DICIEMBRE DE 2019” propuesta por la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO - FOMAG, según lo motivado.
TERCERO: DECLARAR la existencia del acto ficto proveniente del silencio administrativo frente a la petición incoada por la demandante el día 5 de abril de 2021, ante el FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO - FOMAG, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.
CUARTO: DECLARAR la nulidad del acto ficto proveniente del silencio administrativo frente a la petición incoada por la demandante el día 5 de abril de 2021 ante el FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO - FOMAG, a tono de lo expuesto en la parte motiva de este fallo. 73001-33-33-012-2021-00168-01 5 QUINTO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al DEPARTAMENTO DEL TOLIMA, al pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías parciales a favor de la señora AHIDE AZUCENA RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, esto es, a doscientos (200) días del salario percibido en el año 2020.
SEXTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, según lo motivado.
SÉPTIMO: Sin CONDENA en costas, de acuerdo con lo analizado. (…).” Para tomar las decisiones pertinentes, el juez precisó que la demandante solicitó el 17 de febrero de 2020 el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales, las cuales fueron reconocidas por la Secretaría de Educación del Departamento del Tolima mediante la Resolución No. 1335 del 17 de marzo de 2020.
Manifestó que, al tratarse de una sanción moratoria generada después de la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, la entidad territorial, Departamento del Tolima, sería responsable de asumir dicha indemnización. Indicó que, dado que la solicitud de reconocimiento de cesantías se presentó el 17 de febrero de 2020, el acto administrativo de reconocimiento debió expedirse dentro de los 15 días hábiles siguientes, es decir, a más tardar el 9 de marzo de 2020, sin embargo, la resolución fue expedida de manera extemporánea el 17 de marzo de 2020.
Agregó que los 10 días hábiles para la ejecutoria fenecieron el 24 de marzo de 2020, y el plazo de 45 días para el pago de las cesantías vencía el 1 de junio de 2020. Coligió que, a partir del 2 de junio de 2020, comenzó a correr la sanción moratoria, equivalente a un día de salario por cada día de retraso, hasta la fecha en que el dinero fue puesto a disposición de la demandante, lo cual ocurrió el 19 de diciembre de 2020. 1.4.
Recurso de apelación El Departamento del Tolima presentó recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, manifestando su desacuerdo con la misma, pero solo respecto al periodo de causación de la sanción impuesta. Explicó que la expedición de la resolución que reconoce la cesantía corresponde a los entes territoriales a través de sus Secretarías de Educación, y posteriormente esta resolución es remitida a la administradora del FOMAG, es decir, a Fiduprevisora, para que, una vez verificada la información, proceda con el pago Informó que el Departamento del Tolima cumplió con realizar el estudio de la solicitud, expedir la resolución y notificarla, y que, una vez ejecutoriada, la resolución fue remitida a Fiduprevisora para efectuar el pago.
Señaló que la administración se enfrentó a las medidas de prevención y contención del COVID-19 impuestas por el Gobierno Nacional, que afectaron las operaciones jurídicas de la administración pública. 73001-33-33-012-2021-00168-01 6 Reveló que la docente Ahide Azucena Rodríguez presentó una solicitud para el pago de cesantías parciales con destino a la compra de vivienda, radicada bajo el consecutivo 2020-CES-005378 y SAC TOL2020ER004410 del 17 de febrero de 2020, un año atípico debido a la emergencia sanitaria que afectó las actividades del sector público y privado, obligando a las autoridades administrativas a adoptar medidas para manejar la crisis y continuar con sus actividades ordinarias a pesar de la situación. Enunció que el Departamento del Tolima expidió varios decretos en respuesta a la emergencia sanitaria, entre ellos el Decreto 292 de 2020, que declara la emergencia sanitaria en salud en el departamento del Tolima; el Decreto 293 de 2020, que declara una situación de calamidad pública en el departamento del Tolima y dicta otras disposiciones; el Decreto 298 de 2020, que suspende la atención presencial al público en las instalaciones de la Gobernación del Tolima y dependencias adscritas fuera del edificio; el Decreto 322 de 2020, que ordena el aislamiento preventivo en todo el Tolima entre el 25 de marzo y el 13 de abril de 2020, limitando la libre movilidad de vehículos; y el Decreto 323 de 2020, que declara la Urgencia Manifiesta en el departamento del Tolima.
Advirtió que, mediante la Resolución No. 1335 de 17 de marzo de 2020, se reconoció y ordenó el pago de una cesantía parcial para la compra de vivienda a la señora Ahide Azucena Rodríguez por la suma de $7.106.561. Resaltó que, debido a la emergencia sanitaria, hubo diversas implicaciones jurídicas, incluyendo el conteo de términos, ya que se debieron tener en cuenta las suspensiones y ampliaciones de términos. Destacó que no se discute la existencia del derecho, sino la presencia de un error en el conteo de términos conforme a la realidad jurídica que no tuvo en cuanta las regulaciones emitidas en el marco de la pandemia de COVID-19.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad a lo establecido en el artículo 153 del CPACA, según el cual los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.
De otro modo, esta Sala se ceñirá a lo reglado en el artículo 328 del CGP, por remisión del artículo 306 del CPACA; en cuanto a que se hará pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 2.2. Procedibilidad del recurso de apelación Las sentencias de primera instancia son apelables, circunstancia que se avizora en este caso, según el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011. 2.3.
Problema jurídico 73001-33-33-012-2021-00168-01 7 De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar el período en el cual se generó la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas reconocidas a la demandante. 2.3.1. Tesis de la Sala Se confirmará, con modificaciones, la sentencia de primera instancia, dado que la autoridad recurrente tiene razón parcialmente al señalar una imprecisión en el período de causación de la sanción, ya que no se consideró la suspensión de términos ocasionada por la emergencia sanitaria derivada del COVID-19. 2.4.
Análisis de la Sala 2.4.1. Hechos probados De conformidad con el material probatorio recaudado en el proceso, aportado oportunamente por las partes y que en ningún momento fue desconocido o tachado, se encuentra acreditado lo siguiente: − La señora Ahide Azucena Rodríguez trabaja como docente en el Departamento del Tolima.2 − El 17 de febrero de 2020 solicitó el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales para la compra de vivienda.3 − Mediante la Resolución No. 1335 del 17 de marzo de 2020, se reconoció la prestación y se ordenó su pago.4 − Debido a la emergencia sanitaria causada por el COVID-19, la Secretaría de Educación y Cultura del Tolima suspendió términos entre el 17 de marzo y el 10 de julio de 2020.5 − Las cesantías fueron puestas a disposición de la señora Rodríguez el 19 de diciembre de 2020.6 − El 5 de abril de 2021, ante el SAC, la señora Rodríguez radicó solicitud de pago de sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías,7 la cual, al no haber sido resuelta, configuró acto ficto negativo. 2.4.2.
Marco normativo 2.4.2.1. Sanción por mora en el pago de cesantías 2 Expediente digital del juzgado, actuación expediente digital, índice 21, documento 3_ED_02DEMANDA(.pdf) NroActua 21, página 23 – 25. 3 Expediente digital del juzgado, actuación expediente digital, índice 21, documento 3_ED_02DEMANDA(.pdf) NroActua 21, página 23 – 25. 4 Expediente digital del juzgado, actuación expediente digital, índice 21, documento 3_ED_02DEMANDA(.pdf) NroActua 21, página 23 – 25. 5 Circulares 080 del 25 de marzo de 2020 y 147 del 10 de julio del mismo año. 6 Expediente digital del juzgado, actuación Recepción memorial, índice 17, documento 013_ED_12ALEGATOSDECON.pdf, página 3. 7 Expediente digital del juzgado, actuación expediente digital, índice 21, documento 3_ED_02DEMANDA(.pdf) NroActua 21, página 23 – 25. 73001-33-33-012-2021-00168-01 8 El Consejo de Estado8, en sentencia de unificación, definió que a los docentes oficiales les son aplicables, en materia de sanción moratoria, las previsiones de la Ley 244 de 1995 y sus disposiciones complementarias.
Al respecto, indicó: “3.5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago.
(Resalta la Sala). (…) 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva. Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. 3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. 3.5.4 Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria.
Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA.” (Resaltado de la Sala). Como se observa, el máximo órgano de cierre en esta jurisdicción estimó pertinente proferir sentencia de unificación jurisprudencial sobre los siguientes puntos: i) la naturaleza del empleo docente y la aplicación de la Ley 244 de 19959, modificada por la Ley 1071 de 200610, a los docentes del sector oficial; ii) la exigibilidad de la sanción moratoria; iii) el salario base de liquidación de la sanción moratoria; y iv) la compatibilidad de la sanción moratoria con la indexación. Ahora, atendiendo la problemática de la aplicación de la sanción moratoria, es decir, cómo debían contabilizarse los términos a partir de los cuales se hacía exigible la penalidad, la Sección Segunda del máximo órgano de lo contencioso administrativo11, para poner fin a la discusión, dispuso las siguientes reglas jurisprudenciales: 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ-012-S2 de 18 de julio de 2018, radicación 73001-23-33-000-2014- 00580-01, número interno 4961-15. 9 «Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones.» 10 «Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación.» 11 Consejo de Estado, sentencia E-SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio de 2018, proceso con radicación 73001-23-33-000-2014- 00580-01(4961-15). 73001-33-33-012-2021-00168-01 9 “3.5.2.
Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. 194.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley12 para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. (…).” Asimismo, se advierte que en dicha providencia se analizaron las posibles hipótesis que podían surgir en relación con la exigibilidad de la sanción moratoria, considerando las disposiciones previstas en el CPACA y en las Leyes 244 y 1071, las cuales quedaron recogidas de manera didáctica y resumida en el siguiente cuadro: 2.4.2.2.
Autoridad responsable en caso de mora en el pago de cesantías 12 Artículos 68 y 69 CPACA. 73001-33-33-012-2021-00168-01 10 De acuerdo con el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, la entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se produzca debido al incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG).
En este contexto, la modificación establecida en el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 establece que la entidad territorial será responsable del pago de la sanción moratoria en el pago de las cesantías cuando la cancelación extemporánea se origine por el incumplimiento de los términos otorgados para la radicación de la solicitud de pago de cesantías por parte de las secretarías de educación territoriales ante el FOMAG para su revisión y pago.
Es decir, desde la vigencia de la mencionada ley (25 de mayo de 2019), no es exclusivamente responsabilidad del FOMAG el pago de la sanción por mora derivada del retraso en el reconocimiento y pago de las cesantías, como lo establecían las normas anteriores. En tal sentido, la responsabilidad de las entidades es individual y divisible entre la entidad territorial y el FOMAG, por lo tanto, si no se demanda al causante de la mora, las pretensiones deberán ser negadas sin que sea necesario realizar ninguna vinculación o hacer un pronunciamiento adicional al respecto.
Cabe señalar que esta disposición buscó corregir la situación anterior, en la que el fondo encargado del pago de estas prestaciones sociales era también condenado a reconocer y pagar la sanción derivada del cumplimiento tardío de los términos establecidos jurisprudencialmente para el reconocimiento y pago de esas prestaciones. Dicho cumplimiento no dependía de ese fondo, sino que era realizado por delegación o fideicomiso por otras entidades, específicamente por las secretarías de educación de las entidades territoriales certificadas, para quienes tales demoras y deficiencias no conllevaban ninguna consecuencia. 2.4.2.3.
Reclamación administrativa de manera autónoma tratándose de la sanción moratoria del personal docente con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley 1955 de 201913 Se precisa en este punto que, al establecerse que el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 consagró que la entidad territorial es responsable del pago de la sanción moratoria derivada del reconocimiento y pago tardío de las cesantías en los eventos en los que la cancelación extemporánea se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos otorgados para la radicación de la solicitud de pago de cesantías por parte de las secretarías de educación territoriales ante el FOMAG, surge igualmente para la parte que pretende dicho reconocimiento la obligación de elevar la respectiva reclamación al ente territorial de manera autónoma.
Solo con ello se puede predicar un debido agotamiento de la vía administrativa, requisito indispensable para que pueda ser llamado a responder dentro de esta clase de asuntos, en los que se pretende el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías al personal docente, la cual, como se estableció anteriormente, es autónoma y divisible frente a las demoras en que incurra el ente territorial al cual se encuentra vinculado el docente y la entidad fiduciaria encargada del pago de las cesantías de este personal y que administra el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio. 13 Marco normativo tomado de la sentencia proferida por esta Corporación el 4 de julio de 2024, con ponencia del magistrado Ángel Ignacio Álvarez Silva, en el proceso con radicación 73001-33-33-001-2022-00008-01. 73001-33-33-012-2021-00168-01 11 Lo anterior, en el entendido de que conforme al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular, resulta obligatorio haber agotado previamente un requerimiento a la administración de lo pretendido en sede judicial, pues, de no hacerse, se torna improcedente la interposición del medio de control.
Ello se ha denominado reclamación administrativa, la cual tiene como propósito que la administración, en este caso, cada uno de los responsables, tenga la posibilidad de conocer con antelación las inconformidades que tengan los administrados respecto de las decisiones tomadas, con el fin de contar con la posibilidad de analizarlas y, si es el caso, corregir las actuaciones.
Igualmente, se ha señalado que la reclamación administrativa, al ser un requisito de procedibilidad para iniciar acciones judiciales en contra de la administración, debe guardar congruencia. Es decir, los temas y peticiones que se realizan en sede administrativa deben estar en concordancia con las pretensiones de la demanda, so pena de declararse que no se agotó este requisito de procedibilidad en debida forma.
Desde la entrada en vigencia del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, no puede elevarse la reclamación administrativa solo al FOMAG en los procesos en los que se pretenda el pago de la sanción moratoria prevista en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. Frente al requisito de procedibilidad de agotamiento de la vía administrativa, el Consejo de Estado ha sostenido que este no solo comprende la interposición de recursos cuando son procedentes, sino que también implica la existencia de una solicitud inicial que sea coherente con lo que se pretende que se reconozca posteriormente por vía judicial, tal como se señala a continuación14: “(…) La Sala estima, que no le asiste razón al apoderado judicial de la parte demandante al considerar que no es obligatorio agotar la reclamación previa ante la autoridad administrativa, teniendo en cuenta que, constituye un requisito sine qua non agotar dicha actuación antes de acceder a la jurisdicción contenciosa para quien pretenda demandar un acto administrativo de contenido particular y concreto, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; en tal sentido, se precisa que el cumplimiento de tal requisito no solamente comprende la interposición de los recursos en sede gubernativa, sino que también es obligatorio presentar la solicitud de reconocimiento del derecho, la cual debe tramitarse ante la entidad pública llamada a conceder el mismo, pues estos elementos conforman el agotamiento en sede administrativa conforme a lo previsto en el artículo 13 de la Ley 1755 del 2015 en concordancia con los artículos 74 y 76 del CPACA” (Resalta la Sala).
Conforme a lo expuesto, resulta obligatorio para el futuro accionante del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho poner en conocimiento de la administración el motivo de su inconformidad y, de ser procedente, interponer los recursos obligatorios contra la decisión. Esto es esencial para agotar el requisito de procedibilidad respecto a cada una de las entidades que, de manera autónoma, debe reconocer la sanción moratoria causada en el caso de las cesantías docentes administradas por el FOMAG. 14 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS, primero (1) de agosto de dos mil diecinueve (2019).
Radicación número: 05001-23-33-ooo-2014- 01929-01(0056-16) Actor: JORGE HUMBERTO ECHEVERRI RAMÍREZ, Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA-ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEANTIOQUIA. 73001-33-33-012-2021-00168-01 12 Frente a lo anterior, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en providencia del veinticinco (25) de abril de dos mil veinticuatro (2024)15, en un caso similar al aquí estudiado, donde se establecía la responsabilidad en el reconocimiento de unas cesantías docentes y si resultaba procedente la respectiva sanción moratoria entre la entidad territorial y el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, sostuvo que, si no se realiza la reclamación en sede administrativa tanto al ente territorial como al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, se está ante la excepción de mérito de falta de reclamación en sede administrativa.
Esto impide un pronunciamiento de fondo frente al derecho pretendido contra la entidad a la cual no se le ha realizado la reclamación administrativa. Lo anterior se expuso en los siguientes términos: “(…) La normativa citada consagró la denominada actuación administrativa como un presupuesto procesal de carácter obligatorio para quien pretenda demandar la legalidad de un acto de contenido particular y concreto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En virtud del mencionado precepto, el ciudadano, antes de instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, debe dirigir su pretensión a la administración o debatir la validez del respectivo acto ante aquella, según el caso;19 lo primero, cuando no haya existido pronunciamiento alguno mediante el cual se deniegue o acceda al reconocimiento de una situación jurídica; lo segundo, a través de la interposición de los recursos que la ley establece como obligatorios.
De esta manera se le da la oportunidad a la administración para que defina la situación concreta del peticionario y revise los argumentos fácticos y jurídicos de su decisión, a fin de determinar si debe revocarla, modificarla o aclararla. Bajo tales supuestos, el agotamiento de la actuación administrativa constituye i) una garantía de los derechos de defensa y debido proceso de los ciudadanos frente al comportamiento de la administración, porque permite debatir sus decisiones, ii) una oportunidad para que la administración emita pronunciamiento sobre la situación puesta a su conocimiento o reevalúe sus actos y corrija los errores contenidos en estos y, iii) un presupuesto procesal para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Valga señalar, además, que si bien es cierto que según lo establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, «[t]oda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño», también lo es que necesariamente debe existir correspondencia entre aquella autoridad a quien se le formula la reclamación administrativa y que produce el acto enjuiciable y aquella respecto de la cual se pide el restablecimiento del derecho en el medio de control respectivo.
Siendo así, no es viable deprecar el restablecimiento del derecho respecto de una autoridad que no ha tenido la oportunidad de 15 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS sentencia de veinticinco (25) de abril de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 73001 23 33 000 2016 00444 01 (0906-2019) Demandante: Pablo Orlando Villanueva Rincón Demandado: Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) y otro Temas: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías definitivas. 73001-33-33-012-2021-00168-01 13 pronunciarse, en sede administrativa, respecto del derecho subjetivo reclamado, lo que ocurre en el sub lite, toda vez que el demandante no formuló reclamación administrativa ante al municipio de Ibagué, en la cual exigiera las cesantías definitivas por el lapso que fue negado por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En el anterior sentido, la Sala comparte la decisión de primera instancia, en cuanto considera que no es viable emitir un pronunciamiento de fondo en esta litis, respecto del municipio de Ibagué, ante la falta de reclamación en sede administrativa, que le permitiera a esta pronunciarse en torno al derecho pretendido; sin embargo, no se considera acertada la escogencia de la excepción de que se hizo uso, toda vez que esta Subsección ha sostenido22 que la ineptitud sustantiva de la demanda tan solo se constituye en los eventos descritos en el artículo 100 del Código General del Proceso, por lo que, en casos como el analizado, resulta apropiado denominar la excepción como «falta de reclamación en sede administrativa».” En consecuencia, a partir de la entrada en vigencia del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, se hace imperativo agotar el requisito de reclamación previa no solo ante el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio sino también, de forma autónoma, ante la entidad territorial certificada a cuya planta está adscrito el docente demandante.
Se debe delimitar en cada caso las razones que motivan tal reclamación administrativa para que la respuesta sea congruente con las pretensiones perseguidas en vía judicial. En otras palabras, con la modificación en el régimen de responsabilidad por la sanción moratoria que deriva de la entrada en vigencia del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, es necesario presentar reclamaciones tanto al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, a través de la Secretaría de Educación Territorial a la cual se encuentra adscrito el demandante, como a la entidad territorial, a través de su representante legal, por la eventual responsabilidad de esa entidad en la causación de la sanción moratoria cuyo pago se pretende. 2.4.2.4.
Suspensión de términos por la emergencia sanitaria que causó el COVID-19 Por intermedio de la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del nuevo coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020.
Posteriormente, la emergencia sanitaria fue prorrogada por medio de las Resoluciones 844, 1462, 2230 de 2020; 222, 738, 1315, 1913 de 2021; 304 y 666 de 2022. Resulta relevante resaltar que, luego de la expedición de la Resolución 666 de 2022 no se expidió acto administrativo que prorrogara nuevamente la emergencia sanitaria. Por consiguiente, la emergencia sanitaria decretada por el Gobierno nacional por causa del coronavirus COVID-19 se encontró vigente hasta el día 30 de junio de 2022, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1° de la Resolución 666 de 2022 citada con anterioridad.
Mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de ese 73001-33-33-012-2021-00168-01 14 decreto, esto es, desde el 17 de marzo de 2020, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus COVID-19.
A través del Decreto 637 del 06 de mayo de 2020 se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de ese decreto, esto es, desde el 06 de mayo de 2020, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus COVID-19.
El Decreto -legislativo- 491 del 28 de marzo de 202016, en su artículo 6, autorizó a las autoridades administrativas a suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, hasta tanto permaneciera vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. La referida norma: “ARTICULO 6.
Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión afectara todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.
En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.
PARAGRAFO 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicara para el pago de sentencias judiciales.
PARAGRAFO 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo. 16 "Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica". 73001-33-33-012-2021-00168-01 15 Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causaran intereses de mora.
PARAGRAFO 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales.” A partir de lo expuesto, en la página web de la Gobernación del Tolima se consultó sobre la existencia de normas que pudieran ordenar la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas en dicha entidad, en el marco de la declaratoria del estado de emergencia sanitaria por el COVID-19.
Para el efecto, se encontró: - La Circular 080 del 25 de marzo de 202017, suscrita por el secretario de educación y cultura del Departamento del Tolima, en la que se precisa que en esa dependencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas a su cargo, conforme a lo establecido en el Decreto 296 del 17 de marzo de 2020, dictado por el gobernador del Tolima, “por medio del cual se ordena la suspensión de términos de las peticiones, recursos y demás actuaciones administrativas en los que tenga interés la administración departamental y los particulares”18. - La Circular 147 del 10 de julio de 202019, suscrita por el secretario de educación y cultura del Departamento del Tolima, en la que se informa sobre el levantamiento de términos de las actuaciones administrativas “a cargo de las áreas como Inspección y Vigilancia, oficina de Prestaciones Sociales, oficina de Carrera Administrativa Docente, Oficina de Asuntos Legales y Públicos, y en general todas las dependencias y actuaciones administrativas a cargo de la Secretaría de Educación y Cultura”, a partir del 13 de julio de 2020.
En orden a lo anterior, los términos de las peticiones, recursos y demás actuaciones administrativas de la oficina de prestaciones sociales de la Secretaria de Educación y Cultura del Departamento del Tolima, estuvieron suspendidos en el marco de la emergencia sanitaria por causa del COVID-19, desde el 17 de marzo de 202020 hasta el 10 de julio de igual año. Ahora bien, la Corte Constitucional21, dentro del proceso de revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 491 de 2020, sobre la suspensión de términos que implique la inaplicación de una norma que contenga una sanción moratoria, como la que se reclama en este proceso, precisó: “Análisis del parágrafo 2° del artículo 6° 6.169.
La Sala advierte que, desde una perspectiva jurídica, una razón para que el legislador hubiera establecido el parágrafo 2° a fin de aclarar la posibilidad de suspender los trámites que se adelanten para la 17 https://www.sedtolima.gov.co/download/circular-080-del-25-de-marzo-2020-disposiciones-funcionarios-administrativos/ 18 Citado en los antecedentes de la circular 080 del 25 de marzo de 2020. 19 https://www.sedtolima.gov.co/download/circular-no-147-de-2020-disposiciones-especiales-para-la-atencion-y-radicacion- de-tramite-de-prestaciones-sociales-del-magisterio-regional-tolima/ 20 Suspensión de términos en las actuaciones administrativas del Departamento del Tolima. 21 Sentencia C-242/20, Referencia: Expediente RE-253, Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 491 de 2020, “por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, Magistrados ponentes: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ y CRISTINA PARDO SCHLESINGER;
Sentencia del 9 de julio de 2020. 73001-33-33-012-2021-00168-01 16 atención de las solicitudes de prestaciones a cargo de fondos de cuenta sin personería jurídica, radica en que existen normas especiales que establecen unos tiempos para adelantar dichas actuaciones, so pena de el surgimiento de la obligación de pagar intereses moratorios. 6.170.
En concreto, a efectos de citar un ejemplo del reconocimiento de una prestación social a cargo de un fondo sin personería jurídica, puede mencionarse el caso del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAG-[261], frente al cual se ha establecido que es aplicable lo dispuesto en el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006[262], en el que se regula el pago de las cesantías en el sector público, así: “La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social (…).
En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este”. 6.171. Sobre el particular, esta Corporación resalta que las normas que establecen sanciones moratorias, como la citada, buscan evitar que: (i) Las entidades omitan pagar las sumas dinerarias debidas a los administrados y, con tal propósito, establezcan mecanismos de gestión administrativa adecuados para propender por el cumplimiento pronto de las obligaciones a fin de precaver afectaciones al patrimonio público.
(ii) La mora en el pago de las deudas implique para el individuo una pérdida ante la devaluación natural del dinero. (iii) Se desconozca la importancia que la cancelación de una deuda puede tener para el acreedor por tener origen en el goce de un derecho fundamental, por ejemplo, la protección frente a la contingencia de desempleo salvaguardada por el derecho a la seguridad social en el caso del pago de las cesantías. 6.172.
En este sentido, cabe preguntarse sobre lo que ocurre cuando una entidad, por razones externas e imprevisibles, no puede cumplir con la gestión administrativa respectiva para evitar que se cumpla el supuesto de hecho exigido por una norma para que se configure una sanción moratoria y si en ese caso resulta imperativo, a la luz de la Constitución, exigir ese pago. 6.173.
Al respecto, por un lado, esta Sala advierte que una respuesta positiva a dicha cuestión implicaría desconocer el principio de buena fe que rige las relaciones entre los administrados y el Estado de conformidad con el artículo 86 superior. En efecto, obligar a una entidad a pagar una sanción moratoria a pesar de que la tardanza en cancelar 73001-33-33-012-2021-00168-01 17 una deuda no se debió a su culpa, sino a un factor externo ajeno a la institucionalidad e imprevisible, supone desconocer la finalidad de dicha figura e ignorar la máxima del derecho conforme a la cual “nadie está obligado a lo imposible”. 6.174.
Por otro lado, la Corte evidencia que una respuesta negativa a la pregunta implicaría desconocer que la sanción moratoria lleva implícita también una compensación por la devaluación del dinero, así como que sirve de garantía de satisfacción de intereses de gran importancia para los individuos, como el goce de los derechos fundamentales. 6.175.
En este orden de ideas, la Corte evidencia que el parágrafo 2° del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, al permitir la suspensión de los trámites referidos a la atención de prestaciones sociales, ofrecen una solución para que evitar que las autoridades sean sancionadas, por ministerio de normas que establecen sanciones moratorias, cuando en razón de la calamidad pública causada por la pandemia y las medidas adoptadas para enfrenarla, no puedan gestionar en debida forma el pago de sus obligaciones. 6.176.
Empero, dicha disposición desconoce que la razón de ser de la sanción moratoria no se limita a castigar a la entidad ante posibles dilaciones en la gestión administrativa, sino que también busca garantizar que la devaluación del dinero no afecte a los administrados, así como reconocer la importancia de la satisfacción de los derechos a la tutela judicial efectiva y a la seguridad social. 6.177.
Ahora bien, en torno al primer punto, este es, el reconocimiento de la devaluación del dinero, la Sala evidencia que es un aspecto que no fue tenido en cuenta en la norma enjuiciada, pues al suspenderse los términos de la atención de prestaciones sociales, las sanciones moratorias estipuladas en el derecho positivo no se configurarán y, por tanto, ante la inexistencia de otra disposición que ordene actualizar el valor del dinero, los administrados se verán afectados en su derecho a mantener el valor adquisitivo de sus acreencias. 6.178.
Por lo anterior, la Corte estima que únicamente podría ser constitucional el parágrafo 2° del artículo 6°, si se dispone que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere tal medida. 6.179. En relación con el segundo punto, esto es, la satisfacción del derecho a la seguridad social, la Corte considera que la afectación que la medida contempla en el parágrafo 2° genera sobre el mismo es proporcional en sentido estricto, porque, por un lado, persigue evitar que una entidad sea condenada a pagar una sanción moratoria a pesar de que no estuvo en la capacidad material de evitar la configuración del supuesto de hecho que le hubiera evitado el castigo financiero; y, de otra parte, se evidencia que el menoscabo de los derechos a la tutela judicial efectiva y a la seguridad social no es gravoso, porque: (i) La suspensión de términos no opera de plano y, por ello, debe ser motivada mediante acto administrativo, en el que la autoridad debe demostrar que existió una imposibilidad material de cumplir con la deuda 73001-33-33-012-2021-00168-01 18 pendiente de pago por razones relacionadas con la pandemia y no por motivos administrativos de otra índole.
(ii) La suspensión de términos es de carácter transitorio, pues ante la ausencia de un término especial de levantamiento de la misma en el acto administrativo, dicha medida finalizará una vez termine la emergencia sanitaria causada por el coronavirus COVID-19, momento en el cual se retomarán los plazos y en caso de incumplimiento de las normas que establecen las sanciones moratorias, se causarán las mismas.
(iii) Las posibles arbitrariedades en las que incurra una autoridad al suspender la atención de una prestación, al estar contenidas en un acto administrativo, pueden ser cuestionadas por medio de los mecanismos judiciales disponibles, como la acción de tutela cuando se vulneren derechos fundamentales. (iv) Si bien no se garantizará el pago de la sanción moratoria, si se deberá reconocer la indexación de las sumas adeudadas. 6.180.
Así las cosas, a partir de las consideraciones expuestas, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, salvo la de su parágrafo 1° que se declarará inexequible, y la de su parágrafo 2° en relación con el cual se declarará la exequibilidad condicionada, bajo el entendido de que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma.” (Resaltado y negrillas fuera del texto).
De conformidad a lo antedicho por la Corte Constitucional22, esta Sala infiere que durante el tiempo que dure la suspensión de términos en las actuaciones administrativas adelantadas para el reconocimiento y pago de cesantías definitivas o parciales, se indexa el valor de la respectiva prestación (cesantías parciales o definitivas, según el caso). 2.5.
Caso concreto En el presente asunto, el Departamento del Tolima, en su recurso de apelación, manifestó estar de acuerdo con la decisión de primera instancia que lo condenó al pago de la sanción moratoria por el retardo en el pago de las cesantías a la demandante, pero solicitó la revisión del periodo de causación de dicha indemnización, argumentando que no se tuvo en cuenta la suspensión de términos en sede administrativa debido a la emergencia sanitaria del COVID-19.
De acuerdo con lo acreditado en el proceso, la docente Ahide Azucena Rodríguez solicitó el 17 de febrero de 2020 el reconocimiento y pago de cesantías parciales para la compra de vivienda, prestación concedida mediante la Resolución No. 1335 del 17 de marzo de 2020. A raíz de la emergencia sanitaria causada por el COVID- 19, la Secretaría de Educación y Cultura del Tolima suspendió términos entre el 17 de marzo y el 10 de julio de 2020.
Las cesantías fueron finalmente puestas a disposición de la señora Rodríguez el 19 de diciembre de 2020. 22 Sentencia C-242 de 2020. 73001-33-33-012-2021-00168-01 19 En ese orden, dado que la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas se presentó el 17 de febrero de 2020, el plazo de 15 días para que la entidad emitiera el acto de reconocimiento vencía el 9 de marzo de ese año. No obstante, el acto de reconocimiento fue expedido el 17 de marzo de 2020 mediante la Resolución No. 1335.
Por lo tanto, conforme a la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado mencionada anteriormente23, la sanción moratoria se hizo exigible 70 días después de la radicación de la solicitud, es decir, a partir del 2 de junio de 2020. Dado que el monto de la prestación fue finalmente puesto a disposición de la demandante el 19 de diciembre de 2020, la mora se extendió hasta el día anterior, es decir, hasta el 18 de diciembre de 2020.
Sin embargo, es necesario precisar que, en este caso, hubo una suspensión de términos durante la actuación administrativa adelantada por la demandante para obtener el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales, desde el 17 de marzo hasta el 10 de julio de 202024. Esta suspensión se encuentra dentro del límite temporal establecido en el inciso tercero del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, que dispone que los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán al día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria, la cual fue levantada el 30 de junio de 2022.
En ese sentido, teniendo en cuenta la suspensión mencionada, los 70 días hábiles para la causación de la sanción moratoria expiraron el 23 de septiembre de 2020. Por su parte, la prestación a la que se ha hecho referencia fue cancelada a la beneficiaria el 19 de diciembre de 2020, como se indicó previamente. En consecuencia, los 70 días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud de reconocimiento de las cesantías de la demandante, sin suspensión de términos25, transcurrieron desde el 18 de febrero de 2020 hasta el 2 de junio de 2020.
En cambio, aplicando la suspensión de términos, el periodo inició el 18 de febrero de 2020, se interrumpió entre el 17 de marzo y el 10 de julio de 2020, se reanudó el 13 de julio de 2020 y finalizó el 23 de septiembre de 2020. Para efectos metodológicos la información anterior se dejará resumida, así: Sin suspensión de términos Radicación Inició 70 días para reconocimiento y pago Finalización 70 días para reconocimiento y pago Pago 17/02/20 18/02/20 02/06/20 19/12/20 Con suspensión de términos Radicación Inició 70 días para reconocimient o y pago Suspensión Reanudación Finalización 70 días para reconocimient o y pago Pago 17/02/20 18/02/20 17/03/20 13/07/20 23/09/20 19/12/20 A partir de la información ilustrada, esta Sala concluye que el valor de las cesantías reconocidas a la demandante debe ser indexado desde el 03 de junio de 2020 hasta el 23 de septiembre de igual año, dado que este fue el período en el que se prolongó el pago de la prestación debido a la suspensión de términos decretada por el 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de Unificación (18 de julio de 201) Sentencia CE-SUJ-SII- (012-2018), Rad. 73001-23-33-000-2014-00580-01 NI: 4961-2015.
Actor: Jorge Luis Ospina Cardona. 24 Véase el acápite 2.4.1.3.de esta providencia. 25 En el marco de la emergencia sanitaria por el COVID-19. 73001-33-33-012-2021-00168-01 20 Departamento del Tolima en el marco de la emergencia sanitaria por COVID-19, según la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2020. Dado que las cesantías reclamadas por la demandante solo se cancelaron el 19 de diciembre de 2020, es evidente que, desde el 24 de septiembre de 2020 hasta el 18 de diciembre de 2020, hubo mora en el pago de la mencionada prestación. En orden a lo expuesto, se modificará el numeral quinto de la parte resolutiva de la sentencia dictada el 4 de septiembre de 2023 por el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, para precisar que se debe indexar el monto de las cesantías reconocidas a la demandante desde el 3 de junio de 2020 y el 23 de septiembre de igual año, y pagar un día de salario por cada día de mora desde el 24 de septiembre de 2020 hasta el 18 de diciembre de 2020, con el salario percibido en el año 2020. 2.6.
Costas procesales La Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, porque no están probadas en el expediente. En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR el numeral quinto de la parte resolutiva de la sentencia dictada el 4 de septiembre de 2023 por el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, el cual quedará así: “QUINTO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al DEPARTAMENTO DEL TOLIMA a indexar el monto de las cesantías de la docente AHIDE AZUCENA RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, reconocidas mediante la Resolución 1335 del 17 de marzo de 2020, desde el 3 de junio de 2020 hasta el 23 de septiembre del mismo año, y a pagar la sanción moratoria por el no pago oportuno de dicha prestación, desde el 24 de septiembre de 2020 hasta el 18 de diciembre de 2020, lo que corresponde a 86 días de salario percibidos en el año 2020.”
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la decisión de primera instancia.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, se devolverá el expediente al Juzgado de origen, y se harán las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. 73001-33-33-012-2021-00168-01 21 Los Magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Este documento fue firmado electrónicamente a través del aplicativo SAMAI.