República de Colombia RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Ibagué, treinta (30) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: CORPORACIÓN COLOMBIA Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Radicación: 73001-33-33-004-2018-00277-01 Interno: 00644 - 2022 CUESTIÓN PREVIA La Sala deja constancia, que la presente providencia se profiere por el Magistrado ponente José Aleth Ruiz Castro, presidente de la corporación, de conformidad con lo ordenado por el H. Consejo de Estado en oficio CE-Presidencia-OFI-INT-2024-2366, a través del cual se comunicó que la Sala Plena de esa Corporación, en sesión celebrada el 28 de mayo de 2024, aprobó el traslado en propiedad del doctor Ángel Ignacio Álvarez Silva, del Tribunal Administrativo del Tolima, al Tribunal Administrativo de Norte de Santander y lo designó como Magistrado encargado del despacho 003 del Tribunal Administrativo del Tolima.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por tanto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué el 29 de junio de 2022, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda, no observándose causal de nulidad alguna que invalide lo actuado dentro del presente medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO promovido por CORPORACIÓN COLOMBIA en contra del MUNICIPIO DE IBAGUÉ.
ANTECEDENTES La CORPORACIÓN COLOMBIA, actuando por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Admirativo, presentó demanda, con la finalidad de obtener mediante sentencia judicial, un pronunciamiento favorable sobre las siguientes PRETENSIONES Que se declare la nulidad de la Resolución No. 1022-195 del 15 de noviembre de 2016 y de la Resolución No. 400 del 26 de diciembre de 2017, por medio de las cuales se declara ocupante permanente e indebido de bien de uso público o áreas constitutivas de espacio público a la CORPORACION COLOMBIA y se ordenó la restitución de las mismas, el retiro de la construcción, la demolición de obras y la imposición de multa.
Que, a título de restablecimiento del Derecho, se declare que la CORPORACIÓN COLOMBIA no está obligada a restituir las áreas ocupadas, efectuar el retiro de la construcción y/o demolición de las obras ni el pago de la multa impuesta ni a pagar los Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 2 Demandante: CORPORACIÓN COLOMBIA Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Radicación: 73001-33-33-004-2018-00277-01 Interno: 00644/22 gastos de demolición y se condene al MUNICIPIO DE IBAGUÉ a pagar los perjuicios materiales causados (daño emergente y lucro cesante) además de una indemnización por demolición de las mejoras, en los términos de las Leyes 1228 de 2008 y 1882 de 2018.
Que se ordene dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA. Que se condene en costas a la demandada.
HECHOS Que la Corporación Colombia, cuyo objeto social es la protección del medio ambiente y la recuperación social y ambiental del Cerro la Martinica, mediante escritura pública No. 318 del 17 de febrero de 2005, adquirió por venta realizada por el señor GUILLERMO ALBAN AGREDO, las mejoras ubicadas en la variante boquerón, frente al motel Casa de Campo de esta ciudad.
Que el 18 de diciembre de 2015, la señora ROSA HELENA CARDENAS RIOS presentó, ante la Secretaría de Gobierno y de Seguridad Ciudadana – Dirección de Grupo de Espacio Público y Control Urbano, una queja solicitando el retiro de la construcción que a su juicio se encontraba en zona de protección de la quebrada aguas frías, ubicada en frente al motel Casa de Campo de esta ciudad.
Que, una vez agotado el procedimiento administrativo, mediante resolución No. 195 del 15 de noviembre de 2016, se declaró ocupante permanente e indebido de un bien de uso público o áreas constitutivas de espacio público a la CORPORACIÓN COLOMBIA, y ordenó su restitución, así como el pago de una multa, decisión que fue confirmada mediante resolución No. 400 del 26 de diciembre de 2017 Que debido a la ubicación del predio de propiedad de la CORPORACIÓN COLOMBIA, no le resultan aplicables las reglas del Decreto 1-0633 de octubre de 2009.
Que los actos administrativos demandados están falsamente motivados y fueron expedidos de manera irregular, con violación al derecho de defensa, esto, por cuanto entre otras razones, las construcciones no están ubicadas en zona de protección ambiental; el propietario no se encontraba usufructuando el espacio público, toda vez que se ciñó a lo establecido en los artículos 74y 75 del Decreto 0823 de 2014 (POT), en concordancia con lo dispuesto en el artículo 411 del mismo estatuto.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Como normas violadas se citaron en la demanda las siguientes: Constitución Política de Colombia, artículos 1º, 2º, 4º, 29, 63,82 Y 209. Decreto 10633 de 2009 Decreto 1504 de 1998, Ley 1228 de 2008. Ley 388 de 1997 Ley 810 de 2003. Indicó, que las entidades territoriales tienen precisas competencias en materia urbanística y de protección del espacio público previstas en la Constitución y la Ley, para Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 3 Demandante: CORPORACIÓN COLOMBIA Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Radicación: 73001-33-33-004-2018-00277-01 Interno: 00644/22 lo cual deben adelantar las actuaciones administrativas respectivas, sin embargo, las decisiones que se adoptan en desarrollo de estas deben estar debidamente amparadas en la Ley, motivadas y ajustadas a las pruebas que se recaudan en el curso de las actuaciones administrativas.
Aseguró, que los actos acusados están falsamente motivados por cuanto las obras que fueron identificadas por la entidad territorial en los informes técnicos no están ubicadas en zona o franjas que constituyan bien de uso público o aéreas constitutivas de espacio público, razón por la que el ente territorial demandado carece de competencia para determinar la demolición de las obras e imponer sanciones.
Asimismo, señaló que los actos impugnados están falsamente motivados por cuanto se aplicaron para la determinación de la infracción, las reglas previstas en el Decreto 0633 de 9 de octubre de 2009 expedido por el Alcalde Municipal, no obstante, dicha normatividad es aplicable solo para un tramo diverso en el cual no está comprendido el predio de propiedad de la Corporación Colombia.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA MUNICIPIO DE IBAGUÉ Mediante apoderada judicial, la demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda aduciendo que carecen de sustento factico y jurídico. Explicó que, para la recuperación del espacio público, la Ley contempla 3 opciones, a través de un proceso administrativo adelantado mediante querella, por medio de un proceso judicial y voluntariamente; y que como en el presente asunto, se tramitó por querella, señaló que fue interpuesta el 18 de diciembre de 2015 por la señora Rosa Helena Cárdenas Ríos, en su calidad de copropietaria del predio Puerta del Sol, en el sector de la Martinica, con el fin que se ordene la demolición de la construcción que se encuentra en la zona de protección de la quebrada aguas frías, por lo que la Dirección de Espacio Público y Control Urbano dio inicio de la actuación administrativa mediante auto de 30 de marzo de 2016.
Indicó que a pesar de que en cada una de las etapas del proceso administrativo no se contempla una ritualidad especial, el Municipio de Ibagué avocó conocimiento realizando todas las acciones conducentes, pertinentes y necesarias para constatar los hechos denunciados en la querella formulada por la señora Rosa Helena Cárdenas Ríos. Formuló como sustento de sus argumentos de defensa, las excepciones denominadas “inexistencia de vicio en los actos administrativos que se acusan y excepción genérica”.
SENTENCIA RECURRIDA El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, en sentencia proferida el 29 de junio de 2022, declaró la nulidad de las resoluciones No. 1022-195 de 15 de noviembre de 2016 y No. 400 de 26 de diciembre de 2017, proferidas por el Municipio de Ibagué. A título de restablecimiento del derecho, condenó al Municipio de Ibagué a pagar a favor de la CORPORACIÓN COLOMBIA, la suma de $46.259.407, por concepto de perjuicios Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 4 Demandante: CORPORACIÓN COLOMBIA Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Radicación: 73001-33-33-004-2018-00277-01 Interno: 00644/22 materiales causados con la expedición de los actos acusados, en la modalidad de daño emergente.
Asimismo, negó las demás pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandada y a favor de la parte demandante, reconociéndose como agencias en derecho la suma de $2.584.114.oo. Para llegar a la anterior conclusión, el A quo refirió que el problema jurídico a resolver en el presente asunto consistía en determinar si los actos administrativos demandados, contenidos en la resolución No. 1022-195 del 15 de noviembre de 2016 y de la resolución No. 400 del 26 de diciembre de 2017, por los cuales, se declaró a la Corporación demandante como ocupante permanente e indebido de un bien de uso público o área constitutiva de espacio público, son nulos por falsa motivación, violación directa de la Ley y/o violación al derecho de defensa, o si por el contrario, los actos administrativos acusados se encuentran ajustados a derecho.
Luego de relacionar los elementos de prueba obrantes en el plenario, precisó que según se desprende de los actos acusados, esto es, de la resolución No. 1022195 del 15 de noviembre de 2016, confirmada en su integridad por la resolución No. 004000 del 26 de diciembre de 2017, la CORPORACIÓN COLOMBIA fue declarada como “ocupante permanente e indebido de bien de uso público o áreas constitutivas de espacio público”, y en consecuencia, se ordenó a la misma, que procediera a la restitución del espacio público ocupado indebidamente, y adicionalmente, se le impuso la multa de $ 54.602.856, de conformidad con lo establecido en el numeral 2º del artículo 104 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 2º de la Ley 810 de 2003.
Definido lo anterior, señaló que conforme la Ley 388 de 1997, toda actuación o conducta que vaya en contra de los planes de ordenamiento territorial, de los instrumentos de planificación, las licencias o cualquier norma urbanística, constituye infracción urbanística, que amerita una sanción que puede ser multa, cierre temporal o definitivo, o de demolición de la obra, y debe ser impuesta, previo el adelantamiento del correspondiente procedimiento administrativo sancionatorio previsto en la parte general del CPACA, por quien ejerza esa potestad sancionatoria, que para el momento de los hechos se encontraba radicada en cabeza de los Alcaldes.
Adujo, que revisada la actuación administrativa que precedió la expedición de los actos acusados, se desconoció por parte del ente territorial demandado, el procedimiento que ha debido seguirse para la tramitación de este tipo de asuntos, o lo que es lo mismo, el derecho a un debido proceso como garantía constitucional y legal aplicable también a las actuaciones administrativas.
Manifestó, que se encuentra acreditado que el proceso por infracción urbanística adelantado en contra de la Corporación Colombia, se inició en virtud de la petición que impetrara la señora ROSA ELENA CARDENAS RIOS, el 18 de diciembre de 2015, luego se expidió auto de avocar conocimiento el 30 de marzo siguiente, en el cual se dispuso la práctica de diversas diligencias, entre esas, la realización de una visita técnica al lugar en el que se presentaba la presunta infracción denunciada, así como también, la diligencia de descargos por parte del representante legal de la mentada Corporación, en caso de considerarse necesaria.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 5 Demandante: CORPORACIÓN COLOMBIA Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Radicación: 73001-33-33-004-2018-00277-01 Interno: 00644/22 Destacó, que previo a la expedición de las resoluciones sancionatorias demandadas, la visita al lugar de los hechos, señalada en el auto de avocar conocimiento, se adelantó el 31 de marzo de 2016, por parte de una profesional universitaria adscrita a la Dirección de Espacio Público y Control urbano del Municipio, estableciendo que, efectivamente, se observaba una construcción situada sobre la vía pública, posteriormente, señaló que el 7 de abril de 2016, se llevó a cabo la diligencia de descargos rendida por el señor CESAR AUGUSTO VARGAS ORTIZ y, surtida la anterior actuación, se recaudó material probatorio, como la visita técnica adelantada el 16 de mayo de 2016 al lugar de los hechos por parte del topógrafo LUIS CARLOS DIAZ HERNANDEZ, luego de lo cual, se profirió la resolución sancionatoria No. 1022195 de 2016, confirmada mediante la resolución No. 00400 del 26 de diciembre de 2017.
De acuerdo con el anterior recuento, afirmó la juzgadora de instancia que, aunque la norma aplicable al presente asunto establecía que para la imposición de las sanciones urbanísticas por ella establecidas, previamente debía agotarse un procedimiento administrativo con sujeción a lo señalado al respecto por el CPACA, el municipio de Ibagué dispuso la sanción de la Corporación Colombia, sin haber agotado antes las etapas allí contenidas.
Específicamente, argumentó que en el procedimiento administrativo sancionatorio seguido en contra de la Corporación demandante, no hubo formulación de cargos, aunque sí rendición de descargos por parte del representante legal de la misma; se recaudaron pruebas, pero no apertura ni cierre de periodo probatorio, así como tampoco, se otorgó el término de diez (10) días previsto en el artículo 48 del CPACA, para que el sujeto investigado, en este caso, la Corporación Colombia, presentará sus alegatos, los cuales incluyen la valoración probatoria que realiza el administrado.
Por lo anterior, consideró que procede la prosperidad del cargo de nulidad formulado por el extremo actor y en consecuencia la declaratoria de nulidad de los actos acusados, en cuanto la entidad demandada no garantizó y materializó como correspondía, el debido proceso administrativo a la Corporación Colombia, en tanto no dio aplicación a las normas que establecían el procedimiento que debía adelantarse para este tipo de asuntos y que había sido previamente determinado por el legislador, máxime si se tiene en cuenta que la parte demandada, en este caso, la administración municipal, estaba ejerciendo su potestad sancionadora, sin haber garantizado al presunto infractor, el ejercicio pleno de su derecho de defensa y contradicción. Respecto de la pretensión se declare que la misma no está obligada a restituir las áreas ocupadas, efectuando el retiro de la construcción y/o demolición de las obras que se consideraban como hecho generante de la ocupación indebida del espacio público, indicó que como quiera que, según el expediente administrativo, el 20 de junio de 2018, se verificó como una operación administrativa debido a la firmeza de que gozaban las resoluciones demandadas, no emitió pronunciamiento alguno al respecto.
Frente a la pretensión orientada al otorgamiento de una indemnización por demolición de las mejoras, en los términos de las Leyes 1228 de 2008 y 1882 de 2018, señaló la juez de instancia que la indemnización prevista por dichas normas, hace alusión exclusiva a situaciones en las que se ventile una afectación de franjas y su declaración como de interés público para la construcción de carreteras que hacen parte de la red Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 6 Demandante: CORPORACIÓN COLOMBIA Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Radicación: 73001-33-33-004-2018-00277-01 Interno: 00644/22 vial nacional, que no es el caso, máxime si se tiene en cuenta que se declarará la nulidad de los actos sancionatorios, por lo tanto, no es viable su prosperidad.
Por último, en relación con la pretensión atinente al pago de una indemnización por los perjuicios materiales causados con la expedición de los actos sancionatorios demandados y posteriormente el adelantamiento de la operación administrativa respectiva por parte del Municipio de Ibagué, que a la postre condujo a la demolición de las obras, negó cualquier tipo de reconocimiento pretendido a título de lucro cesante toda vez, que no reposa al interior del expediente, prueba alguna revestida de la suficiencia requerida, que permita establecer con la certeza necesaria para edificar judicialmente condenas, que en virtud de la demolición de tales obras -mejoras-, la Corporación Colombia dejó de obtener una ganancia cierta y real.
Sobre la indemnización que a título de daño emergente se reclama, el Despacho de primera instancia accedió a su reconocimiento, bajo el entendido de que ese perjuicio se erige en la afectación real que tuvo que padecer la parte demandante con la demolición de la obra ordenada en los actos demandados; sin embargo, se apartó de la tasación efectuada por la pericia al respecto, puesto que para tasar dicho rubro se sumó el valor del inmueble al valor de las mejoras, cuando lo cierto es, que solamente sobre estas últimas se verificó la orden sancionatoria emitida por la administración. Por tal razón, partió del valor de la obra demolida, verbigracia, el valor de las mejoras que adquirió según la escritura pública No. 318 del 17 de febrero de 2005, esto es, la suma de $ 22.000.000 y los actualizará a la fecha de la sentencia, toda vez que ese es el valor real del perjuicio padecido por la Corporación demandante, en virtud de la expedición y ejecución de los actos administrativos demandados.
IMPUGNACIÓN MUNICIPIO DE IBAGUÉ El apoderado de la parte demandada, interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, el 29 de junio de 2022 reiterando los argumentos de la contestación de la demanda e insistiendo que no hubo violación al debido proceso en la expedición de las resoluciones que determinaron la ocupación permanente e indebida de bien de uso público o áreas constitutivas de espacio público a la CORPORACIÓN COLOMBIA representada legalmente por el señor CESAR AUGUSTO VARGAS.
Refirió que debe entenderse la querella como la solicitud que hace el ofendido o agraviado para que se inicie la investigación sobre una presunta invasión del espacio público y la ley la establece como condición de procesabilidad, porque estima que en ciertos tipos penales media un interés personal de la víctima del ilícito, que puede verse vulnerado en forma más grave con la investigación que sin ella.
Indicó, que es evidente que el derecho a la defensa no le fue vulnerado al demandante como lo afirma su apoderado, toda vez que a pesar de que en estas actuaciones administrativas no hay una ritualidad especial, se avocó conocimiento y se realizaron todas las acciones conducentes, pertinentes y necesarias para constatar los hechos denunciados en la querella formulada por la señora Cárdenas Ríos.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 7 Demandante: CORPORACIÓN COLOMBIA Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Radicación: 73001-33-33-004-2018-00277-01 Interno: 00644/22 Reiteró, que no es cierta la afirmación de una presunta vulneración al derecho de defensa pregonada porque que iniciada la actuación contravencional y practicadas las pruebas, las mismas siempre estuvieron a disposición del señor Cesar Augusto Vargas Ortiz, cuestión diferente es que no haya hecho uso de manera oportuna, adecuada y/o eficazmente de las mismas.
De acuerdo con lo anterior, solicitó revocar la sentencia recurrida y en su lugar negar las pretensiones de la demanda. TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN Mediante auto del 5 de septiembre de 2022, por reunir los requisitos legales, se admitieron el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, el 29 de junio de 2022.
De acuerdo con la constancia secretarial de ingreso para decisión de fondo de fecha 3 de octubre de 2022, la providencia de 5 de septiembre de 2022 fue notificada al agente del Ministerio Publico el 16 de septiembre de 2022, quien guardó silencio para emitir concepto, por lo que ingresa al Despacho dictar decisión de fondo de conformidad con lo establecido en el articulo 247 del CPACA, modificado por el articulo 67 de la Ley 2080 de 2021.
CONSIDERACIONES COMPETENCIA De conformidad con el artículo 153 del C.P.A.C.A., esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación formulado por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Ibagué el 29 de junio de 2022, en la que se accedió parcialmente las pretensiones de la demanda.
PROBLEMA JURÍDICO En virtud de la disposición normativa contenida en el artículo 328 del CGP, considera la Sala que el problema jurídico en el presente asunto consiste en establecer si tal y como lo definió el A quo, procede la nulidad de los actos administrativos acusados como quiera que la entidad demandada no garantizó el debido proceso administrativo a la CORPORACIÓN COLOMBIA, al no aplicar las normas que establecían el procedimiento que debía adelantarse para este tipo de asuntos previamente determinado por el legislador, o si como lo expuso la parte demandada en su recurso de apelación, la administración realizó todas las acciones conducentes, pertinentes y necesarias para constatar los hechos denunciados en la querella formulada adelantando una actuación administrativa en la que garantizó el derecho de defensa y contradicción de la parte actora y en consecuencia debe revocarse la sentencia dictada en primera instancia. TESIS DE LA SALA La tesis que sostendrá la Sala consiste en afirmar que corresponde confirmar la sentencia dictada en primera instancia, comoquiera que en el proceso administrativo Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 8 Demandante: CORPORACIÓN COLOMBIA Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Radicación: 73001-33-33-004-2018-00277-01 Interno: 00644/22 sancionatorio adelantado en contra de la Corporación Colombia, el ente territorial municipal demandado no observó las etapas procesales contempladas en la Ley, que garantizaran el debido proceso administrativo de la demandante, vulnerando sus derechos de defensa y contradicción, razón por la que procede la declaratoria de nulidad de los actos administrativos enjuiciados.
FUNDAMENTOS DE LA TESIS DE LA SALA Debido proceso administrativo El debido proceso es un derecho fundamental, aplicable a toda clase de actuaciones administrativas y judiciales, que procura que los habitantes del territorio nacional puedan acceder a mecanismos justos que permitan cumplir con los fines esenciales del Estado, entre ellos, la convivencia pacífica.
El debido proceso constituye para los ciudadanos una garantía para el acceso a la administración de justicia, de tal forma que puedan conocer las decisiones que los afecten e intervenir, en términos de igualdad y transparencia, para procurar la protección de sus derechos e intereses legítimos. En este sentido, el debido proceso se concibe como un escudo protector frente a una posible actuación abusiva de las autoridades, cuando estas se desvíen, de manera injusta, de la regulación jurídica vigente.1 En lo que corresponde al debido proceso administrativo, debe señalarse que se encuentra regulado en el artículo 29 de la Constitución Política, en el cual se determina la aplicación del debido proceso en “toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”; así como en el artículo 209 del mismo texto y en el numeral 1º del artículo 3º de la Ley 1437 de 2011, disposiciones normativas en las que se regula como un principio fundamental de la función administrativa.
Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia C - 980 de 2010, señaló que el debido proceso administrativo ha sido definido jurisprudencialmente como: “(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal”.
Ha precisado al respecto, que con dicha garantía se busca “(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados” 2. En la misma providencia, se definió que las garantías establecidas en virtud del debido proceso administrativo son las siguientes: “(i)ser oído durante toda la actuación,(ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, 1 Sentencia C-980 de 2010 2 Sentencia T-796 de 2006.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 9 Demandante: CORPORACIÓN COLOMBIA Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Radicación: 73001-33-33-004-2018-00277-01 Interno: 00644/22 aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso.” CASO CONCRETO Establecido el marco jurídico y jurisprudencial aplicable al presente asunto y con la finalidad de resolver el problema jurídico formulado en los términos del artículo 328 del CGP, se procederá a descender al caso concreto, para lo cual se establecerán los supuestos facticos probados con los elementos de prueba obrantes el plenario, específicamente en el CD que contiene el expediente administrativo que originó la expedición de los actos acusados.
Evidencia la Sala que, según escritura pública No. 318 del 17 de febrero de 2005, que el señor GUILLERMO ALBAN AGREDO vendió a la Corporación Colombia, el derecho de posesión de las mejoras construidas en el lote ubicado en la variante Boquerón – Mirolindo. Se observa, que el proceso por infracción urbanística adelantado en contra de la Corporación Colombia, se inició en virtud de la petición presentada por la señora ROSA ELENA CARDENAS RIOS, el 18 de diciembre de 2015, por lo que el Municipio de Ibagué expidió auto de avocar conocimiento el 30 de marzo de 2016, en el cual se dispuso la práctica de diversas diligencias, entre esas, la realización de una visita técnica al lugar en el que se presentaba la presunta infracción denunciada, así como también, la diligencia de descargos por parte del representante legal de la mentada Corporación, en caso de considerarse necesaria.
El 31 de marzo de 2016 la Dirección de Espacio Público y Control Urbano de Ibagué, llevó a cabo visita al lugar de los hechos, esto es, finca primavera ubicada en la Martinica baja, frente al Motel Casa de Campo, en la que se verificó la existencia de una construcción artesanal situada sobre la vía pública, zona catalogada de protección ambiental.
El 7 de abril de 2016, se celebró la diligencia de descargos rendida por el señor CESAR AUGUSTO VARGAS ORTIZ y el 16 de mayo de 2016, el Grupo de Espacio Público y Control Urbano de la Secretaría de Gobierno del Municipio de Ibagué, realizó informe técnico en relación con la visita efectuada el 16 de mayo de 2016 por el topógrafo Luis Carlos Diaz Hernández.
Posteriormente, el director del Grupo de Espacio Público y Control Urbano de la Secretaría de Gobierno y Seguridad Ciudadana de Ibagué profirió la Resolución No. 1022-195 del 15 de diciembre de 2016, por medio de la cual decidió un proceso por infracción al Decreto 640 de 1937 modificado por la Ley 810 de 2003, declarando ocupante permanente e indebido de bien de uso público o áreas constitutivas de espacio público a la Corporación Colombia representada legalmente por el señor CESAR AUGUSTO VARGAS, ordenando en consecuencia la restitución de la zona ocupada, incluyendo la demolición y/o retiro de las obras que están invadiendo el espacio público y el pago de una multa equivalente a $ 54.602.856.oo.
Contra la anterior decisión, la CORPORACIÓN COLOMBIA interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto mediante Resolución No. 00400 del 26 de diciembre de 2017, a través confirmando la decisión recurrida, notificada personalmente el 19 de febrero de 2018. Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 10 Demandante: CORPORACIÓN COLOMBIA Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Radicación: 73001-33-33-004-2018-00277-01 Interno: 00644/22 Expuesto el anterior escenario factico en el que se desarrolló la actuación administrativa adelantada por el Municipio de Ibagué, lo primero que advierte esta Colegiatura, es que el ente territorial demandado avocó conocimiento de una querella presentada por una ciudadana que alegaba la ocupación del espacio público en una zona de protección ambiental con una construcción artesanal en predios de propiedad de la Corporación demandante, y con posterioridad permitió la rendición de sus descargos, llevó a cabo visitas técnicas al lugar de los hechos y finalmente expidió los actos administrativos declarándola infractora urbanística, ordenándole la restitución de la zona ocupada, demoliendo las obras ejecutadas e imponiéndole una sanción pecuniaria.
En ese orden, refiere la Sala, la normatividad aplicable al asunto, esto es, la Ley 388 de 1997 en su artículo 103 modificado por el artículo 1 de la Ley 810 de 2003, dispone sobre las circunstancias que configuran una infracción urbanística, señalando en términos generales que toda actuación de parcelación, urbanización, construcción, reforma o demolición que contravenga los planes de ordenamiento territorial o sus normas urbanísticas, dará lugar a la imposición de sanciones urbanísticas a los responsables, incluyendo la demolición de las obras, según sea el caso; así mismo, el articulo 104 ibidem establece las sanciones urbanísticas aplicables ante la configuración de una infracción de esa índole.
Sobre la imposición de las sanciones previstas antecedentemente, el articulo 108 dispone que el procedimiento que deberán observar las autoridades competentes es el previsto en el CPACA, a su turno, prevé: “ARTÍCULO 108.- Procedimiento de imposición de sanciones. Para la imposición de las sanciones previstas en este Capítulo las autoridades competentes observarán los procedimientos previstos en el Código Contencioso Administrativo, en cuanto sean compatibles a lo establecido en la presente Ley.
(Subrayas fuera de texto)
PARÁGRAFO. - La restitución de los servicios públicos domiciliarios procederá cuando se paguen las multas de que trata esta Ley y cese la conducta infractora” En ese orden, de conformidad con las disposiciones normativas referidas y teniendo en cuenta que en el asunto que se examina, el reproche de la parte apelante se centra en asegurar que el procedimiento administrativo a través del cual el MUNICIPIO DE IBAGUÉ determinó la imposición de sanciones en contra de la CORPORACIÓN COLOMBIA, ante la configuración de una infracción urbanística, concretamente respecto de la ocupación del espacio público, no vulneró el debido procedimiento administrativo, se pronunciará la Sala respecto del cumplimiento o no de las ritualidades contempladas en el CPACA para el efecto.
Sea lo primero indicar que el Capítulo III de la Ley 1437 de 2011 contiene la regulación del procedimiento administrativo sancionatorio general; de acuerdo con el artículo 47 el procedimiento administrativo está precedido de una fase previa de averiguaciones preliminares: “Cuando como resultado de averiguaciones preliminares, la autoridad establezca que existen méritos para adelantar un procedimiento sancionatorio, así lo comunicará al interesado.
Concluidas las averiguaciones preliminares, si fuere del caso, formulará cargos mediante acto administrativo.” Después de esta etapa (i) se profiere el acto administrativo de formulación de cargos; (ii) los investigados presentan sus descargos; (iii) se adelanta el periodo probatorio; y (iv) se profiere la decisión administrativa, previa presentación de los alegatos de conclusión. Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 11 Demandante: CORPORACIÓN COLOMBIA Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Radicación: 73001-33-33-004-2018-00277-01 Interno: 00644/22 Las disposiciones contenidas en el capítulo referido en el párrafo que antecede sobre el proceso administrativo sancionatorio contenidas en el CPACA constituyen el marco general de actuación para las entidades del Estado, sin perjuicio que, por vía reglamentaria, las autoridades administrativas establezcan protocolos internos para adelantar cada una de las fases, las cuales deberán ajustarse a dicha regulación. En ese sentido, es dable afirmar que, en garantía del debido proceso, ninguna actuación de un servidor público puede ser resultado de la arbitrariedad, es decir, que la actuación debe sujetarse a unos procedimientos prestablecidos por la ley, razón por la que en materia administrativa el debido proceso “es exigente en cuanto a la legalidad”, pues no basta con que el servidor público cumpla con las funciones asignadas, sino que, además, lo haga en la forma determinada por el ordenamiento jurídico3.
Al respecto, la Corte Constitucional ha reiterado en varias oportunidades la obligación de las autoridades administrativas de garantizar en virtud del derecho al debido proceso principios como el de legalidad, contradicción, defensa y que se conozcan las actuaciones de la administración, de cuya aplicación se derivan importantes consecuencias para las partes involucradas en el respectivo proceso administrativo4.
En ese orden de ideas, y teniendo en cuenta que el debido proceso administrativo se ha definido como el conjunto de condiciones que impone la ley a la administración, que se materializa en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa que guardan relación entre sí y cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal, es clara para la Sala la inobservancia de la administración municipal en la aplicación de las etapas procesales que debía adelantar en la actuación administrativa adelantada en contra de la CORPORACIÓN COLOMBIA, teniendo en cuenta que la potestad sancionatoria para la fecha de los hechos, radicaba en los Alcaldes.
En efecto, tal y como lo advirtió el A quo, en el proceso administrativo sancionatorio adelantado en contra de la CORPORACIÓN COLOMBIA, no se evidencia la expedición del acto administrativo por medio del cual se formulara cargos que señalara con precisión y claridad los hechos que lo originaban, las personas objeto de investigación, las disposiciones presuntamente vulneradas y las sanciones o medidas procedentes, debidamente notificado a la demandante, tampoco se visualiza la apertura y cierre del periodo probatorio, ni la oportunidad para las partes de presentar sus alegatos de conclusión previa expedición de la decisión resolutoria del caso.
Lo anterior, denota una vulneración del debido proceso administrativo, pues una decisión administrativa resulta arbitraria al precederse de una abierta desconexión con los mandatos constitucionales y legales, por no atender las garantías propias del tramite previsto para adelantar dicho procedimiento, lo que, a su turno, afecta derechos sustanciales del investigado.
De modo que, la declaratoria de ocupante permanente e indebido de bien de uso público o áreas constitutivas de espacio público a la Corporación Colombia representada legalmente por el señor CESAR AUGUSTO VARGAS, la orden de restitución de la zona ocupada, incluyendo la demolición y/o retiro de las obras que están invadiendo el 3 Sentencia T-585 de 2019 4 Sentencia C-331 de 2012.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 12 Demandante: CORPORACIÓN COLOMBIA Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Radicación: 73001-33-33-004-2018-00277-01 Interno: 00644/22 espacio público y el pago de una multa equivalente a $54.602.856.oo., sin el agotamiento formal de las etapas procesales en las que se respetaran las previsiones legales aplicables al asunto, y pudiera ejercer su derecho de defensa y contradicción, vicia de nulidad los actos administrativos acusados.
Recuerda la Sala que cualquier transgresión a las garantías mínimas mencionadas anteriormente, atenta contra los principios que gobiernan la actividad administrativa, - igualdad, imparcialidad, publicidad, moralidad y contradicción- y vulnera los derechos fundamentales de las personas que acceden a la administración o de alguna forma quedan vinculadas por sus actuaciones, como es el caso de los demandantes en el presente asunto.
De modo que, en aras de resguardar el derecho al debido proceso, la seguridad jurídica y a la defensa de la parte actora, esta Colegiatura, concuerda con el A quo, en que la actuación desplegada por la entidad demandada fue arbitraria y contraria a los postulados constitucionales y legales, razón por la que sus actuaciones carecen de absoluta validez por lo que procede la declaratoria de nulidad de los actos enjuiciados.
Así las cosas, la Sala considera que la sentencia proferida el 29 de junio de 2022, por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, se confirmará integra, de conformidad con las consideraciones expuestas en precedencia. COSTAS El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, salvo en los procesos en los que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirá por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso.
Al respecto, el numeral 4° del artículo 365 del Código General del Proceso dispone que Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. Del mismo modo, dentro del nuevo ordenamiento procesal administrativo, Ley 1437 de 2011, la condena en costas tiene dos ítems: un estándar objetivo que contempla que toda sentencia que se profiera dentro de la jurisdicción contenciosa administrativa debe disponer la condena en costas, conforme las reglas del Código General del Proceso, y otro estándar que determina el juez, que tiene que ver con la revisión que hace el fallador frente a la forma en que se causan las mismas y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), recalcándose que ya no resulta una valoración cualitativa frente a una conducta temerario o de mala fe por alguna de las partes.
En relación con las agencias en derecho, el Consejo de Estado ha sostenido que estas deben ser fijadas atendiendo la posición de las partes, y en aplicación a las tarifas contempladas en los acuerdos 1887 de 2003 y 10554 de 2016 expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura, según sea el caso, resaltando que el mismo ordenamiento jurídico advierte que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 13 Demandante: CORPORACIÓN COLOMBIA Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Radicación: 73001-33-33-004-2018-00277-01 Interno: 00644/22 Visto lo anterior, pese a que se ha resuelto desfavorablemente la alzada interpuesta por la parte demandada, esta Sala se abstendrá de emitir condena en costas, en razón a que el extremo demandado, no ha intervenido en esta instancia procesal.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia del 29 de junio de 2022, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Ibagué, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, realizando las anotaciones de rigor y dejando las constancias correspondientes en el sistema “SAMAI”. En cumplimiento de las medidas establecidas en la ley 2213 de 2022 y el acuerdo PCSJA22-11972 del 30 de junio de la presente anualidad expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión mediante la utilización de medios electrónicos.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Magistrado Magistrado Ausente con permiso JOSE ALETH RUIZ CASTRO Magistrado (E)