TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Mocoa, 6 de agosto de 2025 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 86 001 3333 002 2021 00257 01 Demandante: Fredy Jader Zambrano Solarte Demandados: Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – departamento del Putumayo – Fiduprevisora S.A. Tema: Sanción moratoria docente por retardo en pago de cesantías definitivas Sentencia de segunda instancia I. ASUNTO De conformidad con lo previsto en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. Para el efecto, priorizó, entre otros, los procesos cuya solución implique la aplicación de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, como ocurre en este caso en el que se controvierte el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías de los docentes, asunto que fue objeto de unificación en la sentencia SUJ-012-S2 de 18 de agosto de 2018.
En tal virtud, la Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante FOMAG) contra la sentencia del 23 de agosto de 2024, dictada por el Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa, que resolvió:
PRIMERO. - DECLARAR CONFIGURADO el acto administrativo ficto o presunto negativo, producto del silencio administrativo, respecto de la petición de reconocimiento, liquidación y pago de la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, radicada el 15 de abril de 2021, ante la Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento del Putumayo.
En consecuencia, DECLARAR la nulidad del acto administrativo ficto o presunto negativo por medio del cual se niega el reconocimiento y pago de una indemnización moratoria por el no pago oportuno de cesantías al docente FREDY JADER ZAMBRANO SOLARTE, por las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.
SEGUNDO. - A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a que reconozca, liquide y pague a favor del docente FREDY JADER ZAMBRANO SOLARTE, la sanción moratoria, correspondiente a la suma resultante de los días en que la demandada incurrió en mora, esto es, desde el 09 de mayo hasta el 20 de agosto de 2020.
En consecuencia, la condena implica el reconocimiento y pago de un día del salario básico -vigente para la fecha en que se realizó la solicitud, es decir para el año 2020 - por cada día de retardo dentro del transcurso de la mora.
TERCERO. - La accionada dará cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187, 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y deberá reconocer intereses sobre los valores adeudados, si a ello hubiere lugar, en la forma prevista en el artículo 192 ibidem, de acuerdo con las consideraciones antes expuestas.
Radicado: 86 001 3333 002 2021 00257 01 Demandante: Fredy Jader Zambrano Solarte CUARTO. - Sin lugar a condenar en costas en esta instancia.
QUINTO. - NEGAR las demás pretensiones de la demanda (…) II.
ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho Por conducto de apoderado judicial, el señor Fredy Jader Zambrano Solarte pidió que se declarara la nulidad de los actos administrativos fictos negativos configurados el 15 de julio de 2021, por la falta de respuesta a las peticiones del 15 de abril de 2021, por parte de FOMAG y el departamento del Putumayo, relacionadas con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
Igualmente, pidió la nulidad del oficio No. 20211091165681 del 25 de mayo de 2021, dictado por la Fiduprevisora S.A., que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se reconociera, liquidara y pagara la suma de dinero correspondiente por concepto de sanción moratoria, porque no se realizó el pago oportuno del valor de las cesantías reconocidas mediante resolución No. 1577 del 24 de junio de 2021.
También solicitó que los valores reconocidos sean debidamente indexados y que, además, se liquidaran intereses moratorios. De igual manera, pidió que se condenara en costas a la demandada y que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA. 2. Hechos jurídicamente relevantes El señor Fredy Jader Zambrano Solarte se desempeñó como docente oficial.
El 27 de enero de 2020 solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas. La Secretaría de Educación del Putumayo, mediante resolución No. 1577 del 24 de junio de 2020, reconoció la prestación solicitada y ordenó a la Fiduprevisora realizar el pago, el cual se efectuó el 20 de agosto de 2020. El 15 de abril de 2021, la demandante solicitó a FOMAG, al departamento del Putumayo y a la Fiduprevisora S.A. el reconocimiento y pago de 105 días de mora, debido a la falta de pago oportuno de las cesantías definitivas.
Sin embargo, FOMAG y el departamento del Putumayo no dieron respuesta dentro del término legal, por lo que se configuraron los actos administrativos fictos negativos demandados. Por su parte, la Fiduprevisora S.A. respondió mediante el oficio N.º 20211091165681 del 25 de mayo de 2021, en el cual negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
Finalmente, se agotó el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, pero no se logró acuerdo. 3. Concepto de violación Luego de hacer referencia a las leyes 91 de 1989, 244 de 1995, 1071 de 2006, 1955 de 2019, y el decreto 1212 de 2018, que regulan el régimen prestacional de los docentes, la parte demandante consideró que la entidad competente para el reconocimiento y pago de la sanción moratoria es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Radicado: 86 001 3333 002 2021 00257 01 Demandante: Fredy Jader Zambrano Solarte Precisado lo anterior, sostuvo que, en virtud de la Ley 1071 de 2006, la demandada tenía 15 días para responder la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías y 45 días para realizar el pago, una vez en firme el acto administrativo respectivo, situación que no se produjo en el asunto.
Para apoyar sus argumentos, citó la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre sanción moratoria. Indicó que el trámite de las cesantías parciales y definitivas está sujeto a dos momentos específicos: el reconocimiento y el pago de la prestación. El primero está a cargo de la secretaría de educación del ente territorial, mientras que el segundo está atribuido a la Fiduprevisora.
Que, por lo tanto, si una o ambas entidades superan los términos establecidos, deberán responder por la mora en la que incurran, de conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. 4. Contestación de la demanda 4.1. La Fiduprevisora S.A. Mediante apoderado judicial, Fiduprevisora S.A. se pronunció frente a las peticiones, condenas y hechos de la demanda.
Propuso las siguientes excepciones de mérito: «cobro de lo no debido», «inexistencia de la sanción moratoria: al caso aplican los 70 días establecidos en la sentencia suj-012-s2 de 2018», «enriquecimiento sin justa causa», «culpa exclusiva del ente territorial – secretaria de educación”, y «excepción innominada». Sostuvo que la entidad territorial recibió la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías el 27 de enero de 2020, pero solo la remitió a la Fiduprevisora el 28 de julio de 2020, incurriendo en una mora de 123 días hábiles.
Señaló que dicha actuación configura un incumplimiento de los términos establecidos en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, razón por la cual, la responsabilidad en el pago de la sanción moratoria recae exclusivamente sobre la entidad territorial, y no sobre Fiduprevisora S.A. Finalmente, hizo referencia a las figuras de las sociedades fiduciarias, la fiducia, los antecedentes de La Previsora S.A., así como de la constitución de patrimonios autónomos y aclaró que los bienes fideicomitidos no pertenecen a la fiduciaria (Samai, índice 00003, Samai primera instancia, archivo “12ContestacionDemand”). 4.2.
Departamento del Putumayo El departamento del Putumayo precisó que, conforme con el Decreto 2831 de 2005, las actuaciones adelantadas por el ente territorial respecto del reconocimiento de prestaciones económicas se suscriben al mero trámite, y que la entidad encargada del reconocimiento y liquidación de las cesantías definitivas y parciales es FOMAG.
Propuso las excepciones de mérito que denominó: «falta de legitimación en la causa por pasiva», «ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales», «no causación de mora en aplicación del decreto presidencial No. 491 de 2020» y «excepción genérica del artículo 282 del C.G.P». Finalmente, solicitó dar por terminado el proceso en lo que concierne al departamento del Putumayo (Samai, índice 00003, Samai primera instancia, archivo “13ContestacionDepart”).
Radicado: 86 001 3333 002 2021 00257 01 Demandante: Fredy Jader Zambrano Solarte 4.3 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio El apoderado judicial de FOMAG comenzó por precisar que, en virtud del contrato de fiducia mercantil suscrito por el gobierno con la Fiduciaria La Previsora S.A., esa fiduciaria actúa como vocera y administradora de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En cuanto al fondo del asunto, se opuso a las pretensiones de la demanda y como fundamento de defensa sostuvo que, en virtud del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, si se demuestra que la demora en el trámite de reconocimiento de la prestación social fue consecuencia del incumplimiento por parte de la entidad territorial, la responsabilidad recaería sobre esta.
Añadió que el periodo de mora se configura desde el 9 de mayo de 2020 hasta el 19 de agosto de 2020 y que, por lo tanto, los días de mora son 103. Propuso las excepciones de mérito que denominó: «legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad», «improcedencia de la indexación de las condenas», «responsabilidad del ente territorial», «compensación», «cobro de lo no debido» y «excepción genérica».
Por último, solicitó proferir sentencia anticipada porque reúne los requisitos del artículo 182ª del CPACA (Samai, índice 00003, Samai primera instancia, archivo “14ContestacionDemand”). 5. La decisión apelada El Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa, mediante sentencia del 23 de agosto de 2024, declaró la nulidad de los actos administrativos fictos negativos configurados por el silencio administrativo frente a las peticiones presentadas el 15 de abril de 2021 ante el FOMAG y el departamento del Putumayo, al considerar que la demandante sí tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en el artículo 5° de la Ley 1071 del 2006.
A juicio del a quo, se comprobó que FOMAG incurrió en mora injustificada por retardo en el pago de la prestación solicitada. Por lo tanto, condenó a FOMAG a reconocer y pagar a la demandante un día de salario por cada día de retraso, desde el 9 de mayo de 2020 hasta el 20 de agosto de 2020, con base en la asignación básica devengada en 2020.
Denegó otras pretensiones y no impuso costas (Samai, índice 00003, Samai primera instancia, índice 00004). 6. El recurso de apelación Inconforme con la decisión, la apoderada judicial de FOMAG apeló. Pidió que se revocara y que, en su lugar, se denegaran las pretensiones de la demanda, Argumentó que el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 prohibió el pago de sanciones moratorias generadas a partir del año 2020 con cargo al FOMAG y, dado que en el caso concreto la mora se configuró en ese año, corresponde a la entidad territorial asumir dicha obligación. Finalmente, se refirió a la inaplicabilidad de la indexación de la condena por sanción moratoria, por cuanto esta constituye una penalidad cuyo propósito es incentivar al empleador a reconocer y pagar oportunamente la prestación, y no preservar el poder adquisitivo de la suma reconocida.
Por lo anterior, argumentó que no es posible aplicar el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, porque ello implicaría la indexación de la sanción moratoria. En lo demás, se refirió a las excepciones que propuso en primera instancia (Samai, índice 00003, Samai primera instancia, índice 00007). Radicado: 86 001 3333 002 2021 00257 01 Demandante: Fredy Jader Zambrano Solarte 7.
Trámite en segunda instancia El Tribunal Administrativo del Putumayo, mediante auto del 12 de febrero de 2025, admitió el recurso de apelación presentado (Samai índice 0005). Las demás partes y el agente del ministerio público guardaron silencio frente al recurso de apelación (Samai, índice 000011). III. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para resolver el asunto de la referencia, según lo establecido en los artículos 125, numeral 2, y 153 de la Ley 1437 de 2011. 2.
Planteamiento y solución del problema jurídico En los términos de la apelación, corresponde a la Sala determinar quién asume la responsabilidad del pago de la sanción moratoria generada por el desembolso tardío de las cesantías definitivas reconocidas a favor del demandante y si es procedente la actualización de la condena por sanción moratoria, de que trata el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011.
La Sala anticipa que la obligación de pago de la sanción moratoria recae en el FOMAG, toda vez que, en virtud del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, FOMAG puede ser declarado responsable del pago de la sanción moratoria cuando se acredite que el retardo en el reconocimiento o pago de las cesantías es atribuible a su actuación, circunstancia que fue acreditada por el a quo en la sentencia apelada.
Asimismo, conforme a lo establecido por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, si bien no procede la indexación a valor presente de la sanción moratoria, lo cierto es que, al momento de ejecutar la condena, sí debe actualizarse el valor final de conformidad con lo previsto en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011.
En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada. Para sustentar esta conclusión, el estudio se desarrollará en dos aspectos fundamentales i) sobre la sanción moratoria de los docentes y la determinación de los responsables del pago en vigencia de la Ley 1955 de 2019 y ii) análisis del caso concreto. 3. Sobre la sanción moratoria de los docentes y la determinación de los responsables del pago en vigencia de la Ley 1955 de 2019 La Sala comienza por decir que la controversia suscitada sobre si los docentes tienen o no derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales o definitivas fue superada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación del 18 de julio de 20181.
En esa sentencia se determinó que, al docente oficial, al tratarse de un servidor público, le son aplicables las leyes 244 de 1995 y 1071 de 20062 en cuanto a la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 1 Radicado: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15). 2 Artículo 4°. Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías Radicado: 86 001 3333 002 2021 00257 01 Demandante: Fredy Jader Zambrano Solarte Respecto al responsable del pago de la sanción moratoria por el retraso en el desembolso de las cesantías, se precisa que, antes de la vigencia de la Ley 1955 de 2019, dicha responsabilidad recaía sobre el FOMAG.
Sin embargo, con la expedición de la Ley 1955 de 2019, también se asignó responsabilidad en el pago a las entidades territoriales. Esto implica que, para las solicitudes presentadas durante la vigencia de la Ley 1955 de 2019 (desde el 25 de mayo de 2019), es necesario verificar, en cada caso concreto, cuál fue la entidad responsable de la mora durante el trámite de reconocimiento y pago de las cesantías. 4.
Análisis del caso concreto En el recurso de apelación se argumentó, por un lado, que el responsable del pago de la sanción moratoria causada por el retardo en el pago de las cesantías es la entidad territorial, toda vez que, en virtud del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, se prohibió el pago de sanciones moratorias generadas a partir del año 2020 con cargo al FOMAG.
Por otro lado, se alegó que no es posible aplicar el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, porque ello implicaría la indexación de la sanción moratoria, lo cual resultaría incompatible. En cuanto al primer cargo de apelación, la Sala advierte que no es cierto que la Ley 1955 de 2019 haya prohibido las condenas a título de sanción moratoria.
Todo lo contrario, el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, en lo relacionado con la sanción moratoria, atribuye responsabilidad tanto al FOMAG como a las entidades territoriales, dependiendo de quién cause la mora. En el caso concreto, el a quo concluyó que FOMAG incurrió en mora injustificada al no efectuar el pago de las cesantías definitivas dentro del término correspondiente.
Por tal motivo, fue condenado al pago de la sanción por el período de mora comprendido entre el 9 de mayo de 2020 hasta el 20 de agosto de 2020. Es importante destacar que esta decisión no fue controvertida en el recurso de apelación. Por lo tanto, la Sala se abstendrá de verificar el cumplimiento de los plazos previstos en la Ley 1071 de 2006 y el Decreto 1272 de 2018.
Por lo tanto, el primer cargo planteado en la alzada no está llamado a prosperar, toda vez que, se reitera, en virtud del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, FOMAG puede ser declarado responsable del pago de la sanción moratoria cuando se acredite que el retardo en el reconocimiento o pago de las cesantías es atribuible a su actuación, circunstancia que fue debidamente establecida por el a quo en la decisión apelada.
Respecto del segundo cargo de apelación, relacionado con la imposibilidad de aplicar el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, porque ello implicaría la indexación de la sanción moratoria, lo cual, según el apelante, es incompatible, la Sala precisa que esa discusión ya fue resuelta por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 18 de julio de 20186, en la que precisó que si bien la sanción moratoria no debe indexarse a valor presente, ya que se trata de una penalidad de carácter económico y no de una prestación laboral, esto no impide que, al momento de ejecutar la condena, se actualice el monto final conforme al artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este. Radicado: 86 001 3333 002 2021 00257 01 Demandante: Fredy Jader Zambrano Solarte Lo anterior es suficiente para desestimar los argumentos planteados por FOMAG en el recurso de apelación. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia apelada. 5.
Costas Conforme con el artículo 188 del CPACA, en concordancia con el artículo 365 del CGP, se condenará en costas, porque el recurso de apelación no prosperó. Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Putumayo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, IV. FALLA 1.Confirmar la sentencia del 23 de agosto de 2024, dictada por el juzgado segundo administrativo de Mocoa, por las razones expuestas. 2.
Condenar en costas a la Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de conformidad con la parte motiva. 3. Por Secretaría, devolver el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, una vez ejecutoriada esta decisión. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado (Ausente con permiso) MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.