REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS - Sala Cuarta de decisión - Magistrada Ponente: Dra. DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Manizales Caldas, 13 de junio de 2025 Asunto: Sentencia de segunda instancia No. 076 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones Demandado: Augusto Beltrán Valencia Expediente: 17001-3339-006-2021-00175-03 Acta de discusión: No. 064 de la fecha I. ASUNTO Procede la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 16 de marzo de 2023, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Manizales, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES 1. DEMANDA1 La parte demandante solicita se declare la nulidad de la Resolución No. 103488 del 14 de octubre de 2010, por medio de la cual el ISS, hoy Colpensiones, reconoció una pensión de vejez a favor del señor Augusto Beltrán Valencia, efectiva a partir del 29 de mayo de 2010 de conformidad con el Decreto 758 de 1990, al existir incompatibilidad pensional entre la pensión reconocida por la UGPP al demandado y la reconocida por el ISS hoy Colpensiones.
A título de restablecimiento del derecho, solicita que se ordene al señor Augusto Beltrán Valencia, la devolución de las mesadas pagadas por concepto de pensión de vejez, retroactivo y aportes en salud, desde su ingreso en nómina hasta que cese su pago en virtud de la declaratoria de nulidad, debidamente indexado. 1.1 FUNDAMENTO FÁCTICO 1.1.1 A través de la Resolución No. 3089 de 04 de febrero de 2008, la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal, hoy Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal UGPP, reconoció una pensión de vejez al señor Augusto Beltrán Valencia a partir del 29 de mayo de 2005. 1 SAMAI archivo 2ED_C01PRINCIPAL_002DEMANDAPDF.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3339-006-2021-00175-03 2 de 13 1.1.2 Por su parte, el Instituto de Seguros Sociales, hoy Colpensiones, reconoció una pensión de vejez al señor Beltrán, mediante Resolución No. 103488 de 14 de octubre de 2010 con fecha de adquisición de 29 de mayo de 2010, teniendo en cuenta 786 semanas cotizadas, a partir del 01 de octubre de 2010 de conformidad con el Decreto 758 de 1990. 1.1.3 Sostiene que para el reconocimiento pensional Cajanal y el ISS tuvieron en cuenta los mismos tiempos públicos, por lo que resultan incompatibles. 1.1.4 Agrega que el señor Augusto Beltrán Valencia se encuentra disfrutando de dos asignaciones del Estado que cubren un mismo riesgo (vejez) y que además las prestaciones fueron causadas con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993. 1.1.5 Mediante Auto de pruebas No. APSUB 623 del 09 de marzo de 2021, Colpensiones solicitó al demandado consentimiento para revocar la Resolución No. 103488 del 14 de octubre de 2010, al encontrarse incurso en la causal establecida en el numeral 1 del artículo 93 del CPACA, ante lo cual no allegó autorización. 1.2 FUNDAMENTO JURÍDICO Señala la parte actora, en síntesis que, la Resolución No. 103488 del 14 de octubre de 2010 no se ajusta a los preceptos leales que consagran la pensión de vejez, por lo que su reconocimiento y pago vulnera de forma directa el artículo 128 de la Constitución Política, el artículo 19 de la Ley 4ª de 1992 y el artículo 17 de la Ley 549 de 1999.
Indica que debe revocarse la resolución demandada toda vez que el Instituto de Seguros Sociales al reconocer la pensión de vejez involucrando tiempos que habían sido tenidos en cuenta por Cajanal para el reconocimiento de la pensión de jubilación al demandado, convierte la prestación en incompatible y en ese sentido violatoria de las normas que regulan el derecho pensional del caso concreto como lo es la Ley 549 de 1999.
Cita Sentencia del 3 de mayo de 2018, del Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicación número: 08001- 23-33-000-2014-00016-01(0727-16) en la cual se señaló que: “[…] Como se indicó anteriormente, la Constitución Política establece la prohibición de recibir más de una asignación proveniente de varios empleos públicos y de otras remuneraciones o asignaciones que tengan la misma fuente, situación que configura la incompatibilidad de salarios y pensiones, reconocida pacíficamente en el ordenamiento jurídico. […]”.
Sostiene que todos los tiempos cotizados por el trabajador deben contribuir con la financiación de la prestación económica que le sea reconocida, tanto los tiempos públicos como los aportados a través del sector privado y que los recursos que no se encuentren en la entidad que tiene a su cargo el reconocimiento de la prestación económica, deben ser trasladados a ella a través de diferentes figuras creadas por la ley para tal fin, como el bono pensional.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2 Se opuso a las pretensiones de la parte actora, indicando que el ISS, hoy Colpensiones, reconoció pensión de vejez mediante Resolución No. 103488 de 2010 teniendo en cuenta 786 semanas contabilizadas hasta el 30 de agosto de 2008 y que la pensión de jubilación de Cajanal tuvo en cuenta un total de tiempo 2 SAMAI archivo 17ED_C01PRINCIPAL_017CONTESTACIONDEMANDAAUGUSTOPDF.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3339-006-2021-00175-03 3 de 13 laborado en el sector público equivalente a 1058 semanas comprendidas hasta el 26 de abril de 1993, por lo que, para el reconocimiento de la pensión de vejez por el ISS no fueron tenidos en cuenta los tiempos de servicio en el sector público prestados en el Ministerio de Defensa Nacional ni en el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE.
Por lo anterior formuló las excepciones que denominó: “cumplimiento de requisitos exigidos en el Acuerdo 049 de 1990 para continuar disfrutando de la pensión de vejez que le fue reconocida por el ISS hoy Colpensiones a través de Resolución Numero 103488 del 20101014”, “inexistencia de elementos constitutivos de inducción a error, mala fe y/o falsedad en la documentación presentada al momento de la solicitud de reconocimiento de la pensión de vejez”, “buena fe del señor Augusto Beltrán Valencia”, “prescripción”, “ausencia de requisito contemplado en el artículo 93 del CPACA para la revocatoria directa de actos administrativos”, “inexistencia de vulneración de las normas superiores y de orden legal enunciadas por la demandante” e “innominada”.
3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA3 El Juzgado Sexto Administrativo de Manizales mediante sentencia de 16 de marzo de 2023 negó las pretensiones de la demanda al considerar que tanto la pensión de jubilación que le reconoció el ISS al señor Augusto Beltrán Valencia como la concedida por Cajanal tuvieron origen en tiempos de servicio diferentes, uno de ellos por servicios prestados al Estado y otros a empresas de carácter privado o cotizaciones como trabajador independiente, por lo que, la afirmación realizada por la entidad demandante, respecto a que, para los reconocimientos pensionales se tuvieron en cuenta los mismo tiempos, no tenía sustento.
Indicó que los aportes para pensión no se realizaron con recursos obtenidos del desempeño de dos cargos públicos y, por ende, no se involucraban dineros provenientes del tesoro público. Agregó que el tiempo de servicio al Estado en el Ministerio de Defensa Nacional y en el Departamento Administrativo de Estadística fue del 01 de noviembre de 1968 al 17 de septiembre de 1970 y del 14 de agosto de 1974 al 26 de abril de 1993 y con empresas privadas o aportes como trabajador independiente fue del 11 de septiembre de 1967 al 15 de junio del 1968, del 09 de marzo de 1971 al 13 de mayo de 1971, del 09 de agosto de 1993 al 31 de mayo de 1995 (trabajador independiente) y del 01 de junio de 1995 al 20 de septiembre de 2008, de lo cual se infiere que hubo una superposición en los tiempos laborados, por lo que, para los reconocimientos pensionales tanto para Cajanal como para el ISS no se contabilizaron los mismos periodos de tiempo.
Señaló que, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no se demostró que la pensión de vejez involucrara tiempos o cotizaciones provenientes del sector público, y aclaró que, las pensiones reconocidas por el ISS (hoy Colpensiones), no conlleva per se la naturaleza de erogación del erario, pues el ISS se convirtió en un simple administrador de los dineros que aportaran asalariados y empleadores con el compromiso de manejarlos, por consiguiente, no puede afirmarse que las pensiones que éste otorgue provinieron del Tesoro Público.
Sostuvo que la interpretación jurisprudencial del artículo 128 Constitucional habilita la compatibilidad entre dos pensiones de vejez en favor de un mismo beneficiario, siempre y cuando sus fuentes de financiación sean diferentes en punto a la esencia 3 SAMAI archivo 33ED_C01PRINCIPAL_033SENTENCIAPDF. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3339-006-2021-00175-03 4 de 13 de los vínculos laborales que sustentan ambas prestaciones, esto es, que se trate de cotizaciones derivadas en cada caso exclusivamente de tiempos de servicio a diferentes empleadores del sector público y privado respectivamente.
4. RECURSO DE APELACIÓN4 Colpensiones apeló la sentencia de primera instancia, insistiendo que existe una incompatibilidad de las prestaciones económicas reconocidas al señor Augusto Beltrán Valencia, al tenerse en cuenta que, para la liquidación de cada uno se tuvieron en cuenta tiempos iguales, hecho que se probó dentro del plenario y lo cual no fue ponderado por el juez de primera instancia, ocasionando de esa forma que el demandado continue recibiendo un derecho pensional que no le asiste, al no ser compatible la prestación económica pensional.
Manifestó que las afirmaciones contenidas en los hechos de la demanda, se encuentran acreditadas en los elementos probatorios, que no son otra cosa distinta que las solicitudes hechas por el demandado y los actos administrativos que reconocen el derecho pensional por vejez a su favor, como también el procedimiento administrativo no jurisdiccional en el cual se persiguió la autorización expresa por parte del demandado para la revocación directa del acto acusado por existir una incompatibilidad pensional.
5. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de 27 de septiembre de 20235 se admitió el recurso de apelación propuesto por la parte actora. III. CONSIDERACIONES
1. PRESUPUESTOS PROCESALES Se advierte que en el presente proceso no hay inconveniente de ninguna naturaleza en cuanto a la jurisdicción y competencia de la Corporación para decidir el asunto en segunda instancia (artículos 153 y 243 del CPACA). Se reúne la capacidad para ser parte y la capacidad procesal, tanto de la parte demandante como de la demandada y ambas partes se encuentran representadas por apoderados debidamente constituidos.
Ahora, si bien, en aplicación del artículo 328 del Código General del Proceso6, la Sala debe pronunciarse en segunda instancia solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, se recuerda que ello es sin perjuicio de las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley, y en el presente 4 SAMAI archivo 35ED_C01PRINCIPAL_035ESCRITORECURSOAPELACIONCOLPENSIONESPDF. 5 SAMAI archivo 58ED_C06ApelacionSen_003AUTOADMITERECURSOAPELACIONPDF 6 “Artículo 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.” Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3339-006-2021-00175-03 5 de 13 caso encuentra la Sala que se está ante un asunto que precisa el estudio de oficio de la excepción de caducidad, de conformidad con el siguiente:
2. PROBLEMA JURÍDICO ¿Con la entrada en vigor del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, es plausible predicar la ocurrencia del fenómeno jurídico de la caducidad en el presente caso? 3. TESIS La Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas revocará parcialmente la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda, para declarar probada de oficio la excepción de caducidad, en aplicación del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 y siguiendo decisiones similares del Consejo de Estado7 y de Tribunales Administrativos del país8.
4. DESARROLLO DEL PROBLEMA JURÍDICO 4.1 Sobre la caducidad respecto de las nulidades y restablecimiento del derecho sobre pensiones reconocidas El artículo 187 del CPACA es explícito al consagrar en su inciso 2° que “En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.
El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus.” (Negrita de la Sala). Al respecto el Consejo de Estado9 ha señalado que: “98. La caducidad es un fenómeno jurídico de orden público, por lo tanto, se debe declarar de oficio cuando se encuentre probada; y por su carácter de orden público no es susceptible de renuncia o disposición por las partes y solo puede ser suspendida o interrumpida por disposición legal expresa. 99.
Sobre el deber de declarar la caducidad de oficio, la Corte Constitucional en sentencia C-574/98 señaló: “[…] La caducidad está unida al concepto de plazo extintivo, es decir, al término prefijado para intentar la acción judicial, de manera que una vez transcurrido éste se produce fatalmente el resultado de extinguir dicha acción. Por ello, la caducidad debe ser objeto de pronunciamiento judicial oficioso cuando aparezca establecida dentro de la actuación procesal, aun cuando no se descarta la posibilidad de que pueda ser declarada a solicitud de parte […]” 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, 2 de octubre de 2024, Rad. 25000-23-42-000-2015-05734-01 (3936-2018), M.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 23 de abril de 2025. Consejero ponente: Juan Camilo Morales Trujillo. Radicado: 76001-23-33-000-2018-00593-01 (4161-2022). Asunto: Declara probada de oficio la excepción de caducidad de conformidad con el término previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 27 de febrero de 2025. Consejero ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez. Radicado: 76001-23-33-000-2021-00757-02 (6149-2024). 8 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sentencia de 10 de septiembre de 2024, M.P. Patricia Salamanca Gallo, Exp. 250002342000-2020-00598-00 y Tribunal Administrativo de Risaralda, 3 de octubre de 2024, Exp. 66001-23-33-000-2021- 00282-00, M.P. Dufay Carvajal Castañeda. 9 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial de Decisión 16. Providencia del 27 de enero de 2023. Consejero ponente: César Palomino Cortés. Radicado: 11001-03-15-000-2012-02124-00. Asunto: Recurso Extraordinario de Revisión contra la sentencia del 9 de mayo de 2011, proferida por la Sección Tercera Subsección C del Consejo de Estado, en el proceso de reparación directa No. 25000-23-26-000-2003-02021-01.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3339-006-2021-00175-03 6 de 13 100. El mismo Código Contencioso Administrativo en su artículo 164 disponía que “[…] en la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada […]”, de manera que si en el fallo, luego de haber examinado todos los elementos probatorios, se establece con certeza que sí operó la caducidad, el juez debe declararla, así no haya sido propuesta por la parte demandada como excepción. 101.
Actualmente, en similares términos, el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que en la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada, por lo tanto, para la Sala aunque en la audiencia inicial se haya resuelto sobre la excepción de caducidad, si al momento de dictar sentencia, se cuentan con mejores elementos probatorios para establecer con certeza que sí operó la caducidad, el juez debe declararla. 102.
Y esta regla, de decidir sobre las excepciones que se encuentren probadas en la sentencia definitiva, opera tanto para primera como para segunda instancia, de manera que si en primera instancia se resolvió sobre la caducidad, bien a petición de parte o de oficio, el superior puede revisarla también de oficio o cuando la persona perjudicada con la decisión solicita su revocatoria mediante el recurso de apelación. 103.
Sobre la facultad oficiosa del juez para declarar la caducidad de la acción, la jurisprudencia de la Corporación ha sido pacífica al señalar que “Por ser de orden público, la caducidad es indisponible, irrenunciable y el juez, cuando encuentre probados los respectivos supuestos fácticos, puede declararla de oficio, aún en contra de la voluntad de las partes”10”.
En ese orden, el artículo 164 numeral 1 literal c) del CPACA indica que cuando se demanden actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, la demanda puede presentarse en cualquier tiempo, por lo que, en principio, no está sometida a término de caducidad. No obstante, dicho mandato debe leerse en armonía con lo dispuesto en el canon 86 de la Ley 2381 de 2024, que consagra un supuesto distinto tratándose de pensiones ya reconocidas.
El texto normativo es del siguiente tenor: “ARTÍCULO
86. TÉRMINO PARA EJERCER ACCIONES ADMINISTRATIVAS Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS RESPECTO DE LAS PENSIONES RECONOCIDAS. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.
A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley” (Destaca el Tribunal).
Nótese que el texto es perentorio al señalar que, tratándose de pensiones reconocidas, las acciones contenciosas no pueden ejercerse una vez vencido el 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, Exp. 1996-03652-01 (15983). Sentencia del 25 de febrero de 2009. M.P. Myriam Guerrero de Escobar. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3339-006-2021-00175-03 7 de 13 término de 5 años desde el reconocimiento, salvo cuando medie fraude u ocurrencia de algún delito.
Incluso, la norma es expresa al señalar que dicho término aplica a los procesos en curso, por lo que, si las acciones que les dieron origen fueron interpuestas por fuera de dicho lapso, ha de declararse la caducidad a partir de la vigencia de dicho cuerpo normativo. Sobre este punto, la vigencia o entrada en vigor, dicha reforma legal estableció en su artículo 95 que entra a regir a partir de su sanción, que tuvo lugar el 16 de julio de 2024, con la salvedad hecha en el artículo 94, que indica textualmente que “El Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, previsto en la presente ley, entrará en vigor el 01 de julio de 2025” (Destacado de la Sala).
De ahí que, se comprende que el artículo 86 que trata de la caducidad de las acciones contenciosas entra a regir una vez sancionada la ley, pues no hace parte del sistema pensional adoptado por dicha normativa, y, además, por cuanto se trata de una disposición alusiva a la ritualidad de los procesos, cuya entrada en vigor es inmediata, en los términos del artículo 40 de la Ley 153 de 1887: “Artículo 40.
Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad”. Así mismo, cabe observar lo considerado recientemente por el Consejo de Estado en asunto con similar patrón fáctico, declarando la caducidad de una demanda de lesividad en curso, al constatar que se superó el término establecido en la ley: “Además, para la Subsección es evidente que, por la naturaleza de la norma a aplicar, tiene vigencia desde su publicación, aun en el evento de que se hubiera diferido esta (que no fue el caso) entre otras razones porque se logra el efecto útil querido por el legislador, veamos el siguiente supuesto: Si a la fecha de hoy y después de trascurridos 5 años del reconocimiento pensional, la administración presentara una demanda contra el pensionado, ¿estaría obligado el juez a admitirla con el argumento de que la norma no ha entrado en vigencia? Si la respuesta fuera positiva, el mismo juez, estaría obligado a declarar la caducidad cuando la norma “entre en vigencia”, lo cual no solo es absurdo, sino que no cumple con el propósito del legislador que es el de dar estabilidad a las situaciones jurídicas favorables a las personas pensionadas.
No tendría sentido entonces someter a los jueces a una espera prolongada (hasta el 1° de julio de 2025), dado que, independientemente de si la caducidad se declara en este momento o con posterioridad, los efectos serían los mismos; pues la contabilización se debe realizar desde la concesión de la prestación. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3339-006-2021-00175-03 8 de 13 Por lo expuesto, la Subsección concluye que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente.
Sus efectos jurídicos resultan aplicables y obligatorios a partir de su promulgación en el Diario Oficial, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la Sentencia C-957 de 1997.”11 La tesis en mención fue reiterada por esa corporación de modo más reciente: “Del estudio de la norma en comento advierte la Sala que el legislador, en la exposición de motivos del proyecto de ley,12 optó por acoger un término similar al que fue aplicado para las causales de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con sustento en lo plasmado en la sentencia C-835 de 2003 por medio de la cual la Corte Constitucional analizó las consecuencias de no establecer un límite temporal para que la administración solicitara la revisión de decisiones que otorgaron derechos pensionales, y recordó que la jurisprudencia de esa Corporación ha señalado que definir un término para acudir ante la jurisdicción no vulnera el acceso a la administración de justicia, pues se debe entender que la caducidad «es una especie de sanción para quien teniendo la posibilidad de acudir a la justicia fue negligente y no lo hizo» y que con ella se busca hacer realidad los principios de seguridad y certeza jurídica13.
De igual modo, aprecia la Sala que la finalidad de la norma objeto de análisis es evitar que las pensiones reconocidas queden expuestas de manera perpetua y sin límite a una solicitud de revisión, lo que podría vulnerar el derecho al debido proceso y a la seguridad jurídica de los pensionados.”14 En análogo sentido se han pronunciado varios Tribunales del país, por ejemplo, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en providencia de 10 de septiembre de 2024 precisó sobre este punto: “Destaca la Sala que la norma trae una novedad, que el término de caducidad, de 5 años, el cual ordena contabilizar desde el reconocimiento de la pensión; caducidad que aplica a los procesos en curso, con excepción caso de fraude u ocurrencia de algún delito para obtener el reconocimiento pensional.
(…) De lo anterior, se advierte que la intención del legislador al establecer el término de caducidad es garantizar los derechos adquiridos y la confianza legítima de las personas que tienen reconocida una pensión, a efecto de evitar la inseguridad jurídica, atendiendo a las consideraciones realizadas por la H. Corte Constitucional en sentencia C-835 de fecha 23 de septiembre de 2003.”15 De igual forma, el Tribunal Administrativo de Risaralda en fallo de 3 de octubre de 2024 indicó: “No obstante que los argumentos así formulados por la parte demandada no tienen margen de prosperidad, no puede pasar por alto esta Colegiatura Judicial una circunstancia de singular relevancia para este asunto, como es la expedición reciente de la Ley 2381 del 16 de julio de 2024, posterior a la presentación de la demanda y a la contestación de la misma, norma en cuyo artículo 86 se fijaron términos para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, respecto de las acciones administrativas y contencioso administrativas frente a las pensiones reconocidas, como es el caso del 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez, Sentencia de 2 de octubre de 2024, Rad. 25000-23-42-000-2015-05734-01 (3936-2018). 12 Visibles en las Gacetas del Congreso de la República 603 de 17 de mayo de 2024 y 700 de 29 de mayo de 2024. 13 Corte Constitucional.
Sentencia C – 418 de 1994. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente: Luis Eduardo Mesa Nieves (E), 7 de noviembre de 2024, Actor: Departamento de Boyacá, Accionado: Fonprecom. 15 M.P. Patricia Salamanca Gallo, Exp. 250002342000-2020-00598-00. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3339-006-2021-00175-03 9 de 13 recurso extraordinario de revisión ejercido en el presente plenario, del cual resalta la Sala el contenido del inciso segundo, por estar directamente relacionado con el asunto objeto de controversia, cuyo tenor literal es el siguiente: (…) Se advierte entonces que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, trae una novedad referente al término de caducidad, de 5 años, el cual ordena contabilizar desde el reconocimiento de la pensión; caducidad que incluso dispuso aplicar a los procesos en curso, con excepción de los casos de fraude o con ocurrencia de algún delito para obtener el reconocimiento pensional.”16 Cabe anotar que, si bien, recientemente la subsección B, de la alta corporación decidió inaplicar por inconstitucionalidad la expresión “y que estén en curso” prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 202417; se trata de una posición en la cual se hace prevalecer la aplicación del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, en algunos de sus apartados, desconociendo los principios de especialidad y temporalidad según los cuales prevalece el contenido del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.
Además, se recuerda que, para hacer uso de la excepción de inconstitucionalidad es necesario que la contradicción sea manifiesta, y en este asunto no se observa que la norma sea flagrantemente contraria a la Constitución: “24. Salta a la vista que el establecimiento de la norma persigue un fin claro y constitucionalmente legítimo, tornándose entonces posible que en los procesos en curso en los que operaría la caducidad en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 se origine una tensión de principios y derechos constitucionales: por un lado, los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, y el derecho de acceso a la administración de justicia de los demandantes que pretenden cuestionar la pensión de jubilación que ya se encuentra reconocida; y, por otro lado, los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, y los derechos a la seguridad social y al reconocimiento de la pensión de jubilación de los trabajadores pensionados.
Contraposición en la cual, según el parecer de esta Sala, prevalecen los principios y derechos que ostentan los trabajadores a quienes se les reconoció la pensión de jubilación antes de los cinco (5) años previstos en la norma por la potísima razón de la primacía que le confiere nuestro ordenamiento jurídico a tales derechos a partir, justamente, de la cláusula de <<Estado Social>> consagrada en la Constitución. 25.
Es por todo lo anterior que, a pesar de los cuestionamientos constitucionales que puede suscitar la redacción del segundo inciso de la norma, según el parecer de esta Sala, no es ostensible ni flagrante una contradicción entre esta y la Constitución Política en punto de inaplicarla por inconstitucionalidad en los términos del artículo 4 Superior. 26.
Al respecto, esta Corporación ha precisado que «[…] para hacer uso de este medio excepcional es necesario que la contradicción sea manifiesta, esto es, que la norma constitucional y la legal riñan de tal manera que de simple cotejo resulte absolutamente incompatible su aplicación simultánea»18. 27. De lo anterior deviene que solamente será procedente que el Consejo de Estado declare la excepción de inconstitucionalidad, en ejercicio del control de 16 M.P. Dufay Carvajal Castañeda, Exp. 66001-23-33-000-2021-00282-00 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda Subsección B. Sentencia del 08 de noviembre de 2024. Consejera ponente: Elizabeth Becerra Cornejo. Radicado: 05001-23-33-000-2014-00695-02 (0675- 2024). 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 11 de noviembre de 2010, rad. núm. 66001-23-31-000-2007-00070-01, C.P. María Elizabeth García González.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3339-006-2021-00175-03 10 de 13 constitucionalidad concreto 19, cuando la contradicción sea manifiesta, presupuesto que no tiene lugar en el presente caso y cuya ausencia impone la presunción de constitucionalidad de la norma hasta tanto se declare lo contrario por la Corte Constitucional en su calidad de autoridad competente o siempre y cuando en el caso concreto la inconstitucionalidad sea ostensible”20.
Así, la postura mayoritaria del Tribunal Administrativo de Caldas, y en especial de esta Sala Cuarta, es que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 no presenta contradicción manifiesta, palmaria o flagrante con normas de rango constitucional que conlleve a utilizar la excepción de inconstitucionalidad, por lo que debe ser aplicada, incluso en los casos de demandas de lesividad en curso al momento de entrada en vigor de la norma.
De igual forma, se recuerda que el Congreso goza de libertad para configurar los procedimientos a través de los cuales se protegen los derechos de los ciudadanos, por lo que pueden fijar límites en el tiempo para alegar el reconocimiento de garantías o impugnar la juridicidad de ciertos actos. Así lo señaló la Corte Constitucional en la Sentencia C-1049 del 26 de octubre de 200421: “En reiteradas ocasiones22, la Corte ha considerado que el Congreso de la República goza de libertad para configurar los procedimientos a través de los cuales se protegen los derechos de los ciudadanos y la integridad del ordenamiento jurídico, encontrando como límite el propio ordenamiento constitucional.
En virtud de esta facultad puede fijar límites en el tiempo para alegar el reconocimiento de garantías o impugnar la juridicidad de ciertos actos 23. Esta Corporación también ha determinado el respecto, que al establecer términos de caducidad para acciones contencioso administrativas de restablecimiento del derecho [entre otra], el legislador ejerció las competencias que le ha entregado la Constitución Política, sin desconocer el derecho de acceso a la administración de justicia, ni ninguno otro de la Carta24”.
En ese orden de ideas, de conformidad con la posición de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, la cual ha sido adoptada por esta corporación, resulta clara la regla aplicable a la caducidad de las acciones contenciosas alusivas a pensiones ya reconocidas, las cuales deben ejercerse dentro de los 5 años siguientes al reconocimiento pensional, a voces del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, término que se extiende a los procesos judiciales en curso, en los cuales, una vez se advierta la superación de dicho lapso, ha de declararse la caducidad del medio de control. 19 “La jurisprudencia constitucional ha reconocido en el sistema jurídico colombiano la existencia de un sistema mixto de control de constitucionalidad, pues mientras que a la Corte Constitucional y, de manera residual, al Consejo de Estado se les confía el control de constitucionalidad en abstracto (artículos 241 y 237, numeral 2°, de la Constitución Política), el control de constitucionalidad concreto tiene lugar en desarrollo del artículo 4° de la Carta Política cuando, al momento de aplicar una norma legal o de inferior jerarquía, el servidor encargado de aplicarla advierte su ostensible e indudable oposición a mandatos constitucionales.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencia del 14 de diciembre de 2006, exp. núm. 3975-4032, C.P. Darío Quiñonez. 20 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 23 de abril de 2025. Consejero ponente: Juan Camilo Morales Trujillo. Radicado: 76001-23-33-000-2018-00593-01 (4161-2022). Asunto: Declara probada de oficio la excepción de caducidad de conformidad con el término previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. 21 Corte Constitucional.
Sentencia C-1049 del 26 de octubre de 2004. Magistrada Ponente Clara Inés Vargas Hernández. Expediente D-5168. 22 Ver entre otras las siguientes sentencias: C- 179 de 1995; C- 090 de 2002; C- 377 de 2002; C- 874 de 2003 y C- 1091 de 2003. 23 Sentencia C-781 de 1999 M.P. Carlos Gaviria Díaz 24 Sentencia C-351 de 1994 M.P. Hernando Herrera Vergara Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3339-006-2021-00175-03 11 de 13 4.2 Existencia de caducidad en el caso concreto En este caso Colpensiones solicitó la nulidad de la Resolución No. 103488 del 14 de octubre de 2010, por medio de la cual, el jefe del departamento de atención al pensionado de la Seccional Caldas del Seguro Social reconoció una pensión de vejez al señor Augusto Beltrán Valencia a partir del 01 de octubre de 201025.
Así mismo, se advierte que la demanda fue radicada el 30 de julio de 2021 a través de la ventanilla virtual26, es decir, más de 10 años después de reconocida la pensión de vejez al señor Augusto Beltrán Valencia, a través de la No. 103488 del 14 de octubre de 2010. Y, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se puede establecer fehacientemente, que en el presente asunto ha operado el fenómeno de la caducidad, pues, la demanda se presentó por fuera del término de 5 años establecido en dicha normativa contabilizado a partir del reconocimiento de la prestación periódica.
Adicionalmente, la Sala advierte que en este caso se debate la compatibilidad de la pensión de vejez reconocida al demandante con la pensión de jubilación que le fue ordenada a través de la Resolución No. 03089 del 04 de febrero de 2008 por la Caja Nacional de Previsión Social EICE27, y no la comisión de un actuar ilícito para la consecución del derecho.
Precisamente, de los hechos de la demanda y los fundamentos de derecho es claro que los cargos presentados por Colpensiones no indican que la pensión fuera obtenida bajo fraude o con ocurrencia de algún delito, por lo que, en este asunto no se acreditan las excepciones establecidas en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, que impidan aplicar la regla de caducidad en él contenida.
Al respecto, se observa que el Consejo de Estado al resolver un recurso de apelación presentado por Colpensiones, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el cual se solicitó la nulidad de las resoluciones por medio de las cuales se reconoció y reliquidó una pensión de vejez al considerarla incompatible con la otorgada por la UGPP, declaró la caducidad del medio al considerar que no se estaba ante el supuesto de un derecho obtenido con fraude o la ocurrencia de algún delito: “Colpensiones interpuso recurso de apelación, argumentando que existe incompatibilidad entre las pensiones, dado que ambas provienen de la misma fuente y cubren el mismo riesgo.
Que debe prevalecer el régimen que permitió al demandado adquirir, en primer término, el estatus pensional, y el que, en virtud del principio de favorabilidad, le genere mayores beneficios, siendo este el aplicado por la UGPP. (…) Aclarado el aspecto de la vigencia, corresponde a la Subsección analizar el asunto en cumplimiento a lo estipulado en el artículo 86 de la ley, pues dicho precepto es claro al señalar que los efectos de la caducidad se calculan desde el reconocimiento del derecho.
Se precisa también que, conforme a los hechos y fundamentos de la demanda no estamos ante el supuesto de un derecho obtenido con fraude o con ocurrencia de algún delito; por lo tanto, no se aplica la excepción establecida en la disposición citada. 25 SAMAI archivo 4ED_C01PRINCIPAL_004ANEXOSDEMANDAPDF Fls. 11-13. 26 SAMAI archivo 1ED_C01PRINCIPAL_001ACTAREPARTOPDF. 27 SAMAI archivo 4ED_C01PRINCIPAL_004ANEXOSDEMANDAPDF Fls. 7-10.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3339-006-2021-00175-03 12 de 13 En este caso, se pretende la nulidad, entre otros actos administrativos, de la Resolución GNR 132037 del 18 de junio de 2013,28 a través de la cual se reconoció la pensión de vejez en favor del demandado, es decir, la administración tenía hasta el 19 de junio de 2018 para presentar la demanda, y según consta en el expediente digital se radicó y sometió a reparto el 31 de julio de 2021,29 por lo que se concluye que se presentó con posterioridad a los 5 años de que trata la Ley 2381 de 2024.
Igual conclusión se llega respecto a las demás resoluciones demandadas30. En consecuencia, la Subsección revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarará probada de oficio la excepción de caducidad”31. Por lo que las discusiones referentes a la incompatibilidad pensional no pueden considerarse fraude a la ley. 5.
CONCLUSIÓN Como corolario de las consideraciones precedentes, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas procederá a revocar parcialmente la sentencia de primera instancia, en su lugar, declarará probada de oficio la excepción de caducidad.
6. CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO De conformidad con los artículos 188 del CPACA y 365 numerales 3 y 4 del CGP no procede la condena en costas cuando es la entidad pública la que demanda su propio acto en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad32, además, por cuanto la postura jurídica esbozada por la parte actora en este asunto se hizo al amparo de las normas legales y criterios jurisprudenciales que la accionante razonablemente consideró aplicables al caso.
Además, el término de caducidad aplicado surgió con la promulgación de la Ley 2381 de 2024. En mérito de lo expuesto, la SALA CUARTA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR PARCIALMENTE la sentencia de 16 de marzo de 2023, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Manizales, en cuanto negó las pretensiones de la demanda.
En su lugar, DECLARAR probada de oficio la excepción de caducidad de la acción, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada. 28 SAMAI. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Índice 3. Carpeta (2_EXPEDIENTEDIGITAL_0214952783(.ZIP) NroActua 3). PDF (adm14952783.1). 29 SAMAI. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Índice 3 (5_EXPEDIENTEDIGITAL_05ACTADEREPARTO(.PDF) NroActua 3). 30 GNR 204215 del 6 de junio de 2014 y VPB 32498 del 13 de abril de 2015. 31 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 27 de febrero de 2025. Consejero ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez. Radicado: 76001-23-33-000-2021-00757-02 (6149-2024). 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Consejero ponente William Hernández Gómez, Sentencia de 22 de septiembre de 2022 expediente: 1639-2022, Actor: Ugpp, Accionado: José Alberto Silva Figueroa.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-3339-006-2021-00175-03 13 de 13 TERCERO: No condenar en costas ni agencias en derecho en esta instancia, por las consideraciones expuestas.
CUARTO: De una vez se autoriza, a su costa, la expedición de las copias auténticas que de esta providencia soliciten las partes intervinientes.
QUINTO: NOTIFICAR la presente sentencia conforme lo consagran los artículos 203 y 205 numeral 2 del CPACA (modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021) y artículo 8 de la Ley 2213 de 2022.
SEXTO: En firme la presente decisión, vuelva el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Colombia SAMAI y en la base de datos del despacho 04. Esta providencia se aprobó en Sala Cuarta de Decisión Ordinaria Nº 064 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Magistrada ponente AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA Magistrado Esta providencia se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx