SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Dra. María Bernarda Martínez Cruz Montería, veinticinco (25) de junio de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Medio De Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 23001333301020230002301 Demandante: José Pio Paternina Arroyo Demandado: Nación – Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales Del Magisterio y el Departamento de Córdoba.
Tema: Sanción moratoria por no pago oportuno de cesantías Decisión: Confirma Sentencia de Primera Instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte demandada Departamento de Córdoba, contra la sentencia emitida el día 13 de noviembre de 2024, por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se concedió parcialmente las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES a) Fundamentos Fácticos La parte actora se desempeña como docente en los servicios educativos estatales ubicados en el Departamento de Córdoba. En virtud de ello, presentó el 23 de septiembre de 2020 solicitud ante la Secretaría de Educación Departamental – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) para el reconocimiento y pago de cesantía parcial.
Dicha prestación fue reconocida mediante Resolución nro. 002474 del 28 de octubre de 2020 y, aunque la entidad tenía plazo hasta el 3 de diciembre de 2020 para efectuar el pago, este solo se hizo efectivo el 12 de enero de 2021, generando una mora de 20 días hábiles conforme a lo dispuesto por la Ley 1071 de 2006. Posteriormente, el 8 de noviembre de 2022, el docente radicó, por medio de la apoderada, reclamación administrativa tanto ante la Secretaría de Educación del Departamento de Córdoba (Radicado nro.
COR2022ER030722) como ante la Fiduprevisora S.A. (Radicado nro. 20221013496582), sin obtener hasta la fecha un pronunciamiento de fondo por parte de ninguna de las dos entidades, porque la Fiduprevisora respondió mediante oficios de fechas 10 y 11 de noviembre de 2022, indicando que la competencia para resolver la solicitud correspondía a la Secretaría de Educación, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 1272 de 2018 y el Decreto 942 de 2022.
Finalmente, el 26 de diciembre de 2022, la Secretaría de Educación del Departamento de Córdoba informó que había trasladado el asunto a la Oficina Jurídica de la Gobernación, al considerar que los temas relativos a la sanción moratoria debían ser atendidos por dicha dependencia, sin que hasta la fecha exista respuesta de fondo respecto a la reclamación por la sanción moratoria derivada del pago extemporáneo de la cesantía parcial reconocida. b) Pretensiones Radicado Nº23001333301020230002301 2 Con la demanda se pretende la nulidad del acto administrativo ficto producto de la ausencia de respuesta a la petición radicada el 8 de noviembre de 2022, en la que se entiende negado el derecho a pagar la sanción moratoria, por pago tardío de sus cesantías parciales, establecidos en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los sesenta (60) días hábiles después de haber radicado la solicitud de cesantías ante la entidad demandada y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.
A título de restablecimiento del derecho, pide que se condene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y al Departamento de Córdoba, a que le reconozca y pague al demandante la sanción por mora establecida en la Ley 244 de 1995 y 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los sesenta (60) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.
Asimismo, solicita que se dé cumplimiento al fallo de acuerdo con el artículo 188 y subsiguientes del CPACA. c) Contestaciones de la demanda • Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG Se opuso a cada una de las pretensiones de la demanda en el entendido que el acto administrativo demandado no se encuentra inmerso en causal alguna de nulidad.
Sumado a lo anterior conforme con la Ley 1955 de 2019 la eventual mora que se genere a partir del año 2020 será responsabilidad de la entidad territorial. Propuso las excepciones denominadas “inexistencia de la obligación”; “falta de legitimación por pasiva el FOMAG”; “Improcedencia de la indexación de la sanción moratoria”; “improcedencia a la condena en costas”. • Departamento de Córdoba El apoderado del Departamento de Córdoba contesta la demanda y se opone a cada una de las declaraciones y condenas solicitadas por la parte demandante, considerando que no es responsabilidad del Departamento de Córdoba que deba reconocer y pagar el derecho a la indemnización moratoria reclamada por la no consignación oportuna de los intereses a las cesantías y por el retardo a la consignación de las cesantías parciales del docente José Pio Paternina Arroyo sino del Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, toda vez que el demandante, se encuentra afiliado a dicho fondo, y es éste quien debe responder.
Por lo anterior considera que el ente territorial no se encuentra legitimado en la causa por pasiva para conocer de estos asuntos. Frente al caso concreto, se indica que la solicitud de cesantía fue radicada el 30 de septiembre de 2020 conforme se indica en el acto que la reconoció, esto es, la Resolución No. 002474 del 28 de octubre de 2020.
Que el pago se efectuó el 12 de enero de 2021, es decir, dentro del término de 70 días hábiles que, según la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 18 de julio de 2018 (Rad. 73001-23-33-000-2014-00580-01), comprende 15 días para resolver, 10 de ejecutoria y 45 para el pago. Por tanto, la entidad sostiene que no se causó la sanción moratoria.
Aunado a ello señala que, si el demandante consideraba errada la fecha de radicación expresada en la resolución, debió interponer recurso contra el acto administrativo, lo cual no ocurrió. También resalta que el trámite ante Fiduprevisora se realizó dentro de los tiempos establecidos, adjuntando como prueba la hoja de revisión de dicha entidad.
Radicado Nº23001333301020230002301 3 Propuso las excepciones denominadas: “Inexistencia del derecho reclamado” e “Inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido”. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Montería, profirió sentencia el 13 de noviembre de 2024, concediendo parcialmente las pretensiones de la demanda, para ello, argumento que, conforme al material probatorio obrante en el expediente, el docente José Pío Paternina Arroyo elevó solicitud de reconocimiento de cesantías parciales el 23 de septiembre de 2020, la cual fue resuelta mediante Resolución nro. 002474 del 28 de octubre del mismo año. No obstante, la suma reconocida solo fue puesta a disposición del beneficiario hasta el 12 de enero de 2021, superando así el término legal de 70 días hábiles previstos para la expedición y pago de cesantías conforme a lo dispuesto en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006.
Precisó que el demandante presentó derecho de petición el 8 de noviembre de 2022 solicitando el reconocimiento de la sanción moratoria, sin recibir respuesta de fondo por parte de la Secretaría de Educación del Departamento de Córdoba. Ante la falta de pronunciamiento dentro del término legal, se configuró el acto ficto presunto negativo el 8 de febrero de 2023, el cual fue demandado por el accionante.
En consecuencia, el A quo concluyó que se configuró la falsa motivación del acto presunto, al haberse acreditado la mora en el pago de las cesantías, lo cual daba lugar al reconocimiento de la sanción moratoria. Por ello, declaró la nulidad del acto ficto que negó dicha solicitud y, como restablecimiento del derecho, condenó al Departamento de Córdoba a pagar al demandante la sanción moratoria correspondiente desde el 8 hasta el 12 de enero de 2021, a razón de un día de salario por cada día de retardo, tomando como base el salario devengado en enero de 2021.
Finalmente, aclaró que no procede la indexación de la sanción moratoria, de conformidad con lo establecido por el Consejo de Estado en sentencia de unificación de 18 de julio de 2018, toda vez que se trata de una sanción legal que no admite actualización monetaria. III. RECURSO DE APELACIÓN El apoderado del Departamento de Córdoba interpone recurso de apelación, manifestando su desacuerdo con la decisión adoptada por el A quo, argumentando que el término legal para la expedición de la resolución no debe contarse desde el 23 de septiembre de 2020, como erradamente lo realizó el juez de primera instancia, sino desde el 30 de septiembre de 2020, fecha de radicación que aparece en la propia Resolución No. 002474.
Por tanto, considera que la resolución fue expedida y remitida para pago dentro de los 70 días hábiles exigidos por la Ley 1071 de 2006, por lo que no se configuraría mora ni se generaría la sanción. Adicionalmente, invoca la fuerza mayor derivada de la pandemia por COVID-19, que afectó la operatividad de todas las entidades públicas, limitando gravemente los tiempos de respuesta y gestión. Así mismo, resalta que, incluso bajo esas condiciones excepcionales, la actuación del Departamento fue diligente y de buena fe, tal como lo exige el artículo 3 del CPACA y la jurisprudencia del Consejo de Estado.
La resolución fue expedida el 28 de octubre de 2020, y el pago se realizó el 12 de enero de 2021, dentro de un término razonable. Finalmente, sostiene que no procede la sanción moratoria, ya que no se ha probado una conducta negligente ni dolosa por parte de la entidad territorial. En todo caso, solicita que, de imponerse la Radicado Nº23001333301020230002301 4 sanción, se valore una interpretación flexible y proporcional de los plazos, considerando las circunstancias excepcionales que afectaron la administración pública durante el año 2020.
IV. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del día 11 de abril de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandada Departamento de Córdoba contra la sentencia de fecha 13 de noviembre de 2024 emitida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Montería. No hubo intervención de las partes en esta instancia. V. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación ya identificada. 5.1.
Problema jurídico Conforme a los antecedentes del caso y tras el examen del recurso de apelación interpuesto por el Departamento de Córdoba, el problema jurídico consiste en determinar si la fecha que debe tenerse en cuenta para el inicio del conteo de la sanción moratoria es la que aparece en el pantallazo que arroja la plataforma dispuesta para efecto de solicitar las cesantías, o si, por el contrario, es la contenida en el acto que reconoció las cesantías conforme lo indica la recurrente.
Adicional, determinar si es procedente condenar a su pago a la entidad territorial demandada según la Ley 1955 de 2019 5.2. Marco normativo El Consejo de Estado en sentencia de unificación1 estableció a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria: “95. En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social -cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20065), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20116) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 517],y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006” La citada sentencia sostiene que si bien el trámite de reconocimiento y pago de prestaciones sociales contiene una regulación particular en el Decreto 2831 de 2005 que difiere del establecido en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, prevalece el procedimiento indicado en estas últimas por cuanto gozan de mayor jerarquía normativa que el citado decreto, por consiguiente, debe aplicarse la disposición legal en lo concerniente a términos para el reconocimiento de las cesantías parciales o definitivas de docentes en atención a su naturaleza jurídica de servidores públicos, al igual que en el caso de la sanción moratoria.
En la aludida sentencia de unificación se establecieron las reglas que deben tenerse en cuenta para contabilizar el inicio de la causación de la sanción moratoria, teniendo en cuenta el 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá D.C. dieciocho (18) de julio de dos mil dieciocho (2018), Rad.
No.: 73001-23-33-000-2014-00580- 01(4961-15). Radicado Nº23001333301020230002301 5 procedimiento que debe llevarse a cabo en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas. Las referidas reglas se discriminan en el siguiente cuadro2: Hipótesis Notificación Ejecutoria Término pago cesantía Causación sanción moratoria PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el computo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición Acto escrito en tiempo Personal 10 días siguientes a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación Acto escrito en tiempo Electrónica 10 días después de la certificación de acceso al acto. 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación. Acto escrito en tiempo Aviso 10 días posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso Acto escrito en tiempo Sin notificar o notificado fuera de término 10 días posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto administrativo Acto escrito en tiempo Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia Acto escrito en tiempo Interpuso recurso Después de notificado el acto que decide el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve el recurso Acto escrito, recurso sin resolver Interpuso recurso Después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso El 23 de julio de 2018, el Gobierno Nacional dictó el Decreto 1272 de 20183 y ajustó el plazo -no el procedimiento- para atender las solicitudes de reconocimiento de cesantías a los docentes afiliados al FOMAG a máximo 15 días hábiles, contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario (artículo 2.4.4.2.3.2.22.).
Por su parte, procedimiento exigía a la autoridad administrativa que, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la solicitud de la prestación, elaborara un proyecto de acto administrativo, el cual dentro del mismo plazo debía remitirlo a la Fiduciaria para que esta lo revisara (art. 2.4.4.2.3.2.23.); a su vez, la Fiduciaria, dentro de un término idéntico -contado desde el recibo del proyecto de acto administrativo- debía impartir su aprobación o desaprobación argumentando de manera precisa el sentido de su decisión y remitir a la entidad territorial lo decidido (art. 2.4.4.2.3.2.24.).
Finalmente, los cinco (5) días hábiles restantes -de los 15- debían emplearse por la entidad territorial para expedir el acto administrativo definitivo, contados desde que se recibiera la decisión de la Fiduciaria (art. 2.4.4.2.3.2.25.), el cual, luego de su ejecutoria, debía ser remitido nuevamente a esta última entidad para el pago de la prestación, para lo cual no podía exceder del término de 45 días hábiles, siguientes a la ejecutoria del acto administrativo (arts. 2.4.4.2.3.2.26. y 2.4.4.2.3.2.27.).
La misma norma reglamentaria en su artículo 2.4.4.2.3.2.26. dispuso que el pago de la sanción moratoria por incumplimiento de los términos para el pago de las cesantías previstos en la Ley 1071 de 2006 -aplicados también en el nuevo reglamento- se haría con cargo a los recursos del 2 Ibídem. 3 Por el cual se modifica el Decreto número 1075 de 2015 –Único Reglamentario del Sector Educación–, se reglamenta el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones.
Radicado Nº23001333301020230002301 6 Fomag «sin perjuicio de las acciones legales o judiciales correspondientes que se deban adelantar en contra de quien dé lugar a la configuración de la sanción moratoria, con el fin de que el Fondo recupere las sumas pagadas». Asimismo, estableció el deber a la sociedad fiduciaria de «interponer las acciones legales correspondientes en contra de las entidades territoriales certificadas en educación por el incumplimiento de los términos indicados en la Ley 1071 de 2006 y reintegrar las sumas de dinero canceladas con ocasión del pago de la sanción moratoria que le sea atribuible».
Ahora bien, con la expedición de la Ley 1955 de 20194, se modificó el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, pues, de una actuación conjunta entre la entidad territorial y la Fiduciaria, se redujo a un solo partícipe la expedición del acto administrativo de reconocimiento de estas. Aunado, se dispuso: (i) a prohibición expresa de decretar el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del FOMAG, lo que incluye a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías, (ii) la obligación legal de que las entidades territoriales asuman con sus propios recursos el pago de las sanciones por mora en el pago de cesantías, cuando la mora se cause por cuenta del retraso imputable a estas y (iii) un parágrafo transitorio con el cual se autorizó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para expedir títulos de tesorería (TES), para el pago de las sanciones moratorias a cargo de FOMAG, causadas a diciembre de 2019, pero esto se extendió a diciembre de 2023 con la Ley 2294 de 2023, de modo que estos recursos integrarían presupuestalmente el FOMAG, pero estarían destinados únicamente a cubrir la obligación que se genere a su cargo por la mora en el pago de cesantías.
El artículo 57 de la referida ley dice:
ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
(…) Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. <Parágrafo modificado modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023. El nuevo texto es el siguiente:> Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causados a diciembre de 2022, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas, así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo de Fomag efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. De la norma transcrita se evidencia que, además de una modificación al procedimiento para reconocer las cesantías consistente en que desde la entrada en vigor de dicha ley la entidad territorial sería la encargada de forma exclusiva en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, se estableció una responsabilidad directa en el pago de la sanción moratoria que se llegase a generar por el retardo en el pago de las cesantías, asignando ahora a las entidades territoriales, la obligación de acudir a saldar la mora que por cuenta del 4 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad. Radicado Nº23001333301020230002301 7 incumplimiento de sus obligaciones en el trámite de reconocimiento se hubiera generado, y, aunque no lo dijo expresamente el legislador, en el parágrafo transitorio se fijó la expedición de TES como una nueva fuente de recursos que estarían destinados al pago de dicha indemnización pecuniaria, cuando esta sea imputable al FOMAG, y en todo caso, por las causadas a diciembre de 2022 -en la versión dada por la Ley 2294 de 2023-, esto para evitar afectar los recursos de las prestaciones sociales que tiene a su cargo el FOMAG.
La emisión y forma de negociación de los títulos de tesorería fue reglamentada mediante el Decreto 2020 de 2019 -modificado parcialmente por el Decreto 473 de 2021-. Posteriormente, el Gobierno Nacional emitió el Decreto 942 de 20225 con el fin de «optimizar el procedimiento para el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los docentes afilados al Fondo, así como armonizar las competencias y alcances de las entidades territoriales y de la sociedad fiduciaria administradora de los recursos del mismo (…)».
En ese sentido, reglamentó el siguiente procedimiento tendiente a que la entidad territorial expidiera el acto definitivo de cesantías: “ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.1. Radicación de las solicitudes de reconocimiento y pago de las prestaciones económicas. Las solicitudes de reconocimiento y pago de las prestaciones económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, deben ser presentadas por el docente ante la Última Entidad Territorial Certificada en Educación que haya ejercido o ejerza como autoridad nominadora del afiliado, a través de la herramienta tecnológica adoptada para el efecto por la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
(…)
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.22. Término de la Entidad Territorial Certificada en Educación para resolver las solicitudes de reconocimiento y pago de cesantías y su gestión. La solicitud del reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas deberá contener los documentos requeridos por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a través de la sociedad fiduciaria que lo administra, de acuerdo con el formulario que adopte para el efecto a través de la herramienta tecnológica.
La Entidad Territorial Certificada en Educación deberá resolver la solicitud de reconocimiento mediante acto administrativo, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la radicación completa de la solicitud de reconocimiento por parte del peticionario, a través de la herramienta tecnológica. (…)
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.25. Gestión del acto administrativo notificado y ejecutoriado que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías. Una vez ejecutoriado el acto administrativo definitivo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la Entidad Territorial Certificada en Educación deberá gestionar, inmediatamente a través de la plataforma o herramienta tecnológica dispuesta el trámite de pago para que dentro de los términos contenidos en el presente decreto, la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio desembolse las sumas reconocidas”.
En cuanto al pago, el reglamento estableció: “ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.27. Pago de los reconocimientos de cesantías. Dentro de los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes a la ejecutoria del acto administrativo que reconoce las cesantías parciales o definitivas, la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio deberá efectuar el pago correspondiente.
En todo caso, todo el procedimiento de reconocimiento y pago de las cesantías parciales y definitivas no podrá exceder los tiempos establecidos en la Ley 1071 de 2006.” Luego de precisar los anteriores plazos para el reconocimiento y pago de las cesantías, se ocupó de la consecuencia jurídica de su incumplimiento -la sanción moratoria por pago tardío-, de la siguiente manera: 5 Por el cual se modifican algunos artículos de la Sección 3, Capitulo 2, Título 4, Parte 4, Libro 2 del Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación- sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones.
Radicado Nº23001333301020230002301 8 ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.28. Sanción moratoria. La Entidad Territorial Certificada en Educación y la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán las responsables del pago de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías, en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos previstos para cada una de ellas en los artículos 2.4.4.2.3.2.22 y 2.4.4.2.3.2.27 del presente decreto, así como de los términos aplicables para la notificación y la resolución de recursos de acuerdo con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o la norma que lo modifique, adicione o sustituya.
Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. La sanción moratoria no afectará los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, en caso de presentarse, su pago será responsabilidad de la entidad que la genere.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable de pagar la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo de la prestación se generó como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En caso de que se presenten demoras en el pago de las cesantías imputables a la sociedad fiduciaria encargada de la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que ocasionen sanción moratoria, deberá ser cubierta con el patrimonio de la sociedad fiduciaria. En el evento en que la sanción por mora resulte imputable a las dos entidades antes enunciadas, ésta deberá calcularse y pagarse de forma proporcional según los días de retraso en el reconocimiento o el pago que corresponda para cada entidad. -Destacado y negrilla de la Sala- El anterior decreto reglamentario aterrizó el marco de responsabilidad conjunta o compartida que introdujo la Ley 1955 de 2019 en el pago de la sanción moratoria a los docentes afiliados al FOMAG, atendiendo la participación en la causación de la mora de cada una de las entidades obligadas a gestionar oportunamente el reconocimiento y pago de las cesantías de esos servidores públicos, premisa que se acompasa con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 2 de la Ley 244 de 1995: «[e]n caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas», pues no puede perderse de vista que las entidades obligadas en el trámite de cesantías son la entidad territorial y la Fiduciaria que administra el FOMAG.
Así, se fijó en cabeza de la entidad fiduciaria la obligación que subyace del incumplimiento del plazo que la ley dispone para proceder al pago de las cesantías, es decir, la sanción moratoria fijada en la Ley 244 de 1995 -modificado por la Ley 1071 de 2006-, a prorrata de la participación de aquella en la mora causado, esto es, cuando hubiera incumplido su parte dentro del procedimiento administrativo (efectuar el pago dentro de los 45 días hábiles siguientes al recibo del acto ejecutoriado por parte de la entidad territorial), obligación que en rigor, debería comenzar a regir a partir de la entrada en vigencia del precitado Decreto 942 de 2022, no obstante, el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, con la modificación introducida por la Ley 2294 de 2023, ya había cubierto dicha obligación para las sanciones moratorias causadas hasta diciembre de 2022 con cargo a los recursos obtenidos en la negociación de TES que efectuara la fiduciaria y que expidiera el Ministerio de Hacienda, de modo que la responsabilidad de pago con cargo a los recursos propios de la fiduciaria solo puede entenderse que entra a regir a partir de que finiquite el objetivo de la ley -diciembre de 2022-, que reglamentó el decreto en comento por jerarquía normativa.
De este modo, con base en el análisis jurídico realizado por el tribunal en precedencia, la sala sienta su posición sobre el alcance de la participación de la sociedad fiduciaria encargada de administrar los recursos del FOMAG en el pago de la sanción moratoria bajo análisis, consistente en que la obligación a cargo de la fiduciaria de responder con su propio patrimonio en el pago de Radicado Nº23001333301020230002301 9 dicha sanción surge a partir del 1 de enero de 2023, pues, para sanciones causadas entre la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 -25 de mayo de 2019- y el 31 de diciembre de 2022, si bien debe efectuar el pago dicha multa en su calidad de administradora del FOMAG, lo cierto es que debe hacerlo con cargo a los recursos obtenidos por la negociación de los TES de que tratan el parágrafo transitorio ídem y el Decreto 2020 de 2019.
Por su parte, la entidad territorial deberá responder con cargo a sus recursos por la sanción moratoria que se cause con ocasión de peticiones de cesantías presentadas a partir del 25 de mayo de 2019, debido al retardo en el pago de éstas que le sea imputable conforme a su competencia dentro del procedimiento de gestión para el reconocimiento de dicha prestación. 5.3.
Caso Concreto En la sentencia apelada, el juez de instancia estableció que a la parte demandante le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria en los términos de la Ley 1071 de 2006, por el pago tardío de sus cesantías, por cuanto en el asunto se encontró probado que se causó a favor de la parte demandante una mora en el pago de las cesantías parciales solicitadas, causada desde el 8 de enero hasta el 12 de enero de 2021, ello atribuible al ente territorial.
El apoderado de la entidad territorial alega en la alzada que, el A quo incurrió en un error en el cómputo en los términos para el reconocimiento de las cesantías, ya que, la solicitud de reconocimiento de cesantías fue elevada el 30 de septiembre de 2020, fecha que quedó claramente determinada en el considerando primero de la Resolución No. 002474 del 20 de octubre de 2020.
Lo anterior, teniendo en cuenta que, según lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, el término de 70 días hábiles comienza a contarse a partir de la fecha en que la solicitud es efectivamente radicada ante la entidad competente, así entonces, a su consideración el ente territorial, no ha incurrido en mora alguna. Teniendo en cuenta lo indicado en el marco normativo de la presente providencia, las fechas de reclamación prestacional y los términos legales previstos en la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006, Decreto 1272 de 2018, Ley 1955 de 2019, Ley 2294 de 2023 y Decreto 942 de 2022, se sintetizarán las fechas en el caso en concreto en el siguiente cuadro: Fecha de reclamación cesantías parciales 23 de septiembre de 20206 Vencimiento del término para el reconocimiento (15 días hábiles) articulo 4 Ley 1071 de 2006 15 de octubre de 2020 Vencimiento del término ejecutoria (10 días hábiles artículos 76 y 87 del CPACA. 29 de octubre de 2020 Vencimiento de término para pago (45 días hábiles) articulo 5 Ley 1071 de 2006 7 de enero de 2021 Fecha en la cual empezó a causar la sanción moratoria. 8 de enero de 2021 Fecha en que fueron puestas a disposición las cesantías según certificado de pago de cesantías expedido por el banco BBVA. 12 de enero de 20217 En el asunto bajo examen, luego de verificar las pruebas aportadas al expediente se observa que el día 23 de septiembre de 2020, la parte demandante a través del Sistema de Atención al Ciudadano – SAC solicitó ante las entidades demandadas el pago de sus cesantías parciales. 6 Revisar el PDF denominado “01Demanda.pdf” obrante a folio 21. 7 Ver el recibo del banco BBVA obrante en el PDF denominado “01Demanda.pdf” obrante a folio 31.
Radicado Nº23001333301020230002301 10 Dicha prestación fue reconocida a través de la Resolución No. 002474 del 28 de octubre de 20208. El pago se surtió el día 12 de enero de 20219, donde milita certificado de pago emitido por BBVA, el cual hace constar que la parte actora tuvo a su disposición la suma de $45.895.903, por concepto de pago de cesantías.
En el sub-lite, tenemos que la primera instancia encontró acreditada la mora en el pago de las cesantías parciales de la demandante, en el periodo comprendido desde el 8 de enero hasta el 12 de enero de 2021. No obstante, el punto de controversia planteado por el apelante se circunscribe exclusivamente a la fecha de radicación de la solicitud de cesantías, ya que sostiene que dicha fecha no es la del 23 de septiembre de 2020 -como lo consideró el A quo-, sino el 30 de septiembre de 2020, tal como aparece consignado en la Resolución No. 002474 del 28 de octubre de 2020, que reconoció la prestación. Sobre esta inconformidad, la Sala no comparte lo expuesto por la entidad territorial, pues, si bien el acto administrativo de reconocimiento puede constituir un indicio para establecer la fecha de radicación de la solicitud, lo cierto es que la constancia de presentación aportada por la parte actora la cual incluye el número de radicado de la petición y el nombre del funcionario que recibió la petición constituye un medio de prueba idóneo para acreditar dicho hecho, sin que ello implique desconocer la firmeza del acto administrativo en cuestión, pero esto solo se adquiere respecto de lo decidido de fondo, que es la prestación, mas no respecto de los antecedentes que en ella se expongan, pues, ésta no es la prueba de radicación de las peticiones.
Ahora, la Sala no observa dentro de las pruebas aportadas que la entidad territorial haya devuelto o rechazado la documentación aportada por la docente, ni que se le hubiera solicitado subsanar alguna inconsistencia, como para tener una fecha posterior a la acreditada por la parte actora. Ante la falta de lo anterior, se concluye entonces que la constancia presentada por la parte actora, y la fecha de su radicación corresponde a la reclamación de las cesantías que dieron lugar a la sanción que hoy se reclama.
Precisado lo anterior, la Sala evidencia que la resolución que decidió la solicitud de cesantías fue emitida por fuera de los 15 días hábiles siguientes a la presentación de la petición, así mismo, la notificación de esta fue realizada extemporáneamente, por ende, debe aplicarse la hipótesis fijada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 18 de julio de 2018 (exp. 4961- 15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez) citada ut supra, conforme a la cual, ante un acto escrito expedido de forma extemporánea, la sanción moratoria se causa si el pago de la prestación no se realiza dentro de los 70 días posteriores a la presentación de solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías.
Definido lo anterior, se destaca que, para el momento en que la solicitud de reconocimiento de cesantías fue presentada por la parte demandante, ya regía lo dispuesto en la Ley 1955 de 2019, de modo que, le correspondía a la entidad territorial la expedición del acto administrativo definitivo dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud, y luego, proceder a su notificación sin la aprobación de la Fiduprevisora, seguidamente, una vez quedara ejecutoriado, remitirlo para su pago respetando los plazos dispuestos para ello.
No obstante, el acto de reconocimiento de cesantías parciales - Resolución No. 002474 del 28 de octubre de 2020, cuando ya habían transcurrido 24 días hábiles desde el día siguiente a la presentación de la solicitud de cesantías. Así, al haber recibido el FOMAG el acto administrativo por parte de la entidad territorial el 16 de diciembre de 202010 y el pago de la prestación se efectuó el 12 de enero de 2021, transcurrieron solo 16 días hábiles en cabeza de la Fiduprevisora, es 8 La cual reposa en el PDF denominado “02PRUEBAS.pdf” folios 8 y 9.
Así mismo los folios 25 y 26 del archivo de nombre “009_RECEPCIÓNMEMORIAL_006CONTESTACIÓNDEMAN.pdf. 9 Conforme lo visto en el recibo del banco BBVA obrante en el PDF denominado “02PRUEBAS.pdf” folio 12. 10 Ver hoja de revisión a folio 24 del archivo denominado “009_RECEPCIÓNMEMORIAL_006CONTESTACIÓNDEMAN.pdf. Radicado Nº23001333301020230002301 11 decir, el pago se efectuó dentro del término legal establecido, por lo que se concluye que la mora le es atribuible a la entidad territorial.
La Sala no comparte la fecha de finalización de la mora que tuvo el A quo respecto del periodo de causación de la sanción moratoria -al señalar que esta se extendió desde el 8 hasta el 12 de enero de 2021-, pues dicho cálculo incorpora un día adicional al término legalmente reconocido, por cuanto, la sanción moratoria se causa hasta el día inmediatamente anterior a aquel en que se efectuó el pago, es decir, el día antes en que los recursos son puestos a disposición del beneficiario, que en este caso, al ser puesto a disposición el día 12 de enero de 2021, la sanción iría hasta el día anterior, esto es, hasta el 11 de enero del mismo año. No obstante, esta circunstancia no fue planteada como motivo de inconformidad en el recurso de apelación, el cual se centró de manera exclusiva en controvertir la fecha de radicación de la solicitud de cesantías.
En consecuencia, atendiendo al principio de congruencia de las decisiones judiciales con los recursos interpuestos, y dado que la controversia en sede de alzada no comprendió este aspecto, no es procedente que el Tribunal emita modificación en ese sentido. Por otro lado, no obra prueba que acredite que la mora en que incurrió el Departamento haya sido efectivamente la dificultad en los tramites que produjo la pandemia generada por el COVID- 19, máxime cuando este tipo de tramites normalmente se hacen a través de sistemas electrónicos, sistemas que siguieron funcionando ante aquel acontecimiento.
Bajo las anteriores consideraciones, lo procedente es confirmar la decisión de primera instancia, en la medida en que la responsabilidad del pago de la sanción moratoria recae en el departamento de Córdoba, toda vez que, conforme con lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el retardo en el trámite se originó en la etapa que se encontraba a cargo de la entidad territorial. 5.4.
Costas De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 18811 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., en el sub-lite no hay lugar a imponer condena en costas en segunda instancia, toda vez que no hubo intervención de la parte demandante en la alzada.
En mérito de lo expuesto, a través de su Sala Cuarta de Decisión, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Confirmar la sentencia de fecha 13 de noviembre de 2024, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devolver el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. 11 Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente: <En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.> Radicado Nº23001333301020230002301 12
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, (Firmado electrónicamente) MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ (Firmado electrónicamente) PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA (con permiso) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx