17001-23-33-000-2025-00122-00 · Administrative Court of Caldas

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S. 085 Asunto: Sentencia de primera instancia Medio de control: Cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos Radicación: 17001-23-33-000-2025-00122-00 Demandante: Luz Elena Agudelo Sánchez, actuando en calidad de Procuradora 5 Judicial II para asuntos ambientales y agrarios de Manizales Demandada: Agencia Nacional de Tierras-ANT Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 053 del 30 de mayo de 2025 Manizales, treinta (30) de mayo de dos mil veinticinco (2025).

ASUNTO Decide la Sala sobre la acción de cumplimiento interpuesta por los señores Luz Elena Agudelo Sánchez, actuando en calidad de Procuradora 5 Judicial II para asuntos ambientales y agrarios de Manizales, actuando en nombre propio, contra la Agencia Nacional de Tierras1. COMPETENCIA Esta Corporación es competente para conocer de la presente acción de cumplimiento, de conformidad con lo establecido por la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 14 del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA2 modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021.

TRÁMITE PROCESAL Reparto. La acción de cumplimiento fue radicada por la parte actora el 29 de 1 En adelante, ANT. 2 En adelante, CPACA. Exp. 17001-23-33-000-2025-00122-00 2 abril de 2025, fecha en la cual el expediente ingresó a Despacho para decidir sobre la admisión3. En auto4 de la misma fecha se requirió a la parte demandante para que aportara los documentos enunciados como pruebas y anexos de la demanda.

El 30 de abril de 2025 el expediente ingresó nuevamente a Despacho con respuesta de la parte demandante al requerimiento realizado por el Magistrado ponente5. Admisión y contestación. Por auto del 2 de mayo de 2025 fue admitida la demanda (archivo 18). La apoderada de la ANT radicó solicitud de nulidad por indebida notificación, la cual fue resuelta en providencia del 15 de mayo de 2025 en la que se ordenó cumplir lo previsto en el auto admisorio en el sentido de remitir a la Agencia Nacional de Tierras, copia del auto interlocutorio n° 206 del 2 de mayo de 2025, en el cual se admitió la demanda de la referencia, de la demanda y de los anexos de esta6.

Una vez notificada la demanda, la parte accionada dio respuesta oportuna a la acción promovida (archivo 035). El 23 de mayo del año en curso, el expediente pasó a Despacho para dictar sentencia, según consta en el archivo 48 del expediente. LA DEMANDA Pretensiones En ejercicio de la acción de cumplimiento la doctora Luz Elena Agudelo Sánchez, actuando en calidad de Procuradora 5 Judicial II para asuntos ambientales y agrarios de Manizales solicitó el cumplimiento de la “Resolución 9018 del 26 de septiembre de 2014 del INCODER, al no realizar la recuperación de la franja presuntamente ocupada por la comunidad Okinawa y realizar posteriormente las gestiones administrativas para completar en cada una de las parcelas adjudicadas en los predios de mayor extensión Jolones y La Adorada ubicados en el municipio de La Dorada Caldas, la extensión correspondiente a la Unidad Agrícola Familiar”.

Adicionalmente expresó en el capítulo de pretensiones de la demanda: 3 Archivo 003 del expediente digital. 4 Archivo 004 del expediente digital. 5 Archivo 017 del expediente digital. 6 Archivo 018, 023 y 030 del expediente digital. Exp. 17001-23-33-000-2025-00122-00 3 Que con dicho incumplimiento estaría igualmente incumpliendo con su función misional de administración de las tierras que hacen parte del Fondo Nacional Agrario, que incluye adelantar las gestiones necesarias para su recuperación y aprehensión con el fin de proceder a su adjudicación, que en el caso específico es para completar en cada una de las parcelas adjudicadas de los predios de mayor extensión Jolones y La Adorada ubicados en el municipio de La Dorada Caldas, el área correspondiente a la Unidad Agrícola Familiar.

En consecuencia de la anterior declaración, sírvanse señores Magistrados ordenar a la Agencia Nacional de Tierras -ANT- que cumpla con la Resolución 9018 del 26 de septiembre de 2014 del INCODER, adelantando de manera celera y eficaz las gestiones necesarias para la recuperación y aprehensión de la franja que fue identificada como ocupada por la comunidad Okinawa, con el fin de proceder a su adjudicación, que en el caso específico es para completar en cada una de las parcelas adjudicadas de los predios de mayor extensión Jolones y La Adorada ubicados en el municipio de La Dorada Caldas, el área correspondiente a la Unidad Agrícola Familiar.

Del mismo modo, cualquiera otra orden que garantice la efectividad del ordenamiento jurídico, específicamente las normas señaladas. Hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la demanda, la parte actora expuso lo siguiente: Afirmó que la Procuraduría 5 Judicial ll para asuntos Ambientales y Agrarios de Manizales inició el 04 de octubre de 2024 acción preventiva para el trámite de solicitud de intervención formulada por la señora Martha Lucia Mora, a quien mediante la Resolución 9018 del 26 de septiembre de 2014 del INCODER le fueron adjudicados los predios rurales denominados Parcela No. 41 y Lote de Vivienda No. 41 A, del Predio de Mayor extensión denominado JOLONES, y Parcela No. 41 B del predio de Mayor extensión denominado LA ADORADA, ubicados en el Municipio de La Dorada, Departamento de Caldas..

Explicó que en el mencionado acto de adjudicación se indica que: “conforme al levantamiento topográfico realizado por la comisión técnica de la CORPORACION OPCION LEGAL, se estableció que el predio de mayor extensión denominado JOLONES, solo está siendo ocupado en una porción de 255 Has con 4312 Ms2, de las 363 ha + 4010 mts2, que de conformidad con el Folio de Matrícula Inmobiliaria tiene en su totalidad el inmueble, infiriendo que las 107 Has con 9698 Mts2, restantes, se encuentran ocupadas o invadidas por la comunidad de OKINAWA situación que se acompasa con las declaraciones Exp. 17001-23-33-000-2025-00122-00 4 rendidas por la comunidad e informes técnicos presentados por profesionales de INCODER territorial Caldas.

Por tanto, la presente adjudicación se realizará sobre la porción de terreno que ocupan actualmente la adjudicataria, con la aclaración que se completará la Unidad Agrícola Familiar de cada uno de ellos, una vez, se recupere la porción de terreno ocupada por la comunidad OKINAWA”. Afirmó que los predios objeto de adjudicación y los de mayor extensión de los que hacen parte, es decir, JOLONES y LA ADORADA se encuentran dentro del Fondo Nacional Agrario cuya administración, de conformidad con el Decreto 2363 de 2015, corresponde a la Agencia Nacional de Tierras -ANT- luego de la liquidación del INCODER.

Expresó que en virtud de la mencionada acción preventiva, mediante el oficio PJAA-5-2024-0407 del 04 de octubre de 2024, se requirió a la Agencia Nacional de Tierras -ANT para la recuperación del predio JOLONES ocupado por la comunidad OKINAWA. Adujo que la Agencia Nacional de Tierras en oficio ANT 202460010097591 del 23 de octubre de 2025 informó que en el año 2022 se habría presentado querella policiva por la presunta ocupación que venían ejerciendo los señores Juan Carlos Toro Valencia y Olga Lucía Gómez Bonilla sobre las parcelas 46 y Miguel Andrés Rubio García y Marcel Alejandro Rubio García sobre la parcela 4.

Así mismo indicó la ANT que se haría visita al predio para aclarar la presunta ocupación de la comunidad OKINAWA y que no se había realizado la recuperación material de las dos parcelas. Aseveró que el 08 de enero de 2025, mediante el oficio PJAA-5-2025-0006, nuevamente se requirió a la Agencia Nacional de Tierras, entidad que en oficio ANT 202560000008141 del 22 de enero de 2025 informó que se habría realizado una reunión en la que se concluyó que se debía hacer la identificación completa para determinar con precisión el área del predio a favor de la ANT para poder avanzar en la recuperación del predio, que no se habría realizado la visita anunciada en la anterior comunicación y que esta se haría en el mes de febrero de 2025 para determinar si se haría la recuperación del predio, previo trámite ante el Comité Interinstitucional de Seguimiento y Verificación del cumplimiento de decisiones judiciales y actos administrativos.

Aseguró que esa Procuraduría mediante el oficio PJAA-5-2025- 0114 del 11 de marzo de 2025 reiteró las solicitudes contenidas en el oficio PJAA-5-2025-0006 del 08 de enero de 2025. Exp. 17001-23-33-000-2025-00122-00 5 Señaló que la ANT en oficio ANT 202560000249851 del 27 de marzo de 2025 informó que se llevó a cabo visita técnica al predio entre el 18 y 21 de febrero en las que se verificaron ocupaciones al predio, pero que no se habría determinado la necesidad o no de adelantar el proceso de aprehensión material de los bienes.

Manifestó que mediante el oficio PJAA-5-2025-0150 del 28 de marzo de 2025 nuevamente se requirió a la Agencia Nacional de Tierras advirtiendo que el acto administrativo cuyo cumplimiento se requiere es del año 2014, es decir, más de 10 años. Indicó que desde hace más de 10 años la comunidad campesina beneficiaria de las adjudicaciones de parcelas de los predios Jolones y La Adorada ubicados en el Municipio de La Dorada, Caldas, ha esperado para que la ANT, a quien le corresponde la administración de los bienes del Fondo Nacional Agrario, complete la Unidad Agrícola Familiar, tal como se anunció en la Resolución 9018 del 2014.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Actuando dentro del término otorgado, mediante memorial que obra en el archivo 035 del expediente digital, el Agencia Nacional de Tierras, dio respuesta a la acción promovida, para oponerse a la prosperidad de las pretensiones. Inicialmente se refirió a los hechos de la demanda y expresó que la información sobre la presunta ocupación de la "comunidad OKINAWA" corresponde a una evaluación realizada en 2014 por el INCODER, basada en informes de campo y declaraciones de la comunidad.

Aclaró que posteriormente, mediante caracterización realizada el 30 de agosto de 2019, según consta en informe del 13 de septiembre de 2019, se estableció que: "La 'Franja de Okinawa' hace parte del predio de mayor extensión denominado JOLONES. La mención se realiza a fin de no ser confundida dicha franja con el predio colindante OKINAGUA que es de naturaleza privada".

Además, se concluyó que: "La 'Franja de Okinawa' a diferencia del resto del predio JOLONES no tiene parcelas habitadas, nadie vive en su interior y de hecho ni siquiera cuenta con infraestructura habitacional de ningún tipo". Aseveró que la situación actual del predio JOLONES, referente a la existencia de un área de 107 HA referida en el Acto Administrativo 9018 de 2014 difiere significativamente con la realidad descrita, teniendo en cuenta que el INCODER emitió 38 resoluciones de adjudicación, las cuales fueron inscritas Exp. 17001-23-33-000-2025-00122-00 6 en el año 2020.

Mencionó que, posteriormente la ANT profirió 11 actos administrativos de adjudicación que se encuentran debidamente inscritas, lo cual reduce significativamente el área remanente. Adujo que esa situación fue contrastada el pasado miércoles 09 de abril de 2025 en reunión virtual que se adelantó por parte de la Subdirección de Acceso a Tierras en Zonas Focalizadas con la señora Martha Lucia Mora, quien identificó el área asociada a la Franja de Okinawa del predio los Jolones, identificando los colindantes de la misma, permitiendo tener una claridad física, técnica y jurídica del predio.

Aceptó como cierto el hecho tercero en el sentido que en virtud del Decreto 2363 de 2015, artículo 23, la ANT asumió la administración de los bienes del Fondo Nacional Agrario tras la liquidación del extinto INCODER, incluido el predio JOLONES. Expuso la parte demandada que ha adelantado las gestiones necesarias conforme a sus competencias y al debido proceso administrativo para verificar la situación actual de la "Franja Okinawa" Anotó que las visitas técnicas realizadas han evidenciado que actualmente no existe ocupación por parte de la denominada "comunidad OKINAWA" en la franja mencionada, lo que difiere sustancialmente de lo indicado en la Resolución 9018 de 2014.

Relató que el cambio en la situación fáctica de ocupación requiere un análisis técnico-jurídico detallado para determinar la ruta a seguir en cuanto a la complementación de la Unidad Agrícola Familiar para los beneficiarios, considerando que la premisa original de ocupación no se configura en la actualidad. Propuso como excepciones las que denominó: 1.- AUSENCIA DE VERIFICACIÓN DE REQUISITOS SUSTANCIALES Y FORMALES RESPECTO DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO.

Fundamentó esta excepción en el incumplimiento de la parte demandante respecto del artículo 6 de la Ley 2213 del 20221 respecto al deber de remitir copia de la demanda a la contraparte al mismo tiempo de su presentación. 2.- DE LA IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN. Expresó que el contenido del escrito a través del cual la parte demandante aduce haber constituido renuencia no es idéntico al contenido de la demanda, por lo que considera que el requisito de procedibilidad no se encuentra debidamente agotado.

Exp. 17001-23-33-000-2025-00122-00 7 Agregó respecto de la disposición sobre la que se pretende el cumplimiento, que la jurisprudencia contencioso-administrativa ha sostenido que debe ser clara, expresa y exigible. 3.- DE LAS ACTIVIDADES O ACTUACIONES ADELANTADAS POR LA AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS FRENTE A LA PRETENSIÓN DE LA ACCIONANTE.

Sustentó esta excepción en que la ANT ha mantenido una actuación constante, diligente y progresiva en el caso del predio Jolones y la Franja Okinawa. Las acciones realizadas no son meros trámites aislados, sino que conforman un proceso administrativo coherente y técnicamente responsable. Agregó que se debe enfatizar en la naturaleza condicional de la disposición contenida en la parte considerativa de la Resolución 9018 de 2014, donde se estableció que "se completará la Unidad Agrícola Familiar de cada uno de ellos, una vez, se recupere la porción de terreno ocupada por la comunidad OKINAWA".

Explicó que la redacción establece claramente que la complementación de la UAF estaba sujeta a una condición suspensiva —la recuperación de un terreno supuestamente ocupado— que, según las verificaciones técnicas realizadas en 2019 y 2025, no se configuró en la realidad. Aclaró que las visitas confirman que no existe ocupación por parte de la denominada "comunidad OKINAWA", lo que modifica sustancialmente el presupuesto fáctico que fundamentó la obligación. Afirmó que no puede exigirse el cumplimiento de una disposición cuya condición suspensiva no se materializó en los términos inicialmente previstos.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El señor Agente del Ministerio Público no emitió pronunciamiento. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 1.- El problema jurídico A partir de los antecedentes mencionados y según los argumentos expuestos en la demanda y la respuesta radicada por parte de la ANT, la Sala considera que en el presente asunto se debe establecer lo siguiente: ¿Se encuentran demostradas las excepciones propuestas por la ANT relacionadas con ausencia de verificación de requisitos formales de la demanda Exp. 17001-23-33-000-2025-00122-00 8 e improcedencia de la acción por agotar de manera indebida el requisito de procedibilidad en este asunto? ¿Se encuentran acreditados los requisitos mínimos para que prospere la acción de cumplimiento en el presente asunto? 2.- De la definición del primer problema jurídico Se refiere a la Sala en primer lugar a la verificación de requisitos formales de la demanda e improcedencia de la acción por agotar de manera indebida el requisito de procedibilidad en este asunto 2.1.- Del deber de remitir copia de la demanda a la contraparte al mismo tiempo de su presentación Para referirse a este argumento contenido en la respuesta a la demanda, la Sala considera necesario inicialmente precisar que la acción de cumplimiento regulada en la Ley 393 de 1997 fue incluida como medio de control en la Ley 1437 de 2011 o Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el artículo 146, con el siguiente tenor:

ARTÍCULO 146. Cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos. Toda persona podrá acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, previa constitución de renuencia, para hacer efectivo el cumplimiento de cualesquiera normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos. En este sentido, para el análisis de admisión del medio de control debe verificarse el cumplimiento de los requisitos para demandar, entre ellos, el previsto en el numeral 8 del artículo 162 del CPACA:

ARTÍCULO 162. Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: (…) 8. El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado.

Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda. De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos.

Exp. 17001-23-33-000-2025-00122-00 9 En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notificación personal se limitará al envío del auto admisorio al demandado. Ahora, en criterio de la Sala el hecho de no acreditarse el deber previsto en la anterior disposición no impide el trámite del proceso o la emisión de una sentencia de que resuelva sobre el fondo del litigio puesto en conocimiento del Juez de lo contencioso administrativo.

En el presente asunto, ante la inobservancia del contenido del numeral 8 del artículo 162 del CPACA, se ordenó en el auto admisorio la remisión de copia de la demanda y los anexos a la entidad demandada, con lo cual se subsana cualquier irregularidad en esta materia. En punto a lo anterior la Sala adicionalmente destaca que la Ley 393 de 1997 establece en el artículo 13 que, de ser admitida la demanda, el Juez ordenará su notificación personal al demandado y la entrega de una copia de la demanda y sus anexos dentro de los tres (3) días siguientes a la admisión, aspecto que se cumplió en el presente asunto y por lo cual se declarará no probada esta excepción. 2.2- Sobre la constitución en renuencia Expresó la entidad demandada que en el presente asunto la Procuraduría demandante no agotó en debida forma el requisito de procedibilidad de la renuencia. Al respecto, advierte el Tribunal que el CPACA al establecer los requisitos previos para demandar expresó en el artículo 161:

ARTÍCULO 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: (…) 3. Cuando se pretenda el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo, se requiere la constitución en renuencia de la demandada en los términos del artículo 8 de la Ley 393 de 1997.

De acuerdo con los anexos de la demanda, se advierte que la parte actora remitió a la ANT el oficio PJAA-5-2025-0150 Expediente E-2024-636537 del 28 de marzo de 2025, en el cual se indicó: Exp. 17001-23-33-000-2025-00122-00 10 La Procuraduría 5 Judicial ll para asuntos Ambientales y Agrarios de Manizales se encuentra adelantando acción preventiva para el trámite de solicitud de intervención formulada por la señora MARTHA LUCIA MORA CC 30342756 (moramarthalucia20@gmail.com), quien señala que mediante la Resolución 9018 del 26 de septiembre de 2014 del INCODER le fue adjudicada la Parcela 41 y el Lote de Vivienda 41A del predio de mayor extensión denominado Jolones, ubicado en el municipio de La Dorada, Caldas.

En el mencionado acto de adjudicación se indica que: “conforme al levantamiento topográfico realizado por la comisión técnica de la CORPORACION OPCION LEGAL, se estableció que el predio de mayor extensión denominado JOLONES, solo está siendo ocupado en una porción de 255 Has con 4312 Ms2, de las 363 ha + 4010 mts2, que de conformidad con el Folio de Matrícula Inmobiliaria tiene en su totalidad el inmueble, infiriendo que las 107 Has con 9698 Mts2, restantes, se encuentran ocupadas o invadidas por la comunidad de OKINAWA situación que se acompasa con las declaraciones rendidas por la comunidad e informes técnicos presentados por profesionales de INCODER territorial Caldas.

Por tanto, la presente adjudicación se realizará sobre la porción de terreno que ocupan actualmente la adjudicataria, con la aclaración que se completará la Unidad Agrícola Familiar de cada uno de ellos, una vez, se recupere la porción de terreno ocupada por la comunidad OKINAWA”. (…) Esta solicitud surte los efectos del requisito de procedibilidad para adelantar el medio de control previsto en el artículo 146 de la Ley 1437 de 2011 y deberá resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recibo.

Al comparar el texto de la petición con la cual se cumplió el requisito de la renuencia, la Sala advierte que se trata del mismo objeto señalado en las pretensiones de la demanda, motivo por el cual la excepción de improcedencia de la acción no será atendida de manera favorable a los intereses de la entidad demandada. 3.- Del análisis sobre el segundo problema jurídico Pasa la Sala a verificar si en el presente asunto se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de cumplimiento. 3.1.- Fundamento y objeto de la acción de cumplimiento Exp. 17001-23-33-000-2025-00122-00 11 El artículo 87 de la Carta Política consagró la acción de cumplimiento como un mecanismo para hacer efectiva una ley o un acto administrativo.

La Ley 393 de 1997 vino a desarrollar el precepto constitucional anotado, y en su artículo 1º estableció que “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”. Con la expedición del CPACA, la acción de cumplimiento desarrollada por la Ley 393 de 1997 se incluyó en los medios de control, y pasó a denominarse en ese nuevo estatuto procesal como cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos.

El artículo 146 que la contempló, es del siguiente tenor literal:

ARTÍCULO 146. CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS. Toda persona podrá acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, previa constitución de renuencia, para hacer efectivo el cumplimiento de cualesquiera normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos. Según se desprende de lo expuesto, la acción de cumplimiento se erigió como un instrumento procesal tendiente a la obtención, por parte de las autoridades públicas o los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas, del cumplimiento real y efectivo de las normas con fuerza material de ley o de los actos administrativos que en la práctica carecían de vigencia. Dicho en otras palabras, pretendió el Constituyente otorgar a todas las personas la posibilidad de acudir ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa a efectos de lograr la efectividad de las leyes y de los actos administrativos, protegiendo de esta manera el orden jurídico y social del Estado.

Con todo, la acción de cumplimiento constituye un mecanismo que no está destinado a lograr el reconocimiento de derechos particulares en disputa, sino, como ya se ha dicho, a la protección del orden jurídico en abstracto, a través del cumplimiento de deberes concretos de las autoridades, derivados de normas con fuerza material de ley o contenidos en actos administrativos.

Sobre la finalidad de la acción de cumplimiento, la Corte Constitucional ha dicho7: De este modo, la acción de cumplimiento está encaminada a la ejecución de 7 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-1194 del 15 de noviembre de 2001. Magistrado Ponente: Dr. Manuel José Cepeda Espinosa. Exp. 17001-23-33-000-2025-00122-00 12 deberes que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso8, y no al reconocimiento por parte de la administración de garantías particulares, o el debate, en sede judicial, del contenido y alcance de algunos derechos que el particular espera que se le reconozcan.

Así como el objeto de la acción de cumplimiento no es el reconocimiento de derechos particulares en disputa, tampoco lo es el cumplimiento general de las leyes y actos administrativos. Dicha acción no consagra un derecho a la ejecución general e indiscriminada de todas las normas de rango inferior a la Constitución ni un derecho abstracto al cumplimiento de todo el ordenamiento jurídico.

Su objeto fue especificado por el propio constituyente: asegurar el "cumplimiento de un deber omitido" contenido en "una ley o acto administrativo" (artículo 87 C.P.) que la autoridad competente se niega a ejecutar. Dicho deber no es, entonces, el deber general de cumplir la ley, sino un deber derivado de un mandato específico y determinado.

Este puede tener múltiples manifestaciones o modalidades, pero no tiene que consistir en una obligación clara, expresa y exigible porque el artículo 87 no consagró una acción de simple ejecución, sino una acción de mayor alcance. Para que pueda exigirse su cumplimiento el deber ha de predicarse de una entidad concreta competente, es decir, que existe jurídica y realmente y es destinataria del mandato contenido en la norma legal o administrativa.

La entidad no tiene que haber sido la única destinataria del mandato, puesto que las normas generales que regulan una materia pueden tener como destinatarias, por ejemplo, a las autoridades de determinado sector o a todas las entidades de cierto tipo –v.gr. las comisiones de regulación-. De manera tal que el particular, quien actúa en interés propio, en representación de un tercero, o en defensa del interés general, tiene la facultad de exigir, precisamente, la adopción de una decisión, la iniciación o continuación de un procedimiento, la expedición de un acto o la ejecución de una acción material necesaria para que se cumpla el deber omitido, así éste haya sido establecido en una ley que no menciona específicamente a la autoridad renuente.

En relación con los requisitos mínimos para la prosperidad de este medio de control, en concordancia con las disposiciones que lo regulan, el Consejo de Estado señaló que9, (…) para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 8 El Tribunal omitirá las extensas citas a pie de página que se incorporan en el texto que ahora se trae. 9 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Consejero Ponente (E): Dr. Alberto Yepes Barreiro. Radicado número: 08001-23-33-000-2014-00835-01(ACU). Sentencia del 15 de octubre de 2015. Exp. 17001-23-33-000-2025-00122-00 13 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)10. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento. iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º).

El artículo 8° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable”, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o pretende el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 3.2.- Sobre la procedibilidad de la presente acción respecto del cumplimiento de un aparte de las consideraciones de la Resolución 9018 del 26 de septiembre de 2014 proferida por el INCODER Tal como lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-157 de 1998, que declaró la exequibilidad de la Ley 393 de 1998, la acción de cumplimiento está orientada a “(…) exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter”.

De este modo, tal medio de control está encaminado a la ejecución de deberes que emanan de un mandato imperativo, inobjetable y expreso, contenido en la ley o en un acto administrativo. La demanda se interpuso para obtener el cumplimiento de lo dispuesto en la Resolución 9018 del 26 de septiembre de 2014 del INCODER, “Por la cual se adjudica a la señora MARTHA LUCIA MORA identificada con la cédula de ciudadanía No. 30.342.756 expedida en La Dorada (Caldas), los predios rurales denominados Parcela No. 41 y Lote de Vivienda No. 41 A, del Predio de Mayor extensión denominado JOLONES, y Parcela No. 41 B del Predio de Mayor extensión 10 Cita de cita: Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

Exp. 17001-23-33-000-2025-00122-00 14 denominado LA ADORADA, ubicados en el Municipio de La Dorada, Departamento de Caldas”. La parte resolutiva de la mencionada resolución es del siguiente tenor: (…) Exp. 17001-23-33-000-2025-00122-00 15 No obstante el anterior contenido, este Tribunal advierte que la solicitud de cumplimiento radicada por la Procuraduría Ambiental se refiere a un extracto de las consideraciones de la mencionada resolución y no de su parte resolutiva.

En efecto, de acuerdo con las pretensiones de la demanda, la acción se radica para el cumplimiento de los siguientes párrafos de las consideraciones del mencionado acto administrativo, cuyo texto se reproduce a continuación: Exp. 17001-23-33-000-2025-00122-00 16 Para verificar la procedencia del medio de control en los términos descritos, la Sala precisa en primer lugar, que en virtud del artículo 23 del Decreto 2363 de 2015, la ANT asumió la administración de los bienes del Fondo Nacional Agrario tras la liquidación del extinto INCODER, incluido el predio JOLONES como se afirma en la demanda y se acepta en la contestación de la entidad demandada.

En segundo término, en criterio de la Sala es necesario referirse a la noción de acto administrativo, teniendo en cuenta que en el presente asunto se solicita el cumplimiento de las consideraciones de una resolución proferida por el INCODER y no de lo expuesto en la parte resolutiva de la misma. En punto a dicho concepto, el H. Consejo de Estado11 en providencia del 14 de mayo de 2020 expresó lo siguiente: El Consejo de Estado ha precisado que el acto administrativo es toda manifestación de voluntad de una entidad pública, o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos.12 En consonancia con esta definición, se han identificado las siguientes características del acto administrativo:13 i) Constituye una declaración unilateral de voluntad. ii) Se expide en ejercicio de la función administrativa, por parte de una autoridad estatal o de particulares. 11 Sección Segunda, Subsección A, MP: Rafael Francisco Suárez Vargas.

Radicación número: 25000- 23-42-000-2017-06031-01(5554-18). 12 Cita de cita: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 26 de agosto de 2004, expediente 2000-0057-01, M.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 13 Cita de cita: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 10 de abril de 2008, expediente 25000-2324-000-2002-00583-01, M.P. Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

Exp. 17001-23-33-000-2025-00122-00 17 iii) Se encamina a producir efectos jurídicos «por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante».14 iv) Los efectos del acto administrativo consisten en la creación, modificación o extinción de una situación jurídica general o particular, que impacta los derechos u obligaciones de los asociados, «sean subjetivos, personales, reales o de crédito».15 Igualmente, esta corporación ha precisado que los actos administrativos pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, «los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación».16 Bajo este marco conceptual, es válido sostener que la jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente se ocupa del estudio de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso administrativo, en la medida en que se presumen legales, gozan de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad e impactan en las relaciones de las personas naturales y jurídicas, sus derechos y obligaciones.

En consecuencia, el control judicial de las decisiones administrativas definitivas se torna obligatorio dentro de un Estado Social de Derecho, en aras de garantizar su validez, así como los valores constitucionales, el imperio del principio de legalidad y los derechos subjetivos de los asociados. Para efectos del presente medio de control, la Sala considera que el acto administrativo contenido en la Resolución n° 9018 del 26 de septiembre de 2014 del INCODER se compone, tanto de la parte considerativa o de antecedentes, como de la resolutiva que adjudicó en propiedad unas parcelas y lotes a la señora Martha Lucia Mora en el Municipio de La Dorada.

Ahora, para efectos del análisis de procedencia de la acción de cumplimiento, la Sala precisa que se debe determinar si los párrafos que hacen parte de las consideraciones del acto demandado, se constituyen en verdaderos deberes que emanan de un mandato, imperativo, inobjetable y expreso. De la lectura del acto administrativo17 cuyo cumplimiento se pretende, esta Corporación concluye que el párrafo de la parte considerativa cuyo cumplimiento se pretende a través de este medio de control, no contiene un mandato que cumpla con las características de ser imperativo, inobjetable, expreso, específico y determinado.

Según lo expuesto por el INCODER en el año 2014, el predio de mayor extensión denominado Jolones tenía una extensión de 363 hectáreas con 4010 14 Ibidem. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia 16288 del 12 de junio de 2008, M.P. Dra. Ligia López Díaz. 16 Artículo 43 del cpaca. 17 Archivo 12 del expediente digital.

Exp. 17001-23-33-000-2025-00122-00 18 mts2, y a esa fecha solo tenía ocupadas 255 hectáreas con 4312 mts2. En la resolución analizada se afirma que la entidad “infiere” que las 107 hectáreas con 9698 mts2 restantes, se encuentran ocupadas o invadidas por la comunidad Okinawa. Adicionalmente, se expresó en las consideraciones de la resolución que la Unidad Agrícola Familiar se completará una vez se recupere la porción de terreno ocupada por la Comunidad Okinawa, aspecto que además de no haberse registrado en la parte resolutiva del acto administrativo, está sometido a una condición que en este trámite célere no puede verificarse.

En este sentido, la ausencia de un mandato que cumpla con las características de ser imperativo, inobjetable, expreso, específico y determinado puede constatarse con la perspectiva que presenta la Agencia Nacional de Tierras respecto de la presunta ocupación de la comunidad OKINAWA, la cual se cita en este momento de las consideraciones con el fin de analizar la procedencia de la acción y no el fondo del asunto.

En relación con lo anterior, la Sala resalta que en la respuesta a la acción de cumplimiento se expresó lo siguiente por la Agencia Nacional de Tierras en relación con la presunta ocupación de terreno que impide completar la Unidad Agrícola Familiar de la señora Martha Lucía Mora: 1. La información sobre la presunta ocupación de la "comunidad OKINAWA" corresponde a una evaluación realizada en 2014 por el INCODER, basada en informes de campo y declaraciones de la comunidad. 2.

Posteriormente, mediante caracterización realizada el 30 de agosto de 2019, según consta en informe del 13 de septiembre de 2019, se estableció que: "La 'Franja de Okinawa' hace parte del predio de mayor extensión denominado JOLONES. La mención se realiza a fin de no ser confunda dicha franja con el predio colindante OKINAGUA que es de naturaleza privada".

Además, se concluyó que: "La 'Franja de Okinawa' a diferencia del resto del predio JOLONES no tiene parcelas habitadas, nadie vive en su interior y de hecho ni siquiera cuenta con infraestructura habitacional de ningún tipo". 3. De acuerdo con la visita técnica realizada entre el 18 y 21 de febrero de 2025, no se evidenció ocupación en la denominada "Franja Okinawa", sino solamente en las parcelas 4 y 46, ocupadas por personas a quienes se les negó la adjudicación mediante Resoluciones 10255 de 2019 y 12640 de 2019, respectivamente. 4.

Adicionalmente, es importante manifestar que la situación actual del predio Exp. 17001-23-33-000-2025-00122-00 19 JOLONES, referente a la existencia de un área de 107 HA referida en el Acto Administrativo 9018 de 2014 difiere significativamente con la realidad descrita, teniendo en cuenta que el INCODER emitió 38 resoluciones de adjudicación, las cuales fueron inscritas en el año 2020.

Sin embargo, posteriormente la ANT profirió 11 actos administrativos de adjudicación que se encuentran debidamente inscritas. Lo cual reduce el significativamente el área remanente. Situación que fue contrastada el pasado miércoles 09 de abril de 2025 en reunión virtual que se adelantó por parte de la Subdirección de Acceso a Tierras en Zonas Focalizadas con la señora Martha Lucia Mora, quien identificó el área asociada a la Franja de Okinawa del predio los Jolones.

A su vez identificó los colindantes de la misma, permitiendo tener una claridad física, técnica y jurídica del predio. Como se advierte, lo expuesto sobre la situación actual del predio, 10 años después de la emisión de la resolución cuyo cumplimiento se solicita impide inferir la existencia de un mandato imperativo, inobjetable y expreso frente al cual pueda ordenarse cumplimiento.

Al respecto se tiene que la ausencia de claridad en relación con la porción de terreno presuntamente ocupada por la Comunidad Okinawa, así como la extensión que se debe completar a la beneficiaria de la Unidad Agrícola Familiar, entre otros aspectos topográficos, técnicos y de posesión que pueda tener el predio, permiten inferir que en el presente asunto no se tiene un mandato imperativo e inobjetable, lo que imposibilita el estudio de fondo de la presente controversia.

Sobre lo analizado este Tribunal advierte que las 107 hectáreas a las que hace referencia la Resolución 9018 de 2014 posiblemente se han reducido por la expedición de resoluciones de adjudicación por parte del INCODER y la ANT, aspecto que corrobora la conclusión respecto de la ausencia de claridad y exigibilidad del párrafo cuyo cumplimiento se solicita.

De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional citada al inicio de esta providencia, la acción de cumplimiento no está encaminada “al reconocimiento por parte de la administración de garantías particulares, o el debate, en sede judicial, del contenido y alcance de algunos derechos que el particular espera que se le reconozcan.

Tampoco es un mecanismo para esclarecer simplemente el sentido que debe dársele a ciertas disposiciones legales, pues a pesar de la legitimidad que asiste a quien promueve todas estas causas, la acción de cumplimiento no resulta ser el medio idóneo para abrir controversias interpretativas”. Finalmente, en criterio de este Juez plural tampoco se cumple el requisito referido a que “el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para Exp. 17001-23-33-000-2025-00122-00 20 lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido”, en tanto el acto administrativo objeto de análisis por vía de acción de cumplimiento data del año 2014 y pudo ser demandado a través de los medios de control previstos en el CPACA por considerar que la entidad competente no ha completado la Unidad Agrícola Familiar de la beneficiaria de la adjudicación. Ahora, la improcedencia de la acción no significa ausencia o negación del derecho que le pueda asistir a la señora Martha Lucía Mora a completar su Unidad Agrícola Familiar, aspecto que podrá discutir a través de otros medios de control.

En ese orden de ideas, observa la Sala que las consideraciones de la Resolución 9018 de 2014 demandadas, no contienen un mandato imperativo e inobjetable, lo cual constituye un requisito sin el que la acción de cumplimiento es improcedente. El análisis anterior impone a la Sala de decisión declarar la improcedencia del medio de control promovido.

De conformidad con lo previsto en el inciso final del artículo 21 de la Ley 393 de 1997, que regula el ejercicio de la acción de cumplimiento, se advertirá al actor que no podrá instaurar nueva acción con la misma finalidad, en los términos del artículo 7 de la misma ley. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. DECLÁRASE improcedente la acción de cumplimiento promovida por Luz Elena Agudelo Sánchez, actuando en calidad de Procuradora 5 Judicial II para asuntos ambientales y agrarios de Manizales contra la Agencia Nacional de Tierras, en relación con la solicitud de cumplimiento de la parte considerativa de la Resolución 9018 del 26 de septiembre de 2014 del INCODER18. 18 “Por la cual se adjudica a la señora MARTHA LUCIA MORA identificada con la cédula de ciudadanía No. 30.342.756 expedida en La Dorada (Caldas), los predios rurales denominados Parcela No. 41 y Lote de Vivienda No. 41 A, del Predio de Mayor extensión denominado JOLONES, y Parcela No. 41 B del Predio de Mayor extensión denominado LA ADORADA, ubicados en el Municipio de La Dorada, Departamento de Caldas”.

Exp. 17001-23-33-000-2025-00122-00 21 Segundo. ADVIÉRTESE al accionante que de conformidad con lo previsto en el inciso final del artículo 21 de la Ley 393 de 1997, no podrá instaurar nueva acción con la misma finalidad, en los términos del artículo 7 de la misma ley. Tercero. Si el presente fallo no es impugnado, ARCHÍVENSE las diligencias, previas las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”.

Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Ausente con permiso CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.