SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Nadia Patricia Benítez Vega Montería, treinta y uno (31) de marzo de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación 23001333300720230026701 Demandante YUDIS DEL CARMEN CORDERO COAVAS Demandado NACIÓN, MINISTERIO DE EDUCACIÓN, FOMAG Y DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA Tipo de providencia SENTENCIA Tema SANCIÓN MORATORIA LEY 244 DE 1995 – RESPONSABILIDAD A CARGO DE LA ENTIDAD TERRITORIAL – LEY 1955 DE 2019 Decisión ADICIONA I. ASUNTO El tribunal decide los recursos de apelación formulados por la parte demandante y el departamento de Córdoba contra la sentencia de fecha 28 de junio de 2024, emitida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería1.
II. LA DEMANDA 2.1. Hechos 2.1.1. La parte actora aduce que, por laborar como docente en los servicios educativos estatales en el departamento de Córdoba, le solicitó al Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio el reconocimiento y pago de la cesantía a que tenía derecho. 2.1.2. Manifiesta que mediante la Resolución No. 4448 del 7 de noviembre de 2019, expedida por la Secretaría de Educación del departamento de Córdoba le fue reconocida la cesantía solicitada. 2.1.3.
Expone que la prestación no fue pagada a tiempo, es decir, ni la entidad territorial expidió el acto administrativo dentro de los 15 días que exige la ley, ni el Fomag pagó la cesantía dentro de los 45 días hábiles otorgados por el ordenamiento jurídico. 2.1.4. El valor reconocido por cesantías se puso a disposición en la entidad bancaria el 29 de enero de 2020. 1La presente sentencia se profiere alterando el orden de los expedientes que se encuentra para fallo, de conformidad con las disposiciones contenidas en los artículos 18 y 115 de las Leyes 446 de 1998 y 1395 de 2010, toda vez que el tema debatido ha sido decantado por esta Corporación. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300720230026701 2 CO-SC5780-99 2.1.5.
Sostiene que el día 27 de octubre de 2020, le fue realizado un pago parcial por concepto de sanción mora por un valor de $2.275.276 y quedó como saldo líquido el valor de $5.280.077 correspondiente a la totalidad de la sanción causada. 2.1.6. Finalmente, comenta que, el día 30 de julio de 2020 presentó petición de reconocimiento de sanción mora de conformidad con los parámetros fijados en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019 ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y con copia ante el municipio de Montería. La petición se contestó negativamente debido al silencio administrativo ficto o presunto frente a la petición elevada. 2.2.
Pretensiones 2.2.1. Que se declare la nulidad del acto ficto o presunto configurado el día 30 de octubre de 2020, producto del silencio administrativo negativo frente a la petición elevada el día 30 de julio de 2020, a través del cual se niega el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías parciales, de conformidad con los parámetros establecidos en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019. 2.2.2.
A título de restablecimiento del derecho, se declare que tiene derecho a la sanción pecuniaria solicitada establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a 1 día de su salario por cada día de retardo, por el pago tardío de sus cesantías. En consecuencia, se ordene a las entidades demandadas reconocer y pagar la sanción moratoria fijada en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 y según el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. 2.2.3.
Asimismo, solicita que las sumas reconocidas se indexen tomando como base la variación del índice de precios al consumidor, que se ordene cumplir la sentencia según los artículos 187 y 192 del CPACA respectivamente y, se condene en costas a su contra parte. 2.3. Fundamentos de derecho y concepto de violación La parte actora estima vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989, artículos 1 y 2 de la Ley 244 de 1995, artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 y Decreto 1272 de 2018.
III. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia de fecha 28 de junio de 2024, se resolvió declarar probada de oficio la excepción de nominada “improcedencia del pago de la sanción moratoria a cargo del FOMAG y la Fiduprevisora S.A.” y se declaró la nulidad del acto administrativo ficto configurado el día 30 de octubre de 2020, frente a la petición elevada por la actora el día 30 de julio de 2020.
En consecuencia, se condenó al departamento de Córdoba a reconocer y pagar a favor de la demandante la sanción moratoria contemplada en el parágrafo del artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de retardo, por el periodo de tiempo comprendido entre el 26 de noviembre de 2019 hasta el 28 de enero de 2020, -64 días de mora-.
En suma, el juez de instancia ordenó: “En caso de que se hayan realizado pagos por concepto de sanción moratorio que en esta providencia se ordena, la entidad territorial deberá realizar las compensaciones correspondientes por dicho por dicho concepto al momento de dar cumplimentó a la presente providencia”. El a quo se refirió a la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, sentencia de unificación del Consejo de Estado del 18 de julio de 2018 con radicado 73001-23-33-000- Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300720230026701 3 CO-SC5780-99 2014-00580-01(4961-15) CE-SUJ2-012-18, M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez, artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.
En concreto señaló: «De esta forma, desde la presentación de la solicitud para el reconocimiento de las cesantías (13 de agosto de 2019), la entidad contaba con quince (15) días hábiles para expedir el acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), y este fue expedido el día 7 de noviembre de 2019, debiendo haberse expedido hasta el día 4 de septiembre de 2019.
Por lo antes referido, el término de cuarenta y cinco (45) días hábiles con los que contaba el FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO para efectuar el pago de las cesantías definitivas no empezó a correr desde la expedición del acto administrativo, sino desde el momento en que debió expedirse el acto administrativo, esto es el 4 de septiembre de 2019, más diez (10) días hábiles correspondientes a los términos de ejecutoria, porque la petición se presentó en vigencia de la Ley 1437 de 2011, artículos 76 y 87, es decir hasta el día 18 de septiembre de 2019, lo cual indica que el mencionado término de 45 días comenzó a correr al día siguiente de esta fecha, por lo que los mismos vencían el día 25 de noviembre de 2019, lo anterior de conformidad con la sentencia de unificación citada en este asunto y que fue proferida por el órgano de cierre de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.
Por lo tanto, esta Unidad Judicial no tiene duda que en el presente asunto se incumplieron los términos establecidos en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, para la expedición del acto administrativo de liquidación de cesantías y el pago de estas, y el resultado de tal actuación es de ordenar a la entidad demandada responsable de la mora a cancelar un día de salario por cada día de retardo en el pago de la prestación, como lo establece la citada normatividad.
De esta forma, el pago de la sanción moratoria por la tardía cancelación de las cesantías de la parte demandante por parte del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, debe efectuarse desde el día siguiente a la fecha en que finiquitaron los cuarenta y cinco (45) días que contempla la norma, que para el caso en concreto fue el día 25 de noviembre de 2019 y hasta el día anterior en que fue realizado el pago, el cual se materializó el día 29 de enero de 2020.
Así las cosas, se deberá reconocer y pagar la sanción moratoria que corresponde a un día de salario por cada día de retardo por el periodo comprendido desde el 26 de noviembre de 2019 hasta el 28 de enero de 2020, es decir sesenta y cuatro días (64) días de mora. (…) analizado el caso concreto tenemos que el acto administrativo de reconocimiento fue expedido el día 7 de noviembre de 2019, llegando los diez (10) días hábiles de su ejecutoria hasta el 22 de noviembre de 2019, y corriendo los cuarenta y cinco (45) días hábiles que tenía el FOMAG para realizar el pago hasta el 29 de enero de 2020; de tal modo que, habiéndose realizado el pago el día 29 de enero de 2020, resulta evidente que la responsabilidad del pago de sanción recae solo en cabeza del DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA.» IV.
DEL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante y el departamento de Córdoba interpusieron recursos de apelación contra la providencia emitida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería2. La parte actora expresa que, en sentencia del 26 de agosto de 2019, dentro del proceso radicado 68001-23-33-000-2016-00406-01, el Consejo de Estado precisó los alcances de la SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio de 2018.
Asegura que, de la mencionada sentencia se desprende que hay lugar a aplicar el artículo 187 del CPACA desde que termina de causarse la sanción, ya que dicha indexación opera luego de la ejecutoria de la sentencia y que en ningún caso hay lugar a la indexación de la sanción moratoria como tal. 2 Ver subcarpeta 17RecursoApelaciónDepartamentoCordoba y archivo 16RecursoApelaciónSentenciaDemandante.pdf dentro de la carpeta C01PrimeraInstancia del expediente.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300720230026701 4 CO-SC5780-99 En ese sentido, solicita que la sentencia de primera instancia sea revocada parcialmente y se ordene el ajuste de las sumas reconocidas tomando como base el índice de precios al consumidor según el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011.
El departamento de Córdoba manifiesta que, se debe tener en cuenta que la reclamación y la mora exigida se originaron con anterioridad a diciembre de 2019, cuando estaba en vigencia el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, lo que indica que es el FOMAG quien debe pagar la sanción mora deprecada a través de los títulos de tesorería que para tal efecto emita el Ministerio de Hacienda y Crédito Público al tratarse de una sanción causada a diciembre de 2019.
V. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y el departamento de Córdoba fueron admitidos mediante auto de fecha 14 de febrero del 2025, sin que previo a ingresar al despacho para fallo las partes y el Ministerio Público intervinieran en esta instancia. VI. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 6.1.
Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación de la sentencia emitida por un juzgado administrativo del circuito judicial de Montería. 6.2. Problema jurídico Establecer si en el presente asunto el a quo contabilizó adecuadamente el monto de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, a favor de la parte actora, y si procede el ajuste o indexación de la condena en los términos del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011.
Además, determinar si es procedente condenar a la entidad territorial nominadora, o si, por el contrario, el Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio está llamado a responder según la Ley 1955 de 2019. 6.2.1. Marco normativo El Consejo de Estado en sentencia de unificación3 estableció a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria: “95.
En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social -cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20065), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20116) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 517],y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá D.C. dieciocho (18) de julio de dos mil dieciocho (2018), Rad.
No.: 73001-23-33- 000-2014-00580-01(4961-15). Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300720230026701 5 CO-SC5780-99 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006” La citada sentencia sostiene que si bien el trámite de reconocimiento y pago de prestaciones sociales contiene una regulación particular en el Decreto 2831 de 2005 que difiere del establecido en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, prevalece el procedimiento indicado en estas últimas por cuanto gozan de mayor jerarquía normativa que el citado decreto, por consiguiente, debe aplicarse la disposición legal en lo concerniente a términos para el reconocimiento de las cesantías parciales o definitivas de docentes en atención a su naturaleza jurídica de servidores públicos, al igual que en el caso de la sanción moratoria.
En la aludida sentencia de unificación se establecieron las reglas que deben tenerse en cuenta para contabilizar el inicio de la causación de la sanción moratoria, teniendo en cuenta el procedimiento que debe llevarse a cabo en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas. Las referidas reglas se discriminan en el siguiente cuadro4: 4 Ibídem.
HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300720230026701 6 CO-SC5780-99 En esta también se precisó la improcedencia de la indexación así: “191.
En suma, la naturaleza sancionadora, el cuantioso cómputo sistemático y prolongado en el tiempo sin que implique periodicidad, y la previsión intrínseca del ajuste del salario base con el IPC, indican con toda certeza que la sanción moratoria no puede indexarse a valor presente, razón por la cual, la Sección Segunda del Consejo de Estado sentará jurisprudencia en tal sentido.
Sin embargo, ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA." No obstante, con fundamento en la sentencia de unificación en cuanto al ajuste de la suma reconocida por sanción moratoria el Consejo de Estado5 ha ordenado el reajuste de las sumas en aplicación del artículo 187, así lo señaló en providencia del 12 de noviembre de 2020: “Por otro lado, se advierte que, si bien es cierto que no procede la indexación del capital base de liquidación, esto es, el reajuste de la asignación básica con la cual debe ser calculada la sanción, no lo es menos que ello no es óbice para dar aplicación al artículo 187 (inciso final) del CPACA, en el sentido de actualizar las sumas líquidas de dinero que correspondan a la condena irrogada, tal como fue determinado por esta sección en sentencia de unificación de 18 de julio de 20184.
En tal virtud, la suma que deberá cancelar la entidad condenada por concepto de sanción moratoria se actualizará de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la acusación de la sanción).” -Negrilla fuera del texto- El 23 de julio de 2018, el Gobierno Nacional dictó el Decreto 1272 de 20186 y ajustó el plazo -no el procedimiento- para atender las solicitudes de reconocimiento de cesantías a los docentes afiliados al Fomag a máximo 15 días hábiles, contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario (artículo 2.4.4.2.3.2.22.).
Ahora bien, con la expedición de la Ley 1955 de 20197, se modificó el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, pues, de una actuación conjunta entre la entidad territorial y la Fiduciaria, se redujo a un solo partícipe la expedición del acto administrativo de reconocimiento de estas. Aunado, se dispuso: (i) a prohibición expresa de decretar el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fomag, lo que incluye a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías, (ii) la obligación legal de que las entidades territoriales asuman con sus propios recursos el pago de las sanciones por mora en el pago de cesantías, cuando la mora se cause por cuenta del retraso imputable a estas y (iii) un parágrafo transitorio con el cual se autorizó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para expedir títulos de tesorería (TES), para el pago de las sanciones moratorias a cargo de Fomag, causadas a diciembre de 2019, pero esto se extendió a diciembre de 2023 con la Ley 2294 de 2023, de modo que estos recursos 5 Sentencias bajo radicado 08001-23-33-000-2012-00224-02(1752-15) del 30 de octubre de 2020 y 08001-23- 33-000-2014-01207-01(0902-17) del 12 de noviembre de 2020. 6 Por el cual se modifica el Decreto número 1075 de 2015 –Único Reglamentario del Sector Educación–, se reglamenta el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones. 7 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad. ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300720230026701 7 CO-SC5780-99 integrarían presupuestalmente el Fomag, pero estarían destinados únicamente a cubrir la obligación que se genere a su cargo por la mora en el pago de cesantías.
El artículo 57 de la referida ley dice:
ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
(…) Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. <Parágrafo modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023. El nuevo texto es el siguiente:> Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causados a diciembre de 2022, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas, así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo de Fomag efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. De la norma transcrita se evidencia que, además de una modificación al procedimiento para reconocer las cesantías consistente en que desde la entrada en vigor de dicha ley la entidad territorial sería la encargada de forma exclusiva en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, se estableció una responsabilidad directa en el pago de la sanción moratoria que se llegase a generar por el retardo en el pago de las cesantías, asignando ahora a las entidades territoriales, la obligación de acudir a saldar la mora que por cuenta del incumplimiento de sus obligaciones en el trámite de reconocimiento se hubiera generado, y, aunque no lo dijo expresamente el legislador, en el parágrafo transitorio se fijó la expedición de TES como una nueva fuente de recursos que estarían destinados al pago de dicha indemnización pecuniaria, cuando esta sea imputable al Fomag, y en todo caso, por las causadas a diciembre de 2022 -en la versión dada por la Ley 2294 de 2023-, esto para evitar afectar los recursos de las prestaciones sociales que tiene a su cargo el Fomag.
La emisión y forma de negociación de los títulos de tesorería fue reglamentada mediante el Decreto 2020 de 2019 -modificado parcialmente por el Decreto 473 de 2021-. Posteriormente, el Gobierno Nacional emitió el Decreto 942 de 20228 con el fin de «optimizar el procedimiento para el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los docentes afilados al Fondo, así como armonizar las competencias y alcances de las entidades territoriales y de la sociedad fiduciaria administradora de los recursos del mismo (…)».
El anterior decreto reglamentario aterrizó el marco de responsabilidad conjunta o compartida que introdujo la Ley 1955 de 2019 en el pago de la sanción moratoria a los 8 Por el cual se modifican algunos artículos de la Sección 3, Capitulo 2, Título 4, Parte 4, Libro 2 del Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación- sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300720230026701 8 CO-SC5780-99 docentes afiliados al Fomag, atendiendo la participación en la causación de la mora de cada una de las entidades obligadas a gestionar oportunamente el reconocimiento y pago de las cesantías de esos servidores públicos, premisa que se acompasa con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 2 de la Ley 244 de 1995: «[e]n caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas», pues no puede perderse de vista que las entidades obligadas en el trámite de cesantías son la entidad territorial y la Fiduciaria que administra el Fomag.
Así, se fijó en cabeza de la entidad fiduciaria la obligación que subyace del incumplimiento del plazo que la ley dispone para proceder al pago de las cesantías, es decir, la sanción moratoria fijada en la Ley 244 de 1995 -modificado por la Ley 1071 de 2006-, a prorrata de la participación de aquella en la mora causado, esto es, cuando hubiera incumplido su parte dentro del procedimiento administrativo (efectuar el pago dentro de los 45 días hábiles siguientes al recibo del acto ejecutoriado por parte de la entidad territorial), obligación que en rigor, debería comenzar a regir a partir de la entrada en vigencia del precitado Decreto 942 de 2022, no obstante, el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, con la modificación introducida por la Ley 2294 de 2023, ya había cubierto dicha obligación para las sanciones moratorias causadas hasta diciembre de 2022 con cargo a los recursos obtenidos en la negociación de TES que efectuara la fiduciaria y que expidiera el Ministerio de Hacienda, de modo que la responsabilidad de pago con cargo a los recursos propios de la fiduciaria solo puede entenderse que entra a regir a partir de que finiquite el objetivo de la ley -diciembre de 2022-, que reglamentó el decreto en comento por jerarquía normativa.
De este modo, con base en el análisis jurídico realizado por el tribunal en precedencia, la sala sienta su posición sobre el alcance de la participación de la sociedad fiduciaria encargada de administrar los recursos del Fomag en el pago de la sanción moratoria bajo análisis, consistente en que la obligación a cargo de la fiduciaria de responder con su propio patrimonio en el pago de dicha sanción surge a partir del 1 de enero de 2023, pues, para sanciones causadas entre la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 -25 de mayo de 2019- y el 31 de diciembre de 2022, si bien debe efectuar el pago dicha multa en su calidad de administradora del Fomag, lo cierto es que debe hacerlo con cargo a los recursos obtenidos por la negociación de los TES de que tratan el parágrafo transitorio ídem y el Decreto 2020 de 2019.
Por su parte, la entidad territorial deberá responder con cargo a sus recursos por la sanción moratoria que se cause con ocasión de peticiones de cesantías presentadas a partir del 25 de mayo de 2019, debido al retardo en el pago de éstas que le sea imputable conforme a su competencia dentro del procedimiento de gestión para el reconocimiento de dicha prestación. 6.2.2.
Solución del caso Teniendo en cuenta las premisas descritas, las fechas de reclamación prestacional y los términos legales previstos en la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006, Decreto 1272 de 2018, Ley 1955 de 2019, Ley 2294 de 2023 y Decreto 942 de 2022, se analizará el caso concreto tomando en consideración que la competencia del superior está limitada a los argumentos de la apelación, con ese objetivo según las pruebas allegadas figuran acreditados los hechos que se detallan en el siguiente cuadro: Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300720230026701 9 CO-SC5780-99 Fecha de reclamación cesantías definitivas 13 de agosto de 20199 Vencimiento del término para el reconocimiento (15 días hábiles) articulo 4 Ley 1071 de 2006 4 de septiembre de 2019 Vencimiento del término ejecutoria (10 días hábiles artículos 76 y 87 del CPACA. 18 de septiembre de 2019 Vencimiento de término para pago (45 días hábiles) articulo 5 Ley 1071 de 2006 25 de noviembre de 2019 Fecha en la cual empezó a causar la sanción moratoria. 26 de noviembre de 2019 Fecha en que fueron puestas a disposición las cesantías según certificado de pago de cesantías. 29 de enero de 202010 En el asunto bajo examen, luego de verificar las pruebas aportadas al expediente se observa que el día 13 de agosto de 2019, la parte demandante presentó ante las entidades demandadas solicitud de reconocimiento y pago de sus cesantías definitivas.
Dicha prestación fue reconocida a través de la Resolución No. 004448 del 7 de noviembre de 2019, la cual reposa a folios 32 y 33 del archivo 01DEMANDA 2023-00267.pdf. El pago se surtió el día 29 de enero de 2020, conforme lo visto a folio 36 del archivo 01DEMANDA 2023-00267.pdf, donde milita certificado de pago expedido por Fiduprevisora S.A. fechado 16 de enero de 2023, el cual hace constar que la parte actora tuvo a su disposición la suma de $3.220.346, por concepto de pago de cesantías.
La parte demandante alega en la alzada que, las sumas reconocidas deben ser ajustadas tomando como base el indicie de precios al consumidor según lo señalado en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. El tribunal observa que, hay lugar a ordenar el ajuste de las sumas reconocidas con base en el IPC, según lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (29 de enero de 2020), por ser este el día en que se realizó el pago de las cesantías, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 ibídem, en tanto tal como se dejó sentado en sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, la improcedencia de la indexación recae sobre el reconocimiento de la sanción moratoria por tratarse de una penalidad económica por la negligencia de la entidad en el pago de las cesantías; ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos del artículo 187 ibídem.
El anterior criterio ha sido reiterado en la sentencia del 12 de noviembre de 202011, donde se sostuvo que si bien no procede la indexación del capital base de liquidación- esto es, los salarios tenidos en cuenta para el cálculo de la sanción- ello no impide la actualización de las sumas o valores a los que se condena al pago. Por otra parte, el apoderado de la entidad territorial alega en la alzada que el FOMAG es el responsable del pago de la sanción moratoria en el presente asunto conforme la Ley 1955 de 2019. 9 Se extrae de la Resolución No. 4448 del 7 de noviembre de 2019 visible a folios 32 y 33 del archivo 01DEMANDA 2023-00267.PDF que reposa dentro de la subcarpeta 01Demanda del expediente. 10 Ver folio 36 del archivo 01DEMANDA 2023-00267.pdf dentro de la subcarpeta 01Demanda que se encuentra en la carpeta C01PrimeraInstancia. 11 Sentencias bajo radicado 08001-23-33-000-2012-00224-02(1752-15) del 30 de octubre de 2020 y 08001-23- 33-000-2014-01207-01(0902-17) del 12 de noviembre de 2020.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300720230026701 10 CO-SC5780-99 En ese sentido, el tribunal discrepa de lo argumentado por la recurrente, pues, conforme lo dispone el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 “La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías”. Y el artículo 336 ibidem, prevé: “ARTÍCULO 336. VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. La presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. (…)” –Destacado de la Sala- Como es sabido por regla general, la nueva norma rige hacia el futuro, de manera que sólo aplica para los hechos producidos a partir de su vigencia y hasta el momento de su derogación. Excepcionalmente, las leyes pueden tener efectos retroactivos, siempre y cuando la propia norma lo preceptúe de manera taxativa a título de excepción a la regla constitucional de irretroactividad.
Para el asunto que debe ser resuelto se destaca: i) La Ley 1955 de 2019, entró en vigor el 25 de mayo de 2019, ii) La solicitud de reconocimiento de las cesantías se elevó el 13 de agosto de 2019 y iii) La sanción mora se causó desde el 26 de noviembre de 2019 al 28 de enero de 2020, es decir, ambos eventos ocurrieron con posterioridad a la vigencia de la referida Ley 1955 de 2019.
Así, como la normativa mencionada es aplicable, no tiene soporte jurídico lo expuesto por el departamento de Córdoba referente a que el FOMAG es el responsable del pago de la sanción deprecada, pues, el ente territorial respectivo deberá responder con cargo a sus propios recursos por las sanciones que se causen con ocasión de peticiones de cesantías presentadas a partir del 25 de mayo de 2019.
Por otra parte, el tribunal advierte que la parte actora indicó que se le había realizado pago parcial por un valor de $2.275.276 por concepto de sanción moratoria, asunto que, si bien no es motivo de apelación, para la colegiatura es importante destacar que el certificado aportado por la actora a través del cual se busca demostrar el referido pago presenta inconsistencias, pues, tiene por nombre CERTIFICADO DE PAGO DE CESANTÍA y los datos consignados dentro de las casillas Fecha de Acto Administrativo (Año-Mes-Día) y Valor de la Cesantía Reconocida son: 2019-11-07 y $2.275.276, respectivamente, es decir, la fecha presentada obedece a la del acto administrativo a través del cual se le reconoció a la docente sus cesantías definitivas, sin embargo, el monto referido en la certificación no corresponde al reconocido en dicho acto administrativo por concepto de cesantías, sino a la suma que por concepto de sanción moratoria la Fiduprevisora S.A. certifica haber pagado a la demandante.
Lo expuesto, no es óbice para que la entidad pública condenada realice todas las gestiones administrativas necesarias tendientes a no incurrir en un doble pago. Circunstancia que busca precaver una lesión injustificada al patrimonio público, tal y como lo determinó el a quo. La colegiatura evidencia que la resolución que decidió la solicitud de cesantías fue emitida por fuera de los 15 días hábiles siguientes a la presentación de la petición, así mismo, la notificación de esta fue realizada extemporáneamente, por ende, debe aplicarse la hipótesis fijada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 18 de julio de 2018 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300720230026701 11 CO-SC5780-99 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez) citada ut supra, conforme a la cual, ante un acto escrito expedido de forma extemporánea, la sanción moratoria se causa si el pago de la prestación no se realiza dentro de los 70 días posteriores a la presentación de solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías.
En ese orden, atendiendo al criterio de unificación del Consejo de Estado, la fecha de reclamación prestacional y los términos legales previstos en la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006, la sala coincide con el cálculo realizado por el a quo, en el sentido de que, la sanción moratoria se causó desde el día 26 de noviembre de 2019 hasta el 28 de enero de 2020, es decir, transcurrieron 64 días de mora.
Definido lo anterior, se destaca que, para el momento en que la solicitud de reconocimiento de cesantías fue presentada por la parte demandante, ya regía lo dispuesto en la Ley 1955 de 2019, de modo que, le correspondía a la entidad territorial la expedición del acto administrativo definitivo dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud, y luego, proceder a su notificación sin la aprobación de la Fiduprevisora, seguidamente, una vez quedara ejecutoriado, remitirlo para su pago respetando los plazos dispuestos para ello.
No obstante, el acto de reconocimiento de cesantías parciales -Resolución No. 004448- fue expedido el 7 de noviembre de 2019, cuando ya habían transcurrido 59 días hábiles desde el día siguiente a la presentación de la solicitud de cesantías, y, el pago se efectuó el 29 de enero de 2020. Por otro lado, si bien no reposa en el expediente la hoja de revisión emitida por la Fiduprevisora S.A. que permita constatar la fecha en que esta recibió el proyecto de acto administrativo por parte de la Secretaría de Educación del departamento de Córdoba para realizar el pago, lo cierto es que, entre el momento en que fue notificado el acto administrativo de reconocimiento -28 de noviembre de 201912- y el pago de la prestación - 29 de enero de 2020- transcurrieron 41 días hábiles, es decir, el pago se efectuó dentro del término legal establecido para ello.
Bajo las anteriores consideraciones, lo procedente es adicionar la sentencia recurrida, para ordenar el ajuste de las sumas reconocidas con base en el IPC, según lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA. La sentencia será confirmada en todo lo demás. Las sumas por reconocer deberán ser ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor, conforme el artículo 187 del CPACA, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (29 de enero de 2020, por ser este el día en que se dejó a disposición el pago) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 del CPACA, tal y como lo depreca el recurrente. 6.3.
Costas Según lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede la sala a disponer sobre la condena en costas. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., en el sub-lite no hay lugar a imponer condena en costas toda vez que la segunda instancia se surtió por solicitud de ambas partes. 12 Ver folios 33, 34 y 35 del archivo 01DEMANDA 2023-00267.PDF que reposa dentro de la subcarpeta 01Demanda del expediente.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300720230026701 12 CO-SC5780-99 VII. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:
PRIMERO: Adicionar la sentencia de fecha 28 de junio de 2024, emitida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, dentro del proceso de referencia, agregando a su parte resolutiva el siguiente numeral: «OCTAVO: Ordenar al departamento de Córdoba que las sumas reconocidas sean actualizadas tomando como base el Índice de Precios al Consumidor, conforme a lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA, a partir del día siguiente al cese de la causación de la sanción moratoria (29 de enero de 2020), fecha en la que se efectuó el pago de las cesantías.
Hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, y con posterioridad a esta, se causarán los intereses establecidos en los artículos 192 y 195 del mismo código».
SEGUNDO: Confirmar en todo lo demás la sentencia recurrida.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al juzgado de origen, previa la cancelación de la radicación y demás anotaciones pertinentes. Se deja constancia que el presente proveído fue leído, discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA Magistrada Ponente Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ DIVA CABRALES SOLANO Magistrada Magistrada La presente providencia fue firmada electrónicamente por las magistradas que integran la Sala Segunda del Tribunal Administrativo de Córdoba en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento al escanear el siguiente código QR: