1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, veintidós (22) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicado: 73001-33-40-011-2016-00331-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento de derecho Demandante: Norma Carolina Rodríguez Valdes Apoderado: Yeisson Alfonso Moreno Bernal Demandado: Municipio de Ibagué Apoderado: Renunció Tema: Bonificación especial ASUNTO Decidir el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia dictada el 18 de febrero de 2020 por el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Ibagué, que negó las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda La señora Norma Carolina Rodríguez Valdes1, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra el Municipio de Ibagué, solicitando las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.1. Pretensiones 1.1.1.1. Principales Se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en los Oficios 1041- 021134 del 19 de mayo de 2016 y 1041-2016-026836 del 16 de junio del mismo año, expedidos por la directora del Grupo de Gestión del Talento Humano del Municipio de Ibagué, mediante los cuales la administración municipal se negó a tramitar y resolver la petición elevada el 22 de abril de 2016 y los recursos de reposición y apelación interpuestos el 3 de junio de 2016.
Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, se condene al Municipio de Ibagué a reconocer y pagar la bonificación especial establecida en el Decreto No. 0135 del 28 de marzo de 2001, causada durante el período en que laboró para esa entidad, específicamente desde el 22 de abril de 2013 hasta el 31 de mayo de 2016, por prescripción. Se condene a la entidad accionada a la reliquidación y pago de las prestaciones sociales causadas y pagadas durante el período en que laboró para el Municipio de 1 Por medio de apoderado. 2 Ibagué, desde el 22 de abril de 2013 hasta el 31 de mayo de 2016, tales como auxilio de cesantía, intereses a la cesantía, prima de vacaciones y prima de navidad, incluyendo el factor salarial de la bonificación especial.
Se ordene que las sumas reconocidas sean debidamente ajustadas, según lo dispone el inciso 4° del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. Se condene en costas a la entidad accionada. 1.1.1.2. Subsidiarias Se declare la nulidad de los actos administrativos presuntos producto de la petición elevada el 22 de abril de 2016 y de los recursos de reposición y apelación interpuestos el 3 de junio de 2016, mediante los cuales se negó la solicitud de reconocimiento y pago de la bonificación especial establecida en el Decreto 0135 de 2001.
Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, se condene al Municipio de Ibagué a reconocer y pagar la bonificación especial establecida en el Decreto No. 0135 del 28 de marzo de 2001, debidamente causada durante el período en que laboró para esa entidad, entre el 22 de abril de 2013 y el 31 de mayo de 2016, por prescripción. Se condene a la entidad accionada a la reliquidación y pago de las prestaciones sociales causadas y pagadas durante el período en que laboró para el Municipio de Ibagué, desde el 22 de abril de 2013 hasta el 31 de mayo de 2016, tales como auxilio de cesantía, intereses a la cesantía, prima de vacaciones y prima de navidad, incluyendo el factor salarial de la bonificación especial.
Se ordene que las sumas reconocidas sean debidamente ajustadas, según lo dispone el inciso 4° del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. Se condene en costas a la entidad accionada. 1.1.2. Hechos En resumen, las pretensiones se fundamentan en las siguientes circunstancias fácticas: Norma Carolina Rodríguez Valdes laboró al servicio del Municipio de Ibagué entre el 11 de enero de 2012 y el 31 de mayo de 2016, en el cargo de Asesor, Código 105, Grado 16, adscrito al despacho del alcalde y asignado a la Oficina Jurídica de la administración central municipal.
Desde el inicio de sus labores, existían 11 cargos de idéntica naturaleza (nivel, denominación, código y grado) en la Oficina Jurídica, número que aumentó a 13 empleos según el Decreto No. 1000-00338 del 18 de junio de 2015. Estos 13 cargos de Asesor, Código 105, Grado 16, son de libre nombramiento y remoción. Los requisitos para acceder a ellos, establecidos en el Decreto No. 1.1- 0774 del 4 de diciembre de 2008, incluyen título profesional en derecho con tarjeta profesional, posgrado en especialización y 24 meses de experiencia profesional.
Las funciones de estos asesores, contenidas en el Decreto No. 1.1-0774 de 2008, incluyen representar judicial y extrajudicialmente al Municipio y defender sus 3 intereses en diversas demandas, de acuerdo con los poderes otorgados por el alcalde. El horario de trabajo para estos cargos es de lunes a jueves de 7:00 AM a 12:00 M y de 2:00 PM a 6:00 PM, y los viernes de 7:00 AM a 12:00 M y de 2:00 PM a 5:00 PM.
Conforme al certificado laboral No. 2016-0861 y al Oficio No. 2016-033442 del 13 de julio de 2016, ambos emitidos por la Directora del Grupo de Gestión del Talento Humano, los emolumentos salariales y prestaciones percibidos por Norma Carolina Rodríguez Valdes incluyeron: − Asignación básica mensual − Prima de servicios − Prima de vacaciones − Bonificación por servicios − Prima de navidad De los 13 asesores, solo tres (Nacarid Chacón, Betty Escobar Varón y Margarita Cabrera) perciben la bonificación especial del Decreto municipal 135 del 28 de marzo de 2001, equivalente al 30% de la asignación básica mensual.
Este decreto originalmente creó la bonificación para 6 cargos de Asesor, Código 105, Grado 14, que luego se convirtió en Grado 16. A pesar de desempeñar funciones y cumplir horarios idénticos a los mencionados asesores, a Norma Carolina Rodríguez Valdes no se le reconoció ni pagó esta bonificación, lo que constituye un trato discriminatorio y vulnera el principio de "A trabajo igual, salario igual." El 22 de abril de 2016, Norma Carolina Rodríguez Valdes solicitó el reconocimiento y pago de la bonificación especial.
Esta solicitud fue denegada en el Oficio No. 1041- 021134 del 19 de mayo de 2016, alegando que ya había sido resuelta anteriormente. Contra esta decisión, interpuso recursos de reposición y apelación el 3 de junio de 2016, argumentando que reclamaba prestaciones periódicas, las cuales son imprescriptibles. Sin embargo, estos recursos fueron denegados en el Oficio No. 1041-2016-026836 del 16 de junio de 2016, bajo el argumento de que el Oficio 1041- 021134 no contenía un pronunciamiento de fondo, sino que se limitaba a aplicar el artículo 19 de la Ley 1755 de 2015 sobre peticiones reiterativas. 1.2.
Contestación de la demanda El Municipio de Ibagué2 se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que estas carecen de fundamentos fácticos y jurídicos. Explicó que, de acuerdo con los artículos 150, 189, 313 y 315 de la Constitución Política, así como el artículo 12 de la Ley 4ª de 1994, el alcalde de la época no tenía la facultad para crear emolumentos salariales para funcionarios públicos de orden territorial, como se hizo con el Decreto 0135 del 28 de marzo de 2001.
Por lo tanto, solicitó la inaplicación del referido decreto debido a su vulneración flagrante de la Constitución. 1.3. Sentencia de primera instancia 2 A través de apoderado. 4 El Juzgado Once Administrativo del Circuito de Ibagué emitió sentencia de primera instancia el 18 de febrero de 2020, en la cual declaró probada la excepción de inaplicación por inconstitucionalidad e ilegalidad del Decreto 0135 del 28 de marzo de 2001, formulada por la autoridad demandada, y negó las pretensiones de la demanda.
Además, condenó en costas a la parte demandante, fijando las agencias en derecho en la suma de $1.810.335, equivalente al 6% de las pretensiones de la demanda. Las consideraciones expuestas por la primera instancia fueron que la bonificación especial solicitada por la demandante no tiene sustento en el ordenamiento jurídico, ya que su creación fue abiertamente inconstitucional, en razón a que el alcalde municipal de Ibagué no tenía la competencia para crear emolumentos salariales mediante el Decreto 0135 del 28 de marzo de 2001, por lo que es inaplicable por inconstitucionalidad, como alegó la autoridad demandada.
En cuanto a las agencias en derecho, se precisó que se ajustan a lo dispuesto en el Acuerdo PSAA16-10554 de 2016 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura. 1.4. Recurso de apelación La parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, solicitando que fuera revocada y que, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda.
Argumentó que la primera instancia incurrió en una indebida aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, en razón a que el Decreto 0135 del 28 de marzo de 2001 tiene fundamento legal en el Decreto municipal 100 de 1990, el cual, en su artículo 53, dispuso que los empleados de los niveles asesor, ejecutivo, profesional y técnico tendrán las bonificaciones especiales que les sean asignadas, sin que excedan en ningún caso el 30% del salario básico.
Dijo que la bonificación especial que se pretende fue autorizada por el Decreto municipal 100 de 1990, por lo que es desacertada la reflexión del juez de confrontar dicha disposición con la Constitución, la cual es posterior al referido decreto. Comentó que, además, debía tenerse en cuenta que el Decreto 100 de 1990 fue demandado ante esta jurisdicción en acción de simple nulidad y se declaró la nulidad de algunos de sus artículos, pero el 53 quedó incólume, por lo que es una norma legal vigente y aplicable a este asunto.
Expresó que el artículo 53 del Decreto 100 de 1990, en que se sustenta el Decreto 135 de 2001, no puede ser analizado a la luz del ordenamiento jurídico vigente, ya que el actual régimen salarial y prestacional no es competencia de los alcaldes municipales, y por lo tanto, debe confrontarse con el ordenamiento jurídico anterior a la Constitución Política de 1991.
Afirmó que, además, se trata de un derecho adquirido, ya que la bonificación especial fue autorizada por el Decreto 100 de 1990 y se materializó a través del Decreto 135 de 2001, por lo que forma parte de la remuneración de los funcionarios para quienes se creó la prestación, independientemente de cuándo ingresaron al cargo. Sostuvo que, en virtud del principio de “rabajo igual, salario igual,” a la demandante se le debe pagar lo mismo que a las funcionarias Nacarid Chacón, Betty Escobar Varón y Margarita Cabrera, quienes, en el mismo cargo de Asesor, Código 105, grado 16, sí perciben la bonificación especial. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes y el Ministerio Público no intervinieron en esta etapa procesal. 5
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de acuerdo con lo establecido en el artículo 153 del CPACA, según el cual los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos, así como de las apelaciones de autos susceptibles de este recurso.
Asimismo, esta Sala se ajustará a lo establecido en el artículo 328 del CGP, por remisión del artículo 306 del CPACA. De acuerdo con dicha disposición, se realizará un pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 2.2.
Procedibilidad del recurso de apelación De acuerdo con lo establecido en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, son apelables las sentencias de primera instancia, circunstancia que es la que se avizora en el presente caso. 2.3. Problema jurídico De acuerdo con la apelación, corresponde a la Sala decidir si la demandante, quien laboró para la entidad accionada, tiene derecho al pago de la bonificación especial que reciben otros servidores de la misma entidad en el cargo de Asesor, Código 105, Grado 16, establecida en el Decreto 0135 del 28 de marzo de 2001, emitido por el alcalde del municipio de Ibagué, el cual reconoce una bonificación especial del 30% del salario básico para seis cargos de Código 105, Grado 14; o si, por el contrario, se debe confirmar la decisión de primera instancia que inaplicó la norma alegada por inconstitucionalidad. 2.3.1.
Tesis de la Sala Se confirmará la sentencia de primera instancia porque, en efecto, el alcalde no tenía la facultad para crear una bonificación especial, ya que solo el Congreso de la República puede establecer el régimen salarial de los empleados públicos. Aunque el Decreto 135 de 2001 esté vigente, se inaplicará por excepción de inconstitucionalidad.
Los actos en los que se basa la demandante para reclamar el derecho exceden la competencia del alcalde. Además, los argumentos de la demandante sobre la vulneración de derechos adquiridos y el principio de “trabajo igual, salario igual” no se aceptan, ya que no se trata de derechos consolidados y legítimamente reconocidos, sino de una creación realizada fuera del marco legal, y las disposiciones ilegales no generan derechos. 2.4.
Análisis de la Sala 2.4.1. Hechos probados De conformidad con el material probatorio recaudado en el proceso, aportado oportunamente por las partes y que en ningún momento fue desconocido o tachado, se encuentra acreditado lo siguiente: 6 -. Mediante el Decreto No. 0135 del 28 de marzo de 2001, expedido por el alcalde de Ibagué, se asignó, a partir de abril de 2001, una bonificación especial del 30% del salario básico para seis cargos, Código 105, Grado 14, de la Oficina Jurídica.3 -.
Con el Decreto No. 1-0029 del 6 de enero de 2012, el alcalde municipal de Ibagué nombró a la señora Norma Carolina Rodríguez Valdés en el cargo de Asesor, Código 105, Grado 16, adscrito a su despacho y asignado a la oficina jurídica, donde laboró desde el 11 de enero de 20124 hasta el 31 de mayo de 2016.5 -. Según el Certificado Laboral No. 2016-0861 del 4 de julio de 2016, se acreditó que las contraprestaciones devengadas por Norma Carolina Rodríguez Valdés en el cargo de Asesor, Código 105, Grado 16, desde el 11 de enero de 2012 hasta el 31 de mayo de 2016, fueron: asignación básica mensual, prima de servicios, prima de vacaciones, bonificación por servicios y prima de navidad.6 -.
A través de la Resolución No. 1040-0781 del 30 de agosto de 2013, suscrita por la Secretaria Administrativa del Municipio de Ibagué, se negó a Norma Carolina Rodríguez Valdés una solicitud elevada el 20 de agosto del mismo año, tendiente a obtener el pago de una bonificación especial representada en un 30% del salario, dispuesta en el Decreto No. 135 del 28 de marzo de 2001.7 -.
El 13 de enero de 2016, Norma Carolina Rodríguez Valdés interpuso nuevamente derecho de petición ante la Secretaria Administrativa Municipal de Ibagué, solicitando el reconocimiento y pago de la bonificación consagrada en el Decreto No. 0135 del 28 de marzo de 2001, correspondiente al 30% del salario.8 -. Por medio del Oficio No. 1040-005213 del 16 de febrero de 2016, se comunicó respuesta a la petición antes mencionada, advirtiendo que la administración municipal ya se había pronunciado mediante la Resolución No. 1040-781 del 30 de agosto de 2013.9 -.
El 22 de abril de 2016, Norma Carolina Rodríguez Valdés y otros asesores, Código 105, Grado 16, solicitaron al Municipio de Ibagué el pago de la bonificación especial establecida en el Decreto No. 0135 del 28 de marzo de 2001, por el tiempo que prestaron servicios a la entidad en dichos cargos, así como la reliquidación de las prestaciones por la incidencia de dicha contraprestación.10 -.
El 19 de mayo de 2016, la directora del Grupo de Gestión del Talento Humano expidió el Oficio No. 021134, informando a Norma Carolina Rodríguez Valdés que su petición había sido resuelta mediante la Resolución No. 1040-781 del 30 de agosto de 2013 y el Memorando No. 1040-005213 del 16 de febrero de 2016.11 -. A través de la Resolución No. 1040-547 del 18 de julio de 2016, la Secretaria Administrativa de la Alcaldía Municipal de Ibagué resolvió no pronunciarse de fondo respecto a la solicitud reiterativa de Norma Carolina Rodríguez Valdés sobre el reconocimiento y pago de la bonificación especial contenida en el Decreto No. 135 de 2001.12 3 Expediente digital del Juzgado, archivo cuaderno 01. 011-2016-00331 N Y R DEL DERECHO, páginas 42. 4 Expediente digital del Juzgado, archivo cuaderno 01. 011-2016-00331 N Y R DEL DERECHO, página 9. 5 Expediente digital del Juzgado, archivo cuaderno 01. 011-2016-00331 N Y R DEL DERECHO, páginas 8, 19 y 24. 6 Expediente digital del Juzgado, archivo cuaderno 01. 011-2016-00331 N Y R DEL DERECHO, páginas 19 a 20. 7 Expediente digital del Juzgado, archivo cuaderno 01. 011-2016-00331 N Y R DEL DERECHO, páginas 135 a 139. 8 Expediente digital del Juzgado, archivo cuaderno 01. 011-2016-00331 N Y R DEL DERECHO, páginas 141 a 143. 9 Expediente digital del Juzgado, archivo cuaderno 01. 011-2016-00331 N Y R DEL DERECHO, páginas 144. 10 Expediente digital del Juzgado, archivo cuaderno 01. 011-2016-00331 N Y R DEL DERECHO, páginas 25 a 30. 11 Expediente digital del Juzgado, archivo cuaderno 01. 011-2016-00331 N Y R DEL DERECHO, página 31. 12 Expediente digital del Juzgado, archivo cuaderno 01. 011-2016-00331 N Y R DEL DERECHO, páginas 152 a 157. 7 -.
Norma Carolina Rodríguez Valdés interpuso recurso de reposición, en subsidio de apelación, contra el Oficio No. 1041-021134 del 19 de mayo de 2016.13 Dicho recurso fue resuelto mediante el Oficio No. 1041-2016-026836 del 16 de junio de 2016, reiterando que las solicitudes ya habían sido contestadas de fondo con anterioridad, por lo que no era posible reabrir términos para controvertir decisiones en firme, indicando además que no procedía dar trámite a los recursos presentados.14 -.
Con el Decreto No. 0338 del 18 de junio de 2015, expedido por el alcalde de Ibagué, se crearon, entre otros, dos cargos de Asesor, Código 105, Grado 16, y cuatro cargos de Asesor, Código 105, Grado 15.15 -. Por medio del Decreto 11-0774 del 4 de diciembre de 2008, expedido por el alcalde municipal de Ibagué, se ajustó el manual específico de funciones y competencias laborales para los empleados de la planta de personal de la administración central del ente territorial, en el cual se señalan las funciones, requisitos de estudio y experiencia para el cargo de Asesor, Código 105, Grado 16.16 -.
En el Oficio No. 033442 del 13 de julio de 2016, suscrito por la directora del Grupo de Gestión del Talento Humano del Municipio de Ibagué, se precisó que los asesores que perciben la bonificación especial del 30% de la asignación básica en el cargo de Asesor, Código 106, Grado 16, son Nacarid Chacón, Betty Escobar Varón y Margarita Cabrera, la cual se cancela mensualmente.17 2.4.2.
Marco normativo 2.4.2.1. Competencia para crear factores salariales a la luz de la Constitución Política de 1886 Se debe advertir que, con el fin de desarrollar este título, la Sala aplicará las disposiciones de la Constitución Política de 1886, en su versión posterior a la reforma realizada mediante el Acto Legislativo 01 de 196818, por ser esta la normativa vigente cuando se expidió el Decreto 100 del 5 de febrero de 1990.
El numeral 9º del artículo 76 de la Constitución Política de 1886 establecía las competencias del Congreso de la República para dictar las normas referentes a las prestaciones sociales de los empleados, en los siguientes términos: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejercer las siguientes atribuciones: (…) 9ª Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales19.
(…)”. 13 Expediente digital del Juzgado, archivo cuaderno 01. 011-2016-00331 N Y R DEL DERECHO, páginas 32 a 34. 14 Expediente digital del Juzgado, archivo cuaderno 01. 011-2016-00331 N Y R DEL DERECHO, páginas 35 a 36. 15 Expediente digital del Juzgado, archivo cuaderno 01. 011-2016-00331 N Y R DEL DERECHO, páginas 43 a 44. 16 Expediente digital del Juzgado, archivo cuaderno 01. 011-2016-00331 N Y R DEL DERECHO, páginas 10 a 18. 17 Expediente digital del Juzgado, archivo cuaderno 01. 011-2016-00331 N Y R DEL DERECHO, páginas 39 a 40. 18 “Por el cual se reforma la Constitución Política de Colombia”. 19 El texto transcrito corresponde a la norma vigente con posterioridad a la expedición del acto legislativo 01 de 1968. 8 En consonancia con lo anterior, el numeral 21 del artículo 120 de la Carta de 1886 consagraba que correspondía al Presidente de la República fijar los emolumentos y dotaciones de los empleados públicos, con arreglo a las disposiciones dictadas por el órgano legislativo.
En lo pertinente se lee: “Corresponde al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa: (…) 21. Crear, suprimir y fusionar los empleos que demande el servicio de los Ministerios, Departamentos Administrativos y los subalternos del Ministerio Público y señalar sus funciones especiales, lo mismo que fijar sus dotaciones y emolumentos, todo con sujeción a las leyes a que se refiere el ordinal 9.º del Artículo 76.
El Gobierno no podrá crear a cargo del Tesoro obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iníciales20. (…)”. Por su parte, en cuanto a las facultades de las autoridades territoriales, la Constitución de 1886, con la reforma de 1968 establecía en el artículo 187: “Corresponde a las Asambleas, por medio de ordenanzas.
(…) 5. Determinar a iniciativa del Gobernador, la estructura de la administración departamental, las funciones de las diferentes dependencias, y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo. (…)”. Entre tanto, el artículo 197 de la Constitución Política establecía: “Son atribuciones de los Concejos, que ejercerán conforme a la ley, las siguientes: (…) Determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de las diferentes dependencias, y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos.
(…)”. De las anteriores normas constitucionales se deduce que en el marco de la Constitución Política de 1886, con la reforma realizada a través del Acto Legislativo 01 de 1968, se implementó una competencia concurrente en la determinación del régimen salarial, pues al Congreso de la República le correspondía fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos, mientras que el Presidente de la República (en el nivel nacional) y los gobernadores (en el nivel territorial) eran los encargados de determinar los salarios de los servidores públicos de sus dependencias, siempre y cuando lo hicieran con sujeción a las leyes y normas expedidas por el Congreso de la República y las asambleas departamentales.
Por último, en el nivel municipal, la Constitución sólo otorgó a los concejos municipales la atribución de determinar los salarios de los servidores públicos, sin mencionar facultad alguna de los alcaldes sobre la materia como sí lo hace con los gobernadores. 20 De igual manera, el texto citado corresponde a la versión de la Constitución de 1886 con posterioridad a la reforma constitucional de 1968. 9 Asimismo, de las disposiciones previamente mencionadas, se advierte que el Constituyente radicó exclusivamente en el Legislador la competencia para fijar el régimen prestacional de los empleados públicos.
Igualmente, sobre la reforma constitucional de 1968, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado indicó: “A partir del Acto Legislativo No. 1 de 1968, el Congreso determinaba las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales (art. 11). Sin embargo, se contempló la posibilidad de revestir “pro tempore” al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para regular la materia (artículo 76.12).
En todo caso, es claro que para esa época el régimen prestacional de los empleados públicos de todos los niveles –nacional, seccional o local- tenía única y exclusivamente carácter legal, no siendo viable su reconocimiento mediante actos jurídicos de distinto contenido – acuerdos, ordenanzas, actas convenio o convenciones colectivas”.21 En ese orden, quedó claro que a partir de la reforma constitucional de 1968, la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos quedó en cabeza del Congreso de la República, sin dejar de lado que al Presidente de la República le correspondía reglamentar a través de decreto las disposiciones legislativas.
Además, se debe tener en cuenta que a nivel territorial tanto las asambleas departamentales como los concejos municipales conservaron su atribución para fijar las escalas de remuneración de los empleos de la respectiva entidad territorial. En ese mismo sentido, se ha pronunciado la Sección Segunda del Consejo de Estado: “Así las cosas, con la última de las reformas mencionadas, el Constituyente dejó claro que la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos es del legislador, eso sí, en el caso del sector territorial dejó a salvo la competencia de sus entes rectores de fijar “las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de los empleos”.22 2.4.2.2.
Facultad para fijar factores salariales con la Constitución Política de 1991 Con la expedición de la actual Carta Política, se establece en forma clara que la competencia para expedir la reglamentación sobre el sistema salarial y prestacional de los servidores púbicos radica exclusivamente en el Congreso y el Presidente de la República; adicionalmente, en la normativa vigente se incorporó una prohibición expresa a los entes territoriales para arrogarse esa facultad.
Los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, establece que son funciones del Congreso de la República en materia salarial y prestacional: 21 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 1393 de 18 de julio de 2002. Consejero ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce. 22 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Sentencia del 27 de octubre de 2011. Consejero Ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10 “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) e. Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública. f. Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.” Seguidamente, la referida norma proscribe a los entes territoriales arrogarse competencias del órgano legislativo en esta materia.
En lo pertinente se lee: “Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las Corporaciones públicas territoriales y estas no podrán arrogárselas”. Bajo ese contexto, la Constitución Política radicó en cabeza del Presidente de la República la potestad para reglamentar las disposiciones legislativas marco o cuadro, a través de decretos, sin que le esté permitido desbordar lo dispuesto por el Congreso de la República de ninguna manera.
En desarrollo del anterior postulado constitucional, se expidió la Ley 4ª de 199223; cuyo artículo 12 de la citada Ley se refiere al régimen de salarios y prestaciones de los empleados públicos, así: “El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley.
En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad”. Dicho esto, se tiene que en el sistema jurídico creado a partir de la promulgación de Constitución Política de 1991, existe una competencia concurrente entre el Congreso y el Presidente de la República para fijar los salarios y las prestaciones sociales de los servidores públicos del orden territorial; puesto que al primero le corresponde la expedición de la Ley marco con los aspectos generales sobre la materia y al segundo la reglamentación de la normativa, llevando al detalle lo dispuesto por el órgano legislativo.
También resulta importante destacar que hay una prohibición expresa de índole constitucional, para que las entidades territoriales puedan pronunciarse sobre ese particular. 2.4.3. Caso concreto En este asunto, la accionante busca el reconocimiento y pago de la bonificación especial establecida en el Decreto 0135 del 28 de marzo de 2001, expedido por el alcalde municipal de Ibagué de la época, para los cargos Código 105, Grado 14, de la planta de personal.
En consecuencia, solicita la reliquidación de las prestaciones devengadas durante el tiempo que laboró en la entidad, considerando la incidencia de dicha bonificación especial. 23 “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”. 11 El Juzgado Once Administrativo del Circuito de Ibagué declaró probada la excepción de inaplicación por inconstitucionalidad e ilegalidad del Decreto 0135 del 28 de marzo de 2001, formulada por la autoridad demandada, y negó las pretensiones de la demanda.
La decisión se basó en que la bonificación especial solicitada carece de sustento jurídico, ya que su creación fue inconstitucional, en razón a que el alcalde municipal de Ibagué no tenía la competencia para establecer emolumentos salariales mediante el Decreto 0135, por lo que este es inaplicable por inconstitucionalidad. El apoderado judicial de la accionante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, alegando que se aplicó indebidamente la excepción de inconstitucionalidad.
Argumentó que el beneficio salarial en cuestión estaba autorizado por una norma anterior a la Constitución de 1991, específicamente el Decreto 100 de 1990. Además, sostuvo que las situaciones jurídicas laborales establecidas por disposiciones municipales no deben ser modificadas por normas posteriores, debido a los derechos adquiridos.
En este sentido, indicó que el Decreto 135 de 2001, que establece la bonificación especial, fue autorizado por el Decreto 100 de 1990, y que el análisis debe realizarse en concordancia con esta norma, conforme a las disposiciones vigentes antes de la Constitución de 1991. Finalmente, alegó que se demostró un trato desigual, ya que otros empleados que ocupan los cargos mencionados recibieron la bonificación solicitada, mientras que la demandante, quien desempeñó el cargo de Asesor, Código 105, Grado 16, no recibió dicho emolumento, a pesar de que no existe un acto administrativo que haya eliminado la prestación del ordenamiento jurídico y todos los empleados en el mismo cargo enfrentan igual carga laboral.
En relación con lo expresado por la parte actora en el recurso de alzada, es necesario advertir que el alcalde de Ibagué no tenía competencia para crear emolumentos salariales o prestacionales para los empleados públicos de ese ente territorial mediante el Decreto 135 de 2001. La facultad de establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de los diferentes niveles territoriales correspondía al Congreso de la República, sin perjuicio de las potestades específicas del Presidente de la República en esta materia y las atribuciones de las asambleas departamentales y concejos municipales para determinar los sueldos de los servidores públicos del nivel territorial correspondiente.
En consecuencia, la Sala subraya que, en ausencia de una norma que autorizara la creación de prestaciones sociales o factores salariales, el alcalde municipal de Ibagué no estaba facultado para expedir decretos que establecieran tales beneficios para los servidores públicos. Por lo tanto, se concluye que el Decreto 135 de 2001, expedido por el alcalde municipal de Ibagué, es contrario al ordenamiento jurídico.
No obstante, dado que no ha sido declarado nulo, se inaplicará por excepción de inconstitucionalidad, conforme a lo dispuesto en el artículo 4° de la Constitución Política, con el fin de preservar las garantías constitucionales, como bien lo hizo el Juez de la primera instancia. La parte demandante argumentó que la excepción de inconstitucionalidad debía analizarse a la luz de la Constitución de 1886, alegando que el Decreto 100 de 1990, expedido bajo dicha carta política, autorizaba al alcalde de Ibagué a expedir el Decreto 135 de 2001, lo cual es totalmente infundado.
Sin embargo, aunque se aceptara su premisa y la norma constitucional aplicable fuera la Constitución de 12 1886, la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos correspondía al Congreso de la República. En términos del Consejo de Estado24, los factores creados después del Acto Legislativo 01 de 1968 y antes de la Constitución de 1991 han sido objeto de un consenso jurisprudencial que establece claramente que el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de todos los niveles no podía ser establecido por acuerdos y ordenanzas.
Otro cargo de la apelación es que los funcionarios Nacarid Chacón, Betty Escobar Varón y Margarita Cabrera recibieron la bonificación especial, mientras que la demandante, que desempeñó el mismo cargo, no la percibió. Argumenta que, por igualdad y en virtud del principio de "trabajo igual, salario igual," debería habérsele concedido la bonificación. Sin embargo, esta afirmación es imprecisa, ya que las disposiciones ilegales no otorgan derechos.
En cuanto al argumento de que la prestación debe concederse en virtud de derechos adquiridos, este carece de sustento legal y fáctico. No se puede afirmar que una situación jurídica subjetiva se ha consolidado y ha ingresado definitivamente al patrimonio de una persona cuando dicha situación se creó con desconocimiento del régimen constitucional y legal vigente al momento de su definición, pues carece de un justo título.
En consecuencia, no es posible ordenar el reconocimiento de elementos constitutivos de salarios y prestaciones extralegales mencionados, ya que se basan en ordenanzas y decretos inconstitucionales e ilegales. Se reitera que no es procedente alegar la existencia de derechos adquiridos en contra de la Constitución y de la ley. No pueden calificarse como tales los supuestos derechos derivados de normas expedidas por autoridades sin competencia para dictarlas.
En sentencia del 27 de agosto de 2012, la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado25 explicó: “Estos actos departamentales fueron expedidos, según su texto, en use de las facultades legales y las que al Gobernador le confiere el artículo 12 de la Ordenanza 001 de Diciembre de 1980. Como puede observarse, la Asamblea Departamental carecía de facultad para la creación de la mal llamada prima semestral y que realmente corresponde a la prima de servicio, pues para el año en que se expidió dicho acto, 1985, como se presentó en precedencia el Único órgano competente para fijar el régimen salarial de los empleados públicos era y to sigue siendo el Congreso.
Por su parte, el Gobernador at emitir at Decreto 402 señala edemas que las facultades para crear la prima se las otorgó la Asamblea en el Acto No. 001 de Diciembre de 1980. Pero, si la Asamblea departamental no tiene desde el Ado legislativo 1 de 1968 facultad para fijar régimen salarial alguno, ¿cómo puede estar delegando está facultad en el máximo Órgano departamental? 24 Concepto Sala de Consulta C.E. 2379 de 2018 Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, emitido el 31 de julio de 2018 con radicación 11001-03-06000-2018-00092-00. 25 Expediente con radicación 2002-01697. 13 De esta manera, queda claro que los actos departamentales de los cuales se pretende derivar el derecho económico reclamado, fueron expedidos par fuera del ámbito de competencia constitucional que a las Corporaciones administrativas se le otorgan en los artículos 300.7 y 313.6 superiores, para determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de orden seccional y local.
Facultad que comprende Únicamente la de establecer en forma numérica y sistemática, tablas salariales par grados, en las que se consignan la asignación o remuneración básica mensual, teniendo en cuenta la clasificación y niveles de los diferentes empleos. Así las cosas, y como la actora soporta su reclamo salarial en actos departamentales que, como quedo visto, fueron expedidos par fuera de la órbita de competencia de la Asamblea y el gobierno departamental, que no están facultados para crear rubros salariales, para la Sala as claro que de tales actos no se pueden derivar los derechos peticionados, máximo cuando es obligación del juez contencioso en eventos como este, hacer use de la figura contenida en el artículo 4° superior que le permite, cuando observe incompatibilidad entre un acto a norma y la Constitución, inaplicar el acto que para el caso concreto se sometido a su conocimiento.
Lo hasta aquí analizado permite concluir a la Sala que la decisión de primera instancia debe confirmarse, en cuanto es ostensible la incompatibilidad entre los mandatos superiores y los actos departamentales creadores de las primes semestral (que realmente corresponde a la prima de servicio) y de antigüedad cuyo reconocimiento pretende la demandante.
Por otra parte, el argumento que la recurrente trae como sustento del recurso, relativo a que con el no pago de los derechos económicos que a título de primes reclama, se está desconociendo el mandato constitucional que consagra el respeto de los derechos adquiridos, esto es, el articulo 58 superior, no puede aceptarse, porque no estamos en presencia de una situación individual y subjetiva que tenga el carácter de derecho adquirido, es decir, consolidada, definitiva y que ha entrado at patrimonio de una persona, y que por lo mismo no puede ser arrebatado a vulnerado por quien lo crea o reconoció legítimamente.
Ella porque, como quedo vista, su creación y reconocimiento se hicieron par fuera del marco legal de competencias.” En suma, el Alcalde no tenía la facultad para crear una bonificación especial, ya que solo el Congreso de la República puede establecer el régimen salarial de los empleados públicos. Los actos en los que se basa la demandante para reclamar el derecho exceden la competencia del Alcalde.
Por lo tanto, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, considerando que dichos actos son incompatibles con la Constitución y no generan derechos salariales. Además, los argumentos de la demandante sobre la vulneración de derechos adquiridos y el principio de “trabajo igual, salario igual” no se aceptan, ya que no se trata de derechos consolidados y legítimamente reconocidos, sino de una creación realizada fuera del marco legal, y las disposiciones ilegales no generan derechos. 2.5.
Condena en costas en segunda instancia El artículo 188 del CPACA, sobre condena en costas, establece lo siguiente: 14 “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” El Consejo de Estado en sentencia proferida el 07 de abril de 2016, con ponencia del magistrado William Hernández Gómez, dentro del proceso con radicado 13001- 23-33-000-2013-00022-01(1291-14) promovido por el señor José Francisco Guerrero Bardi contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, enfatizó que el legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” -CCA- a uno “objetivo valorativo” -CPACA-.
La misma Corporación, en sentencia del 11 de octubre de 2021 dentro del proceso con radicado 11001-03-26-000-2019-00011-00 (63217) 26, sostuvo: “El artículo 47 de la Ley 2080 de 21 de enero de 2021 adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011-CPACA. (…) De la lectura de la disposición es posible establecer la finalidad y el propósito del legislador con esta nueva modificación. El objetivo del legislador es que el ejercicio del derecho de acción a través de los medios de control se haga de manera responsable, leal y seria, tanto así que consagró la posibilidad de que aun en los procesos en que se ventile un interés público (contencioso objetivo) sea procedente y viable la condena en costas siempre y cuando se acredite que la demanda se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal”.
El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.
Esta hermenéutica garantiza el principio interpretativo del efecto útil de las normas; se adecúa de manera sistemática con el propósito del legislador de promover el ejercicio recto y responsable del derecho de acción y permite darle un entendimiento apropiado a la expresión “en todo caso” con la cual el legislador estableció, como excepción a la excepción, la posibilidad de condenar en costas aun en los procesos en los que se ventile un interés público.
En efecto, si no se interpreta de manera armónica e integrada los dos incisos del artículo 188 del CPACA -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021- se generaría una consecuencia absurda consistente 26 Demandante: Arley Ávila Calero y otro, demandado: Nación-Ministerio de la Protección Social y otros, medio de control Recurso Extraordinario de Revisión. 15 en que solo habría condena en costas en una vía, esto es, solo para la parte actora y sobre la condición de que la demanda carezca por completo de fundamento legal, pero, no habría posibilidad en costas cuando la parte vencida fuera el extremo demandado, lo que contravendría el principio del efecto útil de las normas y el propósito del legislador de promover el ejercicio adecuado del derecho de acción. En suma, la mejor interpretación de la disposición es aquella que promueve la efectividad y aplicabilidad de la norma a través sistematicidad entre los incisos primero y segundo del artículo 188 ibidem, que garantiza la aplicación de la regla general -condena en costas para la parte vencida, demandante o demandada, en cualquier tipo de procesos- salvo en los que se ventile un interés público (acciones públicas ) y, en todo caso, en este tipo de asuntos será procedente la condena en costas al demandante cuando se advierta que la demanda carece por completo de fundamento legal porque se castiga el ejercicio infundado e irresponsable del derecho de acción, al promover un desgaste innecesario del aparato jurisdiccional.” En este orden de ideas, la imposición de costas requiere un análisis objetivo y valorativo, en el cual se consideran diversos criterios, que van desde la temeridad hasta el cambio de precedente jurisprudencial, pasando por criterios de orden económico, entre otros.
Por consiguiente, aunque en el proceso no se haya demostrado que la parte demandante actuara con mala fe o deslealtad procesal, es innegable que la demandada tuvo que constituir un apoderado para oponerse a las pretensiones de la demanda. Esto conlleva inevitablemente a gastos, como el pago de honorarios a un abogado que brinde defensa técnica.
En este sentido, se cumple el presupuesto de carácter económico para la concesión de costas a favor de la parte demandada. Además, las actuaciones legales deben ser realizadas a través de un apoderado ante esta jurisdicción, como lo hizo las autoridades demandadas, según consta en el expediente. Se fijarán las agencias en derecho a favor de la parte demandada y a cargo de la demandante, en una suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente al momento de la ejecutoria de esta providencia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia emitida el 18 de febrero de 2020 por el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Ibagué, que negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante, y a favor de las demandadas, las cuales se liquidarán conforme a los artículos 365 y subsiguientes del Código General del Proceso. Se fijan las agencias en derecho a favor de la parte demandada y a cargo de la parte demandante, en la suma equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente, a favor de la autoridad demandada por esta instancia. 16 TERCERO: Una vez ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones.
Los Magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA