SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Magistrada Ponente Nadia Patricia Benítez Vega Montería, veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación 23001333300520240008301 Demandante YELENA BERNARDA TORRES LOZANO Demandado NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FOMAG Y OTRO Tipo de providencia SENTENCIA Tema SANCIÓN MORATORIA LEY 244 DE 1995 – LEY 1955 DE 2019 Decisión REVOCA I. ASUNTO El Tribunal decide el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia de fecha 30 de septiembre de 2024, emitida por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería1.
II. LA DEMANDA 2.1. Hechos 2.1.1. La parte actora aduce que, por laborar como docente en los servicios educativos estatales en el departamento de Córdoba, el día 24 de junio de 2020 le solicitó al Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio el reconocimiento y pago de la cesantía a que tenía derecho. 2.1.2.
Manifiesta que mediante la Resolución No. 2392 del 23 de octubre de 2020, expedida por la Secretaría de Educación del departamento de Córdoba le fue reconocida la cesantía solicitada. 2.1.3. Expone que la prestación no fue pagada a tiempo, es decir, ni la entidad territorial expidió el acto administrativo dentro de los 15 días que exige la ley, ni el Fomag pagó la cesantía dentro de los 45 días hábiles otorgados por el ordenamiento jurídico. 2.1.4.
El valor reconocido por cesantías se puso a disposición en la entidad bancaria el 18 de enero de 2021. 1La presente sentencia se profiere alterando el orden de los expedientes que se encuentra para fallo, de conformidad con las disposiciones contenidas en los artículos 18 y 115 de las Leyes 446 de 1998 y 1395 de 2010, toda vez que el tema debatido ha sido decantado por esta Corporación. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300520240008301 2 CO-SC5780-99 2.1.5.
Finalmente, el día 25 de febrero de 2021, presentó petición de reconocimiento de sanción mora de conformidad con los parámetros fijados en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019 ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y con copia ante el departamento de Córdoba. La petición se contestó negativamente según acto fico negativo configurado el 25 de mayo de 2021. 2.2.
Pretensiones 2.2.1. Que se declare la nulidad del acto ficto negativo producto del silencio administrativo configurado el día 25 de mayo de 2021 frente a la petición realizada por el demandante el 25 de febrero de 2021, a través del cual se niega el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías parciales, de conformidad con los parámetros establecidos en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019. 2.2.2.
A título de restablecimiento del derecho, se declare que tiene derecho a la sanción pecuniaria solicitada establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a 1 día de su salario por cada día de retardo, por el pago tardío de sus cesantías. En consecuencia, se ordene a las entidades demandadas reconocer y pagar la sanción moratoria fijada en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 y según el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. 2.2.3.
Asimismo, solicita que las sumas reconocidas se indexen tomando como base la variación del índice de precios al consumidor, que se ordene cumplir la sentencia según los artículos 187 y 192 del CPACA respectivamente y, se condene en costas a su contra parte. 2.3. Fundamentos de derecho y concepto de violación La parte actora estima vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989, artículos 1 y 2 de la Ley 244 de 1995, artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 y Decreto 1272 de 2018.
III. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia de fecha 30 de septiembre de 2024, se resolvió declarar probada la excepción denominada “inexistencia de la obligación” propuesta por las entidades demandadas. En consecuencia, se negaron las pretensiones de la demanda. El a quo se refirió a la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, sentencia de unificación del Consejo de Estado del 18 de julio de 2018 con radicado 73001-23-33-000- 2014-00580-01(4961-15) CE-SUJ2-012-18, M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez y al artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.
En concreto, señaló: «(…) De la fecha de presentación de petición de reconocimiento y pago de cesantías: La parte actora manifiesta en los hechos que interpuso solicitud ante la entidad demandada el día 24 de junio de 2020, por tanto, aporta el documento denominado «COMPROBANTE DE RECIBIDO DE EXPEDIENTE», en el que se señala que la solicitud de cesantías; no obstante, de dicho documento no se puede establecer quien recibió la solicitud, dado que cuenta con una rúbrica ilegible al lado de la fecha de recibo, sumado a que no se advierte un número de radicado que permita dar certeza sobe la radicación de la mentada solicitud; por tanto, a juicio del Despacho, no es dable tener como fecha de recibo de la solicitud la indicada en el precitado documento.
En ese orden, atendiendo que en la parte considerativa del acto de reconocimiento de las cenatas se establece como fecha de radicación de la solicitud la del día 14 de octubre de 2020; el Despacho tendrá en cuenta fecha de presentación de la solicitud ésta última. (…). Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300520240008301 3 CO-SC5780-99 ( ) se observa que los quince días con los que contaba la entidad para expedir el acto de reconocimiento de cesantías parciales tenía como fecha límite el día 28 de octubre, no obstante, dicho acto se expidió el 23 de octubre de 2020, encontrándose dentro del término contenido en el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006.
En consecuencia, los plazos establecidos para el inicio de la causación de la sanción moratoria conforme el caso concreto se debe contabilizar de la siguiente forma, por ser un acto escrito en tiempo y haber sido notificado electrónicamente, por tanto, la sanción moratoria iniciaría a partir de los 55 días posteriores a la notificación. TERMINO FECHA CASO CONCRETO Fecha de la reclamación de las cesantías parciales 14 de octubre de 2020 FECHA DE RECONOCIMIENTO CESANTÍAS 23 de octubre de 2020 FECHA NOTIFICACION ELECTRÓNICA 29 de octubre de 2020 (ACCESO AL ACTO) 29 de octubre de 2020 FECHA DE PAGO CESANTÍAS 18 de enero de 2021 PERIODO DE MORA 0 Vencimiento del término para el reconocimiento – 15 días (Art. 4 Ley 1071 de 2006) 5 de noviembre de 2021 Fecha notificación electrónica Certificación de Acceso al acto 29 de octubre de 2020 Vencimiento del término de ejecutoria – 10 días (posteriores a certificación de acceso al acto) (Arts. 76 y 87 del CPACA). 13 de noviembre de 2020 Vencimiento del término para el pago – 45 días (Art. 5 Ley 1071 de 2006). 22 de enero de 2021 Pues bien, de lo anterior se colige que en el asunto sub lite no se causó a favor de la parte actora y a cargo de las entidades demandadas un periodo de mora, toda vez que la ley establece que los términos administrativos para contabilizar el inicio de la causación de la sanción conforme el procedimiento surtido en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas del caso en estudio, corresponderían a 10 días posteriores a certificación de acceso al acto, 45 días posteriores a la ejecutoria, para un total de 55 días posteriores a la notificación, por ser este un acto escrito en tiempo.
(…) Siendo así, advierte el Despacho que las cesantías fueron canceladas el 18 de enero de 2021, y la fecha de vencimiento para el pago de las mismas se encontraba previsto para el 18 de enero de 2021, por ello, teniendo en cuenta que se cancelaron antes de finalizar el término estipulado según la sentencia de unificación, serán negadas las pretensiones del demandante por no existir sanción moratoria alguna.
En síntesis, a la parte actora no le asiste el derecho a que le sea reconocida y pagada por parte de las entidades demandadas la sanción moratoria por pago tardío de cesantías parciales, atendiendo a que no existe mora alguna por haberse realizado el pago de las cesantías dentro del término legal. (…)». -sic- Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300520240008301 4 CO-SC5780-99 IV.
DEL RECURSO DE APELACIÓN Mediante memorial allegado el día 18 de octubre de 2024, la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la providencia emitida por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería2. Expresa que, el a quo realizó una apreciación errada ya que no tuvo en cuenta la fecha real de presentación de la petición de cesantías.
Comenta que, es responsabilidad de la entidad radicar de manera ordenada y diligente las solicitudes de emolumentos laborales de los docentes y, hace énfasis en que en el asunto de marras no se está debatiendo la legalidad del acto administrativo que reconoce las cesantías, sino, la sanción por mora por el pago tardío de las mismas. En ese orden, sostiene que de la Resolución 2392 del 23 de octubre de 2020, -la cual reconoce las cesantías a la actora-, se extrae que el ente territorial demandado le solicitó subsanar las inconsistencias para darle continuidad al proceso de retiro de las cesantías, y, dicha documentación fue aportada el 19 de agosto de 2020, data que se debe tener en cuenta como fecha de presentación de solicitud de reconocimiento de la prestación. Conforme lo anterior, sostuvo que, comoquiera que desde la fecha oportuna de pago -30 de noviembre de 2020- y la fecha en que finalmente le fueron pagadas sus cesantías -18 de enero de 2021-, transcurrieron 49 días de mora.
Finalmente, solicita se revoque el fallo recurrido y, en consecuencia, se concedan el total de las pretensiones. Y, que las sumas reconocidas sean ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor según el artículo 187 del CPACA. V. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación interpuesto por la parte demandante fue admitido mediante auto de fecha 30 de mayo del 2025, sin que previo a ingresar al despacho para fallo las partes y el Ministerio Público intervinieran en esta instancia. VI.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 6.1. Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación de la sentencia emitida por un juzgado administrativo del circuito judicial de Montería. 6.2.
Problema jurídico Determinar si en este asunto se configuró la sanción moratoria por el retardo en el pago de las cesantías parciales de la demandante de que trata la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006. En caso afirmativo establecer qué entidad está obligada a responder por la sanción según la Ley 1955 de 2019. Además, determinar si es procedente ordenar el ajuste o indexación de la condena en los términos del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. 2 Ver archivo 21RecursoApelacionSentenciaLQ.pdf del expediente.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300520240008301 5 CO-SC5780-99 6.2.1. Marco normativo El Consejo de Estado en sentencia de unificación3 estableció a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria: “95. En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social -cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20065), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20116) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 517],y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006” La citada sentencia sostiene que si bien el trámite de reconocimiento y pago de prestaciones sociales contiene una regulación particular en el Decreto 2831 de 2005 que difiere del establecido en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, prevalece el procedimiento indicado en estas últimas por cuanto gozan de mayor jerarquía normativa que el citado decreto, por consiguiente, debe aplicarse la disposición legal en lo concerniente a términos para el reconocimiento de las cesantías parciales o definitivas de docentes en atención a su naturaleza jurídica de servidores públicos, al igual que en el caso de la sanción moratoria.
En la aludida sentencia de unificación se establecieron las reglas que deben tenerse en cuenta para contabilizar el inicio de la causación de la sanción moratoria, teniendo en cuenta el procedimiento que debe llevarse a cabo en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas. Las referidas reglas se discriminan en el siguiente cuadro4: 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá D.C. dieciocho (18) de julio de dos mil dieciocho (2018), Rad.
No.: 73001-23-33- 000-2014-00580-01(4961-15). 4 Ibídem. HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el computo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300520240008301 6 CO-SC5780-99 En esta también se precisó la improcedencia de la indexación así: “191.
En suma, la naturaleza sancionadora, el cuantioso cómputo sistemático y prolongado en el tiempo sin que implique periodicidad, y la previsión intrínseca del ajuste del salario base con el IPC, indican con toda certeza que la sanción moratoria no puede indexarse a valor presente, razón por la cual, la Sección Segunda del Consejo de Estado sentará jurisprudencia en tal sentido.
Sin embargo, ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA." No obstante, con fundamento en la sentencia de unificación en cuanto al ajuste de la suma reconocida por sanción moratoria el Consejo de Estado5 ha ordenado el reajuste de las sumas en aplicación del artículo 187, así lo señaló en providencia del 12 de noviembre de 2020: “Por otro lado, se advierte que, si bien es cierto que no procede la indexación del capital base de liquidación, esto es, el reajuste de la asignación básica con la cual debe ser calculada la sanción, no lo es menos que ello no es óbice para dar aplicación al artículo 187 (inciso final) del CPACA, en el sentido de actualizar las sumas líquidas de dinero que correspondan a la condena irrogada, tal como fue determinado por esta sección en sentencia de unificación de 18 de julio de 20184.
En tal virtud, la suma que deberá cancelar la entidad condenada por concepto de sanción moratoria se actualizará de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la acusación de la sanción).” -Negrilla fuera del texto- 5 Sentencias bajo radicado 08001-23-33-000-2012-00224-02(1752-15) del 30 de octubre de 2020 y 08001-23- 33-000-2014-01207-01(0902-17) del 12 de noviembre de 2020.
ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300520240008301 7 CO-SC5780-99 El 23 de julio de 2018, el Gobierno Nacional dictó el Decreto 1272 de 20186 y ajustó el plazo -no el procedimiento- para atender las solicitudes de reconocimiento de cesantías a los docentes afiliados al Fomag a máximo 15 días hábiles, contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario (artículo 2.4.4.2.3.2.22.).
Ahora bien, con la expedición de la Ley 1955 de 20197, se modificó el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, pues, de una actuación conjunta entre la entidad territorial y la Fiduciaria, se redujo a un solo partícipe la expedición del acto administrativo de reconocimiento de estas. Aunado, se dispuso: (i) a prohibición expresa de decretar el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fomag, lo que incluye a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías, (ii) la obligación legal de que las entidades territoriales asuman con sus propios recursos el pago de las sanciones por mora en el pago de cesantías, cuando la mora se cause por cuenta del retraso imputable a estas y (iii) un parágrafo transitorio con el cual se autorizó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para expedir títulos de tesorería (TES), para el pago de las sanciones moratorias a cargo de Fomag, causadas a diciembre de 2019, pero esto se extendió a diciembre de 2023 con la Ley 2294 de 2023, de modo que estos recursos integrarían presupuestalmente el Fomag, pero estarían destinados únicamente a cubrir la obligación que se genere a su cargo por la mora en el pago de cesantías.
El artículo 57 de la referida ley dice:
ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
(…) Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. <Parágrafo modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023. El nuevo texto es el siguiente:> Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causados a diciembre de 2022, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas, así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo de Fomag efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. De la norma transcrita se evidencia que, además de una modificación al procedimiento para reconocer las cesantías consistente en que desde la entrada en vigor de dicha ley la entidad territorial sería la encargada de forma exclusiva en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, se estableció una responsabilidad directa en el pago de la sanción moratoria que se llegase a generar por el retardo en el pago de las cesantías, asignando ahora a las entidades territoriales, la obligación de acudir a saldar la mora que 6 Por el cual se modifica el Decreto número 1075 de 2015 –Único Reglamentario del Sector Educación–, se reglamenta el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones. 7 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300520240008301 8 CO-SC5780-99 por cuenta del incumplimiento de sus obligaciones en el trámite de reconocimiento se hubiera generado, y, aunque no lo dijo expresamente el legislador, en el parágrafo transitorio se fijó la expedición de TES como una nueva fuente de recursos que estarían destinados al pago de dicha indemnización pecuniaria, cuando esta sea imputable al Fomag, y en todo caso, por las causadas a diciembre de 2022 -en la versión dada por la Ley 2294 de 2023-, esto para evitar afectar los recursos de las prestaciones sociales que tiene a su cargo el Fomag.
La emisión y forma de negociación de los títulos de tesorería fue reglamentada mediante el Decreto 2020 de 2019 -modificado parcialmente por el Decreto 473 de 2021-. Posteriormente, el Gobierno Nacional emitió el Decreto 942 de 20228 con el fin de «optimizar el procedimiento para el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los docentes afilados al Fondo, así como armonizar las competencias y alcances de las entidades territoriales y de la sociedad fiduciaria administradora de los recursos del mismo (…)».
El anterior decreto reglamentario aterrizó el marco de responsabilidad conjunta o compartida que introdujo la Ley 1955 de 2019 en el pago de la sanción moratoria a los docentes afiliados al Fomag, atendiendo la participación en la causación de la mora de cada una de las entidades obligadas a gestionar oportunamente el reconocimiento y pago de las cesantías de esos servidores públicos, premisa que se acompasa con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 2 de la Ley 244 de 1995: «[e]n caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas», pues no puede perderse de vista que las entidades obligadas en el trámite de cesantías son la entidad territorial y la Fiduciaria que administra el Fomag.
Así, se fijó en cabeza de la entidad fiduciaria la obligación que subyace del incumplimiento del plazo que la ley dispone para proceder al pago de las cesantías, es decir, la sanción moratoria fijada en la Ley 244 de 1995 -modificado por la Ley 1071 de 2006-, a prorrata de la participación de aquella en la mora causado, esto es, cuando hubiera incumplido su parte dentro del procedimiento administrativo (efectuar el pago dentro de los 45 días hábiles siguientes al recibo del acto ejecutoriado por parte de la entidad territorial), obligación que en rigor, debería comenzar a regir a partir de la entrada en vigencia del precitado Decreto 942 de 2022, no obstante, el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, con la modificación introducida por la Ley 2294 de 2023, ya había cubierto dicha obligación para las sanciones moratorias causadas hasta diciembre de 2022 con cargo a los recursos obtenidos en la negociación de TES que efectuara la fiduciaria y que expidiera el Ministerio de Hacienda, de modo que la responsabilidad de pago con cargo a los recursos propios de la fiduciaria solo puede entenderse que entra a regir a partir de que finiquite el objetivo de la ley -diciembre de 2022-, que reglamentó el decreto en comento por jerarquía normativa.
De este modo, con base en el análisis jurídico realizado por el tribunal en precedencia, la sala sienta su posición sobre el alcance de la participación de la sociedad fiduciaria encargada de administrar los recursos del Fomag en el pago de la sanción moratoria bajo análisis, consistente en que la obligación a cargo de la fiduciaria de responder con su propio patrimonio en el pago de dicha sanción surge a partir del 1 de enero de 2023, pues, para sanciones causadas entre la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 -25 de mayo de 2019- y el 31 de diciembre de 2022, si bien debe efectuar el pago dicha multa en su calidad de 8 Por el cual se modifican algunos artículos de la Sección 3, Capitulo 2, Título 4, Parte 4, Libro 2 del Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación- sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300520240008301 9 CO-SC5780-99 administradora del Fomag, lo cierto es que debe hacerlo con cargo a los recursos obtenidos por la negociación de los TES de que tratan el parágrafo transitorio ídem y el Decreto 2020 de 2019. Por su parte, la entidad territorial deberá responder con cargo a sus recursos por la sanción moratoria que se cause con ocasión de peticiones de cesantías presentadas a partir del 25 de mayo de 2019, debido al retardo en el pago de éstas que le sea imputable conforme a su competencia dentro del procedimiento de gestión para el reconocimiento de dicha prestación. 6.2.2.
Solución del caso Teniendo en cuenta las premisas descritas, las fechas de reclamación prestacional y los términos legales previstos en la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006, Decreto 1272 de 2018, Ley 1955 de 2019, Ley 2294 de 2023 y Decreto 942 de 2022, se analizará el caso concreto tomando en consideración que la competencia del superior está limitada a los argumentos de la apelación, con ese objetivo según las pruebas allegadas figuran acreditados los hechos que se detallan en el siguiente cuadro: Fecha de reclamación cesantías parciales 19 de agosto de 20209 Vencimiento del término para el reconocimiento (15 días hábiles) articulo 4 Ley 1071 de 2006 9 de septiembre de 2020 Vencimiento del término ejecutoria (10 días hábiles artículos 76 y 87 del CPACA. 23 de septiembre de 2020 Vencimiento de término para pago (45 días hábiles) articulo 5 Ley 1071 de 2006 30 de noviembre de 2020 Fecha en la cual empezó a causar la sanción moratoria. 1 de diciembre de 2020 Fecha en que fueron puestas a disposición las cesantías según certificado de pago de cesantías. 18 de enero de 202110 En el asunto bajo examen, luego de verificar las pruebas aportadas al expediente se observa que el día 19 de agosto de 2021, la parte demandante presentó ante las entidades demandadas subsanación de los documentos de la solicitud del pago de sus cesantías parciales, tal y como se extrae de la Resolución 2392 del 23 de octubre de 2020.
Dicha prestación fue reconocida a través de la resolución en mención, la cual reposa a folios 32 y 33 del archivo 01Demanda.pdf. El pago se surtió el día 18 de enero de 2021, conforme lo visto a folio 35 del archivo 01Demanda.pdf, donde milita comprobante de pago emitido por el Banco BBVA fechado 21 de enero de 2021, el cual hace constar que la parte actora tuvo a su disposición la suma de $7.991.368, por concepto de pago de cesantías.
El apoderado de la parte demandante expresa que, el a quo realizó una apreciación errada ya que no tuvo en cuenta la fecha real de presentación de la petición de cesantías, pues, la petición fue formulada mucho antes de lo indicado en la resolución de reconocimiento de aquellas -14 de octubre de 2020-, esto es, el 19 de agosto de 2020, tal y como lo indica la Resolución 2392 del 23 de octubre de 2020, pues, esta última fecha obedece al día que la docente allegó la documentación requerida con ocasión a las inconsistencias que la entidad territorial le indicó debía subsanar.
En suma, alegó que en el asunto no se está debatiendo 9 Ver a folio 32 del archivo 01Demanda.pdf donde milita Resolución No. 2392 del 23 de octubre de 2020, de la cual se extrae que la actora allegó la documentación requerida para darle continuidad al proceso de retiro de cesantías parciales el día 19 de agosto de 2020. 10 Ver folio 33 del archivo 01Demanda.pdf del expediente.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300520240008301 10 CO-SC5780-99 la legalidad del acto administrativo que reconoce las cesantías, sino, la sanción por mora por el pago tardío de las mismas. En lo referente a la inconformidad relacionada con que la fecha real de presentación de la petición de las cesantías -19 de agosto de 2020- (que corresponde a la fecha de subsanación de las inconsistencias indicadas por el ente territorial) no fue tenida en cuenta por el a quo, sino la consignada en la Resolución No. 2392 del 23 de octubre de 2020 -14 de octubre de 2020-, el tribunal concuerda con lo manifestado por el recurrente, pues, se reitera, es la misma administración a través de la resolución que reconoce las cesantías de la docente la que indica que el 19 de agosto de 2020, la demandante aportó la documentación que le fue requerida para darle continuidad al proceso de retiro de sus cesantías parciales, tal y como se muestra a continuación: Así, la sala advierte que la subsanación de la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías de la docente fue presentada el 19 de agosto de 2020, inclusive, así lo consignó el ente territorial en la Resolución No. 2392 del 23 de octubre de 2020, aunado, a la docente no se le puede imponer la carga de asumir las demoras por actuaciones internas hasta el punto de conllevar a una nueva presentación de la solicitud, que es lo que la sala infiere ocurre en estos casos.
Esto, conforme lo reglado por el artículo 17 del CPACA y el Decreto 1272 del 23 de julio de 2018 “Por el cual se modifica el Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación- en su artículo 2.4.4.2.3.2.22 que reza: “Las solicitudes correspondientes a reconocimientos de cesantías parciales o definitivas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio deben ser resueltas sin exceder 15 días hábiles contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario.”.
Así, la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías, sean estas parciales o definitivas debe contener los documentos requeridos por el FOMAG de acuerdo con el formulario que se adopte para el efecto a través de la herramienta tecnológica, por ende, en los eventos en que se le indique al peticionario la falta de documental para dar trámite a su solicitud, es a partir del día siguiente en que el interesado subsane o aporte la información faltante cuando el término para resolver la petición elevada empezará a correr.
De este modo, dicha fecha -19 de agosto de 2020- es el punto de partida de los 70 días hábiles siguientes para establecer si las cesantías se pagaron de forma extemporánea o no, y, por tanto, la causación de la sanción moratoria estudiadas en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. Precisado lo anterior, La colegiatura evidencia que la resolución que decidió la solicitud de cesantías fue emitida por fuera de los 15 días hábiles siguientes a la presentación de la Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300520240008301 11 CO-SC5780-99 petición, así mismo, la notificación de esta fue realizada extemporáneamente, por ende, debe aplicarse la hipótesis fijada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez) citada ut supra, conforme a la cual, ante un acto escrito expedido de forma extemporánea, la sanción moratoria se causa si el pago de la prestación no se realiza dentro de los 70 días posteriores a la presentación de solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías.
En ese orden, atendiendo al criterio de unificación del Consejo de Estado, la fecha de reclamación prestacional y los términos legales previstos en la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006, la sala no coincide con la tesis del a quo al sostener que no hubo mora, por el contrario, realizados los cálculos pertinentes deviene que la sanción moratoria se causó desde el día 1 de diciembre de 2020 hasta el 17 de enero de 2021, es decir, transcurrieron 48 días de mora.
Definido lo anterior, se destaca que, para el momento en que la solicitud de reconocimiento de cesantías fue presentada por la parte demandante, ya regía lo dispuesto en la Ley 1955 de 2019, de modo que, le correspondía a la entidad territorial la expedición del acto administrativo definitivo dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud, y luego, proceder a su notificación sin la aprobación de la Fiduprevisora, seguidamente, una vez quedara ejecutoriado, remitirlo para su pago respetando los plazos dispuestos para ello.
No obstante, el acto de reconocimiento de cesantías parciales - Resolución No. 2392- fue emitido el 23 de octubre de 2020, cuando ya habían transcurrido 46 días hábiles desde el día siguiente a la presentación de la subsanación de la solicitud de cesantías, y, el pago se efectuó el 18 de enero de 2021. Por otro lado, se constata que, entre el momento en que el FOMAG recibió el acto administrativo por parte de la entidad territorial -11 de noviembre de 2020-11 y el pago de la prestación -18 de enero de 2021- transcurrieron 43 días hábiles, es decir, el pago se efectuó dentro del término legal establecido para ello.
Bajo las consideraciones expuestas, lo procedente es revocar la decisión de primera instancia, mediante la cual el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería negó las pretensiones de la demanda. En su lugar, se declarará la nulidad del acto ficto negativo derivado del silencio administrativo configurado el 25 de mayo de 2021, frente a la solicitud presentada por la parte demandante el 25 de febrero de 2021 ante la Secretaría de Educación del Departamento de Córdoba, en cuanto negó el derecho al pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006.
A título de restablecimiento del derecho, se condenará al departamento de Córdoba a realizar reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo a la señora Yelena Bernarda Torres Lozano desde el día 1 de diciembre de 2020 hasta el 17 de enero de 2021, sanción que deberá ser liquidada con base en la asignación básica devengada por la docente al momento en que se causó la mora – diciembre de 2020- por tratarse de una sanción moratoria que deviene del pago inoportuno de cesantías parciales, pues, según el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el retardo en el trámite fue ocasionado en la etapa que estaba a cargo de la entidad territorial.
Las sumas por reconocer deberán ser ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor, conforme el artículo 187 del CPACA, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (18 de enero de 2021, por ser este el día en que se dejó 11 Ver hoja de revisión a folio 37 del archivo 08ContestacionDemanda.pdf del expediente.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300520240008301 12 CO-SC5780-99 a disposición el pago) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 del CPACA. 6.3. Costas De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P, en el en el sub lite no hay lugar a imponer condena en costas en segunda instancia, toda vez que, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante prosperó parcialmente.
VII. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:
PRIMERO: Revocar la sentencia de fecha 30 de septiembre de 2024, emitida por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, en virtud de la cual se negaron las pretensiones de la demanda, y en su lugar, conceder parcialmente las pretensiones de esta, en razón a las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: Declarar la nulidad del acto ficto negativo derivado del silencio administrativo configurado el 25 de mayo de 2021, frente a la solicitud presentada por la parte demandante el 25 de febrero de 2021 ante la Secretaría de Educación del Departamento de Córdoba, mediante la cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006.
TERCERO: Condenar al departamento de Córdoba a realizar reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo a la señora Yelena Bernarda Torres Lozano desde el día 1 de diciembre de 2020 hasta el 17 de enero de 2021 -48 días-, sanción que deberá ser liquidada con base en la asignación básica devengada por la docente al momento en que se causó la mora – diciembre de 2020- por tratarse de una sanción mora que deviene del pago inoportuno de cesantías parciales.
CUARTO: Ordenar al departamento de Córdoba a que las sumas reconocidas sean ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor, conforme el artículo 187 del CPACA, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (18 de enero de 2021, por ser este el día en que se dejó a disposición el pago) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 del CPACA.
QUINTO: Ordenar al departamento de Córdoba cumplir la sentencia en los precisos términos contenidos en los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo SEXTO: Sin condena en costas en esta instancia.
SÉPTIMO: Denegar las demás pretensiones de la demanda, según lo expuesto en la parte motiva. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300520240008301 13 CO-SC5780-99 OCTAVO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al juzgado de origen, previa la cancelación de la radicación y demás anotaciones pertinentes.
Se deja constancia que el presente proveído fue leído, discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA Magistrada Ponente Firmado electrónicamente (Ausente con permiso) MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ DIVA CABRALES SOLANO Magistrada Magistrada La presente providencia fue firmada electrónicamente por las magistradas que integran la Sala 002 del Tribunal Administrativo de Córdoba en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento al escanear el siguiente código QR: