1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, ocho (08) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicado: 73001-33-33-005-2018-00294-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento de derecho Demandante: Adriana Magaly Restrepo Arias Apoderado: Milton Florido Cuellar Demandado: Hospital San Rafael ESE de Dolores Apoderado: Gustavo Adolfo Patarroyo Cubides Tema: Contrato realidad ASUNTO Resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandada contra la sentencia dictada el 30 de junio de 2021 por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, que acogió parcialmente las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda La señora Adriana Magaly Restrepo Arias1, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra el Hospital San Rafael ESE de Dolores, solicitando las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.1. Pretensiones Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio DGH-31 del 13 de abril de 2018, emitido por el Hospital San Rafael ESE de Dolores, mediante el cual se negó el reconocimiento de una relación laboral y el pago de las prestaciones derivadas de ésta, por el periodo comprendido entre el 01 de enero y el 31 de diciembre de 2015.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se condene al Hospital San Rafael ESE de Dolores a reconocer y pagar a Adriana Magaly Restrepo Arias las prestaciones que dejó de percibir debido al encubrimiento de la relación laboral entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2015, tales como: cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones, primas de servicios, vacaciones y navidad, cotizaciones a seguridad social, e indemnizaciones por el pago tardío de cesantías y prestaciones.
Se ordene que las sumas reconocidas sean debidamente actualizadas. 1 Por medio de apoderado. 2 1.1.2. Hechos En síntesis, las pretensiones se fundamentan en las siguientes circunstancias fácticas: Expuso que la señora Adriana Magaly Restrepo Arias prestó sus servicios para el Hospital San Rafael de Dolores como médico general de manera continua e ininterrumpida desde el 01 de enero de 2015 hasta el 31 de diciembre del mismo año, bajo un contrato de prestación de servicios, con una asignación mensual de $5.000.000.
Indicó que durante dicho período, Adriana Magaly Restrepo Arias cumplió con una jornada laboral por turnos de disponibilidad en urgencias y, en ocasiones, en consulta externa, de lunes a domingo, en horarios de 07:00 am a 07:00 pm y de 07:00 pm a 07:00 am. Mencionó que el 26 de febrero de 2018, la señora Adriana Magaly Restrepo Arias solicitó al Hospital San Rafael de Dolores el pago de las contraprestaciones que no se le habían reconocido mientras prestaba sus servicios con vinculación mediante contrato de prestación de servicios.
Estas contraprestaciones incluyen cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones, primas de servicios, vacaciones y navidad, así como cotizaciones al sistema integral de seguridad social. Precisó que, mediante el Oficio DGH-31 del 13 de abril de 2018, el Hospital San Rafael de Dolores negó la solicitud anterior, argumentando que la forma de vinculación no admite el reconocimiento de las contraprestaciones reclamadas. 1.2.
Contestación de la demanda El Hospital San Rafael ESE de Dolores2 se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que carecen de fundamentos fácticos y jurídicos. Explicó que no existe relación laboral en este caso, ya que la demandante prestaba sus servicios profesionales como médico general y en consulta externa bajo un contrato de prestación de servicios.
Añadió que no se impuso un horario obligatorio, dado que los turnos se concertaban con la demandante según las necesidades del hospital. Destacó que, en este tipo de relación, el contratante y el contratista coordinan sus actividades para el desarrollo eficiente del servicio sin que ello implique subordinación laboral. Aseguró que, durante el período en que Adriana Magaly Restrepo Arias prestó sus servicios a esta entidad, también mantenía un contrato de prestación de servicios con el Hospital San Vicente de Paul ESE de Prado – Tolima.
Esto demuestra su autonomía profesional y elimina la posibilidad de subordinación o dependencia. Agregó que la posibilidad de que otros profesionales cubrieran sus turnos refuerza la falta de dependencia personal. Sostuvo que esta modalidad de vinculación no genera una relación laboral y, por ende, no da lugar al reconocimiento y pago de prestaciones sociales.
Afirmó que no hay lugar a subordinación, como pretende la demandante, dado que ella contaba con la autonomía e independencia inherentes a los profesionales médicos para aplicar sus conocimientos especializados. Indicó que la jurisprudencia ha validado la suscripción de contratos de prestación de servicios en el sector salud, conforme al artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que permite contratar a personas 2 A través de apoderado. 3 naturales para actividades que no pueden ser realizadas por el personal de planta de la entidad o que requieren conocimientos especializados.
La modalidad de contratación para personal médico, dada la naturaleza especializada del servicio, excluye la posibilidad de subordinación y derechos laborales. Señaló que el contrato estatal es legítimo para satisfacer las necesidades del servicio público de salud, según la Ley 10 de 1990, que reorganizó el Sistema Nacional de Salud. Además, la especialidad de los servicios médicos para personas naturales prestadoras también está contemplada.
Resaltó que es relevante considerar que la señora Adriana Magaly Restrepo ejecutó simultáneamente dos contratos de prestación de servicios en entidades estatales con funciones similares. Concluyó que la subordinación o dependencia es el factor que diferencia un contrato laboral de un contrato de prestación de servicios. Afirmó que, según el marco legal, quien celebra un contrato de prestación de servicios se considera un contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales.
Añadió que, si se demostrara subordinación, como la imposición de horarios y órdenes directas, se configuraría un contrato laboral con derecho a prestaciones sociales, lo cual no ocurre en el caso de la demandante. 1.3. Sentencia de primera instancia El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Ibagué emitió sentencia de primera instancia el 30 de junio de 2021, la cual en su parte resolutiva dispuso lo siguiente: “PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones de ausencia de los elementos esenciales para la configuración de un contrato de trabajo o relación laboral, falta de vicio en el acto administrativo demandado, inexistencia del derecho reclamado y buena fe, propuestas por el Hospital San Rafael E.S.E. de Dolores - Tolima, de conformidad con lo expuesto.
SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD del acto administrativo contenido en el oficio Nro. DGH-31 del 13 de abril del 2018, suscrito por el Gerente del Hospital San Rafael E.S.E. de Dolores - Tolima, de conformidad con lo expuesto.
TERCERO: DECLARAR la existencia de una relación laboral entre la señora Adriana Magaly Restrepo Arias como médico general y el Hospital San Rafael E.S.E. de Dolores – Tolima como empleador por los periodos comprendidos entre el 1 de enero al 31 de diciembre de 2015, de conformidad con lo expuesto.
CUARTO: CONDENAR a título de restablecimiento del derecho al Hospital San Rafael E.S.E. de Dolores – Tolima determinar, mes a mes, si existe diferencia entre los aportes en pensión que se debió efectuar y los realizados por la contratista Adriana Magaly Restrepo Arias, y cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le corresponde como empleador, por los periodos comprendidos entre el 1 de enero al 31 de diciembre de 2015, que tuvo vigencia la relación laboral, teniendo como ingreso base de cotización (IBC) pensional de la demandante los honorarios pactados en los contratos, de conformidad con lo expuesto. 4 Para estos efectos, la demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales y en la eventualidad que no las hubiere realizado o exista diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador.
QUINTO: CONDENAR a título de restablecimiento del derecho al Hospital San Rafael E.S.E. de Dolores – Tolima a reconocer y pagar en favor de la señora Adriana Magaly Restrepo Arias las prestaciones sociales a las que tiene derecho un médico general de la planta de cargos del Hospital San Rafael E.S.E. de Dolores – Tolima o una entidad de la misma naturaleza, tomando como base para la liquidación los honorarios pactados en los contratos, por los periodos comprendidos entre el 1 de enero al 31 de diciembre de 2015, de conformidad con lo expuesto.
SEXTO: Las sumas causadas deberán actualizarse de conformidad con lo establecido en el artículo 187 del C. del P.A. y de lo C.A.; igualmente los intereses serán reconocidos en la forma prevista en el artículo 192 del mismo estatuto.
SÉPTIMO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda de conformidad con lo expuesto.
OCTAVO: Sin costas de conformidad con lo expuesto. (…)” Las consideraciones expuestas por la primera instancia para tomar las decisiones fueron las siguientes: Señaló que los elementos relacionados con la prestación personal del servicio y la remuneración correspondiente fueron acreditados mediante las pruebas obrantes en el expediente.
En cuanto a la subordinación, que distingue una relación laboral, indicó que se encuentra plenamente acreditado en el presente caso, a través de la prueba testimonial, que la señora Adriana Magaly Restrepo Arias recibía órdenes directas del Coordinador Médico de la época, funcionario que era responsable de elaborar los cuadros de turnos, supervisar el cumplimiento de la labor misional por parte de los galenos vinculados a la entidad hospitalaria y conceder permisos para ausencias.
Precisó que se cumple con el requisito de permanencia, dado que la prestación del servicio se prolongó por un año ininterrumpido, manteniendo el mismo objeto contractual y realizando actividades médicas durante un período significativo. Anotó que, conforme a lo establecido por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, los servicios de salud se ejecutan de forma permanente y son inherentes a las finalidades del Estado.
Apuntó que con base en el material probatorio del expediente, se evidencia la existencia de una verdadera relación laboral, ya que se demuestra: (i) el ánimo permanente de contratar a la demandante por parte de la entidad, reflejado en la continua y atemporal contratación; (ii) que las funciones desarrolladas corresponden a la naturaleza y objeto de la entidad demandada;
(iii) que dichas funciones se realizaron de manera subordinada; y (iv) que la señora Adriana Magaly 5 Restrepo Arias recibía una remuneración directa y proporcional por el servicio prestado. Coligió que el hospital demandado utilizó incorrectamente la figura del contrato de prestación de servicios para encubrir una verdadera relación laboral. 1.4.
Recurso de apelación La parte demandada presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, solicitando su revocación y que, en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda. Argumentó que no existe prueba fehaciente que demuestre de manera concluyente la existencia de una relación laboral, señalando que el Juez se limitó a analizar los contratos y, basándose en ese análisis, concluyó que había una relación laboral.
Expresó su disconformidad con el análisis probatorio de la primera instancia, indicando que se omitió una prueba crucial que desvirtúa la presunta relación laboral. En particular, se refirió a los contratos de prestación de servicios suscritos por la demandante con el Hospital San Vicente de Paul de Prado, Tolima, los cuales, a su juicio, evidencian que la demandante prestaba servicios en dos hospitales distintos al mismo tiempo.
Resaltó que para emitir una sentencia, es necesario basarse en todo el material probatorio recaudado en el proceso. Sin embargo, en el presente caso no se presentó evidencia suficiente que demostrara la existencia de los elementos de una relación laboral, como la subordinación, la cual no quedó probada. Aclaró que el hospital requiere personal para operar y que existen dos formas legales para vincular a dicho personal: mediante un contrato de trabajo o mediante un contrato de prestación de servicios.
Explicó que un contrato de prestación de servicios no implica las mismas condiciones ni requisitos que un contrato laboral, ya que en el primero la obligación es realizar una tarea específica sin la imposición de un horario o subordinación permanente. Agregó que este tipo de contrato no genera una relación laboral ni prestaciones sociales y se celebra únicamente por el tiempo estrictamente necesario.
Precisó que, durante todo el proceso, se demostró que la señora Adriana Magaly Restrepo prestó sus servicios a la ESE mediante contratos de prestación de servicios, por tanto, el reconocimiento y pago de remuneración o indemnización, que se otorgó en primera instancia, era improcedente. Aseguró que para dicho reconocimiento debía existir certeza de la relación laboral, la cual, como se explicó anteriormente, nunca se demostró. Añadió que los contratos de prestación de servicios indicaron claramente que no existió una relación laboral, y no se presentó prueba alguna que evidenciara la subordinación y remuneración. Acusó a la primera instancia de no haber analizado adecuadamente los documentos aportados, como el estatuto de contratación, el manual de funciones y los contratos de prestación de servicios, al emitir su sentencia. Coligió que es indispensable demostrar la existencia de una relación laboral mediante la acreditación incontrovertible de la subordinación y dependencia respecto de la entidad.
Sostuvo que debe quedar claro que el contratista operaba bajo las mismas condiciones que cualquier otro servidor, salvo que las circunstancias de las actividades realizadas sugieran una relación de coordinación entre las partes contractuales. 6 Agregó que existió duda en el proceso respecto a si se configuró el elemento de subordinación, lo cual no se logró probar, como se puede constatar con el limitado caudal probatorio. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes reiteraron los argumentos presentados en intervenciones anteriores. El Ministerio Público no emitió concepto en esta instancia procesal.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de acuerdo con lo establecido en el artículo 153 del CPACA, según el cual los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos, así como de las apelaciones de autos susceptibles de este recurso.
Asimismo, esta Sala se ajustará a lo establecido en el artículo 328 del CGP, por remisión del artículo 306 del CPACA. De acuerdo con dicha disposición, se realizará un pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 2.2.
Procedibilidad del recurso de apelación De acuerdo con lo establecido en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, son apelables las sentencias de primera instancia, circunstancia que es la que se avizora en el presente caso. 2.3. Problema jurídico De acuerdo con la apelación, corresponde a la Sala decidir si, en efecto, existió entre las partes una relación laboral encubierta por contratos de prestación de servicios o si, por el contrario, como alega la entidad demandada, no se logró desvirtuar la relación contractual en una de carácter laboral debido a la falta de acreditación del elemento de la subordinación. 2.3.1.
Tesis de la Sala Se confirmará la sentencia de primera instancia porque se acreditaron los elementos de la relación laboral en el presente caso. Se determinó que las actividades de la demandante como médico general en el Hospital San Rafael ESE de Dolores eran habituales y permanentes, lo que contradice la naturaleza temporal de los contratos de prestación de servicios.
Además, se demostró que la demandante realizó su labor conforme a los horarios de turnos asignados por el hospital, utilizando los elementos proporcionados por este, en particular los de bioseguridad, y bajo la supervisión del coordinador médico, la gerente y la administradora. Asimismo, quedó claro que la actora ejerció funciones de médico general, atendiendo consulta externa y urgencias, desarrollando actividades que forman parte del giro ordinario del objeto de la entidad, es decir, la prestación del servicio de salud. 2.4.
Análisis de la Sala 7 2.4.1. Hechos probados De conformidad con el material probatorio recaudado en el proceso, aportado oportunamente por las partes y que en ningún momento fue desconocido o tachado, se encuentra acreditado lo siguiente: -. La señora Adriana Magaly Restrepo Arias y el Hospital San Rafael ESE de Dolores celebraron los siguientes Contratos de Prestación de Servicios: No. Contrato Objeto Valor Plazo Periodo Pág. 3 03 de 2015 Prestar servicios profesionales como médico en las instalaciones de la entidad, de acuerdo con la programación de turnos realizada por el hospital $9.648.000 1 mes Del 01 al 31 de enero de 2015 6-14 033 de 2015 $4.554.000 1 mes Del 01 al 28 de febrero de 2015 16-20 054 de 2015 $15.000.000 3 meses Del 01 de marzo al 01 de junio de 2015 23-31 118 de 2015 $25.000.000 5 meses Del 02 de junio al 02 de noviembre de 2015 33-41 158 de 2015 $5.868.000 2 meses Del 02 de noviembre al 31 de diciembre de 2015 42-50 -.
De acuerdo con los cuadros de turnos de los médicos del Hospital San Rafael ESE de Dolores para los servicios de urgencias y consulta externa correspondientes al año 2015, suscritos por la gerente de la entidad, Adriana Magaly Restrepo Arias se relaciona como uno de los galenos que durante todo el año cubrió dichos servicios, trabajando jornadas distribuidas en turnos.4 -.
El valor de los contratos fue cubierto según lo evidencian los registros presupuestales, que detallan los pagos realizados a Adriana Magaly Restrepo Arias en virtud de los contratos mencionados.5 Además, se presentaron los certificados de disponibilidad presupuestal para cubrir el valor de dichos contratos.6 -. Al proceso se aportó una copia del Acuerdo 002 de 2014 de la Junta Directiva del Hospital San Rafael ESE de Dolores, en el cual se adoptó el Estatuto de Contratación de la entidad.7 -.
Adriana Magaly Restrepo Arias también prestó servicios como médico general en el Hospital San Vicente de Paul ESE durante los meses de octubre a diciembre de 2015, mediante contratos de prestación de servicios, con remuneración de acuerdo con las horas cubiertas cada mes.8 -. En audiencia de pruebas se recepcionó declaración a los siguientes testigos: - María Mónica Olarte Quiñones expuso que fue compañera de trabajo de 3 Expediente digital juzgado, archivo 2018-294 CUADERNO PRINCIPAL. 4 Expediente digital juzgado, archivo 2018-294 CUADERNO PRINCIPAL, páginas 252 a 263. 5 Expediente digital juzgado, archivo 2018-294 CUADERNO PRINCIPAL, páginas 218, 219, 221, 223, 224, 226. 6 Expediente digital juzgado, archivo 2018-294 CUADERNO PRINCIPAL, páginas 217, 220, 221, 223, 225. 7 Expediente digital juzgado, archivo 2018-294 CUADERNO PRINCIPAL, páginas 228 a 251. 8 Expediente digital juzgado, archivo 2018-294 CUADERNO PRINCIPAL, páginas 110 a 124. 8 Adriana Magaly Restrepo Arias en el Hospital San Rafael ESE de Dolores durante el año 2015, prestando servicios como médico general en urgencias y consulta externa.
Mencionó que los horarios laborales se organizaban en turnos establecidos por el hospital, y los instrumentos de trabajo eran proporcionados por la entidad. Indicó que las órdenes se recibían del gerente y del coordinador médico, y que los permisos laborales se tramitaban con estos funcionarios; en su ausencia, se acudía a la administradora para informar sobre cambios en los turnos. El pago se efectuaba mediante transferencia a cuenta de ahorros, y el monto variaba según las horas cubiertas al mes, conforme al cuadro de turnos dispuesto por la entidad.
En cuanto a las funciones, destacó que se debían cumplir turnos en urgencias, atender partos, realizar traslados médicos en ambulancia, y atender consultas externas, entre otras tareas. Indicó que también realizaban valoraciones médico-legales durante los fines de semana. Aclaró que el tipo de contrato suscrito con el hospital de prestación de servicios. - Diviana Rocío Trujillo Trujillo declaró que fue compañera de trabajo de Adriana Magaly Restrepo Arias en el Hospital San Rafael ESE de Dolores durante los meses de enero a mayo de 2015.
Señaló que trabajaba como auxiliar de enfermería, mientras que Adriana Magaly Restrepo Arias desempeñaba funciones como médico. Comentó que Adriana Magaly Restrepo Arias realizaba remisiones médicas para Neiva, Ibagué u otros lugares donde aceptaran a los pacientes. Indicó que el hospital proporcionaba los implementos de bioseguridad a Adriana Magaly Restrepo Arias.
Cuando se le preguntó quién autorizaba los permisos laborales de Adriana Magaly Restrepo Arias, respondió que el coordinador. En cuanto a la duración del tiempo que Adriana Magaly Restrepo Arias trabajó en el hospital, manifestó no saberlo. Respecto a las funciones que desempeñaba Adriana Magaly Restrepo Arias en el hospital de Dolores, mencionó que eran atender servicios de urgencias, hospitalización y remisiones de pacientes. -.
En la audiencia de pruebas, se realizó interrogatorio de parte a Adriana Magaly Restrepo Arias, quien respondió lo siguiente: A la pregunta sobre el tipo de contrato que tenía con el hospital, respondió que era un contrato de prestación de servicios. Indicó que sí leyó el contrato antes de firmarlo. Respecto a las actividades realizadas, mencionó que trabajaba como médico general en urgencias y consulta externa.
Sobre la existencia de médicos de planta durante su tiempo en el hospital de Dolores, afirmó que sí, señalando específicamente al médico rural. En cuanto al trámite para el cobro de honorarios, explicó que presentaba una cuenta de cobro. Finalmente, al ser interrogada sobre quiénes daban las órdenes para desarrollar las labores, mencionó a la gerente, el coordinador y la administradora, aunque no recuerda sus nombres. 2.5.
Marco normativo Respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: “Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse 9 con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” En otros términos, el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.9 Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones “no puedan realizarse con personal de planta o” y “en ningún caso (…) general relación laboral ni prestaciones sociales”, contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: “Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, proceso con radicación: 63001-23-33-000-2021-00072-01, sentencia del 11 de abril de 2024, demandante: Jaime Chávez Arcila, demandado: Municipio de Armenia. 10 términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.” Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 196810, “[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil (…)”, dispone: “Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.
Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratadas por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.
Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones.” La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-614 de 2009, al señalar la permanencia, entre otros criterios, como un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.
Frente al tema, la Corte expuso: “La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.
De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos.” De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura 10 Modificado por el Decreto 3074 del mismo año. 11 cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado “contrato realidad” aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales11.
De igual manera, el Consejo de Estado12 ha recordado que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo; (ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculada bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine.
En lo que concierne a la prescripción cuando se declara la existencia de un contrato realidad encubierto mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE-SUJ2 No. 5 de 201613, precisó: (…) i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;
(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de 11 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01 (202-10). 12 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23-33-000- 2012-00020-01 (316-2014). 13 Expediente 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16, demandante: Lucinda María Cordero Causil, demandado: Municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba). 12 imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control;
(v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva.” En la misma providencia, además, se unificaron los siguientes criterios: “(…) (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación.” Posteriormente, la misma Corporación, en la sentencia de unificación SUJ-025- CE-S2-202114, precisó las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes mediante contratos de prestación de servicios: “(i) La primera regla define que el concepto de “término estrictamente indispensable”, al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que, frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.” 2.6. Caso concreto De acuerdo con el contexto normativo, probatorio y jurisprudencial mencionado, y considerando el recurso de apelación, la Sala observa que las actividades asignadas a la demandante no eran ocasionales, accidentales ni transitorias, como 14 Consejo de Estado, sentencia de unificación del 09 de septiembre de 2021, proceso con radicación: 05001-23-33-000- 2013-01143-01 (1317-2016), demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: Municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro. 13 quiera que el servicio de médico general en el Hospital San Rafael ESE de Dolores era desarrollado de manera habitual y permanente lo que contradice el carácter temporal propio de los contratos de prestación de servicios.
En tal sentido, se considera que el objeto que se estableció en los contratos suscritos entre los extremos procesales, indica actividades que exigen para su ejecución necesaria dependencia y subordinación, razón por la cual la Sala al realizar una valoración bajo las reglas de la sana crítica de las pruebas allegadas al proceso, encuentra demostrados los elementos constitutivos de una verdadera relación laboral, pues se logró demostrar la existencia de los tres elementos que configuran el contrato realidad, a saber: la prestación personal, la subordinación continuada y la remuneración durante los servicios contratados.
En cuanto al elemento esencial de la relación laboral, la subordinación, las pruebas recaudadas, incluidos los contratos, demuestran que la demandante desempeñó labores para la entidad. Asimismo, los cuadros de turnos establecidos por el hospital confirman que prestó servicios en las áreas de urgencias y consulta externa. Los testimonios de María Mónica Olarte Quiñones y Diviana Rocío Trujillo Trujillo corroboran que Adriana Magaly Restrepo Arias trabajó en el Hospital San Rafael ESE de Dolores durante el año 2015 como médica en urgencias y consulta externa, cumpliendo con los horarios establecidos en los cuadros de turnos y utilizando los implementos de trabajo proporcionados por la entidad.
Asimismo, ambos testimonios coinciden en que recibía órdenes y autorizaciones de permisos laborales principalmente del coordinador médico, aunque también podían provenir del gerente o de la administradora. En su declaración, Adriana Magaly Restrepo Arias afirmó haber estado vinculada mediante contrato de prestación de servicios en el año 2015, desempeñándose como médica general en urgencias y consulta externa.
Al ser interrogada sobre quiénes daban las órdenes para desarrollar sus labores, mencionó a la gerente, el coordinador y la administradora, coincidiendo con lo expresado por los testigos. Resulta del caso advertir que las funciones desarrolladas por la demandante eran inherentes a la misión del Hospital, es decir, la prestación de servicios de salud a cargo del Estado, en este sentido, y siguiendo lo expuesto por el Consejo de Estado en sentencia del 24 de junio de 201515, “como la labor que presta un galeno es ínsita al objeto misional de una entidad prestadora de servicios de salud que, además, constituye una función pública a cargo y/o bajo la vigilancia del Estado, genera que sea menos exigente la demostración del elemento subordinación, tal y como acontece con el servicio docente, más aún cuando el servicio no ha sido contratado de manera transitoria o excepcional”.
(Se resalta). Por lo tanto, aunque no se hayan aportado documentos que evidencien llamados de atención, imposición de órdenes escritas para la realización de la labor contratada, ni una sujeción formal a los reglamentos de la entidad, las pruebas son suficientes para demostrar que se encubrió una relación laboral mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios.
La parte demandada argumentó que el Juez no valoró adecuadamente la prueba documental que demostraba que la demandante también prestó servicios como médico en el Hospital San Vicente de Paul ESE, desde octubre hasta diciembre de 2015. Al respecto, la Sala señala que, aunque se acreditó ese hecho, no desvirtúa 15 Expediente 68001233100020100006701.
Número Interno: 3038-2013. 14 la existencia de una relación laboral. Es decir, aunque se demostró que Adriana Magaly Restrepo Arias tenía vínculos con otra entidad del sector salud mientras mantenía el vínculo aquí cuestionado, esto no afecta la conclusión de que existió una verdadera relación laboral. La afirmación de que el Juez no analizó adecuadamente los documentos aportados, como el estatuto de contratación, el manual de funciones y los contratos de prestación de servicios, también carece de sustento.
Estos documentos no prueban que la actividad contratada se haya realizado de manera independiente. Por el contrario, está demostrado que la actora desempeñó funciones de médica general, atendiendo consulta externa y urgencias, desarrollando actividades que forman parte del giro ordinario del objeto de la entidad y, según la ley, está prohibida la celebración de contratos de prestación de servicios con la administración para tales funciones, ya que esto contradice el carácter temporal propio de este tipo de acuerdos, además de que se acreditó la relación de subordinación de la demandante.
Probados los elementos de la relación laboral en el presente caso, es decir, la prestación personal del servicio de manera permanente, la remuneración y la subordinación y dependencia en el desarrollo de la actividad, la Sala concluye que la entidad demandada utilizó de manera equivocada la figura contractual para encubrir la naturaleza real de la labor desempeñada.
En consecuencia, se configura en este caso el contrato realidad, en aplicación de los principios constitucionales consagrados en los artículos 13 y 53 de la Constitución, dado que la demandante realizó funciones inherentes al servicio público a cargo del Hospital de manera subordinada. Por lo tanto, se confirmará la sentencia proferida en primera instancia el 30 de junio de 2021 por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué. 2.7.
Condena en costas en segunda instancia El artículo 188 del CPACA, sobre condena en costas, establece lo siguiente: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” El Consejo de Estado en sentencia proferida el 07 de abril de 2016, con ponencia del magistrado William Hernández Gómez, dentro del proceso con radicado 13001- 23-33-000-2013-00022-01(1291-14) promovido por el señor José Francisco Guerrero Bardi contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, enfatizó que el legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” -CCA- a uno “objetivo valorativo” -CPACA-.
La misma Corporación, en sentencia del 11 de octubre de 2021 dentro del proceso con radicado 11001-03-26-000-2019-00011-00 (63217) 16, sostuvo: 16 Demandante: Arley Ávila Calero y otro, demandado: Nación-Ministerio de la Protección Social y otros, medio de control Recurso Extraordinario de Revisión. 15 “El artículo 47 de la Ley 2080 de 21 de enero de 2021 adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011-CPACA.
(…) De la lectura de la disposición es posible establecer la finalidad y el propósito del legislador con esta nueva modificación. El objetivo del legislador es que el ejercicio del derecho de acción a través de los medios de control se haga de manera responsable, leal y seria, tanto así que consagró la posibilidad de que aun en los procesos en que se ventile un interés público (contencioso objetivo) sea procedente y viable la condena en costas siempre y cuando se acredite que la demanda se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal”.
El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.
Esta hermenéutica garantiza el principio interpretativo del efecto útil de las normas; se adecúa de manera sistemática con el propósito del legislador de promover el ejercicio recto y responsable del derecho de acción y permite darle un entendimiento apropiado a la expresión “en todo caso” con la cual el legislador estableció, como excepción a la excepción, la posibilidad de condenar en costas aun en los procesos en los que se ventile un interés público.
En efecto, si no se interpreta de manera armónica e integrada los dos incisos del artículo 188 del CPACA -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021- se generaría una consecuencia absurda consistente en que solo habría condena en costas en una vía, esto es, solo para la parte actora y sobre la condición de que la demanda carezca por completo de fundamento legal, pero, no habría posibilidad en costas cuando la parte vencida fuera el extremo demandado, lo que contravendría el principio del efecto útil de las normas y el propósito del legislador de promover el ejercicio adecuado del derecho de acción. En suma, la mejor interpretación de la disposición es aquella que promueve la efectividad y aplicabilidad de la norma a través sistematicidad entre los incisos primero y segundo del artículo 188 ibidem, que garantiza la aplicación de la regla general -condena en costas para la parte vencida, demandante o demandada, en cualquier tipo de procesos- salvo en los que se ventile un interés público (acciones públicas ) y, en todo caso, en este tipo de asuntos será procedente la condena en costas al demandante cuando se advierta que la demanda carece por completo de fundamento legal porque se castiga el ejercicio infundado e irresponsable del derecho de acción, al promover un desgaste innecesario del aparato jurisdiccional.” En este orden, la imposición de costas comporta un análisis objetivo-valorativo, que se da en este asunto en la medida en que es objetivo porque se impone contra la parte vencida y valorativo en la medida en que, así en el proceso no se haya 16 acreditado que la accionada actuó bajo parámetros de mala fe o deslealtad procesal, también es cierto que la parte actora debió promover un proceso judicial para la obtención de un derecho subjetivo amparado en el ordenamiento jurídico, luego, está dado el presupuesto de orden económico para la concesión de costas a favor del demandante, por concepto de agencias en derecho.
De acuerdo a la misma norma en cita (art. 188 del CPACA), las costas se liquidarán conforme a los artículos 365 y subsiguientes del Código General del Proceso. Se fijarán las agencias en derecho a favor de la parte demandante y a cargo de la demandada, en la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente por esta instancia al momento de la ejecutoria de esta providencia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia emitida el 30 de junio de 2021 por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la demandada, las cuales se deberán liquidar por el juzgado de origen. Las agencias en derecho a favor de la parte demandante y a cargo de la parte demandada corresponden a la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente por esta instancia al momento de la ejecutoria de esta providencia.
TERCERO: Una vez ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Los Magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA